PRIMERO.- ANTECEDENTES

Transcripción

1 INFORME DEL CONSEJO AUDIOVISUAL DE ANDALUCÍA SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY PARA LA PROMOCIÓN DE UNA VIDA ACTIVA Y UNA ALIMENTACIÓN EQUILIBRADA EN ANDALUCÍA. PRIMERO.- ANTECEDENTES El Anteproyecto de Ley para la promoción de una vida activa y una alimentación equilibrada en Andalucía (en adelante, Anteproyecto), fue remitido por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Salud el día 7 de noviembre de 2016, al Consejo Audiovisual de Andalucía (en adelante, CAA), a fin de que este órgano emita su parecer razonado en informe, según lo dispuesto en el artículo 43.5 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Visto el oficio de referencia y el texto del Anteproyecto, el CAA realiza las siguientes consideraciones. SEGUNDO.- NATURALEZA Y ALCANCE DEL INFORME SOLICITADO La Ley del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía regula en el Capítulo I de su Título VI el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Sobre esta base y, en particular, lo dispuesto en el artículo 43.5, el centro directivo de la Consejería remite el escrito referido en los antecedentes, incluyendo el informe solicitado al CAA en el trámite de audiencia previsto por el citado artículo que remite a su vez a lo establecido en el artículo 45.1.c) de la misma Ley. Las previsiones legales que se citan, van dirigidas a regular la participación de la ciudadanía, directamente o a través de los entes (organizaciones o asociaciones) en los que se agrupe, en el proceso de elaboración de proyectos de ley o de reglamentos del Gobierno de la Junta de Andalucía. Por ello, en nuestra opinión el cauce elegido para recabar el parecer del CAA no es el más oportuno. El Pleno del CAA considera que debía haber sido de aplicación a este caso el artículo 43.4 de la citada Ley del Gobierno en consonancia con el artículo 4.3 de la ley 1/2004, de 17 de diciembre, de creación del CAA, que establece el informe preceptivo para los anteproyectos de ley y proyectos de reglamento relacionados con materias de competencia del Consejo. TERCERO.- COMPETENCIAS Y FUNCIONES DEL CAA RELACIONADAS CON EL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO Según señala la Consejería peticionaria del Informe, el Anteproyecto tiene como objeto el establecimiento y desarrollo de las acciones necesarias para la promoción de la actividad física y de una alimentación saludable y equilibrada entre la población, con la finalidad de prevenir los problemas del sobrepeso y la obesidad en Andalucía y los riesgos para la salud que llevan 1 Url De Verificación Página 1/7

2 asociados; así como favorecer una atención integral a las personas que padecen estos problemas y la concienciación social sobre los mismos. Así mismo, se establecen medidas e intervenciones para la promoción de la salud, la prevención y la adecuada atención sanitaria de las personas que padecen trastornos de la conducta alimentaria y otros trastornos de la conducta asociados a una distorsión negativa de la propia imagen corporal. El Consejo Audiovisual de Andalucía, de acuerdo con las funciones estatutarias y legalmente asignadas en materia de control de contenidos y publicidad en los medios audiovisuales y en materia de protección de menores y de colectivos vulnerables, está llamado a desarrollar medidas para el logro de los fines de la futura ley. En este contexto, ha de contribuir a la protección y defensa de los grupos más vulnerables, en los medios audiovisuales bajo su competencia, frente a la publicidad, la promoción y el patrocinio de alimentos y bebidas no saludables y regular las condiciones para que la ciudadanía reciba una información veraz sobre la calidad nutricional de alimentos y bebidas de consumo comercial. Así mismo, debe velar para que los contenidos audiovisuales y la publicidad no atenten contra la imagen y la dignidad de las personas afectadas, contribuyendo en el marco de sus competencias a evitar la estigmatización y la transmisión de estereotipos degradantes o vejatorios en los contenidos audiovisuales emitidos. Para la prevención y atención a los problemas de sobrepeso, obesidad y riesgos para la salud a ellos asociados; así como a los trastornos de