La técnica de presupuestación en la Administración Central española: estabilidad presupuestaria y asignación de recursos

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1 Presupuesto y Gasto Público 51/2008: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2008, Instituto de Estudios Fiscales La técnica de presupuestación en la Administración Central española: estabilidad presupuestaria y asignación de recursos JAIME IGLESIAS QUINTANA MARTA MORANO LARRAGUETA Ministerio de Economía y Hacienda Recibido: Noviembre 2007 Aceptado: Diciembre 2007 Resumen En los últimos años se ha producido en España la reforma presupuestaria más importante desde la implantación del presupuesto por programas a finales de la década de Esta reforma se ha llevado a cabo en dos planos complementarios. Uno macroeconómico, con el establecimiento por primera vez en nuestro sistema presupuestario de reglas fiscales propias a través de las leyes de estabilidad presupuestaria. El segundo plano hace referencia a la dimensión microeconómica del presupuesto, que se articula fundamentalmente a través de la Ley General Presupuestaria de Palabras clave: Regla fiscal, estabilidad, disciplina, gestión, eficacia, eficiencia. Clasificación JEL: H61, H62,H63, H70, H72, H74, H77. Abstract The most important budgetary reform, since the 80 s, has recently taken place in Spain. The reform involves two complementary approaches. The macroeconomic one includes the first fiscal rule of the Spanish budgetary system, the Stability Law. On the other hand, the microeconomic approach to the budget management, developed in the 2003 general Budgetary Law. El texto refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, el cual tiene a su vez origen en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, fue durante más de 25 años el principal marco de referencia del proceso presupuestario del sector público estatal. En el marco de esta ley, la implantación del presupuesto por programas, a finales de la década de 1980, supuso un importante impulso para la modernización de la presupuestación en España. Con posterioridad, y aunque el TRLGP fue objeto de diversas modificaciones de mayor o menor alcance, los avances en la presupuestación fueron más bien escasos 1. En todos estos años el sector público español vivió profundas transformaciones, tanto en el volumen y composición de gastos e ingresos, como en los modos de organización y

2 108 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta gestión. A ello hay que unir dos hechos trascendentales para la configuración actual de nuestro sector público: la pertenencia a la Unión Económica y Monetaria (UEM) europea y el alto grado de descentralización alcanzado, en el que las Administraciones Territoriales gestionan el 50% del gasto público en España. Estas razones, junto a otras más específicas 2, aconsejaban una modernización del modelo de presupuestación. Esta modernización se lleva a cabo en la presente década en dos planos complementarios: 1) Macroeconómico, con el establecimiento, por primera vez en nuestro sistema presupuestario, de reglas fiscales propias. Ciertamente, en España ya existía una regla fiscal. Pero era una regla de carácter supranacional: la definida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), de aplicación a todos los Estados miembros de la UEM. La Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001, y su reforma de 2006, configuran por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico reglas fiscales específicas. 2) El segundo plano de la reforma presupuestaria hace referencia a la dimensión de gestión micro y de asignación de los recursos presupuestarios. Se articula fundamentalmente a través de la Ley General Presupuestaria de 2003, pero también hay que citar la Ley de Agencias de 2006, ya que esta ley contiene importantes innovaciones en materia de gestión pública que afectan también a la presupuestación. El presente artículo analiza las principales características de la técnica de presupuestación que se configura en la Administración central española a partir del marco legal que conforman las siguientes leyes 3 : Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. El artículo se estructura del modo siguiente: en el primer apartado se exponen las principales características de las leyes de estabilidad presupuestaria, analizando en el siguiente los mecanismos de disciplina en ellas contemplados. El tercer apartado realiza un análisis del marco presupuestario regulado en la Ley General Presupuestaria, y se comentan brevemente los principales aspectos presupuestarios de la Ley de Agencias Estatales.

3 La técnica de presupuestación en la Administración Central española Presupuestación en dos fases y otras características de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria Desde 1994 las Administraciones Públicas españolas han realizado un exigente esfuerzo de consolidación fiscal, motivado inicialmente por el cumplimiento de los requisitos de convergencia nominal establecidos para acceder a la tercera fase de la UEM. Tras el éxito que supuso la entrada en el euro, en los años siguientes se mantuvo la disciplina presupuestaria, a diferencia de la relajación mostrada por otros países europeos (Gráfico 1). Desde principios de la década de 2000 se alcanzan posiciones próximas al equilibrio presupuestario y en 2005 se logra, por primera vez en la etapa democrática, un superávit público, situación que se repite en 2006 y Gráfico 1. La consolidación fiscal en las cinco grandes economías de la UE Capacidad (+) Necesidad ( ) de financiación pública En porcentaje del PIB Evaluación Convergencia/PEC Comienza tercera fase de la UEM REINO UNIDO Reforma del PEC España Italia Alemania Francia Fuente: IGAE y Comisión Europea. A finales de 2001 se aprobaron las leyes de estabilidad presupuestaria, que establecieron, por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, reglas de gestión macro fiscal. Una de las preguntas que cabe hacerse es si estas leyes eran realmente necesarias, teniendo en cuenta el exitoso esfuerzo de consolidación fiscal que ya se había realizado sin la existencia de un marco normativo de esta naturaleza 4. Responder a esta pregunta nos remite al renovado debate que, desde la negociación del Tratado de la Unión Europea a principios de la década de 1990, se ha producido sobre la función estabilizadora de la política fiscal y la necesidad de las reglas de disciplina presupuestaria.

