EL REGISTRO MERCANTIL COMO INTERVENCIÓN ESTATAL EN LAS RELACIONES ENTRE COMERCIANTES ANA MARIA GOMEZ ORDOÑEZ

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1 EL REGISTRO MERCANTIL COMO INTERVENCIÓN ESTATAL EN LAS RELACIONES ENTRE COMERCIANTES ANA MARIA GOMEZ ORDOÑEZ PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS ABRIL

2 INDICE 1. Introducción 2. Origen Histórico de las entidades de registro 2.1 Cámaras de Comercio en Colombia Evolución en el tiempo de las Cámaras de Comercio de Colombia Fundación de la Cámara de Comercio de Bogotá Ley de creación de las Cámaras de Comercio 2.2. Superintendencia Bancaria 2.3. Superintendencia de Valores 2.4. Superintendencia de Industria y Comercio 2.5. Otros Registros 3. El registro mercantil en general 3.1. Registro Público Entidades Funciones Generales 3.2. Registro Mercantil Entidades Noción Funciones 3.3. Matrícula Noción Características 2

3 Sujetos de la matrícula Forma de efectuarse Efectos de la matrícula Cancelación Renovación de la Matrícula 4. Función certificadora como función administrativa 4.1. Función Certificadora en general 4.2. Publicidad material del registro mercantil 4.3. Función probatoria del registro mercantil 4.4. Recursos y naturaleza jurídica de la certificación 4.5. Efectos de las inscripción Protección del comerciante y de terceros Oponibilidad Autenticidad documental 4.6. Autonomía del acto administrativo de registro Procedimiento gubernativo Control de Legalidad 5. Conclusiones 3

4 EL REGISTRO MERCANTIL COMO INTERVENCIÓN ESTATAL EN LAS RELACIONES ENTRE COMERCIANTES 1. INTRODUCCIÓN La diferencia entre el derecho público y el derecho privado, seguida por el análisis de la separación de la actividad estatal y de la actividad de los particulares, ha sido pilar fundamental del desarrollo de la teoría del derecho. Con el pasar de los años, el derecho administrativo o Derecho del Estado, ha estado sujeto a innumerables cambios en su concepción académica, derivados estos de la innumerable intervención del Estado moderno en la actividad de los particulares, de una forma que ya no puede concebirse como actuación del mismo frente a los administrados sino más como un acercamiento contractual entre uno y otro. Por esto, en el movimiento diario de la vida del hombre dentro de una sociedad, vemos cómo la actuación estatal cada vez es más diversa en su relación con los particulares; siendo en este momento cuando la línea de separación entre la esfera pública y la esfera privada se hace más difusa. En el punto concreto del derecho mercantil, podemos señalar la creciente intervención directa del Estado en la realización o ejecución de actividades de 4

5 naturaleza industrial y/o comercial para lo cual crea empresas industriales y comerciales, empresas sociales, empresas oficiales prestadoras de servicios públicos o autoriza la creación o la participación en sociedades de economía mixta o en sociedades constituidas entre entidades de derecho público. A su vez, existe una importante intervención del Estado en el control de determinadas empresas por su objeto, o por la forma de sus titulares (sociedades anónimas y cooperativas); de policía de Comercio en general (Registro Público de Comercio, de la lealtad comercial), y de intervención indirecta del Comercio a través de regulaciones económicas de derecho público, que constituyen una intervención mas o menos directa en el Comercio: moneda, fijación de interés bancario, política crediticia, fijación de precios, juntas o comisiones reguladoras, e incluso en la creación y determinación de los impuestos. En el punto particular del Registro Mercantil, las condiciones que tradicionalmente se utilizaron para incluirlo dentro del Derecho Privado, se han vuelto cada vez más dinámicas pero con un tránsito de la esfera particular a la esfera de lo público. Así, por ejemplo, en el derecho colombiano, a partir de la expedición de la Ley 28 de 1931, se trata como una función pública cuya administración y manejo ha sido atribuido a los particulares, de lo cual se concluye que es un ejemplo de la llamada descentralización funcional por colaboración. Esta idea del cumplimiento de una función pública en cabeza de un particular o conjunto de particulares, como son las Cámaras de Comercio, a las cuales se les atribuye la administración del registro mercantil, podría entenderse como una 5

6 aplicación de la teoría de lo público no estatal, que en últimas aumenta la esfera del intervencionismo estatal y que hace que nos preguntemos por la excesiva carga que en los últimos años ha puesto el legislador en cabeza de organismos de naturaleza privada, buscando con ellos aprovechar su eficiencia para ejercer algunas de las funciones que le pertenecen. La noción de servicio público tradicionalmente ha correspondido a un concepto material o funcional, pero nosotros consideramos y de esa forma lo desarrollamos en este estudio, que en la práctica, esta noción representa también un significado orgánico y funcional en el cual integra a un conjunto de personas y medios encargados de desarrollar la función que en el caso particular es considerada como una función pública y al mismo tiempo un servicio público. En este estudio buscaremos demostrar que la crisis en la que supuestamente se encuentra el derecho privado en el punto particular de la intervención estatal en las relaciones entre los comerciantes, no es más que la actividad legisladora del ente regulador tomando como base la autonomía de la voluntad privada para crear normas de naturaleza esencialmente pública. Historia del Registro Público de Comercio Siendo el registro mercantil una de las entidades típicas del Derecho Comercial, se rastrea su historia para comprender su presente y de esta manera conseguir anticipar su futuro. 6

