Aplicación del análisis costo beneficio (ACB) y análisis costo efectividad (ACE)

Transcripción

1 Aplicación del análisis costo beneficio (ACB) y análisis costo efectividad (ACE) Armando Cáceres Valderrama 2017 Proyecto: Fortalecimiento de las capacidades de evaluación de iniciativas legislativas en el Congreso de la República del Perú 1

2 Glosario de Términos Análisis Costo Beneficio (ACB) Aplicación de principios económicos generales para identificar los costos y beneficios de una propuesta de política pública orientada a lograr el mayor bienestar económico y social. Análisis Costo Beneficio Convencional (ACBC) Estimación del impacto económico de una propuesta de política utilizando métodos estadísticos para cuantificar y expresar en términos monetarios los flujos de beneficios y costos futuros. Análisis Costo Beneficio Simplificado (ACBS) Estimación del impacto económico de una propuesta normativa utilizando las metodologías simplificadas de ACB como el Análisis Costo Efectividad (ACE) o el Modelo de Costos Estándar (SCM). 2

3 Glosario de Términos (cont.) Análisis de Costo Efectividad (ACE) Enfoque simplificado de ACB que busca identificar la alternativa de menor costo para alcanzar una meta regulatoria predeterminada (como el costo por paciente en los servicios de salud pública). Modelo de Costos Estándar (SCM) Enfoque ad hoc de ACB que pone énfasis en la estimación de las cargas administrativas (costos de cumplir con los requerimientos de información de las agencias gubernamentales) que enfrentan las empresas y los ciudadanos. Análisis de Impacto Regulatorio (RIA) Enfoque sistemático para evaluar críticamente los efectos positivos y negativos de las propuestas regulatorias y el marco regulatorio vigente. 3

4 Por qué es importante el Análisis Costo Beneficio (ACB)? Criterio para la toma de decisiones de política pública. Utiliza diferentes metodologías en función de los objetivos propuestos. Permite alcanzar consenso sobre los beneficios netos de las propuestas normativas. Componente clave del RIA y de los procesos de mejora de la calidad regulatoria. 4

5 El marco normativo del ACB en el Congreso Artículo 75 del Reglamento del Congreso: Requerimiento de ACB de la futura norma legal. Modificación del Artículo 75: Se incluye el impacto ambiental en el ACB. Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa (MINJUS): ACB para los anteproyectos de la Administración Pública. Manual de Técnica Legislativa y Manual de Redacción Parlamentaria: ACB como costo de oportunidad. Guía de Técnica Legislativa para la Elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Ejecutivo (MINJUS): Impacto en la sociedad y el bienestar general. 5

6 Tendencia de los dictámenes aprobados en el Congreso peruano(%) Con ACB Sin ACB Fuente: Haro Carranza y Hernández de la Cruz (2017), ACB Legislativo: Quo Vadis 6

7 Contenido de los dictámenes aprobados con ACB en el Congreso peruano (%) ACB que considera costos pero que no iroga gastos ACB con costos y beneficios ACB con costo económico ACB con cifras Fuente: Haro Carranza y Hernández de la Cruz (2017), ACB Legislativo: Quo Vadis 7

8 Desarrollo de los dictámenes aprobados con ACB en el Congreso peruano entre 2-20 líneas entre 2-44 líneas entre 4-49 líneas Fuente: Haro Carranza y Hernández de la Cruz (2017), ACB Legislativo: Quo Vadis 8

9 Deficiencias en la aplicación del ACB: No se analizan los costos de las normas para las empresas y el Estado Beneficios del dictamen de la modificatoria del Libro de Reclamaciones (PL 123/2016-CR y 578/2016-CR): Mejorar la protección de los consumidores a. Agilizar el procedimiento de reclamo en materia de protección al consumidor, acortando el plazo de respuesta del reclamo. b. Fomentar la competitividad de las empresas con un nivel avanzado en la protección del consumidor. c. Modernizar y optimizar la legislación en materia de defensa y protección al consumidor. Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 94. 9

10 Deficiencias en la aplicación del ACB: No se responde a las observaciones recibidas en el proceso de consulta Informe /DPC-INDECOPI: Opinión sobre la propuesta de modificatoria del Libro de Reclamaciones Irroga costos adicionales a la Administración Pública, a los proveedores e incluso a los consumidores. Su cumplimiento resulta gravoso para aquellos negocios con menor participación de mercado (bodegas, tiendas, bazares, etc.). Las obligaciones que se pretenden exigir son discordantes con la normativa vigente y la finalidad del Libro de Reclamaciones. Declaraciones del Presidente de Indecopi (Gestión, 12 de junio de 2017): El impacto económico para el Estado sería de S/ 410 millones. El presupuesto del INDECOPI es de S/ 150 millones y destina S/ 35 millones a temas de protección al consumidor. Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