conducta alimentaria, resulta nuclear poner en marcha actuaciones y medidas en el ámbito audiovisual y, más concretamente, en el ámbito publicitario, con el objetivo de limitar la exposición de los colectivos vulnerables a comunicaciones inadecuadas que promocionen alimentos y bebidas refrescantes hipercalóricos, con grasas trans, alto contenido de azúcar, sodio y grasas saturadas. Los medios de comunicación son potentes instrumentos que contribuyen a la inducción de pautas de consumo directas o indirectas-, estilos de vida, y transmisión de valores que afectan a la sociedad, especialmente en las edades más tempranas. Igualmente, constituyen un pilar fundamental de la información y formación de la ciudadanía. De acuerdo con la Ley 1/2004, de 17 de diciembre, el CAA es la autoridad audiovisual independiente encargada de velar por el respeto de los derechos, libertades y valores constitucionales y estatutarios en los medios audiovisuales, tanto públicos como privados, en Andalucía, así como por el cumplimiento de la normativa vigente en materia audiovisual y de publicidad. Entre sus funciones, el artículo 4 recoge la de salvaguardar los derechos de los menores, jóvenes, tercera edad, personas con discapacidad, inmigrantes y otros colectivos necesitados de una mayor protección, en lo que se refiere a los contenidos de la programación y a las emisiones publicitarias ( )(artículo 4.6); la vigilancia del cumplimiento de la normativa en materia de programación de contenidos audiovisuales y emisión de publicidad, incluidos el patrocinio y la televenta (artículo 4.12) Junto a ellas, tiene encomendada funciones de impulso como la de fomentar la emisión de programas audiovisuales de formación destinados preferentemente a los ámbitos infantil, juvenil, laboral, del consumo y otros de especial incidencia, como la información sexual, los riesgos que comporta el consumo de sustancias adictivas, así como la prevención de situaciones 2 Url De Verificación Página 2/7

3 que puedan provocar enfermedades o discapacidad (artículo 4.9). Así como, la de incentivar la elaboración de códigos deontológicos y la adopción de normas de autorregulación(artículo 4.13.). Finalmente, también se le atribuye facultades de control y sancionadoras: solicitar de los anunciantes y empresas audiovisuales, por iniciativa propia o a instancia de los interesados, el cese o la rectificación de la publicidad ilícita o prohibida; y, cuando proceda, disponerlo, de conformidad con la legislación aplicable y en los supuestos que la misma establezca (artículo 4.15; incoar y resolver, en el ámbito de sus competencias, los correspondientes procedimientos sancionadores por las infracciones de la legislación relativa a contenidos y publicidad audiovisuales(artículo 4.16.). En síntesis, la normativa reguladora del CAA y la normativa audiovisual estatal y autonómica entroncan directamente con diferentes aspectos y principios recogidos en el Anteproyecto, lo que determina, como ha quedado expuesto, la procedencia de que esta institución deba emitir su preceptivo informe. CUARTO. NORMATIVA BÁSICA RELACCIONADA CON LA MATERIA Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición, con carácter de normativa básica, dedica sus Capítulos VII y VIII a la Alimentación saludable, actividad física y prevención de la obesidad (artículos 36 a 43), y a la Publicidad de alimentos (artículos 44 a 46). El artículo 44 se refiere a la sujeción de la comunicación comercial a la legislación vigente (ley general de publicidad, ley de competencia desleal, defensa de los consumidores, ley general de comunicación audiovisual, entre otras), estableciendo en su apartado tercero restricciones sobre la publicidad de alimentos, tales como la prohibición de aportar testimonios de pacientes o sugerir avales sanitarios, promover alimentos con el fin de sustituir el régimen de alimentación común o la referencia a su uso en centros sanitarios o distribución en oficinas de farmacia. Así mismo, apuesta por los sistemas de regulación voluntaria para lograr un más amplio y riguroso control de la aplicación de la legislación vigente por parte de los operadores económicos y profesionales de la publicidad, siendo los poderes públicos los que favorecerán