7 Se considera que el origen inmediato del registro público de comercio, en su función actual, se encuentra en el siglo XIII en los roles comerciales de la Edad Media. A pesar de reconocerse que en Grecia y Roma existieron asociaciones de mercaderes, o por lo menos, listas con los nombres de ellos, no pueden considerarse sino como orígenes remotos, ya que carecían -en tiempos de la cultura griega- de cohesión profesional y, en tiempos de la civilización romana, de una categoría importante dentro de la sociedad que les permitiera avanzar en una legislación comercial que se adaptara lo suficientemente bien a la realidad mercantil de entonces. Pero a pesar de que la mayoría de los autores 1 considera que es en las matrículas de los gremios y corporaciones del medioevo donde se encuentra el origen próximo del Registro, es importante agregar que en el primer período del mismo, la idea de la independencia de los pueblos se manifestó dejando sin protección al comercio 2. Carentes de la idea actual del comercio, el general de los gobiernos dio lugar a un tráfico mercantil oprimido y despreciado en el que los bandidos y los piratas envilecieron el ejercicio del mismo. Empero, no muchos años después, surgió un 1 SATANOWSKY, Marcos Tratado de Derecho Comercial Tomo 3 pagina 249 Editorial T.E.A. 1957; AZTIRIA, Enrique Origen y evolución histórica del Derecho comercial y antecedentes argentinos Separata de Lecciones y Ensayos; Enciclopedia Jurídica Tomo XXIV pagina 522 Editorial Bibliográfica Argentina; MARTI DE EIXALA, Ramón Instituciones de Derecho mercantil español pagina

8 movimiento de reacción que, estimando que el comercio constituía una fuente importante para la entrada de recursos fiscales, los intereses económicos lograron imponerse a la atención de los políticos y de los gobiernos, por lo que hubo un despliegue extraordinario de actividad mercantil. Ciudades de firme arraigo comercial tales como Génova, Florencia, Pisa y Milán, dieron lugar a una reglamentación comercial y, de una manera muy importante, a la diferenciación entre los comerciantes de hecho 3 y los comerciantes inscritos en los estatutos de estas ciudades 4. Es necesario dejar claro que, a pesar de encontrarse esta situación registral presente en el Siglo XIII, los registros medievales no tenían el concepto ni producían los efectos jurídicos del registro mercantil moderno, a pesar de cumplir funciones de gran relevancia para su época. Estas funciones eran más de tipo administrativo interno que de derecho privado, ya que hacían las veces de matrícula del gremio donde se inscribían quienes lo integraban junto con sus dependientes y aprendices, además de la inscripción de las marcas utilizadas en el ejercicio del Comercio. 2 TRATADO DE DERECHO NOTARIAL pg FERNÁNDEZ Raimundo L. GOMEZ LEO Osvaldo R. Tratado Teórico Practico De Derecho Comercial Editorial De Palma Buenos Aires 1985 (...) las matrículas de los gremios y corporaciones del medievo, que contaron con registros organizados de sus integrantes, cuya matrículación era una obligación para que el comerciante pudiera gozar de los beneficios que el gremio concedía, aún cuando también se podía ser comerciante sin estar inscrito en la matrícula.tomo 2 Pg TRATADO DE DERECHO NOTARIAL pg. 744: En este sentido puede afirmarse que los hontanares del registro mercantil, está en los estatutos de las ciudades italianas, a través de los cuales se preconizó, y 8

9 Por el prestigio alcanzado por las corporaciones en este siglo y en los que le siguieron, logra el registro un gran desarrollo, perfilándose una jurisdicción especial en la que sus reglamentaciones adquirieron fuerza obligatoria para sus miembros sujetos a un régimen de inscripción 5. Ya en la edad moderna, se produce un fenómeno expansivo al aplicarse las disposiciones de las corporaciones a quienes no eran inscritos y a las personas que negociaban con los integrantes de éstas, en razón de las operaciones de su tráfico comercial. No bastaba el ejercicio comercial para adquirir la calidad de comerciante. Debía existir la inscripción en la matrícula 6. Sin embargo, la caída del régimen corporativo con la aparición de los ideales de libertad e igualdad, trajo como consecuencia que muchos de los registros presentes para entonces, cayeran en desuso; registros que desde el Siglo XVII estaban notablemente deteriorados, fueron suprimiéndose en 1776 mediante el edicto de Turgot, derogado a los pocos meses con su caída del poder. El estudio histórico de los registros mercantiles en la edad moderna puede hacerse desde una perspectiva cuantitativa, referida a la extensión de tal registración a ciertos documentos importantes en el tráfico mercantil, porque ya no tuvo lugar, la existencia de un registro, en el que para adquirir la calidad de comerciante, es decir, de mercator, debían inscribirse todas aquellas personas que ejerciesen actos de Comercio. 5 SIRVEN Manuel Augusto Registro Público de Comercio Editorial Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales 1977 Página 8. 6 Reglamento suizo de 1698 Leyes de Indias de

10 era solo una lista de comerciantes sino también de documentos importantes pertenecientes a él. Y por otro lado, desde una perspectiva cualitativa que se refiere a las consecuencias jurídicas de la registración, porque deja de ser simplemente administrativa (como lo fue en la edad media), para tener la calidad de un órgano jurídico de publicidad material con la posibilidad de que sus asientos se impongan a cualquier persona, como si efectivamente los conociese. Por otra parte, la evolución histórica no operó igual en los distintos países, dado que, las circunstancias sociales influyeron notablemente en el desarrollo del particular. En Francia, por ejemplo, los ideales bandera de la Revolución de 1789, liquidaron definitivamente las corporaciones en 1791 por decreto dictado a iniciativa de Chapelier con prohibición de su futuro establecimiento. El Código Francés de 1808 no legisló sobre el Registro Público de Comercio, que sólo se incorporó en 1919 por la recuperación por Francia de Alsacia y Lorena de manos alemanas. Hoy, el Registro como institución jurídica no existe, pues la publicidad a ciertos actos y contratos solo la dan los tribunales de Comercio, las cámaras de justicia y los juzgados de paz. Ordenanzas de Bilbao de 1737 Consulado de Buenos Aires de

