Problemática planteada en los recursos contenciosos administrativos ante la

Transcripción

1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Régimen sancionador Problemática planteada en los recursos contenciosos administrativos ante la aplicación e interpretación de la normativa relativa al régimen de notificaciones en un procedimiento sancionador. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sala de lo contencioso administrativo, Sección 2ª, de 22 de diciembre de 2016 (Ref. Roj: STSJM 14328/2015- ECLI: ES: STSJM 2015: 14328) Antecedente normativo Cita: -Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 1. Planteamiento El Tribunal Superior de Justicia de Madrid glosa en esta sentencia la problemática que se plantea en los recursos contenciosos administrativos ante la aplicación e interpretación de la normativa relativa al régimen de notificaciones, en especial, en los procedimientos sancionadores. La sentencia ante la diversa casuística planteada, relaciona los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. La cuestión se plantea ante la imposición de una sanción de multa y retirada de puntos del permiso de circulación impuesta ante una infracción de tráfico. El recurrente, en su recurso, alegó nulidad de la sanción impuesta por indefensión, por cuanto no se le notificó en su domicilio, a pesar de que constaba en el expediente incoado, ni el acuerdo de incoación del expediente sancionador, ni se le dio la posibilidad de formular alegaciones ni proponer las pruebas que en su defensa pudiera considerar; las notificaciones se realizaron en un domicilio distinto, en el que resultó desconocido y, por ello, se procedió a la publicación edictal. La primera notificación que recibió el recurrente fue la resolución mediante la que se le imponía la sanción que fue notificada correctamente en su domicilio. El juez de lo contencioso-administrativo estimó el recurso interpuesto al considerar que, efectivamente, se causó indefensión al recurrente, al no haberle sido notificados los actos del procedimiento salvo el de la resolución final sancionatoria, en su domicilio a pesar de resultar conocido. El Ayuntamiento interpone recurso de apelación pues considera que, ante las notificaciones infructuosas, se procedió a su publicación mediante edictos tal y como dispone la Ley 30/ Consideraciones del Tribunal Superior de Justicia El Tribunal, en sus consideraciones se detiene, en primer lugar, en el régimen de notificaciones establecido en la Ley de Régimen jurídico de las 1

2 Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común, tanto el general como el específico previsto para el procedimiento sancionador (a) y se detiene, en segundo lugar, en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo ante la variada casuística que plantea la aplicación de este régimen (b). a) Sobre régimen de notificaciones, en especial en los procedimientos sancionadores Recuerda el Tribunal el régimen de notificaciones de los diferentes actos administrativos. En primer lugar, advierte que el artículo 135 de la Ley 30/1992, establece que los procedimientos sancionadores han de garantizar, a los presuntos responsables de una infracción, el derecho a ser notificados de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos pueden constituir y de las sanciones que, en su caso, pueden ser impuestas. Asimismo, establece el derecho a formular alegaciones y a utilizar los medios de defensa admitidos en derecho que resulten procedentes, así como los demás reconocidos por el artículo 35 de la Ley. Por su lado, el artículo 58 de la misma Ley establece cuándo ha de cursarse la notificación y detalla su contenido, mientras que el artículo 59 detalla la forma en que debe hacerse toda notificación. b) Sobre los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo La sentencia expone los diferentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo ante la diversa casuística que de la aplicación del régimen de notificaciones ha surgido. -Principio pro actione No puede tacharse de extemporánea una reclamación o recurso cuando al notificarse la resolución recurrida no se indican al interesado los medios de impugnación, por lo que, a falta de tal indicación, debe entenderse interpuesto en tiempo y forma, así se deriva de la aplicación del artículo 58 de la Ley 30/1992, cuya interpretación del principio "pro actione" es inequívoca y coherente con el derecho a la tutelajudicial efectiva. -Situación de indefensión ante la inobservancia de las normas reguladoras los actos de comunicación procedimental que guardan una íntima relación con el derecho de defensa de los administrados, no constituyen meros requisitos formales o formalistas en la tramitación del procedimiento. Su exigencia garantiza los derechos e intereses legítimos de los administrados, de tal forma que su inobservancia produce indefensión y contraviene los principios rectores del Estado de Derecho, que precisamente tienen como finalidad convertir al antiguo administrado en Ciudadano. -Derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del derecho administrativo Se reconoce que se quebranta el derecho a la tutela judicial efectiva en los casos siguientes: a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente 2

