Centro de Estudios en Justicia y Derechos Humanos Dinámica del Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS)" Jose Herrera Robles

Transcripción

1 Centro de Estudios en Justicia y Derechos Humanos Dinámica del Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS)" Jose Herrera Robles ( )

2 DINAMICA DEL PAS ORGANIZACIÓN E INICIACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (PARTE I)

3 QUÉ ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO? «Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables que involucren intereses, obligaciones o derechos de los administrados.» (artículo 29 LPAG)

4 QUÉ ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR? El procedimiento administrativo sancionador es un conjunto de actos a través de los cuales se investiga la posible comisión de una infracción administrativa derivada del incumplimiento de una obligación. Si en el marco de dicho procedimiento, se acredita la responsabilidad del administrado, se pueden imponer sanciones y medidas correctivas.

5 DIFERENCIAS EN PROCESO Y PROCEDIMIENTO PROCESO Es el conjunto de actos jurisdiccionales de los que se vale el Estado para resolver conflictos. PROCEDIMIENTO Es la manera en que los actos procesales son ordenados. Proceso: Proceso: Procedimiento: con un procedimiento con varios procedimientos Sin proceso (PAS)

6 NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (I) 1.- LEY (LPAG) 1.1 Norma general Establece el PAS solo para «administrados» (artículo 229.1) 1.2 Aplicación supletoria para los PAS «especiales» (artículo y artículo 229.3)

7 NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (II) 2.- LEY (LEY SERVIR) 2.1 Norma especial Establece el PAS solo para servidores y/o funcionarios públicos no importando régimen laboral (Novena D.FyC) Decreto Legislativo 276 (RLP) Decreto Legislativo 728 (RLP) Decreto Legislativo 1057 (CAS)

8 NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (III) 3.- DECRETO SUPREMO PCM (Reglamento de la Ley SERVIR) 4.- DIRECTIVAS DE CADA ENTIDAD Régimen Administrativo Disciplinario 5.- CONTRALORIA Ley modifica el artículo 45 de l Ley 27785: Crea PAS para Falta G y MG derivadas de Acción de Control. 6.- OSCE Ley (Artículo 50) PAS

9 CUÁL ES EL OBJETIVO DEL PAS? La determinación de la responsabilidad de los procesados por haber incurrido en la comisión de alguna infracción administrativa (artículo 232 LPAG)

10 QUÉ ES LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA? Son las diversas consecuencias que un ordenamiento legal establece para todas aquellas personas que infrinjan una determinada norma prohibitiva.

11 CLASES DE RESPONSABILIDAD JURÍDICA? Administrativa Infracción administrativa y/o ética Civil Daño Penal Delito Política Ética

12 INDEPENDENCIA DE LAS RESPONSABILIDADES JURÍDICAS (I) Ley del Procedimiento Administrativo General «243.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación.» (Los resaltados y subrayados son nuestros) «243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en contrario.» (Los resaltados y subrayados son nuestros)

13 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Los principios generales de la potestad sancionadora contenidos en la Ley son de obligatorio cumplimiento en los PAS «especiales» por mandato del Tribunal Constitucional contenido en la STC PA/TC

14 PRINCIPIOS QUE RIGEN LA DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Ley del Procedimiento Administrativo General: Ley Artículo 230 T. Constitucional: STC PA/TC

15 PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (I) 1.- Principio de legalidad (inc. 1 art. 230) 1.1 Facultad sancionadora (artículo 231) 1.2 Infracciones 2.- Principio de debido procedimiento: (inciso 2 artículo 230) 3.- Principio de razonabilidad (inc. 3 art. 230) 3.1 «Costo» jurídico de la infracción 3.2 Proporcionalidad de la sanción 3.3 Graduación: Gravedad del daño

16 PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (II) Perjuicio económico causado Repetición y/o continuidad Circunstancias de la comisión Beneficio ilegalmente obtenido Intencionalidad o no de la conducta del infractor 4.- Tipicidad: (inciso 4 artículo 230) 5.- Irretroactividad: (inciso 5 artículo 230) 5.1 Retroactividad benigna 5.2 Norma interpretativa 5.3 Orden público.

17 PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III) 6.- Principio de concurso de infracciones No existe acumulación de sanciones. Solo se sanciona la pena mayor. (inciso 6 artículo 230) 7.- Principio de continuación de infracciones: (inciso 7 artículo 230) 7.1 Hayan transcurrido no 30 días hábiles desde la imposición de la última sanción.

