Joaquín Martín Cubas y Anselm Bodoque Arribas. Palabras clave: Políticas públicas, integración, inmigración, Comunidad Valenciana

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1 LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN E INTEGRACIÓN CIUDADANA EN LA COMUNITAT VALENCIANA: ANÁLISIS DE SITUACIÓN, RETOS Y PROPUESTAS NORMATIVAS DE DESARROLLO POLÍTICO Joaquín Martín Cubas y Anselm Bodoque Arribas Universitat de València Anselm.bodoque@uv.es Joaquin.martin@uv.es Resumen: Tras una breve aproximación introductoria al contexto escenarios sociopolíticos en los que se desarrollan las políticas sobre la inmigración en la Comunidad Valenciana- se analiza el discurso político sobre la inmigración de los dos principales partidos, PSOE y PP en España y en la Comunidad Valenciana, los planes vigentes de inmigración e integración de los respectivos gobiernos estatal y autonómico, los presupuestos en que se apoyan y las fortalezas y debilidades de estos planes, para terminar extrayendo las conclusiones pertinentes en forma de categorización de la estrategia política diseñada en la materia por el gobierno valenciano. Anselm Bodoque Arribas: Doctor en Ciencias Políticas y licenciado Ciencias Políticas, e Historia y Geografía. Es técnico superior de la Administración en la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana y profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Valencia. Entre sus publicaciones destaca La política lingüística dels governs valencians. Joaquín Martín Cubas: Doctor en Derecho y Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y Sociología. Es profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia. Entre sus publicaciones destaca Democracia y Tribunal Constitucional, Democracia e Internet o Las políticas de inmigración. Palabras clave: Políticas públicas, integración, inmigración, Comunidad Valenciana 1

2 Introducción: aproximación al contexto de la inmigración en la Comunidad Valenciana La gestión de los flujos migratorios se ha convertido en uno de los grandes retos que deben afrontar una buena parte de los países democráticos del mundo y, en concreto, los países europeos más desarrollados. España no es un caso aislado. El desarrollo económico de las últimas décadas ha atraído a nuestro país a millones de inmigrantes cuya integración ha sido confiada en buena medida a las comunidades autónomas. Esta es la razón del interés de analizar aspectos relacionados con las políticas de integración e inmigración desde la perspectiva de las comunidades autónomas y, en este trabajo, de la Comunidad Valenciana. Ahora bien, no se puede obviar el hecho de que los gobiernos de las comunidades autónomas se mueven en un contexto general español, e incluso europeo, que resulta compartido. Las peculiaridades en las políticas autonómicas existen, pero las políticas emprendidas por cada una de ellas no se pueden entender sin contar con el contexto en que se desarrollan. En concreto, el incremento exponencial de los flujos migratorios durante los últimos años en un marco caracterizado por la globalización, las mayores facilidades para el traslado territorial, la difusión de la información en tiempo real y la creación de una extensa malla de redes sociales transnacionales. En este contexto, en donde hay que destacar la pertenencia a un sistema político funcionalmente federal en el gasto y la gestión de las políticas públicas, pero no en los ingresos y en la toma de decisiones, las políticas de las comunidades autónomas están condicionadas por las decisiones de la Unión Europea y del Gobierno de España en sus respectivos ámbitos competenciales. No es de extrañar, por lo tanto, que los modelos de gestión presenten semejanzas en las distintas comunidades autónomas, independientemente del partido que gobierne en ellas. Aún así, las diferencias en las políticas existen y son dignas de estudio. Hay factores condicionantes de las diferencias: la intensidad del fenómeno migratorio en la comunidad, la capacidad de la misma para afrontar los nuevos retos, la existencia previa de retos identitarios; pero, también, lógicamente, los planteamientos éticos, ideológicos y prácticos de fondo. 2

3 La diversidad de modelos en la gestión del fenómeno migratorio se produce, además, en un momento en que la complejidad del fenómeno migratorio actual se ha hecho mayor si cabe y cuando las políticas ensayadas en décadas anteriores por países europeos con mayor tradición migratoria parecen mostrar limitaciones y contradicciones crecientes. Hoy ya nadie defiende públicamente modelos como el de de entera y completa asimilación cultural o el del dejar que cada comunidad de inmigrantes viva su propia realidad de manera autónoma; si bien las ideas y los argumentos fuertes de estas concepciones están presentes continuamente en los discursos del debate político definiendo o justificando, de manera más o menos intensa y coherente, las políticas concretas de los gobiernos, sin que parezcan abrirse paso nuevos paradigmas discursivos y nuevos modelos de integración más complejos. En este trabajo nos situamos en ese marco contextual y nuestro objetivo se limita a llevar a cabo una aproximación a aspectos que entendemos importantes en las políticas de inmigración e integración ciudadana en la Comunidad Valenciana. No se trata, sin embargo, de un estudio detallado de políticas públicas, de sus actores, proceso, desarrollo, impacto social, eficacia, etc. Tan sólo pretendemos aproximarnos a algunos aspectos de esta política. En primer lugar, llevaremos a cabo un análisis descriptivo del fenómeno migratorio en la Comunidad Valenciana, advirtiendo que el conocimiento de las dimensiones genéricas (número total de inmigrantes, país de origen, sexo, edad, etc.) es muy superior al de las dinámicas migratorias profundas (tiempo de permanencia en un lugar, movilidad dentro de España o de Europa, agrupación familiar, formas de socialización e integración, etc.) 1. En segundo lugar, nos aproximaremos al discurso político parlamentario de los dos partidos de gobierno en España y en la Comunidad Valenciana (PSOE y PP) en la legislatura actual; partiendo del estudio sobre el discurso parlamentario realizado por Zapata-Barrero (2008) y su distinción entre discurso reactivo y discurso proactivo. Constataremos, sin voluntad de establecer categorías definitivas, primero, que ninguno de los dos partidos sigue enteramente una lógica discursiva reactiva o proactiva, sino que incorporan elementos de ambas estructuras discursivas de manera, eso sí, poco desarrollada; segundo, que en el ámbito estatal, el debate sobre la inmigración tiene dos ámbitos básicos: control de fronteras e integración, siendo el discurso en torno al 1 Frecuentemente, se olvida que inmigrantes de un mismo país que residen en una localidad o en una comunidad autónoma determinadas no son necesariamente los mismos que residían en ese lugar en un censo anterior. No conocer a fondo las dinámicas de asentamiento, movilidad y socialización de las personas concretas que han inmigrado a España supone una dificultad de primer orden a la hora de definir y estructurar políticas de integración. 3