4 110 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Aunque no existen argumentos concluyentes, la evidencia empírica muestra que las reglas fiscales no disminuyen ni la capacidad de actuación ni el papel estabilizador de las políticas fiscales. Además, las reglas fiscales imponen una disciplina presupuestaria que puede evitar el sesgo deficitario y la propensión al gasto que, en general, tienen las autoridades políticas. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento responde a esta idea: el establecimiento de una regla fiscal que asegure la estabilización fiscal automática en todos los países, evitando las posibles externalidades negativas derivadas de la pertenencia a una unión monetaria. En el caso concreto de España, la promulgación de las leyes de estabilidad obedeció a dos motivos principales: la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de una regla fiscal que reforzase la norma europea, de aplicación obligada a todos los Estados miembros, y, sobre todo, la necesidad de establecer un mecanismo interno de coordinación presupuestaria dentro del sector público español, que consagrase el equilibrio presupuestario como escenario permanente de nuestras finanzas públicas. El alto grado de descentralización alcanzado en nuestro país exigía, en efecto, una responsabilidad compartida de los resultados presupuestarios por parte de todas las administraciones públicas, no sólo de la administración central, sino también de las administraciones autonómicas y locales, ya que éstas son responsables de gestionar la mitad del gasto público en España. Las leyes de estabilidad de 2001 supusieron, en tal sentido, un importante respaldo a la estabilidad presupuestaria en España, estableciendo una regla de disciplina fiscal (o un conjunto de reglas, como se expone a continuación) objetiva y aplicable a todas las administraciones públicas, que se configura en torno a cuatro principios rectores de gestión macro-presupuestaria: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia. Aunque las leyes de 2001 fueron especialmente eficaces en el ámbito de la administración central, presentaban algunas deficiencias (tales como la definición rígida del principio de estabilidad, o la escasa participación e implicación de las administraciones territoriales en la fijación del marco presupuestario general) que aconsejaban su reforma. Esta se plasmó en las leyes de reforma de 2006 que, si bien introducen mayor complejidad en el proceso presupuestario, dota de mayor racionalidad económica al principio de estabilidad presupuestaria, y refuerza los mecanismos que aseguran el cumplimiento de este principio. A continuación se exponen las principales características de la regla fiscal española, tal como ha quedado configurada tras la reforma, analizándose en el apartado siguiente los principales mecanismos establecidos en las leyes de estabilidad. 1. Reglas numéricas y de procedimiento Las leyes de estabilidad establecen reglas tanto de carácter numérico como de procedimiento. Las reglas numéricas son cuatro: el objetivo de estabilidad presupuestaria trienal, el límite de gasto no financiero del Estado (LGnF), el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria (FC), y el déficit para inversiones. El objetivo de estabilidad es una regla de las de

5 La técnica de presupuestación en la Administración Central española nominadas de saldo presupuestario, el LGnF y el FC son reglas de gasto y, finalmente, el déficit para inversiones es una regla tanto de saldo como de gasto. Las leyes también establecen reglas de procedimiento: informe de situación cíclica, determinación de los umbrales de crecimiento a los cuales se vinculan los objetivos de superávit o déficit, tramitación de los objetivos de estabilidad en las Cortes Generales, consulta a las comunidades autónomas, etc. Se trata de aspectos importantes ya que, además de objetivar el proceso de fijación de las reglas numéricas, contribuyen a reforzar el marco institucional de la estabilidad presupuestaria, estableciendo, entre otros aspectos, la presencia del Parlamento desde el inicio del proceso presupuestario y una mayor participación de las administraciones territoriales en la fijación del marco presupuestario general. 2. Reglas objetivas El espíritu de las leyes es establecer reglas objetivas, no sujetas a la interpretación discrecional de las autoridades políticas. Esto se plasma en diversos apartados del articulado. Por ejemplo: Establecimiento de unos umbrales de crecimiento que sirven de referencia para graduar en cada situación los objetivos de superávit, equilibrio o, excepcionalmente, déficit. Límites establecidos para aplicar la regla del déficit para inversiones. Elaboración de un informe sobre el ciclo económico, a partir del cual se fundamentará la propuesta de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 3. Una ley que fomenta el consenso y la participación Tras las reforma, las leyes de estabilidad hacen más efectivo el compromiso con la disciplina fiscal de todas las administraciones públicas en un marco de consenso y corresponsabilidad, estableciendo una mayor participación de comunidades autónomas y entidades locales en la determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 4. Presupuestación en dos fases Las leyes de estabilidad han introducido en nuestro país la tendencia denominada «presupuestación en dos fases», que supone el paso de una presupuestación en la que la cifra del presupuesto final es el resultado de la agregación de sus componentes (es decir, de las necesidades de gasto planteadas por los centros gestores), a otro modelo en el que primero se define la envolvente o marco financiero del presupuesto, es decir el montante global o sectorial del gasto y, después, en una segunda fase separada de la anterior, se discute y reparte ese montante global fijado. Puede ocurrir, además, que ese marco general, como sucede en España, deba ser aprobado por el Parlamento.