11 Problemas para el proceso de implementación de la propuesta normativa: Se elabora el ACB pero se presenta como consideraciones generales Ley Ley que crea la Ventanilla Única de Turismo (VUT) Dictamen del Proyecto de Ley 4487/2014-PE: destaca el objetivo de facilitación de negocios en el marco de la Agenda de Competitividad Identifica y analiza las barreras burocráticas que dificultan la prestación de servicios turísticos de hospedaje, en base a información de MINCETUR. Incorpora la información del mercado hotelero que recibe en el proceso de consulta de la Sociedad de Hoteles del Perú. Identifica los efectos directos e indirectos y los beneficiarios. No se estiman los costos para las entidades públicas encargadas de su implementación( no irroga gasto alguno al Tesoro Público ). 11

12 El caso de un proyecto de ley que presenta un ACB que favorece el proceso de discusión y aprobación de una propuesta normativa Ley Ley que fomenta la liquidez e integración del mercado de valores El Proyecto de Ley 4743/2015-PE identifica los factores que afectan la liquidez para el financiamiento de las empresas a través del mercado de valores y propone la exoneración del impuesto a la renta por un periodo de tres años. Estima los costos fiscales si se hubiera adoptado la medida en los dos años anteriores (S/ 100 millones en 2013 y S/ 85 millones en 2014). Identifica los impactos positivos en el costo de financiamiento a través del mercado de valores (S/ 470 millones), que superan los costos fiscales. 12

13 Manuales de ACB desarrollados para el Congreso Ortiz de Zevallos y Guerra García, Introducción al Análisis Costo Beneficio de las Normas (Instituto Apoyo y USAID). Bernales, Huároc y otros, Manual Parlamentario (Comisión Andina de Juristas y USAID). Tantaleán, Propuesta de Manual de Análisis Costo Beneficio de los Proyectos de Ley (USAID). Comisión de Técnicos Parlamentarios del Congreso, Guía de Orientación de Análisis Costo Beneficio Legislativo (ACBL). Guerra García y Jáuregui, Guía para la Evaluación de los Proyectos de Ley (Asociación Civil Transparencia). 13

14 Caso práctico de aplicación del Manual de ACB y ACE: Proyecto de Ley N o CR Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

15 Qué explica el problema que se busca resolver? Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

16 Qué grupos de interés deben ser consultados? Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

17 Cuáles son los objetivos de la intervención del Estado? Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

18 Qué costos enfrentan los usuarios, transportistas y entidades estatales? Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

19 Objetivos del Manual de Aplicación ACB y ACE Cumplimiento efectivo del Artículo 75 o del Reglamento del Congreso. Sistematizar la experiencia práctica del Congreso en la aplicación del ACB. Incorporar las mejores prácticas internacionales (Recomendaciones de la OCDE para el RIA). Incrementar el número y la calidad de las propuestas legislativas. Mejorar los procesos de consulta ciudadana. 19

20 Manual de ACB y ACE: Cinco preguntas básicas 5. Cuáles fueron las opciones que alcanzaron mayor consenso? 1. Cuál es el problema y porque tiene consecuencias negativas? 4. Cuáles son los impactos esperados de las opciones de política normativa identificadas? Análisis de impacto de propuestas normativas 2. Qué se busca alcanzar con la intervención gubernamental? 3. Qué opciones de política está considerando? Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

21 Se requiere un ACB? Qué metodología de ACB debe utilizarse? I. Identificación del problema II. Definición de objetivos normativos Se justifica la intervención del Estado? No Revisión de la Propuesta Normativa III. Identificación de opciones de política normativa Si IV. Análisis del impacto esperado de las opciones de política normativa Se requiere un ACB? Si No Análisis de impacto en el marco normativo V. Conclusiones y propuesta normativa ACB simplificado o convencional? Simplificado ACE, o SCM (ACBS) o Matriz Distributiva (ACBS1) Convencional Estimación (cuantificación y monetización) de los impactos económicos (ACBC) Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página

22 Importancia del Manual de ACB y ACE: La recomendación de la OCDE En octubre 2016 se difundió el estudio de la OCDE que analiza los avances de la política regulatoria y considera que el Perú: [ ] carece de un sistema completo para la evaluación ex ante de los proyectos de regulación nueva o para modificar la regulación existente, que permitan analizar si generan un beneficio neto positivo a la sociedad y si son coherentes con las políticas del gobierno. OCDE (2016), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria. Página

23 La aplicación del ACB por el Ejecutivo en el marco del análisis de calidad regulatoria La PCM publicó el Manual de Aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria (Decreto Legislativo 1310) que aprueba medidas de simplificación administrativa. La metodología considera la estimación de las cargas administrativas con la metodología de ACB del Modelo de Costos Estándar (SCM). Es un ejemplo de cómo pueden complementarse los esfuerzos del Congreso y el Ejecutivo. 23

24 Agenda pendiente: Cómo avanzar en la implementación del Manual de ACB y ACE? Modificar artículo 75 del Reglamento del Congreso. Reforzar la labor del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria. Evaluar la propuesta de creación de la Oficina de Estudios Económicos del Congreso (Proyecto de Ley N o 109/2016-CR). Priorizar la aplicación del Manual de ACB y ACE a temas presupuestales, medio ambiente, comunidades vulnerables, micro y pequeña empresa, etc. 24

25 Conclusión (ideal) del ACB: El proyecto de ley genera gastos adicionales en el Presupuesto Público, pero permite cumplir con los objetivos de política pública, con el menor uso de recursos del Estado, los ciudadanos y las empresas. 25