4 control de fronteras más reactivo que el de integración, si bien el de integración tiende a asimilarse con trabajo y mercado laboral; y tercero que el discurso autonómico se limita a las políticas genéricas de integración (también asimilado a trabajo en buena medida) y, en general, parece tender a seguir una lógica proactiva. En tercer lugar, nos detendremos en el análisis descriptivo de aspectos del plan del Gobierno Valenciano para facilitar la integración de los inmigrantes, para constatar que el proceso de elaboración del plan es poco innovador y poco participativo, en su estructura es bastante similar al plan estatal anterior y en su dotación presupuestaria parece sobredimensionada, a falta de estudios de detalle, y concentrada en dos aspectos de gestión ordinaria del Gobierno Valenciano: educación y sanidad. Finalmente, nos referiremos al informe MIPEX para remarcar que los estudios internacionales comparativos de las políticas europeas de inmigración valoran positivamente las políticas vigentes en España en materia de acceso al mercado laboral y a determinados servicios sociales (sanidad, por ejemplo) por parte de los inmigrantes, pero sitúan a España en posiciones menos favorables en otros aspectos básicos para la integración. Nuestro trabajo, por lo tanto, pretende esencialmente enfocar la atención en algunos aspectos del fenómeno migratorio y de las políticas de la inmigración para señalar, con carácter provisional, algunas hipótesis que sirvan de base para trabajos más detallados y precisos sobre las políticas públicas en materia de inmigración e integración en la Comunidad Valenciana y en España. Descripción de la situación de la inmigración en la Comunidad Valenciana Se ha estimado que, a 1 de enero de 2008, extranjeros vivían en la Comunidad Valenciana, esto es, el 16,8% de la población de la Comunidad Valenciana era extranjera 2 : 2 En Alicante residían extranjeros, el 23,5% del total, dato que convierte a esta provincia en la provincia española con mayor proporción de extranjeros sobre su población total. La reciente publicación del Padrón de 2008 hace apenas tres semanas y la existencia de compromisos previos existentes han hecho imposible actualizar los datos a fecha de 30 de junio, pero serán actualizados para su presentación en las fechas del Congreso de la AECPA en septiembre de este mismo año. En cualquier caso, de los datos conocidos no se deduce alteración alguna en las afirmaciones que se contienen en este epígrafe cuyo única intención es presentar los rasgos más genéricos de la situación de la inmigración en la Comunidad Valenciana y para cuya redacción nos hemos apoyados en los excelentes trabajos previos de Díe y Melero (2009), Antuñano, Azagra y Galduf (2009) y Antuñano y Soler (2007). 4

5 En Castellón residían extranjeros, el 17,83% del total, esto es, la cuarta provincia española con mayor proporción de extranjeros respecto a su población total. En Valencia, por último, residían extranjeros, el 11,59% del total. Este porcentaje de población extranjera en la Comunidad Valenciana -16,8%- se sitúa 4,67 puntos por encima de la media de España -11,4%-. La Comunidad Valenciana es la tercera comunidad autónoma con un mayor número de población extranjera, por detrás de Cataluña y Madrid ( y , respectivamente) y la segunda después de las Islas Baleares en relación con el porcentaje total de la población (20,8%). Esta inmigración, de entrada, ha tenido un efecto demográfico evidente. El 85% del crecimiento de la población de la Comunidad Valenciana deriva del saldo migratorio. O, en otros términos, de los nuevos valencianos que hay entre 1998 y 2005, casi proceden de la inmigración. Tabla 1. Evolución de la población empadronada en la Comunidad Valenciana. Comunidad Valenciana Población total (1) población española (1) población extranjera (1) % extranjeros 3,8 4,7 7,0 9,3 10,2 12,5 13,9 14,9 % extranjeros extracomunitarios 1,3 2,3 4,2 5,9 6,8 8,2 9,0 7,0 Fuente: elaborado por CeiMigra a partir de los datos del MTAS y del INE(1) = Cifras a 1de Enero del año señalado Según los datos del Padrón de 2007, la población de la Comunidad Valenciana había crecido un 1,41% respecto a Ahora bien, como señalan Díe y Melero (2009) este crecimiento ocultaba el hecho de que la población española estaba de hecho estancada creció tan solo personas respecto al año anterior, un 0,21%-, mientras que la población extranjera había aumentado un 8,83% respecto a Tal es así que, a principios de 2008, había un total de extranjeros empadronados en la Comunidad Valenciana (15% de la población total) a los que habría que sumar los no empadronados cuyo número aproximado se calculaba en unos extranjeros más. 5

6 Gráfico 1. Evolución de la población extranjera empadronada en la Comunidad Valenciana. Población extranjera empadronada en la Comunidad Valenciana población extranjera (1) población UE (1) población no UE (1) Cifras a 1 de Enero de cada año. Fuente: Luis Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE. Esos números son producto de un incremento producido en unos pocos años: la población extranjera residente en la Comunidad Valenciana se ha incrementado en algo más del 100% desde el año 2003 y bastante más de un 400% desde el año Como se observa en el gráfico precedente, a finales de los 90 eran la cuarta parte y, fundamentalmente, su origen era comunitario. En la actualidad, la Comunidad Valenciana es la tercera en incremento de su población extranjera en términos absolutos: durante el año 2008, Comunidad de Madrid ( personas), Cataluña ( personas) y Comunidad Valenciana ( personas). Los extracomunitarios han ido incrementando progresivamente su peso sobre el total de extranjeros residentes en la Comunidad, como también se puede observar en el gráfico precedente. Hay que tener en cuenta, no obstante, que cualquier lectura de estos datos ha de considerar la distorsión que ha generado la integración de Rumanía y Bulgaria en la Unión Europea. Los extranjeros comunitarios pasan de representar un tercio del total de extranjeros el 1 de enero de 2007 a representar a partir de esa fecha la mitad de extranjeros, disminuyéndose en proporción el peso de los 6