6 112 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta 5. Presupuestación plurianual La LGEP señala que «la elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria» (artículo 4). La inclusión de este principio en la Ley ha supuesto un impulso a la programación presupuestaria a medio plazo como marco de referencia para la elaboración del presupuesto anual. Este principio se concreta en el establecimiento del objetivo de estabilidad (artículo 8 de la LGEP, de aplicación a todas las administraciones públicas central, autonómicas y locales ), y en la programación presupuestaria que, en referencia al sector público estatal, se concreta en dos instrumentos: el escenario presupuestario y los programas presupuestarios plurianuales (la regulación de esta materia aparece desarrollada en el artículo 11 de la LGEP, y en el Título II, capítulos I y II, de la LGP). 2. Principales mecanismos de las leyes de estabilidad La eficacia de las reglas fiscales depende en gran medida de la solidez de los mecanismos de cumplimiento y seguimiento establecidos. En este sentido, la reforma de 2006 ha perseguido dos objetivos principales: preservar los aspectos positivos de las leyes de 2001 e introducir mayor racionalidad y flexibilidad económica en los mecanismos de disciplina fiscal mediante: La redefinición del principio de estabilidad presupuestaria vinculándolo a la posición cíclica de la economía, lo que además de potenciar la función estabilizadora de la política fiscal, refuerza la credibilidad de los propios objetivos presupuestarios. Esta redefinición se concreta en la obligación de presupuestar con superávit cuando las circunstancias económicas son favorables, y en la posibilidad de incurrir en déficit público en los momentos bajos del ciclo económico, de forma que a lo largo de un ciclo completo se logre una situación media de equilibrio presupuestario. Una mayor vinculación entre estabilidad presupuestaria y crecimiento económico. Un mayor compromiso fiscal de todos los niveles de gobierno, para lo cual se impulsa un mayor consenso y participación por parte de todas las administraciones públicas en la determinación de los objetivos fiscales. Los principales mecanismos de las leyes de estabilidad son los siguientes: 1. El principio de estabilidad presupuestaria y su instrumentación a) La noción de estabilidad presupuestaria En términos generales, la estabilidad presupuestaria se identifica con una situación de equilibrio presupuestario a medio plazo. Ahora bien, existen básicamente dos planteamien

7 La técnica de presupuestación en la Administración Central española tos para mantener tal situación de equilibrio: 1) alcanzar todos los años el equilibrio presupuestario, 2) lograr el equilibrio a lo largo del ciclo económico, permitiendo incurrir en déficit temporales en épocas de menor crecimiento, los cuales serán compensados con los superávit generados en la fases de expansión. Ambos planteamientos tienen ventajas e inconvenientes. La política fiscal de equilibrio anual permite implementar reglas fiscales sencillas y fáciles de instrumentar, pero es una política procíclica que crea rigideces en el manejo del presupuesto. En cambio, las reglas basadas en el equilibrio a lo largo del ciclo económico son más flexibles, ya que dejan actuar a los estabilizadores fiscales libremente, permitiendo también una política discrecional adicional cuyos efectos se sumarán al automatismo anticíclico de los estabilizadores. Los principales inconvenientes de esta opción derivan de dificultades conceptuales y de aplicación. Por ejemplo: cómo se define el ciclo económico?, dónde empieza y dónde acaba un ciclo económico y sus distintas fases?, etc. Además, si estas reglas no se definen de forma precisa, o se definen de forma ambigua o compleja, pueden adolecer de falta de credibilidad o ser difíciles de aplicar. b) El principio de estabilidad en la ley Las leyes de 2001 respondían a la primera noción de estabilidad. Aunque no se excluía la posibilidad de incurrir en déficit en situaciones excepcionales, la estabilidad se identificaba con el equilibrio presupuestario independientemente de las condiciones económicas. La reforma introduce el concepto más ortodoxo de estabilidad presupuestaria, es decir, el equilibrio a lo largo del ciclo económico. Se tienen en cuenta, no obstante, las singularidades de los distintos agentes que integran las administraciones públicas, de forma que la definición general del principio de estabilidad en el ciclo se aplica a la administración central, comunidades autónomas y determinados municipios 5. Para las administraciones de Seguridad Social y el resto de entidades locales, se mantiene la definición de la legislación anterior, es decir, la estabilidad entendida como situación de equilibrio o superávit. La razón de no modificar el principio de estabilidad en la Seguridad Social, es que con ello permanece plenamente visible el compromiso de los poderes públicos con la sostenibilidad financiera del Sistema y de las futuras pensiones cualquiera que sea la situación económica. c) Instrumentación del principio de estabilidad: umbrales de crecimiento Refiriéndonos exclusivamente a la definición general (equilibrio a lo largo del ciclo), el legislador ha querido evitar la discrecionalidad en la instrumentación del principio de estabilidad. Para ello, el objetivo de estabilidad presupuestaria en cada ejercicio se fijará teniendo como referencia dos umbrales de crecimiento (revisables cada 3 años). Uno superior, por encima del cual el objetivo de estabilidad será necesariamente de superávit; y otro inferior, por debajo del cual el objetivo podrá ser déficit; entre ambos, el objetivo será de equilibrio. La idea fundamental es que cuando la economía crezca por encima de su potencial de creci