su desarrollo y velarán por su implantación (artículo 45). En este Capítulo, la Ley parte de la premisa de que las medidas para alcanzar los objetivos de protección de la infancia y la juventud en relación con la publicidad de alimentos a ella dirigidos resultarían más eficaces si se adoptan con el apoyo activo de los propios anunciantes y de los prestadores del servicio de comunicación comercial audiovisual. Por ello, en el artículo 46 respecto a la publicidad de alimentos dirigida a menores establece que las autoridades competentes promoverán la firma de acuerdos de corregulación con los operadores económicos y los prestadores del servicio de comunicación comercial audiovisual, para el establecimiento de códigos de conducta, que regulen las comunicaciones comerciales de alimentos y bebidas, dirigidas a la población menor de quince años, con el fin de contribuir a prevenir la obesidad y promover hábitos saludables. Estos códigos de conducta deberán ser aplicados por sistemas de autorregulación que cumplan con lo dispuesto en el artículo 45. De acuerdo con ello, se procedió a la adaptación del Código de autorregulación de la publicidad de alimentos dirigida a menores, prevención de la obesidad y salud (código PAOS). 3 Url De Verificación Página 3/7

4 Por lo que respecta al ámbito audiovisual, la Ley 7/2010, de 31 de marzo, de Comunicación Audiovisual (LGCA, en adelante), como medida de protección de los menores, establece en su artículo 7.4 que la autoridad audiovisual competente promoverá entre los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva el impulso de códigos de conducta en relación con la comunicación comercial audiovisual inadecuada, que acompañe a los programas infantiles o se incluya en ellos, de alimentos y bebidas que contengan nutrientes y sustancias con un efecto nutricional o fisiológico, en particular aquellos tales como grasas, ácidos transgrasos, sal o sodio y azúcares, para los que no es recomendable una ingesta excesiva en la dieta total. Así mismo, la Ley dispone que, en horario de protección al menor, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual no podrán insertar comunicaciones comerciales que promuevan el culto al cuerpo y el rechazo a la autoimagen, tales como productos adelgazantes, intervenciones quirúrgicas o tratamientos de estética, que apelen al rechazo social por la condición física, o al éxito debido a factores de peso o estética (artículo 7.2, párrafo 7). Por su parte, el artículo 7.3. de la LGCA impone limitaciones a las comunicaciones comerciales para que no produzcan perjuicio moral o físico a los menores. Entre ellas cabe destacar las siguientes: a) No deben incitar directamente a los menores a la compra o arrendamiento de productos o servicios aprovechando su inexperiencia o credulidad. b) No deben animar directamente a los menores a que persuadan a sus padres o terceros para que compren bienes o servicios publicitados. c) No deben explotar la especial relación de confianza que los menores depositan en sus padres, profesores, u otras personas. ( ) Finalmente, conviene tener presente lo dispuesto en el artículo 18 de la LGCA, aún cuando no se refiere específicamente a la protección de los menores, ya que establece cuáles son las comunicaciones comerciales prohibidas en cualquiera de sus formas. Así, este artículo, además de remitirse a lo dispuesto en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, en relación con la publicidad ilícita y a las prohibiciones previstas en el resto de normativa relativa a la publicidad (artículo y 7. LGCA), dispone con carácter general que está prohibida la comunicación comercial que fomente comportamientos nocivos para la salud (artículo 18.3). Centrándonos en el ámbito competencial de este Consejo, se ha de hacer una breve referencia al ámbito de distribución de competencias, establecido en el artículo 69 del Estatuto de Autonomía en materia de medios de comunicación y servicios de contenido audiovisual y en el artículo 70 en materia de publicidad, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sin perjuicio de la legislación del Estado. 4 Url De Verificación Página 4/7