7 extranjeros no comunitarios. A nuestro juicio, las políticas de integración tienen que ser globales, y hay que integrar tanto al extranjero no comunitario como al comunitario, si bien su status jurídico es diferente y, por tanto, presentan problemáticas diferenciadas que hay que considerar. En 2007 los extranjeros extracomunitarios son personas, esto es, un 7% de la población total de la Comunidad Valenciana. Según los datos del MTAS, a 30 de junio de 2007, había permisos de residencia en vigor, de los que correspondían a ciudadanos comunitarios y a ciudadanos extracomunitarios. Luis Die y Luisa Melero (2009) llegan a la conclusión de que la cifra de personas en situación administrativa irregular en 2007 y en la Comunidad Valenciana podía establecerse en unas A su juicio, eso quiere decir que con el ingreso en la Unión Europea de Bulgaria y Rumanía, los ciudadanos valencianos en situación administrativa irregular supondrían el 11,3% de todos los extranjeros residentes en la Comunidad Valenciana y el 24,2% de todos los extranjeros extracomunitarios y el 1,7% de la población total de la Comunidad Valenciana. Respecto al perfil de la inmigración actual en la Comunidad Valenciana en función de los continentes de origen Díe y Melero destacan que el 55% de los extranjeros que residen en la Comunidad Valenciana son europeos, independientemente de si residen o no en la Unión Europea; otros 28% procede de América Latina; un 13%, de África; y un 4% de Asia. AFRICA 13% ASIA 4% UNION EUROPEA (25) 35% EUROPA NO COMUNITARIA 20% Gráfico 2. Procedencia de las personas extranjeras residentes en la Comunidad Valenciana (99,11% de las personas inmigrantes extracomunitarias). AMERICA CENTRAL Y DEL SUR Y MÉXICO 28% 7

8 Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE. Traducidas esas cifras en porcentajes sobre el total de la población valenciana estaríamos hablando de un 8,44% de europeos; un 4,32% de América Latina; un 1,98% de África; y un 0,56% de Asia; representando la población extracomunitaria aproximadamente un 10% del total de la población valenciana. Si consideramos desagregadamente las nacionalidades específicas y en lo que se refiere a una presencia relevante de extranjeros comunitarios destacan fundamentalmente los ciudadanos procedentes de dos países, Reino Unido y Rumanía, que superan ampliamente en ambos casos las personas. Tabla 2. Principales países de origen de los extranjeros residentes en la Comunidad Valenciana, a

9 COMUNIDAD VALENCIANA NACIDOS EN EL EXTRANJERO UNION EUROPEA (25) EXTRACOMUNITARIOS Rumania Marruecos Ecuador Colombia Argentina Bulgaria Argelia Bolivia Ucrania China Uruguay Rusia Brasil Venezuela Noruega Cuba Pakistán Chile Perú Nigeria Armenia Senegal Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE. Como puede observarse, el grueso de la inmigración extracomunitaria a la Comunidad Valenciana procede de América Latina: Ecuador ; Colombia ; Argentina ; Bolivia : Uruguay ; Brasil ; Venezuela ; Cuba ; Chile ; Perú ; esto es, un total de aproximadamente personas de origen latinoamericano. Las personas que proceden del Este de Europa proceden de forma mayoritaria de Rumanía, Bulgaria y Ucrania casi personas-, seguidas por Rusia. Las 9

10 personas procedentes de África son, principalmente, de tan sólo dos países, Marruecos y Argelia, seguidas muy de lejos por Nigeria y Senegal. En la actualidad, supondrían aproximadamente unas personas. Los dos únicos países asiáticos con representación importante en la Comunidad Valenciana son China y Pakistán, no sumando entre los dos más allá de las personas. 10

11 Mapa1. Principales países de origen de los extranjeros residentes en la Comunidad Valenciana, a Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE. En cuanto a la composición por edades de la población de origen extranjero los datos revelan que el 35,2% de los inmigrantes tienen entre 25 y 39 años, de lo que podemos deducir que la principal causa de inmigración obedece a motivos laborales. Tabla 3. Población extranjera residente en la Comunidad Valenciana por grupos de edad (2007). Grupos de edad Núm. Personas Porcentaje ,9% ,3% ,6% ,8% ,8% ,5% ,3% ,4% 11

12 ,7% ,0% ,8% ,9% ,2% ,7% ,9% ,7% ,9% 85 y más ,5% Total ,0% Fuente: INE. Padrón 01/01/07. En relación a la composición de la población extranjera por sexo, los datos disponibles muestran que en el conjunto existe un leve predominio de los varones. El número de mujeres inmigrantes representa el 46,7% del total y el número de hombres el 53%. No obstante, esta distribución deja ocultos casos de inmigración predominantemente femenina como son los casos de Colombia, Bolivia, Brasil o Rusia. Tabla 4. Población extranjera residente en la Comunidad Valenciana clasificada por sexo. TOTAL HOMBRES MUJERES Alicante Castellón Valencia Fuente: INE. Padrón 01/01/08. Conviene referirse en este apartado de los perfiles de la inmigración al nivel formativo de los recién llegados. Como en general ocurre en España también en la Comunidad Valenciana podemos considerar un saldo netamente positivo para la Comunidad. Como afirman Díe y Melero, la población extranjera en edad de trabajar está aumentando el nivel de formación, esto es, las capacidades de los recursos humanos de la Comunidad Valenciana sin coste alguno ni para España ni para la propia Comunidad Valenciana. Se puede observar claramente en el siguiente gráfico: Gráfico 3. Comparación del nivel formativo de la población nacional y extranjera de la Comunidad Valenciana en

13 licenciados diplom ados FPII/CFGS FPI/CFGM bachiller superior/bup-cou bachiller elemental/egb/eso estudios primarios sin estudios analfabetos 1,0 2,2 3,2 8,3 7,6 6,0 7,0 8,9 6,0 7,4 6,3 10,6 10,1 13,8 19,4 20,9 30,5 30,8 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 población española población extranjera Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE. Se observa como en 2006 la proporción de extranjeros en edad de trabajar con estudios universitarios formación profesional de nivel superior y de grado medio y bachiller superior- era mayor a la proporción de españoles en esa misma situación (otra cosa es que la complejidad de los procesos de homologación impidan a una buena parte de los inmigrantes hacer valer sus títulos educativos, aspecto éste relevante y que debe ser tenido en cuenta cuando de políticas de integración hablamos); y, por el contrario, se invierten los términos cuando se trata de la proporción de analfabetos, población sin estudios, con estudios primarios o con sólo bachiller, sectores donde la proporción de personas se incrementa notablemente en el caso de los españoles y disminuye en el caso de los extranjeros. A esas consideraciones por motivos de nivel de estudios reglados, Díe y Melero a partir del estudio de la Fundación CeiMigra de añaden el hecho de que dos tercios de los extranjeros extracomunitarios residentes en la Comunidad Valenciana ( personas aproximadamente) pueden hablar al menos otro idioma (el suyo familiar o el del país de origen), además del castellano. De éstas un tercio (unas personas) pueden utilizar dos o más idiomas, además del castellano. Habilidades cuya importancia y contribución al desarrollo y la riqueza de un país no resulta necesario valorar en el actual contexto de globalización. La inmigración en España es fundamentalmente de carácter laboral. En la Comunidad Valenciana la inmigración laboral se ha dirigido básicamente hacia cuatro sectores de ocupación, los relacionados con la construcción, la hostelería, el servicio doméstico 13