18 PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III) 7.2 Acreditar haber solicitado el CESE hecho negativo? de la infracción al administrado. 7.3 Nulidad de imputación de causal: -Recurso administrativo en tramite -Recurso contra acto no firme. -Infracción perdió tal condición 8.- Principio de causalidad (inc. 8 art. 230) Existe la responsabilidad administrativa solidaria?

19 PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III) 9.- Principio de PRESUNCIÓN de licitud (inciso 9 artículo 230) Qué es una presunción? Qué es una presunción legal? 10.- PRINCIPIO DE NON BIS IN DEM (inciso 10 artículo 230)

20 EL TITULAR DE UNA ENTIDAD PÚBLICA PUEDE DISPONER EL INICIO DE UN PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO SIN QUE EXISTA PREVIAMENTE UNA ACCIÓN DE CONTROL DE ALGUNO DE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL O DEBERÁ ESPERAR NECESARIAMENTE A QUE ESTA SE INCIE, SUSTANCIE Y CONCLUYA PARA PODER DISPONERLO? PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (IV) - No ser procesado dos veces por la misma infracción - No ser sancionado dos veces por la misma falta.

21 PAS Aspectos generales (I) Originan el inicio del PAD las transgresión de: - Principios - Deberes - Prohibiciones

22 PAS Aspectos generales (II) Quien puede denunciar a un administrado, funcionario y/o servidor público por infracción de un principio, deber o prohibición? Todo funcionario y/o servidor público tiene el deber de denunciar. (inciso 1 del artículo 235 LPAG) Toda persona tiene la facultad de denunciar (inciso 1 del artículo 235 LPAG)

23 PAS Aspectos generales (III) Quien determina la condición y gravedad de la infracción de un principio, deber o prohibición ética? La autoridad instructora (secretario técnico) - Jefe inmediato - Jefe de RR.HH - Titular La autoridad sancionadora - Tribunal SERVIR (artículo 91 y 92 de la Ley 30057)

24 PAS Aspectos generales (IV) Las sanciones son: (artículo 88 Ley 30057) - Amonestación (verbal o escrita) - Suspensión sin goce de remuneraciones de 1 día hasta 12 meses - Destitución

25 PAS Caracteres (artículo 234) 1.- Diferencia entre la autoridad que instruye y la autoridad que sanciona, si es que la estructura de la entidad lo permite. 2.- Los hechos probados judicialmente mediante resolución firme son vinculantes a los PAS de las entidades. 3.- Notificar hechos, infracciones, posibles sanciones y autoridad sancionadora. 4.- Otorgar plazo (05 días) para formular descargos y medios probatorios.

26 INICIACIÓN DEL PAS (I) (art. 235) 1.- Inicio del PAS siempre es de oficio 2.- Acciones previas de investigación que justifiquen el inicio del PAS. 3.- Notificación al presunto infractor de: 3.1 Los hechos 3.2 Las infracciones (presuntas) 3.3 Las sanciones (posibles) 3.4 Autoridad sancionadora 3.5 Competencia legal de la autoridad sancionadora Para formular descargos en no 05 días

27 DINAMICA DEL PAS INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (PARTE II)

28 INICIACIÓN DEL PAS (I) (art. 235) 1.- Inicio del PAS siempre es de oficio 2.- Acciones previas de investigación que justifiquen el inicio del PAS. 3.- Notificación al presunto infractor de: 3.1 Los hechos 3.2 Las infracciones (presuntas) 3.3 Las sanciones (posibles) 3.4 Autoridad sancionadora 3.5 Competencia legal de la autoridad sancionadora Para formular descargos en no 05 días

29 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (I) 4.- Formulado el descargo dentro del plazo de 05 días o sin el mismo, la autoridad instructora, realizará de oficio, todas las «actuaciones necesarias» (medios probatorios) para determinar la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción. INFORME ORAL? (Art. 182) 5.- Concluida la «recolección de pruebas» 5.1 La autoridad instructora resuelve la imposición de sanción o la no existencia de infracción (NHL)

30 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (II) 5.2 La autoridad instructora formulará la propuesta de resolución que determinará, motivadamente, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y la sanción que se propone se imponga o la no existencia de infracción. 5.3 Autoridad sancionadora: sanción, actuaciones complementarias, NHL.

