En la vertiente de economía, se analizó el costo de generación de energía eléctrica por tipo de tecnología.

Transcripción

1 Grupo Funcional Desarrollo Económico Comisión Federal de Electricidad Generación de Energía Eléctrica y Diversificación de Fuentes de Energía Auditoría de Desempeño: TOQ DE 108 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar el cumplimiento del objetivo estratégico de garantizar la seguridad energética mediante la generación de electricidad y la diversificación de fuentes de energía. Alcance La auditoría comprendió la revisión y análisis del Sistema de Evaluación del Desempeño, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas, la eficiencia en la operación y la economía en la aplicación de los recursos. En cuanto al Sistema de Evaluación del Desempeño, se revisó el cumplimiento de las disposiciones establecidas y el diseño de los indicadores para evaluar los resultados anuales. En eficacia, el análisis comprendió la evaluación del cumplimiento de las metas de generación de energía eléctrica; la población atendida con el suministro de energía eléctrica, y la capacidad de generación por fuente de energía. En la vertiente de eficiencia, se evaluó el modelo de planeación en la diversificación de fuentes de energía en el mediano y largo plazo; la elaboración del programa de suministro de combustibles para garantizar la generación de electricidad; el índice de disponibilidad de los equipos para generar energía eléctrica; la consideración de las evaluaciones técnica, económica y financiera de los proyectos de inversión, y la generación por fuente de energía respecto de otros países. En la vertiente de economía, se analizó el costo de generación de energía eléctrica por tipo de tecnología. Antecedentes En 1960 el sector eléctrico mexicano se integraba por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), como empresa paraestatal y la iniciativa privada constituida por más de 100 empresas 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 extranjeras. En ese año, la población nacional ascendió a 35.0 millones de habitantes, de los cuales 19.6 millones (56.0%) contaban con servicio de energía eléctrica y 15.4 millones (44.0%) carecían del mismo. El 23 de septiembre de ese año se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto mediante el cual el Congreso de la Unión adicionó el párrafo sexto del artículo 27 Constitucional, en los términos siguientes: corresponde exclusivamente a la Nación generar, transformar, distribuir, y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. En 1975 el Ejecutivo Federal realizó un diagnóstico del sector eléctrico, con resultados alentadores pero insuficientes ante las necesidades sociales. Con base en ese estudio, se presentó una iniciativa de ley para asignar a la CFE la responsabilidad de realizar su planeación integral y llevar a cabo todas las actividades relacionadas con la generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica. La iniciativa fue aprobada en 1975, con lo cual se logró la ampliación del objeto social de la CFE, en los términos de promover la investigación científica y tecnológica en materia de electricidad, así como el desarrollo y fabricación nacional de equipos y materiales utilizables en el servicio público de energía eléctrica. A finales de la década de los setenta y principios de los ochenta, se presentaron crisis recurrentes en el mercado petrolero internacional, lo que generó escasez de recursos financieros en el Gobierno Federal y la reducción de la inversión en la infraestructura nacional. En este contexto, en diciembre de 1983, se realizaron modificaciones a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para permitir la participación de los particulares en la cogeneración, siempre y cuando la electricidad se destinara a la satisfacción de necesidades y los excedentes se pusieran a disposición de la CFE. En este contexto, en el Programa Nacional de Modernización Energética , se establecieron como objetivos garantizar la suficiencia energética y consolidar un Sector Energético más moderno y mejor integrado. En 1992, se reformó nuevamente la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. En la exposición de motivos del Decreto de reforma se estableció que resultaba necesario continuar con la expansión del sector eléctrico nacional, para lo cual se debían incrementar los recursos y, con ello, asegurar dicha expansión; y con el fin de aprovechar al máximo la energía disponible, se estableció la posibilidad, previo permiso otorgado por la autoridad, de utilizar la potencialidad energética por la industria mediante la cogeneración. En el periodo la cobertura de la población con servicios de electricidad ascendió de 74.8% a 95.0%, quedando pendientes de atender 5.0 millones de habitantes (5.0% de la población total). En esos años, la generación de energía dependía en 64.0% de los hidrocarburos y en 36.0% de fuentes alternas; y en el 2000 estuvo en riesgo el suministro de energía eléctrica, ya que registró un margen de reserva operativo de 1.2%, esto es 4.8 2