8 114 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta miento debe exigirse superávit público, para de esta forma contrarrestar las posibles tensiones de demanda y crear márgenes de maniobra que puedan utilizarse en las fases de ralentización. La determinación de estos umbrales corresponde al Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda (MEH), y se fijarán por un período de tres ejercicios presupuestarios, o antes de que transcurra este plazo si concurren circunstancias excepcionales. Además, y conforme al espíritu de la reforma, se pretende que en esta materia exista también el máximo consenso, de forma que la propuesta de los umbrales de crecimiento debe contar con el informe previo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas (CPFF) y de la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL). Inicialmente, y para hacer posible la aplicación de la ley desde la entrada en vigor de la reforma, dichos umbrales se han fijado en el 3% y el 2%, respectivamente para la banda alta y para la baja. Los presupuestos para 2008 han sido los primeros que se han elaborado bajo el nuevo marco normativo de la reforma de las leyes de estabilidad. Los objetivos presupuestarios para el período fueron establecidos en acuerdo de Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007, siendo posteriormente aprobados por los plenos del Congreso y del Senado en sus sesiones de 14 y 19 de junio de 2007, respectivamente. Estos objetivos mantienen la senda de superávit presupuestario, alcanzado por primera vez en 2005, para el conjunto de las administraciones públicas (Cuadro 1), consistentes con unas tasas de crecimiento previstas superiores al 3%. Gráfico 2. La estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo SUPERÁVIT TASA DE CRECIMIENTO 3 2 EQUILIBRIO DÉFICIT (con el límite del 1% del PIB)

9 La técnica de presupuestación en la Administración Central española Cuadro 1 Objetivo de estabilidad presupuestaria Capacidad (+) Necesidad ( ) de financiación en % PIB Administración Central (Estado y Organismos) 0,30 0,30 Seguridad Social 0,60 0,60 Comunidades Autónomas 0,25 0,25 Entidades Locales 0,00 0,00 Administraciones Públicas 1,15 1, ,30 0,60 0,25 0,00 1,15 d) Informe de ciclo Para la fijación de los objetivos presupuestarios resulta, por tanto, esencial determinar la fase del ciclo económico en la que se encuentra la economía y su evolución a medio plazo. A tal efecto, la ley señala que la propuesta del objetivo de estabilidad debe estar fundamentada en un informe en el que se evalúe la fase prevista del ciclo económico. Este informe persigue proporcionar argumentos y parámetros económicos objetivos, a partir de los cuales se podrá formular la propuesta. La elaboración del informe está encomendada al MEH, y deberá tener en cuenta el diagnóstico de otros organismos expertos e independientes (Banco Central Europeo, Comisión Europea, Banco de España e Instituto Nacional de Estadística). Además, la ley también establece la relación mínima de variables económicas que deben incluirse y ser objeto de análisis en el informe (producto interior bruto nacional y su diferencial respecto al potencial de crecimiento, comportamiento esperado de los mercados financieros, del mercado laboral y del sector exterior, etc.) (artículo 8 de la LGEP). Con esta minuciosa regulación se pretende garantizar la objetividad e imparcialidad del informe. El Cuadro 2 recoge las principales variables del primer informe de fase cíclica elaborado por el MEH a finales de marzo de 2007, con ocasión del proceso de determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria Las previsiones realizadas contemplan un escenario económico favorable para los próximos tres años, con tasas de crecimiento superiores al 3%, lo que habría de fundamentar los objetivos de superávit que fueron aprobados posteriormente. Cuadro 2 Informe de ciclo Principales variables PIB real (tasa de variación) 3,3 3,3 3,1 Deflactor del PIB 3,1 2,9 2,8 Empleo (variación en %) 2,4 2,3 2,2 Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda.

10 116 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta e) El déficit como situación excepcional La nueva definición del principio de estabilidad no supone en modo alguno relajar la disciplina fiscal. Por ello, el supuesto normal que sigue contemplando la ley es el de equilibrio o superávit presupuestario. Más aún, cuando la previsión de crecimiento de la economía sea superior a determinada tasa se exigirá presentar superávit. Este rigor, sin embargo, es compatible con la flexibilidad necesaria para dotar a la política fiscal de una mayor eficacia como instrumento de estabilización y de apoyo al crecimiento económico. Por ello, se contemplan dos circunstancias que justifican la posibilidad de incurrir en déficit públicos: por una parte, una eventual situación económica desfavorable y, por otra, incrementos de inversión que tengan un impacto positivo en la mejora de la productividad. En el primer aspecto, se podrá presentar déficit por razones cíclicas cuando la tasa de crecimiento de la economía se sitúe por debajo del umbral inferior aprobado. Como se ha señalado, dicho umbral se ha fijado inicialmente en el 2%. La ley, sin embargo, establece un límite máximo de déficit del 1% del PIB para el conjunto de las administraciones públicas, distribuido del modo siguiente: 0,20% del PIB para el Estado, 0,75% del PIB para las comunidades autónomas, y 0,05% del PIB para las entidades locales. Estos límites son coherentes con una política fiscal neutral en épocas de menor crecimiento. Con ello se garantiza que en estos períodos de bajo crecimiento se mantendrá una política fiscal prudente, evitando resultados presupuestarios más negativos de lo que resulta razonable por efecto del ciclo económico. Se trata, en definitiva, de asegurar el equilibrio presupuestario a medio plazo. La segunda razón que justifica la existencia de déficit público es financiar incrementos de inversión que favorezcan el aumento de la productividad de la economía. Este déficit para inversiones, que es independiente del objetivo de estabilidad, también está sujeto a límites y cautelas, para evitar posibles abusos de la norma. En primer lugar, la ley limita el déficit para inversiones al 0,5% del PIB para el conjunto de administraciones públicas, con la siguiente distribución: 0,20% del PIB para el Estado, 0,25% del PIB para las comunidades autónomas, y 0,05% del PIB para las entidades locales. Por tanto, el déficit máximo en que pueden incurrir las administraciones públicas españolas, en las condiciones económicas más desfavorables y haciendo uso de la regla del déficit para inversiones, es el 1,5% del PIB (Cuadro 3), límite mucho más exigente que el establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo (3% del PIB). Cuadro 3 Déficit cíclico y para inversiones Límites máximos (en % del PIB nacional) Cíclico Inversiones Total Estado 0,20 0,20 0,40 Comunidades Autónomas 0,75 0,25 1,00 Entidades Locales 0,05 0,05 0,10 TOTAL 1,00 0,50 1,50