14 y la agricultura. No es extraño, pues, que la Comunidad Valenciana se haya convertido en un foco de atracción para los inmigrantes en busca de nuevas y mejores oportunidades de vida que empiezan por la consecución de un puesto de trabajo. Así, en palabras de Antuñano, Azagra y Jordán (2009), la redefinición de las bases del desarrollo económico valenciano ha encontrado un refuerzo en la inmigración. Lo que supone la existencia de una masa de trabajadores (el 17% de los ocupados), de bajo coste (su salario es un 30% de media más bajo que el de los nacionales) y gran flexibilidad (precariedad y versatilidad) que se mueven entre la construcción, la agricultura comercial, los servicios de hostelería y los de carácter doméstico, especialmente en lo que se refiere al cuidado de ancianos. Según los datos de afiliación en la Seguridad Social, el 31% de los extranjeros afiliados lo son en el sector de la construcción, el 17% en el de la hostelería, el 14% en el del comercio, el 8% en la agricultura comercial, y el 12% en el servicio doméstico. El resto de sectores tiene una menor importancia a los efectos. Tabla 5. Población extranjera afiliada a la seguridad social por procedencia. General Autónomos Agrario Mar Hogar Total UE No UE Total Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Datos Mayo Este tipo de emigración laboral se nutre principalmente de rumanos (70.000), ecuatorianos (60.000), marroquíes (50.000), colombianos, búlgaros y subsaharianos. Esta emigración, necesaria como mano de obra, también contribuye a la pujanza económica con su demanda de bienes (vivienda, primera necesidad y automóviles), si bien no siempre son productos valencianos, lo que supone, junto al incremento del consumo interno, también elevados incrementos de la importación. El perfil del inmigrante medio es una persona entre los 25 y los 40 años, con un salario medio en torno a los 785 mensuales cifra que oculta fuertes desigualdades entre los comunitarios y los no comunitarios-, con gran capacidad de ahorro pero 14

15 también de gasto. Distribuye la mayor parte de ese gasto entre vivienda (32%), alimentación (26%), teléfono móvil y gastos de ocio. Se ha calculado para el año 2003 que, del crecimiento de 2,5% del valor añadido bruto valenciano, ellos han sido responsables del 1,6% -más de la mitad-, lo que contrasta con su aportación en el conjunto de España que se calcula en torno a 0,5% (fuente: IVIE, 2006). Tabla 6. Población activa en la Comunidad Valenciana Nacionales Extranjeros Totales Ocupados ,4% ,6% % Parados ,9% ,1% % Totales Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Datos Mayo El porcentaje absoluto ocupados y parados- de extranjeros supone un 18,8% de la población activa valenciana, frente a un porcentaje en el conjunto de España del 14,1%. Como señalan Antuñano, Azagra y Jordán, se trata de una mano de obra barata cubre sin exigencias los nichos de demanda laboral sin especiales requerimientos formativos (construcción y turismo)-, flexible tanto en cuanto a movilidad geográfica como laboral-, eficiente su nivel formativo está por encima del requerido en los puestos de trabajo que desempeñan-, fácil reacia por procedencia foránea a entablar conflictos de clase-: peones de albañil, collidors de naranjas, vendimiadores, recogedores de hortalizas, camareros en bares y chiringuitos de playa, dependientes en tiendas de todo tipo, empleados en servicios de limpieza, estibadores en almacenes y centros distribuidores, obreros industriales, y mujeres de la limpieza o cuidadoras de niños y ancianos. No parece necesario explicar con extensión que la actual situación de crisis económica precisamente afecta a estos sectores, tanto en lo que se refiere a la renta como a la capacidad de consumo total de la población inmigrante. 15

16 Cuadro 2. Tasa de actividad y paro. España y 2008* Tasa de actividad Españoles Tasa de paro Tasa de actividad Extranjeros Tasa de paro ,20 9,46 78,33 12, ,68 8,93 84,79 18,13 Tasa de actividad Españolas Tasa de paro Tasa de actividad Extranjeras Tasa de paro ,06 20,49 54,27 18, ,07 11,90 67,94 16,60 * III trimestre de 2008 Fuente: INE Elaboración Antuñano, Azagra y Jordán (2009) No hay que menospreciar la inmigración de carácter residencial (también denominada turismo residencial), de mayor nivel adquisitivo, rentista, media de edad más elevada y procedencia comunitaria (buena parte de los británicos residentes en la Comunidad Valenciana). Este tipo de emigración explica, por ejemplo, un diferente régimen de tenencia de la vivienda respecto a otras comunidades autónomas. De hecho, la Comunidad Valenciana es la primera región española en número de transacciones inmobiliarias de extranjeros residentes en España. G rá fic o 2 6. Núm e ro de tra ns a c c ione s inm obilia ria s de e x tra nje ros re s ide nte s e n E s pa ña. C om unida de s Autónom a s. S e gundo trim e s tre de C. V a lenciana Andalucía Murcia C a narias C a taluña B a leares Madrid C.- L a Mancha Fuente: Ministerio de Vivienda A ra gón C a s tilla y L e ón G a lic ia P a ís V a s c o L a R io ja A s tu ria s E x tre m a du ra N a v a rra C a nta bria C e u ta y M e lilla Fuente: Antuñano, Azagra y Jordán (2009) 16