3 Grupo Funcional Desarrollo Económico puntos porcentuales menos que el límite establecido, por lo que el equilibrio entre la oferta y la demanda estuvo a punto del colapso. Para superar los problemas que presentaba el sector eléctrico, en el Plan Nacional de Desarrollo y Programa Sectorial de Energía se establecieron los objetivos siguientes: contar con empresas energéticas de alto nivel con capacidad de abasto suficiente, estándares de calidad y precios competitivos; generar flujos de electricidad con eficacia y suficiencia ante la creciente demanda; y asegurar el abasto suficiente de energía, con estándares internacionales de calidad y precios competitivos, y contar para ello con empresas energéticas públicas y privadas de clase mundial. Para 2006, la capacidad instalada para la generación de energía aumentó en 5.8% en promedio anual, al pasar de 40,268.5 MW en 2000 a 56,437.6 MW en 2006, debido al aumento de 28.4% promedio anual de la capacidad instalada de los productores privados, la cual ascendió de 4,000.0 MW a 17,927.9 MW en ese periodo. Por lo que corresponde a las fuentes de energía para la generación de electricidad, conforme a las estadísticas de la CFE en 2006, la capacidad instalada que utilizaba hidrocarburos para su operación representó el 72.5% y la que requería de otras fuentes de energía el 27.5%. En el Plan Nacional de Desarrollo , se estableció como objetivo estratégico diversificar las fuentes primarias de energía, para garantizar el abastecimiento de electricidad. En congruencia con el Plan, en el Programa Sectorial de Energía se propuso como línea de acción: desarrollar un modelo de planeación de mediano y largo plazos, cuyo objetivo sea valorar las opciones de diversificación de fuentes primarias de energía y elegir la más adecuada. En la Estrategia Nacional de Energía, emitida por la Secretaría de Energía en febrero de 2010, la seguridad energética se definió como la satisfacción de las necesidades básicas de la población presente y futura; diversificar la disponibilidad y uso de energéticos, asegurando la infraestructura para un suministro suficiente, confiable, de alta calidad y a precios competitivos. Con el análisis del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Energía, la Estrategia Nacional de Energía, y para efectos de evaluación de los resultados obtenidos en 2010, se determinó que la seguridad energética consiste en satisfacer las necesidades de energía eléctrica, valorando las opciones de diversificación de fuentes primarias de energía mediante un modelo de planeación de mediano y largo plazo; y diversificando las disponibilidades y uso de energéticos. En la Estrategia Programática del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2010, se menciona que la CFE tuvo como misión prestar el servicio público de energía eléctrica. En este documento se estableció como objetivo generar y obtener un mayor volumen de energía eléctrica ( ), para cubrir de manera eficiente la demanda ; y como línea estratégica alcanzar una cobertura eléctrica del 97.0%. 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 En 2010, la CFE dispuso de una capacidad efectiva de generación de 55,117 MW conformada por 156 centrales generadoras, las cuales se clasifican en centrales que operan con hidrocarburos como son las termoeléctricas, ciclo combinado, turbo gas, diesel, que participan con el 73.8% del total de la capacidad; y centrales que operan con fuentes alternas como son las geotermoeléctricas, hidroeléctricas, eoloeléctricas y carboeléctricas, que representan el 26.2% de la capacidad efectiva de generación. Resultados 1. Elaboración de la matriz de indicadores En 2010, con excepción de la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario E561, la Comisión Federal de Electricidad no elaboró la matriz de los programas presupuestarios E553, E562, E563 y P551, vinculados con la planeación para la diversificación de fuentes, el suministro de energía eléctrica y la capacidad operativa de centrales para la generación de energía eléctrica. La CFE proporcionó información con la cual se verificó que para 2011 se elaboraron las Matrices de Indicadores para Resultados de los Programas Presupuestarios E562 y E563. Los Programas Presupuestarios E553 y P551 cambiaron de modalidad por ser de gestión, los cuales quedaron registrados de la forma siguiente: P553 y R585, y para este último no se tuvo la obligación de elaborar la MIR; por lo que la observación se atendió durante el proceso de revisión. 