11 En Italia, el Código de Comercio de 1882, tenía algunas normas de publicidad que no eran de ningún modo suficientes. El Código de 1942, creó un registro de empresas, con carácter público bajo la vigilancia judicial. En España, los antecedentes registrales se remontan a la Novísima Recopilación dentro del que se encuentran las Ordenanzas de Bilbao, que en 1794, fue el primer estatuto en la resolución de causas comerciales sujetas a la jurisdicción del consulado de Buenos Aires. En 1828, se constituyó una comisión de abogados y especialistas en las prácticas de Comercio para proyectar un código, pero luego se prefirió la labor de don Pedro Sainz de Andino (autor de la iniciativa de la comisión), proyecto éste que recibió sanción y empezó a regir en En el Código de 1885, España, acercándose a la concepción alemana, mantuvo el Registro Público de Comercio con el nombre de Registro Mercantil. Hoy este Código es considerado como la legislación más completa sobre la materia 7. En Alemania, los registros habían surgido en el Siglo XVIII en materia de sociedades. Estos inspiraron el Código de 1897, en el que esta institución se reglamentó de forma casi completa. Contaba con dos tipos de registros: El registro de sociedades 8 y el de los poderes 9, que llevaron al registro mercantil 10 legislado por el código de Finalmente, Alemania organizó el registro en su Código de 7 FERNANDEZ Raimundo L. GOMEZ LEO Osvaldo R. Tratado Teórico Práctico de Derecho Comercial Editorial De Palma Buenos Aires. Pág Gesells Chafts Register 9 Vollmachts Register 10 Handel Register 11

12 Comercio, introduciendo a su respecto importantes reformas (ley del 10 de agosto de 1937). Los registros en la nación germana están en los juzgados locales de primera instancia. Por lo general el juzgado lleva un registro consagrado a los titulares de firmas que tienen domicilio mercantil dentro de la circunscripción. Existen entonces tantos registros como juzgados de primera instancia. Pero todos son una unidad para el territorio nacional, publicados e insertados de modo continuo en uno de los anexos de la Gaceta del Reich. Este suplemento periódico se llama Registro Mercantil Central. El fin último de este registro es que la declaración completa inscrita sea puesta en conocimiento del público; por esto la inscripción es obligatoria so pena de multa. En América Latina, en términos generales, se siguieron los lineamientos del Código Español de El primero en establecerlo fue Bolivia en 1834, que legislaba por separado la Matrícula de los comerciantes llevada por el intendente de policía y los gobernadores y el registro Público y General de Comercio a cargo de la junta mercantil respectiva. En México, el código ponía el registro a cargo del Registro de la Propiedad, a falta de éste, de los oficios de hipotecas y, en su defecto, de aquel y de estos, de los jueces de primera instancia, completándose las disposiciones por un reglamento de En Uruguay, el Registro Público de Comercio existente desde la sanción de su código de Comercio se reglamenta por Acordadas el 30 de diciembre de

13 De Costa Rica, puede citarse la ley 13 del 21 de junio de 1901, sobre el reglamento mercantil, el decreto ley 842 del 20 de abril de 1936, sobre el régimen de compañías y el decreto 3356 del 14 de agosto de En Argentina, la Real Cédula de Erección del Consulado de Buenos Aires con fecha del 30 de enero de 1794, constituye el antecedente inmediato de la legislación comercial hasta Esta cédula confirió al Tribunal del Consulado la administración de la justicia comercial. El procedimiento fue estilo llano: Verdad sabida, buena fe guardada; en forma oral, sin informes de abogados ni alegatos. Se le concede a la jurisdicción mercantil y tenía además el carácter de junta económica, fomentando la agricultura, la industria y el Comercio. En Perú, por el decreto ley del 23 de enero de 1973, se crea el registro comercial como sistema recopilador de la información de la actividad comercial del Perú. Actividad que debe ser planificada en todo el territorio nacional para lo que es requisito previo contar con la información adecuada y oportuna, haciéndose obligatorio la inscripción de personas naturales o jurídicas que ejerzan la actividad comercial. El organismo encargado de la dirección, organización, ejecución, control y evaluación de las actividades vinculadas es la Dirección General de Comercio del ministerio de Industria y Comercio. 13

14 2. Origen histórico de las entidades de registro 2.1. Cámaras de Comercio en Colombia Dentro del origen de las Cámaras de Comercio encontramos las organizaciones gremiales europeas del siglo XII. La primera de las cuales fue creada en Marsella en En Colombia, en cambio, la primera entidad en asimilarse a una Cámara de Comercio, fue el Juzgado de Comercio establecido en Popayán el 11 de julio de Posteriormente fue creado el Consulado de Cartagena en 1795, el cual estaba conformado por una parte, por el Tribunal de Justicia, encargado de resolver los conflictos que surgieran entre los comerciantes y, por otra, por una Junta encargada del fomento y la protección a los comerciantes (Se encargaba del Comercio marítimo pero no se preocupaba por los asuntos del interior). En Santa Fe de Bogotá existió un Consulado de Comercio en 1805, el cual era independiente del de Cartagena y se encargó de los asuntos y problemas de los comerciantes del interior. Después de las Guerras de independencia, mediante la Ley del 10 de Julio de 1824, se derogó la cédula de creación de los consulados y se establecieron los 14