17 Frente a Madrid o Barcelona donde más del 70% de las personas de nacionalidad extranjera vivían en régimen de alquiler-, en la Comunidad Valenciana este porcentaje apenas superaba el 45%. G rá fic o 2 3. P orc e nta je de vivie nda s e n a lquile r s obre e l tota l de vivie nda s fa m ilia re s % 7 0 % 6 0 % 5 0 % 4 0 % 3 0 % 2 0 % 1 0 % 0 % E s pa ñ a C om u n ida d V a le n c ia n a C iu da d de Ma drid C iu da d de B a rc e lon a C iu da d de A lic a n te C iu da d de C a s te llón C iu da d de V a le n c ia P o b la c ió n e x tra n je ra T o ta l p ob la c ió n Fuente: C enso de P oblación y Viviendas 2001 (INE ) Fuente: Antuñano, Azagra y Jordán (2009) Igualmente afecta a la calidad de las viviendas habitadas por extranjeros puesto que, tanto en espacio como en equipamientos, la calidad de las mismas es mejor que en el conjunto de España. Cuadro 18. Distribución porcentual de la población extranjera residente en viviendas familiares por estado de conservación del edificio Comunidad Valenciana España Ruinoso 1,04 0,91 Malo 1,84 2,78 Deficiente 8,14 10,1 Bueno 88,49 85,55 No aplicable 0,49 0,66 Total 100,00 100,00 Fuente: INE Fuente: Antuñano, Azagra y Jordán (2009) En cuanto a la ubicación, en algunas comarcas, los extranjeros llegan a suponer más del 40% del censo poblacional. Por ejemplo, en la Marina Alta; donde confluye la emigración residencial (clima, paisaje y vivienda) con la emigración laboral (hostelería, construcción y servicios). En esta comarca el alquiler de viviendas por extranjeros se sitúa en un 24,4%. 17

18 Mapa 2. Comarcas con extranjeros procedentes de la Unión Europea Fuente: Elaboración Luís Díe y Luisa Melero, datos del INE. Si consideramos la distribución de los inmigrantes por municipios, podemos distinguir en función de la procedencia comunitaria o extracomunitaria y resumirlo de la siguiente forma: Respecto a la población inmigrante comunitaria, a 1 de enero de 2006, existían ya 9 municipios de la Comunidad Valenciana en los que los ciudadanos europeos de otros países son más del 50% de la población de estos municipios cuatro de la Marina Alta, cuatro de la Vega Baja y uno de la Marina Baixa, todos ellos de la provincia de Alicante-; 18 municipios, entre el 33% y el 50% del total de la población; y otros 24 municipios, entre el 20% y el 33%. Tabla 7. Municipios con más de un 25% de población extranjera comunitaria sobre la población total Provincia de Alicante % sobre población total San Fulgencio 66,53% Llíber 61,26% Rojales 57,56% Benitatxell 56,22% Algorfa 55,53% Alcalalí 53,39% Benijófar 52,33% 18

19 San Miguel de Salinas 52,21% Teulada 50,27% Hondón de los Frailes 48,78% Els Poblets 48,20% Calp 47,35% Orba 45,87% Benidoleig 45,19% Murla 44,13% Daya Vieja 43,50% Benigembla 41,92% Tormos 39,88% El Ràfol d'almúnia 38,27% Xàbia 37,32% Xaló 37,24% Busot 36,70% Adsubia 35,89% L'Alfàs del Pi 35,68% Parcent 34,74% Benissa 34,39% La Nucia 33,48% Bolilla 32,05% Hondón de las Nieves 31,44% Finestrat 30,87% Pilar de la Horadada 29,01% Tàrbena 28,36% Senija 27,27% Torrevieja 27,22% Relleu 27,06% Benimeli 25,96% Orihuela 25,29% Orxeta 25,17% Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de datos del INE. Respecto a la población inmigrante extracomunitaria, su distribución espacial presenta características claramente diferenciadas de la anterior, dando lugar a un problema diferente: en este caso, pocas veces superan el 10% de la población total de los municipios. En concreto, encontramos 37 municipios donde se supera ese porcentaje -27 de Alicante, 5 de Valencia y 5 de Castellón-; sólo dos casos, Torrevieja y Oropesa del Mar, se supera el 20%. Tabla 8. Municipios con más de un 10% de población extranjera extracomunitaria sobre la población total Provincia de Alicante % sobre población total Provincia de Valencia % sobre población total Torrevieja 25,05% Llocnou de la Corona 16,67% L'Alfàs del Pi 19,09% Gandia 13,48% Callosa d'en Sarrià 18,67% Castellonet de la Conquesta 12,71% Xàbia 16,10% Valencia 11,23% Pilar de la Horadada 15,40% Massalavés 11,17% Dénia 14,27% Benidorm 14,24% 19

20 Senija 14,02% Calp 13,32% Provincia de Castellón % sobre población total Guardamar del Segura 13,32% Orpesa del Mar 23,53% Els Poblets 13,30% Peñíscola 14,01% Polop 12,76% Benicarló 13,30% Altea 12,62% Sant Joan de Moró 13,09% La Nucia 12,49% Alcalà de Xivert 12,03% Rojales 12,23% Teulada 12,18% Finestrat 11,70% Alicante 11,30% Almoradí 11,20% Gata de Gorgos 10,59% Callosa de Segura 10,57% Formentera del Segura 10,46% Orihuela 10,35% Sagra 10,13% Beniarbeig 10,09% Albatera 10,01% Fuente: Luís Die y Luisa Melero a partir de los datos del INE. Por lo que respecta a su ubicación por barrios en las grandes ciudades, según un estudio de Antuñano y Soler (2007), la proporción de población extranjera no comunitaria empadronada por barrios se relaciona negativamente con el indicador de renta de los barrios, mientras que con la población extranjera comunitaria sucede lo contrario. No obstante, habría que matizar estos datos en el siguiente sentido. Según un estudio no publicado sobre barrios desfavorecidos de la Comunidad Valenciana de citado por Díe y Melero, sólo un 3,5% de las familias residentes en los barrios desfavorecidos proceden de países extranjeros. Y es que, como afirman estos autores, si tenemos en cuenta que, por una parte, los conocimientos adquiridos y, por otra, la actividad laboral son los dos factores determinantes de las situaciones de pobreza, parece difícil asociar la inmigración a estas situaciones. Y, si estuvieran relacionadas y en qué medida, deberá ser explicado por otros factores distintos de los que resultan comunes para la población española. Respecto a las perspectivas de futuro, Díe y Melero se atreven a dibujar dos grandes escenarios hipotéticos para los próximos nueve años: Primer Escenario: Si el número de personas que entran cada año en la Comunidad Valenciana hasta 2006 es el mismo que la media de las que entraron 3 Centro de Evaluación Territorial, Proyecto Europeo Interreg III B Medocc, ed. Alinea, Florencia, 2004, presentado por la Dirección General de Arquitectura, de la Consellería de Infraestructuras de la Generalitat Valenciana en junio de

