DICTAMEN Nº. 210/2008, de 15 de octubre. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 210/2008, de 15 de octubre. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia de D. X, por los daños sufridos en ganado de su propiedad a consecuencia de ataques de lobos, en el término municipal de Sacecorbo (Guadalajara). ANTECEDENTES Se examina la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por el titular de una explotación ganadera a consecuencia de los daños perpetrados a su ganado a causa de reiterados ataques de lobos. El interesado vincula los daños padecidos, por los que solicita indemnización, con el funcionamiento del servicio autonómico ligado a la incidencia de las normas de protección medioambientales establecidas a favor de las especies amenazadas. EXTRACTO DE LA DOCTRINA.- Puede admitirse la legitimación pasiva de la Administración Regional, aun cuando ésta entraría en concurrencia con la de otras Administraciones o instituciones -estatales y comunitarias-, de las que trae causa la normativa autonómica -el Decreto 33/1998, de 5 de mayo- que establece la protección sobre el lobo, que es trasunto de las medidas de protección establecidas previamente en la Directiva de la Unión Europea 92/43, de 21 de mayo, del Consejo, luego llevadas al Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se traspuso dicha Directiva, y que resultan de aplicación a las poblaciones de lobos establecidas al sur del río Duero..- La especie canis lupus se incluía ya como especie protegida en la Directiva del Consejo 1992/43/CEE, de 21 de mayo, previendo en su artículo 12 que los Estados Miembros tomaran las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de tales especies, prohibiendo su captura, sacrificio y perturbación, en aquellas áreas de distribución natural definidas en su Anexo IV, titulado Especies animales y vegetales que requieren una protección estricta, en el que se incluye el lobo, en las poblaciones españolas enclavadas al sur del río Duero. Asimismo, por Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre -modificado por los Reales Decretos 1193/1998, de 12 de junio y 1421/2006, de 1 de diciembre-, se transpuso en su totalidad la citada Directiva al ordenamiento jurídico español, declarando expresamente la aplicación de determinadas medidas de protección a las especies relacionadas en sus anexos. El artículo 10 de esta norma remitía para tales especies clasificadas en los anexos a la aplicación de las medidas protectoras establecidas en el Título IV de la Ley 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre. En concreto, el artículo 26 de esta norma legal preveía la prohibición de dar muerte, dañar, molestar o inquietar * Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha a los animales, reiterándolo el artículo 31 para las especies catalogadas en peligro de extinción. En el anexo IV figuraba el lobo como especie de interés comunitario que requiere protección estricta. Tanto tales anexos como la propia Ley 4/1989, vigentes en la fecha de producción de los daños, se hallan hoy derogados por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, norma que mantiene la especie canis lupus en su Anexo V sobre especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta, previendo en sus artículos 52 y siguientes similares medidas protectoras a las mencionadas. Pasando al ordenamiento autonómico, mediante Decreto 33/1998, de 5 de mayo, por el que se crea el Catálogo Regional de Especies Amenazadas, se declaró a la especie canis lupus dentro de la categoría en peligro de extinción, con la prohibición que conlleva tal categoría de protección en cuanto a la posibilidad de darle muerte, capturarlo, perseguirlo o perturbarlo. En igual sentido operan similares restricciones establecidas en el artículo 64 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha. Volviendo al sentido implícito de la reclamación, la pretensión que entraña equivale a propugnar una relación de dependencia entre los animales silvestres objeto de protección y la Administración que la impone, análoga a la existente entre los animales susceptibles de explotación ganadera o los domésticos y sus propietarios. Sin embargo, tal proposición no resulta admisible, pues, en consonancia con la doctrina enunciada por este Consejo en relación con reclamaciones de daños generados por aves protegidas en la satisfacción de sus necesidades alimenticias, ha de reiterarse que el mero otorgamiento de un determinado nivel de protección a una especie animal, impidiendo expresamente su caza u hostigamiento, no supone la constitución de un servicio administrativo que incluya entre sus cometidos el seguimiento de los individuos de dicha especie en orden a evitar la causación de toda clase de perjuicios a los particulares -véanse, dictámenes sobre daños en cultivos causados por sisones -nº 47/2001, de 22 de marzo; 55/2001, de 11 de abril; o 23/2002, de 12 de febrero- y grullas -nº 249/2007, de 27 de diciembre; y 25/2008, de 13 de febrero- e impedir que su aparición inopinada en un momento y lugar determinados pueda desencadenar la producción de accidentes en las carreteras -por ejemplo, dictamen 120/2007, de 20 de junio-. En sintonía con esta tesis, que niega la existencia de relación de causalidad entre servicio administrativo alguno y los daños ocasionados por las especies protegidas, cabe aludir a la doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, enunciada en varias sentencias, como las de 19 de julio de 2004 y 25 de abril de 2005 (Ar. JUR 2005,113917), sobre daños a cultivos causados por sisones, o la de 20 de octubre de 2003 (Ar JUR 2004,56505), concerniente a daños producidos en un accidente de circulación provocado por un buitre. Del contenido de dichos pronunciamientos judiciales conviene reproducir lo expresado en el último de los citados, donde se indica: como ya tuvimos ocasión de dejar sentado en nuestra sentencia nº 1022, de fecha treinta de noviembre de 1998, autos 445/98, en un asunto semejante, nos hallamos en presencia de un animal -el causante de los daños- que no pertenece a la Comunidad Autónoma, ni se encuentra directamente bajo su exclusivo cuidado: ciertamente, tanto la Administración autonómica como el resto -la estatal, las locales- tienen el deber de cuidarlo y de fomentar su cuidado. Pero se trata, a los efectos que nos ocupan, de una res nullius, que por lo mismo no puede generar el derecho a ser indemnizada la mercantil actora por responsabilidad patrimonial. No existe, en el sentido pretendido por la actora, una suerte de titularidad pública autonómica, 2