15 Tribunales Especiales de Comercio en los cuales se hizo especial énfasis en la conciliación entre los comerciantes. Una vez creada la Nueva Granada, la ley del 29 de mayo de 1833, estableció los Tribunales Especiales de Comercio los cuales funcionaban en las capitales de provincia. Con la ley del 31 de mayo de 1833, se crearon las Cámaras Provinciales las cuales se encargaban del fomento de la actividad comercial. Por entonces, el Comercio se movía dentro de tres actividades básicas que eran la agricultura, la minería, y las manufacturas. Respecto de la agricultura se observaba que no era necesario importar productos agrícolas del exterior salvo la harina. Es más, se observaba la necesidad de aprovechar la riqueza acumulada exportando productos agrícolas a naciones extranjeras y así obtener utilidades para el Estado. Pero para poder exportar, era necesario mejorar las vías de comunicación las cuales eran bastante precarias. Respecto de la minería teníamos minas de oro, plata, platino, cobre y hierro; para esta época esta era la industria que merecía mayor atención ya que las demás naciones no implicaban mucha competencia en este campo. 15

16 Respecto de las manufacturas no era muy viable, ya que no poseíamos la maquinaria adecuada y no podíamos ser competitivos Evolución en el Tiempo de las Cámaras de Comercio en Colombia Entre 1832 y 1847, la política comercial del país era altamente proteccionista y orientada al crecimiento de la industria manufacturera. En 1847, con la ley del 4 de Julio, se implanto amplia libertad en cuanto al Comercio exterior, lo cual multiplicó los conflictos entre comerciantes llevando además a la creación de una agremiación de artesanos amenazados por la apertura comercial. En 1853, se expidió el Código de Comercio donde se implanto la normatividad para el sector. A partir de 1855, las agremiaciones se empezaron a organizar por medio de la Junta de Comercio la cual estaba presidida por particulares, es decir comerciantes, siendo este uno de los motivos principales para después fundar la Cámara de Comercio de Bogotá Fundación de la Cámara de Comercio de Bogotá 11 RODRÍGUEZ GÓMEZ Juan Camilo: Historia de la Cámara de Comercio de Bogotá Facultad de Administración de Empresas. Colección Historia de empresas y empresarios No. 1. Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales. Universidad Externado de Colombia, Cámara de Comercio de Bogotá Página

17 En 1877, la actividad comercial se vio profundamente afectada por la Guerra Civil de 1876 y Debido a esta situación, los comerciantes se reunieron y firmaron unas solicitudes que fueron presentadas al Presidente de la República y su Secretario de Hacienda, con el fin de conjurar la crisis por la que atravesaba el sector. Quienes firmaron estas solicitudes posteriormente serían los fundadores de la Cámara de Comercio de Bogotá. Un grupo de comerciantes de Bogotá denominado Consejo Provisional de Comercio se propuso rescatar la libertad económica y buscar soluciones para los problemas de los comerciantes. Inicialmente este grupo estuvo liderado por José Manuel Restrepo, Ramón del Corral, José Camacho Roldan y Jorge Holguín. Las principales dificultades del gremio fueron los impuestos arbitrarios y excesivos, el hecho que costos de la mercancía de importación fueran diferentes en las principales ciudades del país, los peajes, las aduanillas, todo lo cual afectaba el principio de la libertad económica. Debido a estos problemas, este grupo de comerciantes vio la necesidad de crear la Cámara de Comercio de Bogotá como una entidad orientada a la defensa de los intereses de la ciudadanía, dentro de la que se encontraban los comerciantes, adicionándole a la Cámara el papel de vocero de los comerciantes ante el Estado. 17

18 El 6 de octubre de 1878, se realizó la instalación de la Cámara de Comercio de Bogotá en la cual se aprobaron los estatutos de la misma y se eligieron los 15 miembros del Consejo de la Cámara. Los objetivos y la estructura de la Cámara de Comercio fueron definidos en los 30 artículos de sus Estatutos los cuales llevaban la firma de 130 comerciantes y casas comerciales que lo suscribieron. La Cámara cumplió desde sus inicios el papel de organismo consultor y asesor del gobierno. En su carácter de consultor asumió el estudio para la reforma de tarifas de aduanas de 1879 y se adopto finalmente el proyecto presentado por la entidad. Con la Ley 24 de 1878, se le dio vía legal a la Cámara de Comercio de Bogotá y a las demás Cámaras que se establecieran en el Unión; se les reconoció personería jurídica y deberían ser autorizadas por el Gobernador de cada Estado. Sin embargo, esta ley fue declarada inexequible por la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos de Colombia en 1879, ya que a su juicio violaba el inciso 10 del artículo 15 de la Constitución Política al atacar las garantías individuales, ya que si existía Cámara de Comercio en ciertos lugares, a los comerciantes pertenecientes a esos lugares se les aplicaría una jurisdicción especial y no serían juzgados por un juez ordinario, lo cual generaba una discriminación entre comerciantes. Esto condujo a que la Cámara de Comercio dejara de operar en la práctica. Pasarían 20 años para que la entidad volviera a reactivarse. 18

19 Ley de Creación de las Cámaras de Comercio En esta etapa la iniciativa de crear las cámaras de Comercio no fue de los comerciantes sino del Congreso el cual expidió el marco legal para su establecimiento. En efecto, se expidió la Ley 111 de 1890, la cual autorizó al Gobierno Nacional para crear las Cámaras de Comercio en los centros comerciales del país. Esta ley les dio a las cámaras el carácter de órganos oficiales del Comercio y cuerpos consultivos en los temas comerciales e industriales; también les dio la facultad de actuar como árbitros y amigables componedores entre los comerciantes. Los miembros de la cámara serían elegidos por los comerciantes del lugar donde fueran a establecerse. En 1891, la Cámara de Comercio de Bogotá quedó legalmente establecida mediante el Decreto 62 de El decreto dispuso que la cámara estaría compuesta por 12 miembros que serian elegidos por un número no menor de 40 comerciantes de la ciudad. Los miembros serían renovados el 1 de enero de cada año en una tercera parte de sus miembros. La estructura de la Cámara sería la siguiente: tendría un Presidente, dos Vicepresidentes y un secretario. Las funciones serían: 19