21 entre el año 2000 y el 2007, en 2016 la sociedad valenciana estaría formada por personas, de las cuales serían extranjeras De éstas procederían de la Unión Europea y el resto, personas serían extracomunitarias. Esto es, el 25% de la población de la Comunidad Valenciana sería extranjera y el 12,2%, extracomunitaria. Segundo escenario: Si el número de personas que entran cada año en la Comunidad Valenciana hasta 2006 es el mismo que la media de las que entraron entre 2003 y 2007 (en 2003 se da un cambio cualitativamente importante en la afluencia de personas extranjeras), en 2016 la sociedad valenciana estaría formada por personas, de las cuales serían extranjeras. Esto es, el 24,8% de la población residente en la Comunidad Valenciana sería extranjera y el 9% extracomunitaria. En cualquier caso, sea cual sea el escenario de los dos con más probabilidades de materializarse, el análisis global no se vería afectado en sus grandes rasgos: incremento importante del número de personas que viven en la Comunidad fruto del incremento del número de personas extranjeras nuevos extranjeros sobre los que ya conviven con nosotros, sumando un total de personas extranjeras- e incremento de la diversidad. Como dicen Díe y Melero, los dos escenarios nos sitúan ante la necesidad de más respuestas y de mayores dotaciones de recursos desde las Administraciones y servicios públicos, así como ante la necesidad de una mayor y mejor corresponsabilidad de todos los agentes sociales implicados en tales transformaciones. Es verdad que sí que afectaría al cálculo de, por ejemplo, las necesidades previsibles en cada caso y, por tanto, al diseño de las políticas concretas pero no al diseño de las estrategias y de las políticas a seguir. Lo fundamental es que una cuarte parte de la población necesita en mayor o menor grado, pero lo necesita, políticas de integración; y con especial intensidad, una décima parte de la misma. La cuestión es que para llevar a cabo políticas eficaces de integración será necesario contar, además de los datos generales sobre el fenómeno migratorio, con un conocimiento más preciso de las lógicas de residencia, asentamiento, agrupación familiar, lengua, costumbres, acceso a servicios de bienestar social y dinámicas de socialización. Y, en este sentido, los datos son todavía insuficientes. 21

22 El actual discurso político parlamentario sobre la inmigración entre los dos principales partidos de España y de la Comunidad Valenciana. En este apartado, haremos referencia al discurso político dominante en torno a la inmigración y, consecuentemente, a la integración de los inmigrantes. Lo hacemos porque, consideramos, en primer lugar, que el discurso sobre la inmigración también forma parte de las políticas de integración tanto en un sentido positivo como negativo; o mejor, las políticas de inmigración como cualquier política pública siempre conlleva un discurso político más o menos elaborado. En segundo, porque alude a las construcciones intelectuales, de valores y emotivas que están en el origen, en la ejecución y la evaluación y reformulación de las políticas públicas sobre inmigración. Tercero, porque entendemos que permite calibrar la importancia del fenómeno de la inmigración en la agenda de debate político de los principales partidos españoles. Y, cuarto, porque permite comprobar si existe una modulación o un cambio en la lógica discursiva de PSOE y PP en función de los distintos niveles de gobierno del Estado. Partimos de las categorías del discurso sobre la inmigración en España que utiliza Zapata-Barrero (2008) al estudiar el discurso político parlamentario en la última década sobre la inmigración. Un discurso que no ha sido nunca ajeno a las políticas impulsadas por los gobiernos y a las estrategias de integración de los inmigrantes en España. Zapata-Barrero distingue básicamente entre dos lógicas discursivas ante el fenómeno migratorio. La primera consistiría, explícita o implícitamente, en una reacción contra el proceso histórico nuevo que supone que España se convierta en una sociedad receptora de inmigrantes y busca mantener o recuperar un supuesto pasado monocultural. La segunda se basa en la asunción de la idea de que la inmigración es un fenómeno irreversible y, en consecuencia, se plantea cómo gestionar y orientar los cambios de una sociedad futura que necesariamente tendrá una grado de diversidad cultural (y también étnica, religiosa, lingüística, etc.) superior al actual. La primera daría lugar a un discurso reactivo (de reacción) y la segunda a uno proactivo (de acción orientada al futuro). Partiendo de estas premisas, Zapata-Barrero analiza que mientras en la identificación del fenómeno el discurso reactivo insiste en una visión problemática de la inmigración vinculándola al desorden, la inseguridad y la delincuencia; el proactivo lo hace sobre las ideas de desafío y reto, y el problema, si existe, está en el riesgo de que se generen guetos si no gestionamos bien el fenómeno. 22

23 Del mismo modo, al definir la inmigración y establecer las orientaciones políticas, los discursos reactivos ven al inmigrante como extranjero, distinguen entre legales e ilegales, vinculando ilegalidad y delincuencia, poniendo el acento en la idea de que las regulaciones son permisivas (efecto llamada) y en la necesidad de controlar los flujos y las fronteras; insistiendo en la concepción del inmigrante como algo ajeno a la sociedad española, distinguiendo entre buenos y malos inmigrantes y destacando la amenazada que la inmigración puede suponer para los ciudadanos y para España. Destacando el discurso proactivo que los inmigrantes son nuevos ciudadanos, personas con derechos, trabajadores, la inmigración irregular es inevitable y la causa de la inmigración es la situación de desigualdad internacional (efecto salida o efecto expulsión), por lo tanto son necesarias políticas de solidaridad y, sobre todo, de integración de unas personas (inmigrantes) que ya forman parte de la sociedad y tienen derechos. En coherencia con lo anterior, el discurso reactivo enfoca la regulación legal y el marco político insistiendo lo que se quiere evitar (efecto llamada, inseguridad, inestabilidad), regula de manera restrictiva, destaca la importancia del Ministerio de Interior en esta política, y la defensa de supuestos intereses esenciales del Estado frente a consideraciones humanitarias. El discurso proactivo destacaría más que es lo que se quiere conseguir (integración, cohesión social), prioriza las razones humanitarias y hace del Ministerio de Trabajo el eje de la política de inmigración, estableciendo vías más estables de diálogo con redes sociales vinculadas al fenómeno de la inmigración. Finalmente, en temas básicos sobre la inmigración y de una importancia básica paras las políticas de integración como los servicios del Estado del Bienestar (sanidad, educación, dependencia, pensiones, servicios de cohesión social), reconocimiento de derechos, voto, nacionalidad, diversidad cultural, etc., el discurso reactivo admite el acceso a servicios de bienestar para los inmigrantes legales y considera que esto supone un costo adicional que debilita el Estado del Bienestar, vincula derechos a legalidad, el derecho a voto a la nacionalidad y ésta a la integración (asimilación); mientras la diversidad cultural es vista como fuente de conflicto, defiende la continuidad de la identidad nacional española (el país de acogida) y distingue entre inmigrantes en función de la distancia lingüística, cultural y religiosa con la mayoría de la población española; mientras apela a la opinión pública para justificar sus posiciones políticas. 23