31 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (III) 6.- La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.

32 Atenuantes de la responsabilidad (artículo 236-A) «1.- La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo Error inducido por la administración por un acto o disposición administrativa, confusa o ilegal.

33 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (IV) 7.- Resolución sancionatoria: (art. 237) «237.1 EN LA RESOLUCIÓN QUE PONGA FIN AL PROCEDIMIENTO NO SE PODRÁN ACEPTAR HECHOS DISTINTOS DE LOS DETERMINADOS EN EL CURSO DEL PROCEDIMIENTO, con independencia de su diferente valoración jurídica.» 7.1 La resolución sancionatoria pone fin al PAS? Sino se impugna sí Si se impugna no Impugnación o apelación?

34 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (V) 7.2 Por qué razón en la resolución sancionatoria no se podrán aceptar hechos distintos a los determinados en el curso del procedimiento? Violación del derecho de defensa Violación del debido procedimiento Incongruencia procesal.

35 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (V) «237.2 LA RESOLUCIÓN SERÁ EJECUTIVA CUANDO PONGA FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA. La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.» 7.3 Desde cuando la resolución sancionatoria pone fin a la vía administrativa? - Consentida - Ejecutoriada

36 INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (VI) «237.3 Cuando el infractor sancionado RECURRA O IMPUGNE LA RESOLUCIÓN ADOPTADA, la resolución de los recursos que interponga NO PODRÁ DETERMINAR LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES MÁS GRAVES PARA EL SANCIONADO.» REFORMATIO IN PEIUS

37 PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (I) En el plazo que establezcan las leyes especiales 1 año desde que la D. Legislativo 276 autoridad competente toma conocimiento D. Legislativo 728 Ley (artículo 233.1) D. Legislativo No establece plazo 04 años desde la fecha en que se produjo la infracción o cesó 3 años desde que se produjo la infracción 1 año desde que la autoridad competente toma conocimiento

38 PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (II) Suspensión del plazo prescriptorio: (artículo 233.2) «El computo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador, a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de la infracción que le sean imputados a titulo de cargo Dicho computo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento se mantuviera paralizado durante más de 25 días hábiles por causa no imputable al administrado.

39 PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (III) Forma de proponer la prescripción: Los administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la inacción administrativa. VIA DEFENSA DE FORMA O FONDO? SE RESUELVE DE INMEDIATO?

40 ELEMENTOS QUE DETERMINAN LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS 1.- Sujeto Activo 2.- Antijuricidad 3.- Daño 4.- Nexo causal 5.- Factor de atribución 6.- Sujeto Pasivo

41 MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (I) (art. 236) «236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto por el Artículo 146 de esta Ley.» «146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.»

42 MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (II)(art. 236) - El proceso administrativo sancionador es el instrumento del Derecho Administrativo para determinar la responsabilidad de un administrado, servidor y/o funcionario público. - La medida cautelar es el instrumento del instrumento, que garantiza la eficacia de la decisión que se tomará en el PAS.

43 MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (III) Presupuestos para concesión de una medida cautelar en el PAS: 1.- Apariencia de la comisión de la infracción administrativa: 1.1 Medios probatorios 1.2 Reincidencia o reiterancia 2.- Peligro en la demora: 2.1 Antes de iniciar el PAS 2.2 Durante el PAS 2.3 Concluido el PAS? 3.- Adecuación y proporcionalidad

44 DINAMICA DEL PAS PAS CASOS PRACTICOS

45 PRINCIPIO DE LEGALIDAD (I) EXP. N AA /TC GONZALO ANTONIO COSTA GÓMEZ Y OTRA «4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Expediente N.º AI/TC, ha establecido que el principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones. A partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en la estructuración

46 PRINCIPIO DE LEGALIDAD (II) del derecho penal moderno, este Tribunal también ha establecido, en el Expediente N AA/TC, que: (...) que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador ( ). (Fundamento Jurídico N.º 8).

