La titulación de tierras en el Perú: cuál es el futuro de la tenencia de tierras segura para las mujeres?

Transcripción

1 La base de datos de Género y Derecho a la Tierra y el Portal de Tierras País de enfoque: PERÚ Tema de enfoque: La titulación de tierras Discusión en línea, diciembre 2013 La titulación de tierras en el Perú: cuál es el futuro de la tenencia de tierras segura para las mujeres? Introducción: Después de su primera fase, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) dio un giro en sus políticas y estrategias de ejecución de modo tal que los derechos de las mujeres a la tierra fueron mejor atendidos. El cambio fue el resultado de la movilización de la sociedad civil que impulsó al programa para hacer frente a las cuestiones de género. El enfoque descendente («topdown») renovado del PETT para la titulación durante su segunda fase fue exitoso en el logro de altas tasas de copropiedad entre hombres y mujeres con un 57 por ciento de tierras con títulos en esta modalidad. Además, la titulación se tradujo en una serie de beneficios sociales, incluyendo una mejor posición de la mujer dentro de la familia y un mayor poder de negociación en los asuntos relativos a la misma (Wiig, 2013). Este cambio se produjo sin ninguna reforma en la legislación. En los últimos diez años, el sector agrícola del Perú ha crecido un 4 por ciento al año, beneficiándose de una mejor salud agrícola y del aumento de la demanda internacional de frutas, verduras y otros productos agrícolas no tradicionales (BID, 2010). La participación de las mujeres peruanas en el sector es también relevante. El Perfil del Perú en la base de datos de Género y Derecho a la Tierra indica que el empleo de las mujeres en la agricultura llegó a 33,4 por ciento en 2006, sin embargo, el nuevo censo agropecuario, CENAGRO IV, proporcionará una imagen más precisa del papel de la mujer en el sector. Antes del PETT... una instantánea de la Reforma Agraria del Perú Hasta la década de 1960, la distribución de las tierras agrícolas en el Perú se caracterizó por una fuerte concentración de tierras en manos de muy pocos propietarios, con un 5 por ciento en posesión del 90 por ciento de las tierras agrícolas. Las desigualdades en el sector, junto con una situación social crítica en el país provocaron la reforma. La adopción del Decreto Legislativo No en junio de 1969, conocida como la "Ley de la Reforma Agraria, estableció un sistema colectivista de dicha propiedad que afectó no sólo a las grandes propiedades, sino también a las pequeñas y medianas propiedades. El Decreto Legislativo dejó fuera del mercado de tierras a las empresas privadas con fines de lucro en el agro, tras su eliminación y la prohibición de realizar transacciones de tierras. En cambio, promovió la creación de empresas asociativas de propiedad colectiva. Pocas mujeres se beneficiaron en esta etapa inicial de la reforma agraria porque la tierra fue centralmente concedida a jefes de hogar varones. La liberalización de la propiedad de la tierra en el Perú comenzó en los años 90, después de una