24 El discurso proactivo insiste en que los inmigrantes deben poder tener acceso a todos los servicios de bienestar y en el hecho de que la inmigración es un beneficio (incremento de la natalidad, pensiones), insiste en que los derechos reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos son consustanciales a todas las personas y que no se pueden negar a los inmigrantes, desvincula derecho a voto de ciudadanía y nacionalidad, y estima que es un buen mecanismo de integración social, considera la diversidad cultural como una fuente de riqueza y normalidad que hay que gestionar de acuerdo con los valores democráticos y no distingue entre inmigrantes en función de su procedencia, lengua, religión, cultura o etnia; mientras que cuestiona el valor de la opinión pública e insiste en la necesidad de la pedagogía política. Nuestra intención es trasladar las conclusiones del trabajo de Zapata-Barrero a los principales elementos discursivos de las dos principales fuerzas políticas españolas (PP y PSOE) que son las únicas que han tenido responsabilidades de gobierno en las últimas décadas y han definido las políticas de inmigración y de integración de inmigrantes en las últimas décadas tanto en la Comunidad Valenciana como en España. Con todo, nuestro análisis se limitará a una aproximación a los discursos de estos partidos en las actuales legislaturas de las Cortes Valencianas y de las Cortes Generales, iniciadas respectivamente en junio de 2007 y abril de 2008, y no tendrá por objeto un análisis más detallado del discurso político sobre la inmigración de ambos partidos. Comenzando por el ámbito estatal, comprobamos que en el discurso de investidura del presidente Rodríguez Zapatero (8 de abril de 2008), la cuestión de la inmigración tuvo una presencia discreta y no fue, en ningún caso, unos de los ejes centrales, ni en lo discursivo ni en lo propositivo, de su programa de gobierno. Definió a la emigración, regulada y ordenada, como una oportunidad para España y un fenómeno estructural y no coyuntural. Su intervención tuvo aspectos que podríamos considerar de discurso proactivo al estimar que la inmigración mayoritariamente se encontraba en una situación legal y con contrato laboral, lo cual contribuía a la riqueza del país, valorando la contratación laboral de los inmigrantes como su principal vía de integración en España. Rodríguez Zapatero afirmó genéricamente la necesidad de llegar a un acuerdo amplio entre las fuerzas políticas para fijar la capacidad de acogida, y los derechos y deberes de los inmigrantes; para añadir, 24

25 finalmente, elementos discursivos de carácter más reactivo, como son la búsqueda de fórmulas para que regresen al país de origen aquellos inmigrantes que pierden su puesto de trabajo en España y que su gobierno hará todo lo posible para que los ciudadanos españoles no se vean privados de ayudas sociales por la llegada de inmigrantes. En cualquier caso, la inmigración ocupó una parte no demasiado extensa de su discurso de investidura. El presidente del PP, Mariano Rajoy, contestaría haciendo hincapié en que el Gobierno carecía de políticas de integración y, sobre todo, que en inmigración había una situación de descontrol y que las cifras de inmigrantes ilegales eran elevadísimas, lo que podría el acento en los elementos de un discurso político reactivo y repetía imágenes ya apuntadas por su partido durante la campaña electoral como el descontrol de la inmigración y la vinculación entre inmigración descontrolada y determinados fenómenos de inseguridad. En todo caso, la inmigración tampoco fue un eje central de su discurso. Un año después, durante el Debate del Estado de la Nación del 12 de mayo de 2009, el presidente Rodríguez Zapatero, apenas si hará una mención menor a la relación entre inmigración y mercado laboral; mientras que el presidente del PP, Rajoy, simplemente, no se referirá a la inmigración en su discurso. Al parecer, el debate público sobre la inmigración, relativamente vivo durante la campaña electoral de 2008, había decaído un año después, aunque la crisis económica y la destrucción de empleo afectaban sobre manera a los colectivos de inmigrantes. En cualquier caso, aunque formalmente muchas de las encuestas sociológicas señalen la inmigración como un problema relevante de la sociedad española, los principales líderes políticos no parecen tenerla entre sus elementos de discurso y debate preferente. El debate, a una escala política inferior, en las Cortes Generales, entre el ministro de Trabajo e Inmigración (Celestino Corbacho, PSOE) y el diputado del PP, Rafael Hernando, sobre políticas de inmigración, no establecen diferencias respecto a los aspectos proactivos y reactivos de los discursos del presidente del Gobierno (PSOE) y del presidente del PP. El Gobierno estructura su discurso combinando aspectos proactivos y reactivos, y el PP esencialmente en torno a valores reactivos, pero en cualquier caso la intensidad del discurso es limitado, y el debate político público es relativamente menor. Así, por ejemplo, en la comparecencia en la Comisión de Trabajo e Inmigración para exponer las líneas de actuación de su ministerio (26 de mayo de 2008), Celestino Corbacho reiteró que la vinculación entre inmigración y empleo es una de las bases sobre la que se asienta la política del Gobierno, 25

26 considerando la inmigración es el fenómeno más destacable de la última década de la historia de España y que la causa es el dinamismo de la economía española y el modelo de crecimiento intensivo en mano de obra del mercado de trabajo en sectores como el servicio doméstico, la construcción, la agricultura, la hostelería y el comercio. Insiste en los derechos y deberes de los extranjeros en España, la necesidad de su integración social y la inmigración regular y reglada. Y recordando los recursos que el Gobierno aporta para las políticas de acogida e integración de las comunidades autónomas y ayuntamientos. Por su parte, Rafael Hernando (PP), destacará el crecimiento de la inmigración y de la inmigración ilegal en España, pide evitar regularizaciones masivas y el establecimiento de un contrato de integración. Por su parte, en los principales debates de la actual legislatura de las Cortes Valencianas (Debate de Investidura y Debate de Política General) la inmigración y su integración han tenido una importancia casi irrelevante. En el Debate de Investidura (25 de junio de 2007), el presidente Camps (PP) hacía una referencia genérica al crecimiento demográfico de la Comunidad Valenciana, sin especificar si el origen geográfico es de la propia comunidad, de otras comunidades autónomas españolas o de otros países. Sólo durante, durante la réplica al grupo parlamentario de Compromís pel País Valencià, que había insinuado una falta de respeto a los derechos humanos de los inmigrantes por parte de las políticas del Gobierno Valenciano, Camps afirmará que en la Comunidad Valenciana había más de personas trabajando que eran de origen extranjero, más de niños inmigrantes escolarizados, muchas tarjetas solidarias y asistencia sanitaria para los inmigrantes y eso eran políticas solidarias concretas. En sus intervenciones, el portavoz socialista no hará ninguna alusión a la inmigración. Durante el Debate de Política General del año siguiente (23 de septiembre de 2009), ni el presidente Camps en su intervención, ni el portavoz socialista ni el resto de fuerzas de la oposición, harán ninguna referencia a la inmigración. Únicamente, en los turnos de réplica Camps se referirá a qué en la Comunidad Valenciana hay niños inmigrantes escolarizados. En términos generales, cabría apuntar que la presencia de la inmigración como tema de debate en las principales intervenciones parlamentarias es muy escasa en los dos principales partidos valencianos (PP y PSOE) y que en los dos discursos de mayor 26