11 La técnica de presupuestación en la Administración Central española En segundo lugar, la ley exige que los proyectos supongan un incremento de inversión en actividades productivas. Con ello se pretenden dos objetivos: asegurar un impacto positivo sobre el crecimiento económico y evitar la posibilidad de encubrir como inversión otro tipo de gastos. Las otras cautelas previstas en la ley son: el programa de inversión deberá ser financiado al menos en un 30% con ahorro bruto de la administración proponente; la autorización preceptiva del MEH; y la subordinación de la financiación de tales proyectos de inversión al cumplimiento del objetivo de estabilidad. Estas previsiones, junto con los límites cuantitativos establecidos, persiguen mantener la financiación de los programas de inversión dentro de unos límites razonables que no pongan en peligro la situación económico-financiera de las administraciones públicas. También en esta regla el legislador ha querido contar con el consenso de todas las administraciones. Por ello, la ley dispone que la autorización de los programas de inversión que pueden acogerse a esta regla deberá ejercerse a partir de los criterios generales establecidos, en su ámbito respectivo de actuación, por el CPFF y por la CNAL. Dichos criterios fueron aprobados para las comunidades autónomas por el CPFF en su sesión de 24 de abril de 2007, fijándose, entre otros, los siguientes elementos: concepto de inversión a efectos de aplicación de la regla, delimitación del carácter excepcional de la inversión y enumeración de las actividades que se consideran productivas. 2. Estabilidad compatible con la mejora de la productividad Uno de los principales objetivos de la reforma es reforzar el vínculo que existe entre estabilidad y crecimiento económico. La ley prevé dos mecanismos en esta dirección: el déficit para inversiones, ya comentado en el subapartado anterior, y la fijación del objetivo de superávit teniendo en cuenta el grado de convergencia de la economía española con la UE en materia de investigación, desarrollo e innovación (artículo 8 de la LGEP). Esta disposición es, desde luego, difícil de instrumentar de manera objetiva. Sin embargo, lo que ha querido el legislador es subrayar la necesaria vinculación que debe existir entre estabilidad presupuestaria y crecimiento económico. Y, sin duda, uno de los principales elementos de crecimiento económico en una economía desarrollada es la inversión eni+d+i,factor en el que España todavía tiene retrasos respecto a otros países de nuestro entorno.

12 118 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 3. Estabilidad compatible con mejora de la productividad ESTABILIDAD + PRODUCTIVIDAD SUPERAVIT EN FUNCIÓN DE I+D DÉFICIT PARA INVERSIONES 3. El límite de gasto no financiero del Estado y el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria La reforma de 2006 ha mantenido dos de los elementos más eficaces regulados en la LGEP de 2001: el límite de gasto no financiero del Estado (LGnF) y el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria (FC). Ambos elementos han contribuido a reforzar el control del gasto en el Estado, tanto en su asignación presupuestaria inicial, como en su ejecución. a) El límite de gasto no financiero del Estado El LGnF ha facilitado la negociación presupuestaria inherente al proceso de elaboración del presupuesto. El hecho de contar con un techo máximo de gasto aprobado por el Gobierno, permite suavizar las pretensiones iniciales de gasto de los centros gestores. El LGnF se expresa en términos presupuestarios y debe ser consistente con el gasto en términos de contabilidad nacional que resulta del objetivo de estabilidad fijado para el Estado y de los ingresos no financieros previstos. Resulta, por tanto, esencial establecer una metodología que permita determinar la equivalencia entre el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado y el gasto en términos de contabilidad nacional. Esta metodología consiste en tener en cuenta los ajustes que resultan del diferente criterio utilizado para contabilizar determinadas operaciones en el presupuesto y en contabilidad nacional. La propia LGEP, tras la reforma, establece la obligación de formular esta equivalencia. En concreto, el artículo 13 señala que «en aplicación del principio de transparencia se acompañará al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado la información precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales».