3 que en todo caso sería universal para todas las Administraciones Públicas, y ello no se contradice con la responsabilidad objetiva que se predica del art de la Constitución, que establece unos parámetros que en el caso presente no se cumplen, porque el daño no se habría producido con ocasión o a consecuencia del funcionamiento de un servicio público, no podría determinarse cuál de los distintos servicios habría concurrido en la producción del daño. Además, ni en la normativa estatal, ni en la autonómica de Castilla-la Mancha, existe una atribución genérica de responsabilidad por los daños causados por tales animales silvestres, previéndose únicamente la posibilidad de dejar sin efecto las prohibiciones establecidas, previa autorización administrativa, cuando se pretendan evitar daños graves al ganado -artículo 28.2 de la Ley 4/1989; artículo 13 del Real Decreto 1997/1995; artículo 65.c de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, y artículo 58.1.b) de la citada Ley 42/ Sobre esta posibilidad, también aludida por el peticionario en su escrito de reclamación, es preciso señalar que el artículo 67 de la citada Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, establece: Medidas de prevención y evitación de daños a la agricultura y ganadería [ ] 1. En el marco de lo establecido por la presente Ley, los titulares de explotaciones agrícolas y ganaderas podrán adoptar las prácticas preventivas de carácter disuasorio adecuadas y proporcionadas para evitar los daños que sobre sus respectivos cultivos y ganados pudieran ocasionar ejemplares de especies de fauna no consideradas objeto de caza ni de pesca, pudiendo solicitar, cuando proceda, las autorizaciones excepcionales a que se refiere el artículo anterior. [ ] 2. Cuando una especie con alto grado de amenaza pueda causar daños a las producciones agrícolas o ganaderas, y no se considere recomendable adoptar medidas excepcionales de control de dichos daños, la Consejería podrá establecer un marco de participación voluntaria de los titulares de las explotaciones en la conservación de la especie con las correspondientes compensaciones por los efectos que se deriven sobre sus cultivos o ganados. Vinculada con el apartado 2 del artículo transcrito, es precisamente a la creación de dicho marco de participación voluntaria al que se dirige la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de 28 de noviembre de 2001, vigente al tiempo de los hechos, que estableció un régimen de ayudas para compatibilizar el desarrollo de la actividad ganadera con la existencia de poblaciones de cánidos silvestres en la provincia de Guadalajara, lo que constituye una regulación propiciadora de la aplicación de medidas de naturaleza subvencional para impedir o paliar los daños generados por la citada especie -mediante la compra de mastines, la mejora de instalaciones y el fomento de la contratación de seguros-. De tales circunstancias cabe extraer que, no existiendo en el ordenamiento regional normas de asunción general de responsabilidad administrativa por los daños irrogados por especies protegidas, cuando se elude la aplicación de las citadas medidas excepcionales creando un marco de participación voluntario como el regulado en la citada Orden, la libre integración en el mismo en las condiciones establecidas al efecto constituye el único mecanismo resarcitorio al alcance de los agricultores o ganaderos afectados, pues de aceptarse la viabilidad de pretensiones puramente indemnizatorias canalizadas a través del instituto de la responsabilidad patrimonial al margen de dicho marco, ello dejaría sin virtualidad alguna al precepto legal analizado y a las medidas específicas desplegadas en aplicación del mismo. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha El otorgamiento de la protección general de que goza la especie causante de los perjuicios, establecida igualmente por la normativa comunitaria y estatal, sin previsión en ninguna de ellas de reglas impositivas de cargas indemnizatorias -a diferencia de lo establecido, por ejemplo, en el artículo 61.1 de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y espacios naturales de Extremadura-, no implica actuación de servicio público autonómico alguno, por lo que se ha de negar la existencia de relación de causalidad entre los daños objeto de reclamación y el funcionamiento de los servicios públicos desempeñados por la Consejería competente en materia de medio ambiente, ya se entiendan éstos en sentido estricto o, según es habitual en materia de responsabilidad patrimonial, como actividad administrativa desarrollada por la misma. DICTAMEN Que no existiendo relación de causalidad entre el servicio público dispensado por la Consejería competente en materia de medio ambiente y los daños sufridos por D. X, a consecuencia de los ataques por lobos a su ganadería, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada. 4

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