20 1. Elaborar su reglamento interno el cual debería ser aprobado por el ministerio de fomento. 2. Servir de órgano oficial del gobierno y presentar las iniciativas que considerara necesarias. 3. Servir de órgano consultor del gobierno en materias relacionadas con industria y Comercio. 4. Colaborar en lo respectivo a construcción de obras públicas y servicios públicos. 5. Actuar como Tribunal del Comercio. 6. Conceptuar sobre las peticiones hechas por los comerciantes de otras ciudades para establecer cámaras de Comercio diferentes a la de Bogotá. Pero a pesar de que ya tenían vía legal, los comerciantes no se reunieron para formar la Cámara de Comercio de Bogotá, puesto que no estaban interesados debido a la atomización de los comerciantes y a la inestabilidad política del país en esa época. Solamente hasta 1899, se realizaría un nuevo intento de instalación. Al amparo de la Ley 111 de 1890, el Gobierno restableció la Cámara de Comercio de Bogotá y creó además las primeras 19 Cámaras de Comercio en el país, con el carácter de órganos oficiales del Comercio cerca del mismo Gobierno, como cuerpos consultores del mismo en todos los asuntos relacionados con el Comercio y la industria y como organismos auxiliares del Ministerio de Fomento en todos aquellos asuntos en que éste estimare conveniente su dictamen y concurso. Así mismo, conforme al artículo 163 de la entonces Constitución Política, las Cámaras 20

21 de Comercio tendrían el carácter de Tribunales de Comercio, como árbitros y amigables componedores, para resolver todas las diferencias que pudieran ocurrir entre comerciantes. Dicha ley no determinó un régimen financiero y patrimonial propio de las Cámaras y en su lugar estableció que la Nación asumiría sus gastos para lo cual en el Presupuesto Anual de Gastos, sería incluida la partida necesaria para el material de las Cámaras de Comercio. Sin embargo, en la práctica, estas normas no se cumplieron, razón por la cual, los mismos comerciantes tuvieron que asumir los gastos de funcionamiento de las Cámaras, para lo cual en la década de los años veinte se creó la figura de los comerciantes afiliados. En 1899, se logró la instalación de la Cámara de Comercio de Bogotá siguiendo lo establecido por el Decreto 62 del mismo año. Pero no duro mucho, ya que en marzo de ese mismo año murió don Miguel Samper quien era su Presidente, al tiempo que se desencadenó la Guerra de los 1000 días, la cual estancó el desarrollo de la actividad comercial. En 1904, un grupo de 40 comerciantes convocados por el Ministro del Tesoro acudió al Ministerio y nombraron 7 miembros principales y 7 suplentes para constituir la Cámara de Comercio de Bogotá. El 13 de agosto se declaró instalada la Cámara de Comercio de Bogotá. La orientación de la Cámara de Comercio a principios de siglo fue de carácter gremial, con un amplio espectro de intereses que superaban los del sector de los comerciantes, abarcando diversos ámbitos productivos de la economía nacional. 21

22 Además, el campo de sus preocupaciones no se limitó a lo local, sino que abarcó la totalidad del país. Por esa época la Cámara cumplió con la función de órgano consultivo del gobierno nacional no solamente por su colaboración en la regulación de la actividad mercantil, sino también por su intervención en la regulación del correo, la organización de un sistema monetario, el proyecto de ley sobre la acuñación de la moneda, la creación del Banco Emisor, entre otros 12. En 1910, se reunió de nuevo un grupo de comerciantes con el fin de reinstalar la Cámara de Comercio. En esa reunión se crearon las Comisiones para el Desarrollo de las Labores, ampliando la estructura y el campo de acción de la entidad. Las comisiones se dividían en reglamento y presupuesto; cambios, bancos y monedas; aduanas; estadística; importación y exportación; caminos, correos y telégrafos; alumbrado y vigilancia; tribunal de comercio; agricultura; industrias y fabricas; proyectos de ley y redacción. La Cámara de Comercio de Bogotá quedó facultada para autorizar la creación de otras cámaras dentro del territorio nacional. Los años de 1911, 1912 y 1913 fueron dedicados a la emisión de conceptos sobre tarifas de aduanas. Uno de los aspectos que más importaba para el año de

23 era la desigualdad de tarifas entre los departamentos lo cual llevaba a la inequidad en él trafico comercial entre las regiones. El Decreto 1905 de 1915, reorganizó las cámaras de Comercio, dándoles mayor amplitud al elevar el número de sus miembros a 24. Lo anterior, con el fin de evitar épocas pasivas, dándoles mayor participación a los comerciantes. En el primer año de la presidencia de Rafael Salazar empezaron los problemas en el río Magdalena que causaron inconvenientes en la actividad comercial. Es en este momento cuando la Cámara empezó a interesarse por la comunicación por el río Magdalena, sugiriendo modificaciones al contrato que existía con The Colombian Navegation Company, el cual regía las condiciones del transporte de correos y elaborando además un proyecto sobre la limpieza y canalización de este importante río. Lo anterior fue prioridad, ya que se gestaban muchos problemas respecto del transporte de mercancías en el territorio nacional. La Cámara de Comercio también participó en las discusiones sobre la política monetaria del país, lo que llevó años después a la reorganización del sistema monetario y a la creación del Banco de la república También lideró propuestas decisivas para los comerciantes y sus empresas en situaciones difíciles para Colombia como el conflicto Bélico con el Perú y los problemas de tránsito marítimo durante la segunda guerra mundial. 23