13 La técnica de presupuestación en la Administración Central española De acuerdo con el Informe Económico Financiero del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2008, los ajustes más importantes entre las previsiones presupuestarias y la contabilidad nacional son los siguientes: Intereses. En el presupuesto los intereses se registran en el ejercicio en que se produce su vencimiento, mientras que el criterio de contabilidad nacional determina la imputación al ejercicio de los intereses devengados en el mismo. Inejecución. Dado que, con carácter general, el grado de ejecución presupuestaria final se sitúa por debajo del 100 por ciento de los créditos aprobados es necesario realizar un ajuste que supone un menor gasto en contabilidad nacional respecto al presupuesto. Inversiones financiadas por el método del «abono total del precio». En contabilidad presupuestaria se efectúa la imputación del gasto en el momento de la finalización del contrato y entrega de la obra. En contabilidad nacional en cada ejercicio se registra la parte correspondiente a la obra que se haya realizado. Inversiones militares. En el presupuesto del Estado se considera como inversión militar el importe consignado como créditos totales del capítulo 6, inversiones reales, del Ministerio de Defensa, mientras que en contabilidad nacional hay que tener en cuenta el valor de los bienes militares que está previsto poner a disposición de dicho Ministerio durante el año, aun cuando esté previsto el fraccionamiento de su pagos en varios ejercicios. Gastos de acuñación de moneda. Los gastos de acuñación de moneda no afectan al cálculo del saldo presupuestario, pero en contabilidad nacional tienen la consideración de gasto en consumo intermedio con efecto sobre el saldo de contabilidad nacional. Operaciones del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD). Las condonaciones de préstamos FAD, donaciones y aportaciones a fondos multilaterales para canalizar la ayuda oficial al desarrollo se consideran en términos de contabilidad nacional como transferencias de capital y, por tanto, mayor gasto y menor superávit en contabilidad nacional con relación al presupuesto. Aportaciones de capital del Estado a empresas públicas. En contabilidad presupuestaria las aportaciones de capital a empresas consideradas como administraciones públicas, así como las aportaciones de capital que se consideran no van a generar rentabilidad económica, se consideran como operaciones financieras, de manera que no afectan al saldo presupuestario no financiero, mientras que en contabilidad nacional tienen el tratamiento de operaciones no financieras que sí afectan al saldo de contabilidad nacional. El Gráfico 4 resume el proceso de determinación del LGnF aprobado para el presupuesto de 2008.

14 120 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 4. Límite de gasto no financiero del Estado para 2008 En millones de euros INGRESOS C.N. ( M ) OBJETIVO SUPERÁVIT C.N. (2.887 M ) GASTO EN C.N. ( M ) ± AJUSTES ( M ) LÍMITE DE GASTO NO FINANCIERO ( M ) b) El fondo de contingencia de ejecución presupuestaria El FC se creó en la Ley de 2001 como mecanismo para evitar las desviaciones en la ejecución del presupuesto. Este fondo, cuyo importe equivale al 2% del LGnF, sólo puede destinarse a atender necesidades, de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. Supone, en definitiva, reservar en el presupuesto un volumen de créditos para atender determinadas necesidades que en el momento de elaboración del presupuesto no es posible prever y cuyo nacimiento no depende de la voluntad del Gobierno. Uno de los ejemplos más característicos de estas necesidades son los efectos económicos derivados de catástrofes naturales. La eficacia de este instrumento desde su puesta en marcha se pone de manifiesto en la drástica reducción que han tenido las desviaciones presupuestarias en los últimos años (Gráfico 5). En efecto, desde 2002 las obligaciones reconocidas del presupuesto no financiero del Estado se han situado por debajo de las previsiones iniciales.

15 La técnica de presupuestación en la Administración Central española Gráfico 5. Ejecución del presupuesto no financiero del Estado Desviación obligaciones reconocidas - presupuesto inicial En millones de euros y porcentaje Millones de euros (*) Porcentaje O - PI (eje izqda.) % O/PI (eje dcha.) Fuente: IGAE y Presupuestos Generales del Estado. * La ejecución de este ejercicio se encuentra distorsionada por la entrada en vigor del vigente sistema de financiación de las Comunidad Autónomas. 4. Separación de objetivos y responsabilidades Desde la reforma de las leyes de estabilidad, los objetivos de las distintas administraciones aparecen nítidamente separados. Se evita así cualquier duda que pudiera existir respecto a la posibilidad de compensar saldos presupuestarios entre administraciones. Estas dudas se crearon, sobre todo, en relación a la disposición adicional única de la LGEP de 2001, que establecía la determinación conjunta de los objetivos de estabilidad del Estado y la Seguridad Social. Este precepto había dado lugar a mal interpretaciones, en el sentido de que cabría entender la posibilidad de que el superávit de la Seguridad Social compensase al déficit del Estado. Sin embargo, la literalidad de la norma únicamente se refería a la presentación contable de los objetivos, no a su compensación. Con la reforma desaparece totalmente cualquier duda al respecto. Es importante señalar que el espíritu de la ley tampoco permite compensar los saldos de las distintas administraciones dentro de cada grupo de agentes (por ejemplo, entre las distintas comunidades autónomas). Quizás hubiera sido deseable, sin embargo, una mayor claridad de la ley en este aspecto. Además, y para reforzar la responsabilidad de cada administración en el cumplimiento de sus objetivos presupuestarios, la reforma ha introducido una cláusula, similar a la cláusula