3 o impedido al interesado el acceso al proceso; b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria; y c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente [SSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FFJJ 3, 4 y 5; 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 113/2006, de 5 de abril, FFJJ 5 y 6; y 111/2006, de 5 de abril, FFJJ 4 y 5]. La aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del derecho administrativo exige poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en esta materia, únicamente lesiona el artículo la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución Lo que implica que a pesar de los vicios en que incurra la notificación, si el interesado llegó a conocer el acto o resolución por cualquier medio y, por tanto, ejercer su derecho de defensa, o no por negligencia o mala fe, no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia [SSTC 101/1990, de 4 de junio, FJ1;126/1996, de 9 de julio, FJ 2; 34/2001, de 12 de febrero, FJ 2; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 90/2003, de 19 de mayo, FJ 2; y 43/2006, de 13 de febrero, FJ 2]. -El rigor procedimental se exige para evitar la indefensión y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva. Las exigencias formales se justifican en la medida en que cumplan la finalidad perseguida, en este caso, garantizar que se ha cumplido la participación de conocimiento o que, en la ficción jurídica se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido. Ante el cumplimiento del fin perseguido pierden las formalidades su razón de ser. Lo relevante, pues, no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas». En otros términos, y como viene señalando el Tribunal Constitucional ni toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del art CE ni, al contrario, una notificación correctamente practicada en el plano formal supone que se alcance la finalidad que le es propia, es decir, que respete las garantías constitucionales que dicho precepto establece. -Participación del interesado en la producción de la indefensión no cabe alegar indefensión material cuando el interesado colaboró en su producción [ATC 403/1989, de 17 de julio, FJ 3; Sentencias de este Tribunal de 14 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3253/2002), FD Sexto; y de 10 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3466/2002), FD Cuarto], ni, desde luego, cuando ha rehusado personalmente las notificaciones (SSTC 68/1986, de 27 de mayo, FJ 3; y 93/1992, de 11 de junio, FJ 4). -Elementos a ponderar 3

4 Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo señalan que no cabe alegar irregularidades respecto al lugar de entrega y la persona que recibe la notificación si se recibió sin problemas y sin reparo alguno otra notificación en el mismo sitio o por la misma persona. Asimismo, no puede entenderse lesionado el artículo 24 de la CE si la notificación padece como error la entrega en el domicilio de una sociedad mercantil sin dejar constancia de que la recogiera un empleado o sin figurar la correcta identificación de la persona que lo recibe, sino únicamente el sello de la entidad. Concluye que los elementos que deben ponderarse en general son los siguientes: 1.- el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario. 2.- las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que necesariamente deben destacarse tres: a) el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración; b) el conocimiento que, no obstante el incumplimiento en su notificación de todas o algunas de las formalidades previstas en la norma, el interesado haya podido tener del acto o resolución por cualesquiera medios; y, en fin, c) el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación. 3. Conclusiones del Tribunal Superior de Justicia El Tribunal respecto del derecho de los ciudadanos a ser notificados de la incoación del expediente sancionador y de los hechos que se le imputen, trae a colación la sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de febrero de 2008 (STC 32/2008) que declaró, tras recordar que entre las garantías del artículo 24 CE aplicables a los procedimientos sancionadores, se encuentran los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, la necesidad de notificar personalmente a los interesados, siempre que sea factible, siendo el emplazamiento edictal un remedio último de carácter supletorio y excepcional que requiere el agotamiento previo de las modalidades aptas para asegurar en el mayor grado posible la recepción de la notificación por el destinatario de la misma, a cuyo fin deben de extremarse las gestiones en averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios normales, de manera que la decisión de notificación mediante edictos debe fundarse en criterios de razonabilidad que conduzcan a la certeza, o al menos a una convicción razonable, de la inutilidad de los medios normales de citación (por todas, STC 158/2007, de 2 de julio). Respecto las personas jurídicas y, en concreto, en procedimientos sancionadores de tráfico, señala que incluso en los casos en que resulte frustrada la posibilidad de notificación personal en el domicilio que figure en el Registro de Vehículos, responde a la diligencia mínima exigible a la Administración sancionadora, antes de acudir a la vía edictal, el intentar la notificación en el domicilio social que aparezca inscrito en el Registro Mercantil y al que, con la mayor normalidad, se dirigen después las actuaciones en vía ejecutiva 4

5 administrativa (SSTC 54/2003, de 24 de marzo, FJ 4; 145/2004, de 13 de septiembre, FJ 4; y 226/2007, de 22 de octubre, FJ 4). El Tribunal Superior de Justicia estima el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de instancia pues considera que, efectivamente, en la imposición de la sanción se prescindió de los requisitos procedimentales exigibles y, con ello, se ocasionó indefensión al interesado, pues no se le notificó en su domicilio ni el acuerdo de incoación del expediente sancionador, ni se le dio la oportunidad de formular alegaciones ni proponer pruebas en su defensa, a pesar de resultar conocido el domicilio del interesado. 5