24 En materia fiscal la Cámara de Comercio de Bogotá insistió en la agilización de los procedimientos para el tránsito de las mercancías en el interior del país, lo cual llevó a la libertad de Comercio entre las distintas regiones de la república para que no se impusieran gravámenes al tránsito de objetos de fabricación tanto nacional como extranjeras dentro del territorio nacional. En lo referente a la Matrícula mercantil, En 1918 se aprobó un nuevo mecanismo para la inscripción en la matrícula mercantil de la Cámara en el que en lugar del pago fijo, se empezó a cobrar por anualidad y de acuerdo con el pago que la firma solicitante hiciera al municipio del impuesto sobre almacenes 13 Desde 1918, se volvió a mostrar apatía en las funciones realizadas por las Cámaras de Comercio, y es así como en 1920, se retomaron las críticas sobre la pasividad de las cámaras de Comercio, entre ellas, la falta de apoyo del gobierno al haberle quitado a la entidad la partida presupuestal que para ella estaba destinada; además se redujeron sus miembros a nueve y se precisaron sus funciones. Posteriormente, ante la imposibilidad absoluta del Estado de asumir con cargo al Presupuesto General de la Nación los gastos de funcionamiento de las Cámaras de Comercio, la Ley 28 de 1931 dispuso la reorganización de estas entidades por 13 RODRÍGUEZ GOMEZ, Juan Camilo Historia de la Cámara de Comercio de Bogotá Facultad de Administración de Empresas. Colección Historia de empresas y empresarios No. 1. Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales Universidad Externado de Colombia y Cámara de Comercio de Bogotá, Página

25 fuera de la organización estatal como entidades de derecho privado, sin ánimo de lucro, pero de creación legal, para el cumplimiento tanto de funciones públicas como de interés general, sectorial y gremial. Así surgieron por primera vez en Colombia, un conjunto de entidades de naturaleza privada, encargadas de cumplir funciones públicas y actividades de interés general. Fue el inicio de la descentralización por colaboración. Para el cumplimiento de las funciones públicas atribuidas por la ley, relacionadas con el registro mercantil, y para el desarrollo de las actividades de interés general y sectorial, como serían la promoción del desarrollo y el progreso local, regional y nacional, así como las actividades de interés sectorial para la industria y el Comercio, la ley esta vez sí diseñó un sistema financiero que le permitiría a las Cámaras arbitrar unos derechos, emolumentos o remuneración por los servicios que prestaría, todos los cuales constituirían su patrimonio y con los cuales asumiría sus gastos de funcionamiento e inversión sin tener que volver a depender más del fisco o tesoro público a través de las apropiaciones que se les hicieran el presupuesto de gastos de la nación. Para tal efecto, el artículo 29 de la Ley 28 de 1931, determinó que en los lugares en que hubiere Cámara de Comercio, sería obligatorio el Registro Público de Comercio y autorizó al Gobierno para crear este registro en otros lugares en que lo juzgare conveniente. Correlativamente, el artículo 30 de esa misma ley determinó que todo comerciante, industrial, agente, comisionista y representante de casas extranjeras que se estableciera o que ya estuviere establecido en el lugar en que hubiere Cámara de Comercio, debería hacerse inscribir en ésta. Así mismo, el 25

26 artículo 31 de esa Ley determinó que las Cámaras de Comercio podrían exigir el registro de quienes no lo hubieren hecho, señalando un término prudencial para que lo hicieran, y en caso de que fueran desobedecidas, las autorizó para imponer multas hasta de quinientos pesos, los cuales, dispuso, ingresarían al Tesoro de la respectiva Cámara. La citada Ley 28 de 1931, estableció que la matrícula o inscripción en el registro mercantil generaría a favor de las Cámaras de Comercio los derechos que esa misma ley reguló. En efecto, en primer lugar, el artículo 32 de la Ley determinó que los comerciantes al por mayor estarían obligados a pagar por derechos de inscripción, por una sola vez, la suma de cinco pesos, en tanto que la inscripción de los comerciantes por menor, causaría un derecho de un peso, también por una sola vez. Para estas clasificaciones se tendría en cuenta lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Comercio. En segundo lugar, ese mismo artículo determinó que las sumas provenientes de estos derechos ingresarán a la caja de la respectiva Cámara. Igualmente, la Ley 28 de 1931 desjudicializó el registro de las compañías y sociedades comerciales y de los actos y demás documentos que de conformidad con el Código de Comercio tales compañías y sociedades comerciales debían registrar ante los jueces y se lo atribuyó también a las Cámaras de Comercio. En efecto, el artículo 31 de la Ley 28 de 1931, determinó que en los lugares en donde hubiere Cámara de Comercio, se registrarían en ésta, en vez de hacerlo en un juzgado, los extractos, actas y documentos que conforme a las disposiciones del 26

27 Código de Comercio debían registrar las compañías o sociedades comerciales. Con el objeto de hacer efectiva esta disposición, la Ley determinó que los secretarios de los juzgados de circuito en los lugares en donde existiera Cámara de Comercio, pasarían los originales de los libros de registro de sociedades mercantiles a la Secretaría de la Cámara de Comercio. La misma Ley 28 de 1931 determinó que, en lo sucesivo, serían las Cámaras de Comercio las que acreditarían o certificarían, en los términos de los artículos 40 y 41, la constitución, existencia y representación legal de las compañías y sociedades comerciales. Conforme a lo previsto en el artículo 43 de la Ley 28 de 1931, las certificaciones expedidas por las Cámaras, lo mismo que las destinadas a comprobar la costumbre mercantil, causarían derechos de un peso que también ingresarían al tesoro de la respectiva Cámara. Finalmente, la Ley 28 de 1931, reiteró la obligación de registrar en las Cámaras de Comercio los libros que de conformidad con el Código de Comercio los comerciantes estaban en la obligación de llevar y dispuso que los secretarios de cada Cámara gozarían del derecho de un centavo por cada hoja que rubricaran en los libros que los comerciantes estaban obligados a registrar. En los proyectos de reforma de la legislación mercantil de los años 1958 y , se propuso convertir a las Cámaras de Comercio en establecimientos públicos, encargadas principalmente de cumplir funciones administrativas y como tales, sujetos de derecho público, integrantes del sector descentralizado de la Rama 27