5 QUINTO.- SOBRE EL TEXTO DEL ANTEPROYECTO EN RELACIÓN CON EL CAA. OBSERVACIONES Y SUGERENCIAS AL ARTICULADO Junto con la mención en la Exposición de Motivos, el Anteproyecto dedica el artículo 31 al Consejo Audiovisual de Andalucía, en el Título IV dedicado a la Publicidad y comercialización de los alimentos y bebidas. Es por ello que, dentro del trámite en que se emite este informe, el Pleno del CAA se ciñe a realizar observaciones referidas a las materias que tienen incidencia en el ámbito competencial de este Consejo; sin perjuicio de que, dentro del marco de colaboración y lealtad institucional que preside las relaciones entre las Administraciones, se realicen sugerencias al texto cuya finalidad es mejorar en la medida de lo posible el Anteproyecto. 1. El Artículo 4. p) define lo que ha de entenderse por publicidad dirigida a niños, niñas y adolescentes, estableciendo que es aquella que, por su contenido, argumentos, gráficos, música, personajes, símbolos y tipo de programa en el que se difunde, es atractiva y está dirigida preferentemente a menores de 15 años. A este respecto, se ha de sostener que a la vista de esta definición resulta difícil determinar, en el contexto actual del sistema audiovisual y de las programaciones emitidas por el complejo mosaico de prestadores de servicio audiovisual públicos y privados, así como por los hábitos de consumo televisivo de esta franja de edad, en el sector de la publicidad de alimentos y bebidas, la específica y preferentemente dirigida a menores de 15 años. Además, son muy pocos los productos de alimentación y bebidas de gran consumo de demanda exclusiva o prevalente por los menores. Del mismo modo que son escasos los programas de televisión con audiencia exclusiva o preferente de menores. 2. En relación con el artículo 7.2 del Anteproyecto relativo a las garantías por las Administraciones Públicas, el CAA propone la inclusión de un nuevo apartado en el que se prevea la colaboración de las Administraciones Públicas con los prestadores de servicio audiovisual públicos de Andalucía a fin de impulsar, mediante las estrategias e instrumentos pertinentes, la difusión de programas y publicidad que tengan por objetivo la sensibilización, formación y la eliminación de estereotipos negativos sobre la obesidad, el sobrepeso y los trastornos de la conducta alimentaria (TCA) 3. El Título IV regula la publicidad y comercialización de los alimentos, estableciendo limitaciones en la publicidad comercial de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigida a menores de 15 años. Dado que este Consejo tiene entre sus funciones salvaguardar los derechos de los menores y jóvenes, y teniendo en cuenta que el Anteproyecto establece que las personas menores de edad tendrán una consideración preferente y prioritaria con el fin de garantizar su derechos; estableciéndose prohibiciones de promoción comercial y venta en los centros educativos, se somete a la consideración de la Consejería proponente, la posibilidad de establecer franjas horarias protegidas o restricciones a la publicidad de alimentos insalubres en los niños, previamente 5 Url De Verificación Página 5/7

6 determinados por la Ley, en los medios audiovisuales sujetos al ámbito de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía y del CAA, de acuerdo con la Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de septiembre de 2008, sobre el Libro Blanco Estrategia europea sobre problemas de salud relacionados con la alimentación, el sobrepeso y la obesidad. Aún cuando la legislación básica estatal no establece prohibiciones al respecto, en la medida en que en el ámbito audiovisual, la LGCA establece, junto a un horario de protección infantil, tres franjas de protección reforzada, entiende este Consejo que dicha limitación podría constituir una medida de protección efectiva para prevención de estos problemas declarados de salud pública. 