16 122 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta no bail-out que existe en el PEC, en virtud de la cual el Estado no asumirá ni responderá de los compromisos ni obligaciones contraídos por las comunidades autónomas y entidades locales. La principal razón para incluir este precepto es reforzar la responsabilidad fiscal que cada administración debe asumir en su ámbito de actuación. 5. Mecanismos preventivos La reforma de 2006 ha introducido un elemento importante de disciplina, constituido por la regulación de mecanismos preventivos. En concreto, cuando el Gobierno de la nación aprecie un riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria podrá formular una advertencia a la administración responsable. Se trata de un mecanismo similar al de la alerta temprana previsto en el PEC. Con esta medida se pretende anticipar la introducción de medidas correctoras que, más adelante, podrían resultar más costosas de implementar. Aunque no son estrictamente mecanismos preventivos, deben mencionarse otras dos previsiones de la ley. En primer lugar, cuando por circunstancias económicas (es decir, cuando la tasa de crecimiento económico se sitúe por debajo del umbral inferior establecido) se presente déficit público, la administración correspondiente deberá presentar una memoria plurianual mostrando que la evolución prevista de los saldos presupuestarios garantiza la estabilidad a lo largo del ciclo (artículo 7 de la LGEP). Se trata de una previsión que el legislador ha querido introducir como mecanismo adicional de salvaguarda de la estabilidad presupuestaria aun cuando las condiciones económicas no sean favorables. Por otra parte, el cumplimiento del objetivo de estabilidad se tendrá en cuenta en la autorización de operaciones de crédito y emisiones de deuda de las comunidades autónomas y de las entidades locales (artículo 10 de la LGEP). Esta previsión legal pretende estimular el compromiso de las administraciones territoriales con la estabilidad y evitar incumplimientos de los objetivos establecidos. 6. Mecanismos de corrección La reforma de 2006 ha mejorado también la regulación de los mecanismos de corrección en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. La nueva regulación mantiene la exigencia de elaborar un plan económico-financiero de reequilibrio, pero incluye dos novedades importantes. La primera es que no se exigirá el plan ante cualquier situación de déficit, tal como contemplaba la ley de 2001, sino solamente cuando el déficit dé lugar a incumplimiento del objetivo aprobado (por ejemplo, se aprueba un objetivo de déficit del 0,5% del PIB y una administración cierra el ejercicio con un déficit del 1%). Además, y en el caso de las comunidades autónomas, todas las operaciones de endeudamiento de la comunidad autónoma respectiva precisarán de autorización del Estado, aunque si se ha presentado plan de corrección y se considera idóneo por el CPFF, no necesitarán autorización las operaciones de crédito a corto plazo que no sean consideradas financiación exterior.

17 La técnica de presupuestación en la Administración Central española Cuando se presente déficit pero no exista incumplimiento del objetivo, deberá presentarse, como se ha señalado en el apartado anterior, una memoria plurianual mostrando que la evolución prevista de los saldos presupuestarios garantiza la estabilidad a lo largo del ciclo. La segunda novedad es que para valorar el grado de cumplimiento se tendrá en cuenta la evolución real de la economía con relación a la previsión inicial que se tuvo en consideración para fijar el objetivo de estabilidad. Teniendo en cuenta esta circunstancia, en algunos casos se podrá eximir de presentar el plan de reequilibrio. Con ello se pretende depurar la valoración del cumplimiento de posibles variaciones en la situación económica ajenas a la voluntad de la administración afectada. La ley también contempla para las comunidades autónomas el supuesto de que el incumplimiento consista en un menor superávit del fijado. En este caso, la comunidad autónoma respectiva vendrá obligada a presentar un informe en que se justifique el mantenimiento del equilibrio a lo largo del ciclo económico (artículo 7 de la LOC). Esta previsión de la ley constituye una garantía adicional para velar por el compromiso con la estabilidad en las situaciones económicas favorables. 7. Procedimiento de determinación de los objetivos de estabilidad El nuevo procedimiento de determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria, tras la reforma de 2006, supone unos plazos más estrechos. El proceso prácticamente se dilata a lo largo de todo el primer semestre del año, desde la elaboración del informe de ciclo hasta la aprobación de los objetivos individuales de las comunidades autónomas. Las principales fases del proceso (Gráfico 6) son las siguientes: El proceso comienza con la elaboración por parte del MEH del informe de ciclo. A continuación, el MEH, y antes de elaborar la propuesta de objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las comunidades autónomas, abrirá un período de consultas con cada una de ellas, por un plazo común de 15 días. Transcurrido dicho plazo el MEH formulará la propuesta de objetivo de estabilidad para el conjunto de comunidades autónomas y la propuesta de objetivo de estabilidad para el conjunto de entidades locales. El MEH someterá ambas propuestas a informe previo, en sus ámbitos respectivos, del CPFF y de la CNAL, que dispondrán de 15 días para la emisión del correspondiente informe. Antes del 1 de julio el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministrosya propuesta del MEH, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público administrativo, como para cada uno de los grupos de agentes que lo integran (administración central, Seguridad Social, comunidades autónomas y ayuntamientos). Dicho objetivo estará expresado en términos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional. Además, en dicho acuerdo de Consejo de Ministros se determinará el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el ejercicio siguiente.

18 124 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 6. Procedimiento de determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria INFORME DE CICLO ECONÓMICO CONSULTAS PREVIAS CON CCAA 15 DÍAS PROPUESTA DE OBJETIVO GLOBAL DE CCAA Y EELL 15 DÍAS INFORME PREVIO DE CPFF Y CNAL APROBACIÓN SÍ ACUERDO OBJETIVO ESTABILIDAD CORTES GENERALES ACUERDO CONSEJO MINISTROS OBJETIVO ESTABILIDAD Y LGnF NO 1 MES OBJETIVOS INDIVIDUALES CONSEJO DE MINISTROS INFORME DE CPFF SÍ 15 DÍAS NEGOCIACIÓN BILATERAL CON CCAA 1 MES NO MEH DETERMINA OBJETIVO El acuerdo de Consejo de Ministros, acompañado del informe de ciclo, se remitirá a las Cortes Generales. En forma sucesiva, y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad aprobado por el Gobierno. Si aprobado el objetivo de estabilidad por el Congreso de los Diputados el mismo fuese rechazado por el Senado, el objetivo se someterá a nueva votación del Congreso, aprobándose si éste lo ratifica por mayoría simple. Si el objetivo es rechazado por las Cortes Generales, el Gobierno, en un plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento. Aprobado por el Gobierno el objetivo de estabilidad presupuestaria, el MEH negociará bilateralmente con cada comunidad autónoma su objetivo individual de estabilidad presupuestaria. El proceso de negociación se llevará a cabo en el plazo común de un mes a contar de dicha aprobación. De no llegarse a un acuerdo en este proceso de negociación, el MEH determinará el objetivo aplicable a la comunidad autónoma correspondiente. Una vez convenidos o determinados los objetivos individuales para todas y cada una de las comunidades autónomas, el Gobierno, previo informe del CPFF, que deberá pronunciarse en el plazo improrrogable de 15 días, aprobará dichos objetivos individuales 6.