28 Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, con personería jurídica y patrimonio propio integrado con recursos públicos, el cual sería vigilado entonces por la Contraloría General de la República 14. Esta propuesta no prosperó, razón por la cual, las Cámaras de Comercio siguieron siendo entidades privadas, no integrantes de la estructura del Estado, pero encargadas de cumplir funciones públicas, de prestar servicios de interés general, social, regional, sectorial y gremial. El régimen jurídico de las Cámaras inicialmente previsto en la Ley 28 de 1931, fue luego incorporado con algunas modificaciones, en el actual Código de Comercio, contenido en el Decreto 410 de En virtud de él las Cámaras siguieron siendo personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro, pero creadas por el Gobierno Nacional por autorización legal, de oficio o a petición de los comerciantes, encargadas de cumplir las funciones públicas atribuidas por la ley y las demás funciones y actividades en interés general, sectorial y gremial. El Decreto 695 de 1972 reglamentó el funcionamiento de la Cámaras de Comercio en el ámbito nacional, entre otros temas se reglamentó la creación de las mismas, su presupuesto, su órgano directivo etc. 14 Véanse los proyectos de y los trabajos y Actas del Comité Asesor para la Revisión del Código de Comercio de , integrado por los doctores Emilio Robledo Uribe, Álvaro Pérez Vives, José Ignacio Narváez, Samuel Finkielsztein, Hernando Tapias Rocha y Gabino Pinzón, quienes sesionaron con la presencia del Ministro de Justicia Fernando Hinestrosa. 15 Dicho Código reguló íntegramente las materias contempladas en él, por lo que consiguientemente, según lo dispuso el artículo 2033 del mismo, quedaron derogados tanto el Código de Comercio Terrestre y el Código de Comercio Marítimo adoptados por la Ley 57 de 1887, con todas las leyes y decretos complementarios o reformatorios que versaran sobre las mismas materias, entre ellas la Ley 28 de 1931 y exceptuados solamente los 28

29 Posteriormente el Decreto 1520 de 1978 reglamentó el Titulo VI del libro primero del Código de Comercio. En el cual actualmente se definen temas como lo son la naturaleza de la entidad, sus funciones, su organización administrativa. El Código de Comercio también regula en la actualidad lo concerniente con el Registro Mercantil en el Titulo III. En los artículos 26 al 47 se regulan el registro su objeto y publicidad, quienes son las entidades encargadas de llevarlo y supervisarlo, quienes son las personas y actos sujetos al registro, reglas del registro mercantil, plazos para solicitarlos, las prohibiciones y todo lo concerniente con el trámite del mismo. Independientemente de su naturaleza jurídica, las Cámaras de Comercio ejercen las funciones que les han sido atribuidas por la ley. Algunas de ellas tienen la naturaleza de funciones públicas. El artículo 86 del Código de Comercio les señaló las siguientes: a. Servir de órgano de los intereses generales del Comercio ante el Gobierno y ante los comerciantes mismos; b. Adelantar investigaciones económicas sobre aspectos o ramos específicos del Comercio interior y exterior y formular recomendaciones a los que determinaron el régimen de la Superintendencia Bancaria y de las sociedades sometidas a su control permanente, y el Capítulo XI del Decreto 2521 de

30 organismos estatales y semioficiales encargados de la ejecución de los planes de los mismos; c. Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en dicho Código; d. Dar noticia en sus boletines u órganos de publicidad de las inscripciones hechas en el registro mercantil y de toda modificación, cancelación o alteración que se haga de dichas inscripciones; e. Recopilar las costumbres mercantiles de los lugares correspondientes a su jurisdicción y certificar sobre la existencia de las recopiladas; f. Designar el árbitro o los árbitros o los amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten; g. Servir de tribunales de arbitramento para resolver las diferencias que les defieran los contratantes; h. Prestar sus buenos oficios a los comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, como amigables componedores; i. Organizar exposiciones y conferencias, editar o imprimir estudios o informes relacionados con sus objetivos; 30

31 j. Dictar su reglamento interno que debe ser aprobado por el Superintendente de Industria y Comercio; k. Rendir en el mes de enero de cada año un informe o memoria al Superintendente de Industria y Comercio acerca de las labores realizadas en el año anterior y su concepto sobre la situación económica de sus respectivas zonas, así como el detalle de sus ingresos y egresos; y, las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional. Conforme a lo previsto en el Decreto 1520 de 1978, adicionado por el Decreto 1259 de 1993, corresponde a las Cámaras de Comercio cumplir las siguientes funciones: a. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno Nacional y en consecuencia estudiar los asuntos que éste someta a su consideración y rendir los informes que les solicite sobre la industria, el turismo, el Comercio y demás ramas relacionadas con esa actividad; b. Promover la enseñanza comercial e industrial a través de cursos especializados, conferencias y publicaciones; c. Promover el desarrollo regional y participar en programas nacionales de esta índole; 31

32 d. Prestar servicios de información comercial; e. Rendir los informes que la Superintendencia de Industria y Comercio en cumplimiento de sus funciones de control y vigilancia le solicite; f. Elaborar un programa anual de trabajo que deberá ser enviado para su conocimiento a la Superintendencia de Industria y Comercio en el mes de diciembre del año anterior a su ejecución, así como las posteriores modificaciones que a dicho programa se hagan; g. Desempeñar funciones de veeduría cívica en los casos señalados por el Gobierno Nacional. Por su parte, la Ley 80 de 1993 que contiene el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, le atribuyó a las Cámaras de Comercio la función de llevar el registro de los proponentes, el cual tiene por objeto la inscripción, clasificación y calificación de todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales los contratos de obra, consultoría y suministro y compraventa de bienes muebles. Así mismo, el Decreto Extraordinario 2150 de 1995 le asignó a las Cámaras de Comercio la función de llevar el registro de las organizaciones civiles, corporaciones, fundaciones, juntas de acción comunal y en general, de las entidades privadas sin ánimo de lucro, con sujeción al régimen previsto para el 32