2. Diseño de indicadores De los 9 indicadores utilizados para evaluar las acciones de generación de energía eléctrica y diversificación de fuentes de energía, la Comisión Federal de Electricidad diseñó cuatro, de los cuales uno se incluyó en la MIR y los tres restantes correspondieron a indicadores internos. Los otros cinco fueron diseñados por la ASF para complementar la revisión, los cuales se refieren a la eficiencia en la aplicación del modelo de planeación; la elaboración del programa de suministro; la consideración de riesgos físicos, económicos y ecológicos en la evaluación de los proyectos de inversión; el comparativo de generación y diversificación de fuentes a nivel internacional, y la economía en el costo de generación de energía eléctrica por tipo de tecnología. El indicador Disponibilidad de los equipos para producir energía eléctrica que demanda la sociedad diseñado por la CFE e incluido en la MIR, se reclasificó como de eficiencia debido a que en la MIR se ubicó incorrectamente como indicador de eficacia, ya que mide la disponibilidad de los equipos para generar energía eléctrica y no el grado de cumplimiento del objetivo de fin. 4

5 Grupo Funcional Desarrollo Económico Asimismo, en comunicado de fecha 3 de noviembre de 2011, la SHCP recomendó a la CFE la modificación de la dimensión de eficacia a eficiencia del indicador en cuestión. Véase acción(es): TOQ TOQ Cumplimiento de las metas de generación de energía eléctrica La CFE generó 163,048.9 GWh y adquirió de los particulares 78,442.0 GWh de energía eléctrica, por lo que se cumplió la meta de generación en 116.0% y alcanzó en 94.6% la meta de adquirir energía eléctrica de los productores privados. Sin embargo, existieron diferencias entre las metas de adquisición de energía aprobadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación y las consignadas en la Cuenta Pública Véase acción(es): TOQ Población atendida con el suministro de energía eléctrica Se verificó que, en 2010, la Comisión Federal de Electricidad proporcionó el servicio de energía eléctrica a 110,306,417 habitantes, lo que significó atender al 97.6% del total de habitantes (113,014,032 habitantes), porcentaje similar a la meta original (97.0%). Además, quedaron pendientes de atender 2,707,615 habitantes, lo que significó el 2.4% del total de la población. 5. Capacidad de generación de energía eléctrica por fuente de energía En 2010, la generación de electricidad fue de 241,490.9 GWh, volumen superior en 54,852.1 GWh a la demanda nacional registrada de 186,638.8 GWh, por lo que se logró obtener un índice de satisfacción del 100%, y de oferta excedente de energía eléctrica del 29.4% para atender la demanda, e imprevistos. Con esa generación se atendió a 110,306,417 habitantes del país y quedaron pendientes por atender 2,707,615 habitantes, debido a que existen impedimentos técnicos y económicos para su atención. Para la prestación del servicio se contó con una capacidad instalada de 55,117.0 MW, de los cuales el 73.8% correspondió a tecnologías a base de combustibles fósiles y el restante 26.2% a tecnologías limpias. En materia de capacidad instalada, la CFE alcanzó en 95.6% la meta de participación en la capacidad instalada que utiliza combustibles fósiles para la generación de energía eléctrica, y en 89.1% de las tecnologías limpias, en el que se incluyeron los permisionarios de abastecimiento remoto, en los cuales la CFE no tiene control sobre la operación de sus centrales. Sin embargo, durante el periodo , el comportamiento de la capacidad instalada de generación con base en combustibles fósiles presentó un crecimiento menor en 0.8 puntos porcentuales al observado por las centrales que utilizan tecnologías limpias. 