19 La técnica de presupuestación en la Administración Central española Nuevos aspectos de asignación de recursos en la gestión pública Una vez definido el marco general de la estabilidad presupuestaria, era necesaria una concreción a nivel de gestión de los nuevos principios rectores de la presupuestación, lo que constituye el segundo plano de la reforma presupuestaria en España. En efecto, la modernización del modelo de presupuestación exigía un paso más para adecuar las prácticas presupuestarias de los gestores a los grandes principios que se enunciaban en las leyes de estabilidad: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos. En este contexto se aprobó la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que introduce mejoras a nivel de eficacia y eficiencia mediante mayores niveles de flexibilidad en la gestión presupuestaria y el establecimiento de un sistema de gestión por objetivos. Aunque la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria de 2001 es quizás el principal motivo para elaborar un nuevo texto legal, la necesidad de reformar la LGP se hacía necesaria, además, por otros motivos. Entre ellos, la modernización del sector público español, la gran dispersión de la legislación presupuestaria existente hasta entonces, las nuevas fórmulas de organización administrativa, especialmente desde la aprobación en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997, el desarrollo del intenso proceso de descentralización fiscal que ha originado un flujo financiero muy importante entre el Estado y las comunidades autónomas, y la plena integración en la Unión Europea, que ha supuesto también un nuevo marco de relaciones financieras surgidas de esta pertenencia. Además, la LGP aprobada en 2003 sirvió para clarificar la ordenación económico-financiera del sector público estatal, sistematizar la normativa relativa a modificaciones presupuestarias y sistematizar las normas de contabilidad y control. Junto a la LGP debe mencionarse más recientemente la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, que regula nuevas estructuras de organización, más autónomas y flexibles, e introduce importantes innovaciones en materia de gestión pública, siendo hasta el momento un último avance en materia de eficacia y eficiencia en la gestión del gasto público. Con todo ello, se configura un proceso presupuestario más moderno, que pretende alcanzar un mayor grado de racionalización. 1. Novedades de gestión presupuestaria incorporadas por la Ley 47/2003 General Presupuestaria (LGP) La LGP de 2003 contiene dos aspectos fundamentales que constituyen la clave de la reforma presupuestaria a nivel micro. En primer lugar el desarrollo de las reglas y principios de gestión presupuestaria y, en segundo lugar, el establecimiento de las bases de un sistema de presupuestación por objetivos.

20 126 Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta a) Reglas y principios de gestión presupuestaria: especial referencia al principio de plurianualidad La LGP incorpora los principios de las leyes de estabilidad presupuestaria a todo el proceso presupuestario. Entre ellos debe destacarse especialmente el desarrollo del principio de plurianualidad, que da un impulso importante de la programación a medio plazo como marco de referencia para la elaboración del Presupuesto anual. Dicho principio se concreta en el establecimiento del objetivo de estabilidad y en la programación presupuestaria, que se concreta en dos instrumentos: el escenario presupuestario y los programas presupuestarios plurianuales. Los escenarios presupuestarios plurianuales constituyen la programación o planificación de la actividad del sector público. En estos escenarios se identifican los saldos presupuestarios para los próximos ejercicios, y se detallan las previsiones de ingresos y de gastos que harán posible esos saldos. Los escenarios presupuestarios plurianuales son un elemento básico para la asignación de recursos a medio plazo y orientan la asignación de recursos del presupuesto anual. Las previsiones de gasto se realizarán en términos de políticas de gasto. Para realizar estas previsiones se tendrá en cuenta los objetivos estratégicos de cada política pública y los compromisos de gasto ya asumidos, que deberán atenderse en el ámbito temporal del escenario presupuestario. La LGP establece una precaución o limitación adicional a favor de la estabilidad presupuestaria, al determinar que toda actuación del Gobierno debe respetar y tener cabida en los escenarios presupuestarios plurianuales. Además, los escenarios presupuestarios plurianuales deben ajustarse a los objetivos de estabilidad presupuestaria del Estado y de la Seguridad Social referido a los tres ejercicios siguientes. Los escenarios pueden así considerarse como el marco plurianual orientado a la estabilidad, en el que anualmente se encuadran los presupuestos. Los escenarios presupuestarios se elaboran a partir de los programas plurianuales de los departamentos ministeriales, que sintetizan los planes de actuación para los próximos ejercicios, y deben ser coherentes con los planes sectoriales del ámbito de cada departamento. La LGP establece el contenido que deben tener estos programas plurianuales: Objetivos a alcanzar por los programas o grupos de programas, Actividades a realizar para alcanzar dichos objetivos. Medios económicos, materiales y personales necesarios para la ejecución de los programas. Inversiones reales y financieras a realizar. Indicadores de ejecución de cada objetivo. Cada departamento ministerial agrupará los programas de sus centros gestores a efectos de elaborar un único programa plurianual, al que se acompañarán, a efectos informativos, los programas de actuación plurianual de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y demás entidades que dependan funcionalmente del departamento.