47 PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (I) EXP: PA/TC- CÉSAR JOSÉ HINOSTROZA PARIACHI «12. Como ha tenido oportunidad de establecer este Tribunal en más de una oportunidad, el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.3º de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en todos los procedimientos, incluidos los administrativos a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos»

48 PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (II) EXP: AA/TC JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN 3. la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, está condicionada, en cuanto a su propia validez, a que se respete la Constitución, y en particular, los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse que la Administración, en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, está obligada ineludiblemente al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, a los derechos fundamentales procesales y los principios constitucionales, como los de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y defensa, entre otros, que lo conforman.

49 PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (III) EXP: AA/TC JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN 4. El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma el ámbito del debido proceso, y se proyecta como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés.

50 PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (IV) EXP: AA/TC JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN 5. En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha lesionado el derecho de defensa del recurrente en la medida en que la omisión de proveer la información que sustentaba los hallazgos que se le imputan no le permitió conocer los términos en que el órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su responsabilidad en las infracciones imputadas. Sólo conociendo estos aspectos, el demandante podía ejercer su derecho de defensa de manera idónea y eficaz.

51 PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (V) EXP: AA/TC JUAN JOSÉ MEDINA MORÁN HA RESUELTO: 1. Declarar FUNDADA la acción de amparo. 2. Ordenar que se declare nulo el procedimiento administrativo de auditoría N , instaurado contra el demandante, hasta el momento en que se produjo la vulneración del derecho constitucional a que se refiere el fundamento N. 5, supra.

52 PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EXP. N.º PI/TC COLEGIO DE ABOGADOS DEL CONO NORTE 23. En este contexto, la razonabilidad aparece como una exigencia de fundamento, de una razón o base que justifique el tratamiento diferente. Aquí, el tratamiento diferente aparece como un medio para la prosecución de una finalidad. La comprensión del principio de razonabilidad en estos términos ha sido acogida por este Tribunal cuando ha manifestado que: Por virtud del principio de razonabilidad se exige que la medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger o promover un fin constitucionalmente valioso.

53 PRINCIPIO DE PRESUNCION DE LICITUD (I) OPINIÓN Nº /DTN la presunción de inocencia es un principio del derecho penal, pero aplicable a la potestad sancionadora de la administración, el cual impone el deber de probar más allá de la duda razonable la existencia de la infracción y la culpabilidad del autor del hecho, precisando que por este principio se presume que los administrados han actuado a pegados a sus deberes hasta que no se demuestre lo contrario.

54 PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LICITUD (II) De este modo la presunción de inocencia es una presunción iuris tantum que puede desvirtuarse con una mínima actividad probatoria, producida con todas las garantías procesales, que puede entenderse de cargo y de la que se puede deducir la culpabilidad del acusado. Para mayor información pueden revisarse las Resoluciones Nº TC-S4, Nº TC-S1, Nº TC-S1

55 PRINCIPIO DE NON BIS IN DEM -No ser procesado dos veces por la misma infracción (RESOLUCIÓN TCE-S3) -No ser sancionado dos veces por la misma falta. EL TITULAR DE UNA ENTIDAD PÚBLICA PUEDE DISPONER EL INICIO DE UN PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO SIN QUE EXISTA PREVIAMENTE UNA ACCIÓN DE CONTROL DE ALGUNO DE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL O DEBERÁ ESPERAR NECESARIAMENTE A QUE ESTA SE INCIE, SUSTANCIE Y CONCLUYA PARA PODER DISPONERLO?

56 PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD RESOLUCIÓN TCE-S3 Retroactividad Benigna Ley de Contrataciones del Estado Decreto Legislativo 1017 Sanción no - 6 meses ni + de 3 años Ley de Contrataciones del Estado Ley Sanción no - 3 meses ni + de 3 años

57 PRINCIPIO DE CAUSALIDAD (I) El profesor Morón Urbina señala que: ( ) la Administración no puede hacer responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios. Conforme a este principio resultará condición indispensable para la aplicación de cualquier sanción a un administrado que su conducta satisfaga una relación de causa adecuada al efecto, esto es, la configuración del hecho previsto en el tipo como sancionable. ( ) No puede sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable ( ) A falta de norma, en nuestro derecho ha sido introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional

58 PRINCIPIO DE CAUSALIDAD (II) como una exigencia para ejercer legítimamente la potestad sancionadora. En efecto, nuestro Tribunal ha establecido ( ) la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable. (RESOLUCIÓN TC-S3) (Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición Editorial Gaceta Jurídica. Pág y STC Exp. Nº AA/TC)