2 profunda recesión en 1989 y tras la adopción de medidas de ajuste estructural, en consonancia con el Consenso de Washington. Nuevos instrumentos jurídicos permitieron la transferencia de la propiedad y alentaron la inversión privada, y al mismo tiempo promovieron el desarrollo del mercado de tierras a través de la regulación de la adjudicación y de los procedimientos de titulación. En julio de 1991, el Decreto legislativo N º 653 sobre la promoción de las inversiones en el sector agrario derogó el Decreto Ley N º y eliminó las restricciones a los derechos de propiedad que se habían establecido durante la Reforma Agraria. En septiembre de 1991 se promulgó el Decreto legislativo N º 667 sobre el Registro de los Predios Rurales para regular los procedimientos para la formalización de los predios rurales del Estado (áreas reformadas) y la propiedad individual (áreas no reformadas). Este Decreto, así como las leyes N y N º dieron origen al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT). El Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT El PETT se creó en 1992 como un proyecto especializado del Ministerio de Agricultura (MINAG), que ejerció sus responsabilidades dentro de las funciones de la antigua Dirección de Tenencia de Tierras y Estructura (PROCNAC, el Programa Nacional de Catastro) uniéndose al Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunal (PRODACC). El proyecto tenía por objeto formalizar los derechos de propiedad privada a través de la titulación, para fomentar el desarrollo de un mercado de tierras rurales eficientes y transparentes y para promover la inversión en la agricultura. Estos objetivos debían alcanzarse a través de dos estrategias principales: 1. La elaboración de normas y directrices para los relevamientos catastrales, y 2. El seguimiento, evaluación y propuesta de normas para organizar el registro de predios rurales. Los Beneficiarios específicos del programa eran agricultores que acrediten posesión y explotación económica en forma directa, continua, pacífica, pública por un plazo mayor de 01 ó 05 años, según se trate de terrenos de propiedad del Estado o de particulares (MINAG, 2013 ). El PETT se desarrolló en tres fases: La primera fase se desarrolló entre y la segunda fase entre Una tercera fase se inició en 2007 cuando el PETT se fusionó con la Organización de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), añadiendo a ésta la responsabilidad de tratar con las áreas rurales además de las áreas urbanas. El PETT no tenía una política de género ni había adoptado las disposiciones legales que promueven la igualdad de género. La adjudicación de tierras se basaba en valores patriarcales que tendían a excluir a las mujeres. El registro se llevaba a cabo normalmente en nombre del jefe de familia (por lo general un hombre) y los que podían demostrar la posesión y la explotación económica de las tierras. Además, las parcelas se adjudicaban sobre la base de la situación jurídica del actor, lo que significa que una persona sin documentos de identidad no podía ser considerada. Las mujeres rurales, con mayores niveles de analfabetismo e indocumentación que sus pares varones tenían, por lo tanto, menores posibilidades de ver formalizados sus derechos. Esto dio lugar a diversos esfuerzos de la sociedad civil para impulsar la implementación del proyecto con atención al género más débil. (Glavin, 2011).

3 Los principales retos en la emisión de títulos a las mujeres durante la fase 1 del PETT Durante la fase 1 del proyecto, aproximadamente el 50 por ciento de las mujeres rurales carecía de documento de identidad. Además, la ausencia de la presunción legal de propiedad conjunta para las parejas que viven en uniones de hecho dejó a muchas mujeres fuera del programa de titulación, teniendo las parejas varones mayores probabilidades de formalizar sus derechos. Por otro lado, una cultura patriarcal afianzada en varias comunidades rurales, de facto impidió a las mujeres a acceder a la tierra. El escaso dominio del español y el analfabetismo entre las mujeres rurales, especialmente entre los grupos indígenas, fueron también factores que dificultaron sus conocimientos sobre la legislación de tierras y su comprensión de las implicaciones de registrar o no la propiedad en su propio nombre. Otros problemas de implementación limitaron las posibilidades de las mujeres de obtener un título de propiedad a su nombre. Por ejemplo, el corto periodo para la implementación del programa, así como una formación limitada de técnicos del PETT (particularmente sobre las cuestiones de género), quienes eran contratados con contratos breves y pagados por el número de títulos emitidos, fue un escollo importante para la formalización de los derechos de las mujeres a la tierra. Por otro lado, el programa no tuvo una fase piloto y comenzó a operar a nivel nacional desde el principio, perdiéndose la oportunidad de identificar y atender en una etapa inicial los posibles problemas de género, entre otros. Movilización de la Sociedad Civil El Perú es uno de los países de América Latina donde la participación de la sociedad civil como forma de resolver los problemas políticos goza de una importante tradición. Fueron grupos de la sociedad civil involucrados en una gran campaña mediática quienes abogaron por una intervención más sensible al género por parte del PETT, de modo que los derechos de las mujeres a la tierra fueran tanto respetados como promovidos. La campaña fue un éxito. Los funcionarios del PETT redefinieron su estrategia, con la colaboración con el Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán para encontrar soluciones a una serie de cuestiones relacionadas con las diferencias de género. Además, las OSC realizaron trabajos de información a las mujeres rurales sobre sus derechos, animándolas a obtener sus documentos de identidad y explicándoles los beneficios de sus derechos a la tierra. La estrategia consistió en reforzar el poder de negociación de las mujeres a través de una toma de conciencia mayor de sus derechos a la tierra: un título proporcionaría la propiedad directa sobre la tierra que le conferiría a su vez derechos de posesión, uso, control, exclusión, goce y disposición. Como resultado de la colaboración PETT y la sociedad civil, la segunda fase del programa fue más beneficiosa para las mujeres rurales. Un simple cambio hizo una diferencia importante: El formulario del PETT utilizado para llenar la información sobre los beneficiarios fue cambiado en el año 2000 por un nuevo en el que era posible registrar el estado civil de los beneficiarios. Así, a los tradicionales indicadores de estado civil soltero / casado se sumó el de concubino, obligando a los técnicos del PETT a recoger la información de las parejas. Si los documentos de identidad consignaban como estado civil "casado ", entonces se requería tanto al esposo como a la esposa para firmar antes de que la pareja pudiera recibir un título de propiedad conjunta. La segunda fase del PETT ha dado resultados positivos. Más de 1,5 millones de parcelas fueron tituladas en menos de una década (MEF y BID, 2005) y el programa fomentó oportunidades de inversión al tiempo que redujo los costos de transacción a nivel regional (Fort, 2008). En cuanto a los resultados en cuestiones de género, el proyecto tuvo un efecto considerable en el empoderamiento de las mujeres rurales (Wiig, 2013) y aquellas con títulos individuales aumentaron sus posibilidades de obtener un crédito. Sin embargo, los resultados de la titulación conjunta en el empoderamiento económico de las mujeres, así como el aumento de su poder de negociación son difíciles de rastrear.