6. Modelo de planeación en la diversificación de fuentes a mediano y largo plazo En la planeación de la expansión del Sistema Eléctrico Nacional, la CFE utilizó los modelos de planeación Wien Automatic System Expansion Planning (WASP) y Planeación de la 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Expansión de los Medios de Generación y Transmisión (PEGyT), que sirvieron de base para elaborar el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico, el cual considera alternativas de tecnologías para atender la demanda futura. Los modelos se utilizan en la planeación del desarrollo de la capacidad instalada para la generación de energía, que combinados estiman para 15 años la expansión del Sistema Eléctrico Nacional, valorando las opciones de diversificación de fuentes primarias de energía. 7. Elaboración del programa de suministro El programa de requerimientos de combustibles que elaboró la CFE establece una visión de largo plazo considerando alternativas de energéticos para el 2025, ya que estimó que el consumo del gas natural se incrementará en 3.4%, el carbón aumentará su consumo en 5.6%, el combustóleo se reducirá en 7.5% en promedio anual, debido al retiro de centrales eléctricas que generan emisiones a la atmósfera y al alto costo del combustible. En ese programa, se consideró adquirir miles de toneladas al año (Mton/a) de coque como una alternativa de energético incorporada a la cartera de fuentes primarias para el Índice de disponibilidad de los equipos para generar energía eléctrica Se verificó que el indicador disponibilidad de los equipos para producir energía eléctrica que demanda la sociedad fue de 91.4%, cantidad superior en 5.7 puntos porcentuales respecto de la meta original. Asimismo, se observó que durante todos los meses del año se registró una disponibilidad superior respecto de la programación mensual. 9. Consideración de las evaluaciones técnica, económica y financiera en la metodología de los proyectos de inversión Con la revisión de la metodología de evaluación técnica, económica y financiera de los proyectos de inversión de 2010, se constató que en la metodología de evaluación de los proyectos denominados: ciclo combinado Centro, Norte III y Occidental I; y las centrales de combustión interna Guerrero Negro IV y Santa Rosalía III, la CFE no consideró los riesgos de suministro actual y futuro de combustible. Véase acción(es): TOQ Comparativo de generación y diversificación de fuentes a nivel internacional En materia de generación de electricidad, de los cinco países comparados, México es el que más depende del uso de combustibles fósiles (79.4%) para producir energía eléctrica; en tanto que en Estados Unidos de América la participación de esas fuentes es del 69.6%; en Alemania de 64.1%; en España de 46.8%, y en Canadá de 24.2%. 11. Costo de generación de energía eléctrica por tipo de tecnología La CFE generó energía eléctrica con infraestructura que combina diversas tecnologías considerando aquellas que presentaron costos bajos, al utilizar plantas de ciclo combinado y 6

7 Grupo Funcional Desarrollo Económico turbogas e hidroeléctricas, las que durante el periodo presentaron decrementos anuales del 4.9% y de 5.4%, respectivamente, lo que se traduce como tecnologías viables. Las tecnologías más caras fueron la energía eólica que presentó un crecimiento promedio anual de 35.1%, así como el diesel y la energía nuclear registraron crecimientos anuales de 27.1% y 25.7%. Acciones Recomendaciones al Desempeño TOQ Para que la Comisión Federal de Electricidad adopte las acciones necesarias con objeto de que diseñe indicadores de desempeño para medir la eficiencia y la economía en la generación de energía eléctrica por tipo de tecnología. [Resultado 2] TOQ Para que la Comisión Federal de Electricidad adopte las medidas necesarias para que el indicador de "Disponibilidad de los equipos para producir energía eléctrica que demanda la sociedad" se clasifique correctamente en su dimensión y tipo, considerando que los indicadores de eficacia están orientados a medir el grado de cumplimiento de los objetivos; los de eficiencia miden la relación entre los productos e insumos; y los de economía miden la capacidad del programa para generar y movilizar recursos financieros. [Resultado 2] TOQ Para que la Comisión Federal de Electricidad fortalezca los mecanismos de supervisión y control, a efecto de que los registros de las metas de adquisición de energía eléctrica que se reporten en la Cuenta Pública sean consistentes con las que se establecen en el Presupuesto de Egresos de la Federación. [Resultado 3] TOQ Para que la Comisión Federal de Electricidad fortalezca el control interno, a efecto de que en el desarrollo de proyectos de inversión considere en la metodología de evaluación técnica, económica y financiera de los proyectos, los riesgos de suministro actual y futuro de combustibles. [Resultado 9] Consecuencias Sociales La Comisión Federal de Electricidad generó 163,048.9 GWh y adquirió de los particulares 78,442.0 GWh para atender a 110,306,417 habitantes con el servicio de energía eléctrica, lo que representó el 97.6% del total de población (113,014,032 habitantes); y quedaron pendientes por atender 2,707,615 habitantes. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 4 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 3 restante(s) generó(aron): 4 Recomendación(es) al Desempeño. 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Comisión Federal de Electricidad cumplió con las disposiciones normativas de garantizar la seguridad energética mediante la generación de electricidad y la diversificación de fuentes de energía, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe. En 2010, la Comisión Federal de Electricidad benefició a 110,306,417 habitantes con el servicio de energía eléctrica, lo que representó el 97.6% de la población nacional (113,014,032 habitantes). Quedaron pendientes de atender 2,707,615 habitantes, que significaron el 2.4% del total de la población. En el periodo de , la capacidad instalada para la generación de electricidad por fuente de energía no registró variantes significativas: el 73.8% de la generación de electricidad sigue dependiendo de la disponibilidad de hidrocarburos, situación que hace vulnerable la continuidad de las actividades económicas al depender de manera importante de los hidrocarburos; y el 26.2 restante se genera con fuentes limpias. En materia de generación de electricidad, de los cinco países comparados México es el que más depende del uso de combustibles fósiles (79.4%) para producir energía eléctrica; en tanto que en Estados Unidos de América la participación de esas fuentes es del 69.6%; en Alemania de 64.1%; en España de 46.8%, y en Canadá de 24.2%. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Verificar el cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables al Sistema de Evaluación del Desempeño en los programas presupuestarios relacionados con la generación de energía eléctrica y diversificación de fuentes de energía; y analizar el diseño de los indicadores para evaluar el cumplimiento de objetivos y la gestión operativa. 2. Evaluar el cumplimiento de las metas de generación de energía eléctrica. 3. Determinar la población atendida con el suministro de energía eléctrica, y realizar un análisis comparativo de oferta demanda de energía eléctrica para constatar que la CFE contribuyó al cumplimiento del objetivo de asegurar el suministro de energía eléctrica. 8

9 Grupo Funcional Desarrollo Económico 4. Evaluar la capacidad de generación de energía eléctrica por tipo de fuente de energía para verificar la participación de las fuentes alternas. 5. Verificar que en el modelo de planeación de mediano y largo plazos se consideraron las opciones de diversificación de fuentes primarias de energía; que en el programa de suministro de combustibles con visión de largo plazo, se tomaron en cuenta alternativas de energéticos suficientes y al menor costo posible. 6. Determinar el índice de disponibilidad de los equipos para generar energía eléctrica a fin de verificar el cumplimiento en las metas de generación. 7. Revisar la metodología utilizada para evaluar los proyectos de inversión, con la finalidad de determinar su evaluación técnica, económica y financiera. 8. Realizar un análisis comparativo de la generación y diversificación de fuentes de energía de la CFE respecto de otros países, para determinar que la entidad opera conforme a estándares internacionales. 9. Revisar los costos de generación de energía eléctrica por tipo de tecnología, para verificar la economía con que se genera la electricidad. Áreas Revisadas Las Direcciones de Finanzas, de Proyectos de Infraestructura Financiada y de Operación; las Subdirecciones de Programación, y de Generación; y el Centro Nacional de Control de la Energía. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 27, fracción II 2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Criterios para la Actualización y Mejora de la Matriz de Indicadores para Resultados, del Presupuesto de Egresos de la Federación, punto 20.2; Cuarta Norma General de Control Interno, Capítulo II, Título Segundo, Artículo Tercero, del Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno; Programa Sectorial de Energía Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 10