4. En el apartado cuarto del artículo 27, en el que se prevé acciones de fomento de acuerdos de regulación voluntarios por parte de la Administración de la Junta de Andalucía y atendiendo a las competencias de incentivar la elaboración de códigos de conducta y al adopción de normas de autorregulación que el artículo 4.13 atribuye al CAA, así como lo dispuesto en el artículo 12 de la LGCA, se propone la siguientes redacción: Por la Administración de la Junta de Andalucía, y sin perjuicio de la competencias del Consejo Audiovisual de Andalucía, se fomentarán los acuerdos de regulación voluntarios con los operadores económicos y profesionales de la publicidad sobre alimentos y bebidas no alcohólicas y los acuerdos de corregulación con los mismos, a efectos de la publicidad dirigida a los menores de 15 años, en los términos establecidos en los artículos 45 y 46 de la Ley 17/2011, de 5 de julio 5. En otro orden de cosas, respecto a la previsión contenida en el apartado 1 del artículo 29, se somete a la consideración de la Consejería proponente, en la medida que se refiere a la promoción publicitaria y comercial de productos que se distribuyan y comercialicen en Andalucía, la posible existencia de una restricción al comercio y a la publicidad de alimentos en el territorio de la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 del Reglamento 1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 2006 relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos. El CAA sugiere que se tenga en cuenta si esta previsión del Anteproyecto pudiera colisionar con otra normativa y/o situar a esta Comunidad y a sus agentes económicos en situación de desventaja respecto a otros ámbitos territoriales del Estado español. A este respecto, el CAA considera que la eficacia de esta medida estaría supeditada a su regulación a nivel estatal. 6. El CAA hace notar que el apartado primero del artículo 30, no está referido a la publicidad ilícita, por lo que, como mejora técnica, se sugiere una revisión sistemática de este artículo. 7. Con respecto al apartado tercero del artículo 30, en el que se prevé la legitimación de la Consejería competente en materia de salud para el ejercicio de las acciones previstas en la Ley de Competencia Desleal, se ha de traer a colación la competencia atribuida al 6 Url De Verificación Página 6/7

7 CAA de solicitar de los anunciantes y empresas audiovisuales, por iniciativa propia o a instancia de los interesados, el cese o la rectificación de la publicidad ilícita o prohibida. Posibilidad, sin duda más ágil, cuando la publicidad ilícita sea emitida a través de los servicios de comunicación audiovisual. Por ello, se propone hacer referencia a las competencias del Consejo a este respecto. 8. Finalmente, se propone hacer referencia en el artículo 31, a las funciones del CAA, de acuerdo con lo establecido en el apartado 4 del artículo 7 de la LGCA, a cuyo tenor: la autoridad audiovisual competente promoverá entre los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva el impulso de códigos de conducta en relación con la comunicación comercial audiovisual inadecuada, que acompañe a los programas infantiles o se incluya en ellos, de alimentos y bebidas que contengan nutrientes y sustancias con un efecto nutricional o fisiológico, en particular aquellos tales como grasas, ácidos transgrasos, sal o sodio y azúcares, para los que no es recomendable una ingesta excesiva en la dieta total. A la vista de las consideraciones más arriba expuestas, el Pleno de este CAA traslada a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Salud las siguientes CONCLUSIONES: Primera. El CAA comparece en el trámite de información pública aun cuando a nuestro entender y sobre la base de la Ley del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía la solicitud de parecer en razonado informe debería haberse realizado con el carácter de informe preceptivo de acuerdo a lo previsto en el artículo 43.4 de la citada Ley del Gobierno y en consonancia con el artículo 4.3 de la ley 1/2004, de 17 de diciembre, de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía. Segunda. En relación con texto de anteproyecto sometido a informe, se interesa la incorporación de las observaciones y propuestas efectuadas en el punto quinto del presente informe, en relación con las materias que tienen incidencia en el ámbito competencial del Consejo Audiovisual de Andalucía. Es cuanto el Consejo Audiovisual de Andalucía informa. Aprobado por el Pleno reunido en Sevilla, el 30 de noviembre de 2016 LA PRESIDENTA DEL CONSEJO AUDIOVISUAL DE ANDALUCÍA Fdo.: Emelina Fernández Soriano. 7 Url De Verificación Página 7/7