4 Los desarrollos más recientes y los retos actuales para los derechos de la mujer a la tierra Con el Decreto Supremo No VIVIENDA del 22 de febrero del 2007, el PETT se fusionó con la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), pasando la rectoría del Ministerio de Agricultura al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento. De otro lado, actualmente se reconoce la doble jefatura de los hogares de forma más sistemática. Sin embargo, los hombres y las mujeres con títulos continúan enfrentando varios desafíos. La mayoría de los peruanos no saben o no pueden aprovechar el reconocimiento legal del título de propiedad para acceder a créditos formales. Además, el título no permite acceder a créditos de largo plazo, en particular entre las mujeres que viven en las zonas rurales (las mujeres que viven en zonas urbanas que tienen un título a su nombre sí han sido beneficiadas con el acceso al crédito). Por otra parte, cabe resaltar que el número de hogares con mujeres a la cabeza se ha incrementado como resultado de la migración y la urbanización, con una tendencia a la feminización de la agricultura. Así, más mujeres administran las parcelas familiares y trabajan fuera de sus regiones, en donde se llevan a cabo actividades agrícolas rentables, tales como el cultivo de arroz o la cría de aves de corral. Preguntas para el Foro: 1. Cuál es la situación actual de la titulación de tierras en el Perú? Cuáles son los retos persistentes para la formalización de los derechos de las mujeres a la tierra? Institucionalidad pública y competencias para la titulación individual: Se constatan lagunas, incoherencias o solapamientos en las competencias? Cuáles son las estrategias o mecanismos posibles para mejorar la articulación entre las competencias? Qué tan sensible al género es la ejecución de los programas actuales de titulación? Cómo se podrían mejorar? Cuál es el papel de la sociedad civil? Cuáles son las lecciones del PETT y cómo éstos influyen en la situación actual? 2. Qué valor añadido aporta el titulo a la mujer productora en el Perú? Conduce éste a una mejoría general/especifica de su situación (dentro del hogar, en relación con las inversiones agrícolas, el ingreso, etc.)? 3. Opciones para garantizar el acceso de las mujeres a la tierra en el Perú: Qué otros mecanismos o medidas en los procesos de registro de tierras podrían ser beneficiosos para el empoderamiento de las mujeres rurales y garantizar sus derechos a la tierra, a demás de la titulación conjunta? La titulación conjunta es una opción vigente en varios programas del mundo, sin embargo, no siempre tiene el mismo impacto en incluir a las mujeres en el título familiar. Qué otras estrategias, además de la sensibilización, se necesitarían para promover la titulación conjunta? Hay contextos en los que la titulación conjunta es problemática, no se aplica o está prohibida por la costumbre. Qué se podría hacer en ese caso?

5 Bibliografía Fort, Ricardo Assessing the impact of rural land titling in Peru: The case of the PETT program, Group of Analysis for Development-GRADE, Lima-Peru Glavin, Guro The impact of women's mobilization: A study of the impact of civil society organizations on the implementation of the Special Land Titling and Cadastre Project (PETT) in Peru, Reprosentralen, University of Oslo Wiig, Henrik Joint Titling in Rural Peru: Impact on Women s Participation in Household Decision-Making, Norwegian Institute of Urban and Regional Research, Oslo, Norway Wiig, Henrik Gender experiments in Peru, The World Bank, Washington D.C, USA World Bank An Opportunity for a Different Peru, Washington D.C, USA Website Perú Ministerio de Agricultura y Riego