33 registro de las sociedades comerciales y en sus mismo términos, tarifas y condiciones. En consecuencia, todas las anteriores funciones les fueron atribuidas directamente por la ley a las Cámaras de Comercio y para que sean ejercidas por ellas como titulares de las mismas, en forma permanente e indefinida, mientras la ley exista, y en virtud del esquema de descentralización por colaboración, hoy previsto en el artículo 209 de la Constitución Política. No obstante que sus funciones son atribuidas por la Ley y algunas de ellas tienen el carácter de funciones públicas, las Cámaras de Comercio son entidades privadas y por lo tanto no forman parte de la estructura del Estado. De conformidad con el Código de Comercio que rige su creación y funcionamiento, las Cámaras de Comercio son entidades privadas, de carácter corporativo y gremial. La jurisprudencia constitucional ha reconocido este carácter y naturaleza en diferentes pronunciamientos. En efecto, con la Sentencia del 23 de agosto de 1982, al estudiar la constitucionalidad del artículo 88 del Código de Comercio, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del H. M. Dr. Ricardo Medina Moyano, señaló que las Cámaras de Comercio son instituciones de orden legal, que ejercen 33

34 auténticas funciones públicas como son todas aquellas que se derivan del Registro Mercantil o Registro Público de Comercio, y son gobernadas por Juntas Directivas en las cuales tiene representación el Gobierno Nacional. Así mismo, con la Sentencia C-144 del 20 de abril de 1993, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al definir el alcance de las normas que prevén su existencia y naturaleza jurídica, señaló que las Cámaras de Comercio no son entidades públicas, pues al tiempo que no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley, de acuerdo con sus funciones, excluida la de llevar el registro mercantil, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores y la existencia de sus estatutos que las gobiernan, no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada. Igualmente, la Corte Constitucional reconoció que no obstante su carácter privado, las Cámaras ejercen la función pública de administrar el registro mercantil. Con la Sentencia C-166 del 20 de abril de 1995, al estudiar la constitucionalidad de los numerales 5 y 6 del artículo 22 de la Ley 80 de 1993, Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, la Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del H. M. Dr. Hernando Herrera Vergara, reiteró lo expuesto por esa misma Corporación en la Sentencia C-144 del 20 de abril de 1992, acerca de la naturaleza corporativa, gremial y privada de las Cámaras de Comercio. Igualmente destacó la posibilidad de cumplir funciones públicas, lo cual implica que se destaquen como un ejemplo de la colaboración por 34

35 descentralización. Con las Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995, al estudiar de nuevo la constitucionalidad del artículo 88 del Código de Comercio, la Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del H. M. Dr. Fabio Morón Díaz, reiteró lo expuesto por esa misma Corporación en la Sentencia C-144 del 20 de abril de 1992, acerca de la naturaleza corporativa, gremial y privada de las Cámaras de Comercio. Con la Sentencia C-091 del 26 de Febrero de 1997, al estudiar la constitucionalidad parcial del artículo 233 de la Ley 223 de 1995, por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del H. M. Dr. Jorge Arango Mejía, reiteró lo expuesto por esa misma Corporación acerca de la naturaleza corporativa, gremial y privada de las Cámaras de Comercio y a la posibilidad de ejercer funciones públicas. Así, las Cámaras de Comercio, como entidades de derecho privado, colaboran con el Estado en el ejercicio de funciones públicas y por lo mismo constituyen esquemas de descentralización por colaboración en los términos del artículo 209 de la Constitución Política. La descentralización por colaboración consiste en el traslado o atribución de funciones públicas que la Ley o el reglamento hacen a personas jurídicas de derecho privado las cuales deben ser cumplidas por éstas con autonomía 35

36 administrativa, patrimonial y técnica. 16 En la Sentencia C-308 del 7 de julio de 1994 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), la Corte Constitucional, consideró que la descentralización por colaboración es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa. Dijo entonces esa alta Corporación: Es sabido que la atención de los servicios que presta el Estado puede cumplirse directamente por las autoridades del nivel central o utilizándose mecanismos de gestión por descentralización, que pueden asumir las autoridades regionales (descentralización territorial) o los organismos descentralizados por servicios (descentralización técnica), pero que, además, también puede lograrse mediante la participación del sector privado con ocasión de un traslado de facultades. Eso lo define la naturaleza del servicio o las razones de conveniencia, es decir, la posibilidad de transferir y radicar competencias y las ventajas que esas transferencias signifiquen en la prestación del servicio. La intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque hace real uno de los fines esenciales del Estado que consiste en facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C.P. Art. 2), 16 Jorge Enrique Ibañez Najar 36

37 y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como descentralización por colaboración. Se busca de esta manera, por razones de eficiencia administrativa, el traslado de las competencias y funciones estatales hacia los beneficiarios del servicio y el acceso a su ejecución de personas que posean medios técnicos o especiales conocimientos en la gestión empresarial. Precisamente en lo que toca con las Cámaras de Comercio, al definir su naturaleza jurídica entre entidades de derecho público o entidades de derecho privado, en la Sentencia C-166 del 20 de abril de 1995 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), consideró que las Cámaras de Comercio constituyen esquemas de descentralización por colaboración para el cumplimiento de las funciones públicas atribuidas por el legislador. Dijo entonces la Corte Constitucional lo siguiente: Acerca de la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla zanjada en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de orden legal (...) creadas por el Gobierno 37