27 significación política e institucional, el PSOE no hace ninguna referencia al fenómeno, y el presidente del Gobierno Valenciano (PP) utiliza básicamente argumentos proactivos, lo que contrasta con la lógica discursiva de su propio partido en las Cortes Generales. En este sentido, durante la comparecencia del conseller de Inmigración y Ciudadanía, Rafael Blasco (PP), para explicar la política de su departamento, cabe destacar la utilización de un discurso proactivo relativamente más intenso que pone el acento en la aceptación por la población valenciana del fenómeno de la inmigración, la cooperación al desarrollo, la solidaridad, los derechos ciudadanos de las personas inmigrantes, la colaboración con ONG y asociaciones de inmigrantes, convivencia, o políticas de integración. La representante socialista, Nuria Espí, criticará aspectos puntuales pero utilizará igualmente un discurso proactivo, no muy diferente del desarrollado por el conseller. En consecuencia, haciendo una valoración genérica de las posiciones defendidas por los dos principales partidos españoles, podríamos considerar que, en el debate político más reciente de las Cortes Generales es de carácter secundario y domina más la preocupación por la regulación, la seguridad, la situación laboral de los inmigrantes y, en menor medida, los derechos, que las políticas y estrategias sobre la integración. En términos generales, predomina una cierta visión de la inmigración como problema o sobre aquellos aspectos que se refieren a las primeras actuaciones de integración (acceso al mercado laboral). Del mismo modo, existe una cierta concepción de los inmigrantes como personas escasamente asentadas y arraigadas en España, que esencialmente están en nuestro país para trabajar y sin voluntad de permanencia a largo plazo. En consecuencia, los aspectos referidos a políticas de integración más profundas (participación política, ciudadanía, nacionalidad, antidiscriminación) están poco presentes en los debates (y en las políticas). En los discursos de los dos principales partidos, se mezclan elementos reactivos y proactivos; pero no con la misma intensidad ni del mismo modo. Así, mientras en el Gobierno socialista predominan los elementos que Zapata-Barrero consideran propios de un discurso proactivo, en el Partido Popular lo que subyace básicamente, a veces casi exclusivamente, es un discurso reactivo. En ambos casos, insistimos, prestando poca atención a las políticas de integración, sobre todo en los aspectos más vinculados al arraigo y el asentamiento estable de la población de origen inmigrante. 27

28 Por el contrario, en el parlamento valenciano, la preocupación por la inmigración tiene una importancia aún menor y los dos principales partidos tienen tendencia a utilizar elementos proactivos y una visión de la inmigración como elemento positivo (trabajo, integración, derechos, generación de riqueza), mientras que las referencias a la inmigración ilegal y a los aspectos asociados de manera problemática al fenómeno migratorio no aparecen. De hecho, puntualmente, en el debate político público no parlamentario, desde la oposición se ha acusado al Gobierno Valenciano de promover la segregación social de los inmigrantes por defender la necesidad de una especie de carta de deberes de los inmigrantes, pero sin que el debate haya sido excesivamente intenso. Dicho, de otro modo, a pesar de tener una importancia muy secundaria, el discurso del PSOE se hace más proactivo con respecto al de las Cortes Generales y del Gobierno central, y el discurso del Gobierno Valenciano (PP) se hace proactivo y se aleja formalmente de la lógica del discurso estatal del PP. Sin voluntad de llegar a ninguna conclusión definitiva parece que los partidos tienden a modular su discurso político sobre la inmigración en función de ocupar una posición política con respecto a la responsabilidad del gobierno central, donde se combina la necesidad de hacer frente a políticas de extranjería (y control de fronteras y flujos de inmigrantes) y políticas de integración (y convivencia pacífica de los inmigrantes). En ese contexto, el PSOE, en el gobierno, combina aspectos discursivos proactivos (políticas de integración y convivencia) con elementos reactivos referidos sobre todo a las políticas de control de las fronteras, inmigración ilegal y, por ende, de extranjería; mientras que el PP, en la oposición, pone el acento, casi exclusivamente, en los aspectos de extranjería y control de fronteras y de la inmigración ilegal. En el parlamento autonómico, el debate, además de tener menos presencia, se centra únicamente en la dimensión de integración y convivencia relacionada con la inmigración, o quizás más exclusivamente en el acceso a los servicios básicos de bienestar, gestionados por los gobiernos autonómicos, y, en consecuencia, formalmente la lógica discursiva contiene más elementos proactivos. Eso nos llevaría a tener que realizar dos nuevas preguntas que sólo se podrían responder con un análisis más sistemático y exhaustivo de los discursos políticos que el que hemos realizado aquí: el discurso de los partidos, especialmente del PP, depende de su posición en la dinámica gobierno/oposición? y el discurso depende de la distribución competencial entre gobierno central y gobierno autonómico? No obstante, en los últimos años y en la medida que el fenómeno de la inmigración ha sido asumido por las instituciones como un hecho estructural, se han llevado a cabo 28

29 propuestas de planes de integración de los inmigrantes que trascienden el discurso político y la retórica y tratan de apuntar procesos y mecanismos concretos para desarrollar políticas de integración. Los documentos estructuradores las políticas actuales del Gobierno de España y del Gobierno Valenciano en materia de integración de los inmigrantes. En julio de 2008 se aprueba el Plan Director de Inmigración y Convivencia , que es presentado por el Gobierno Valenciano como el más ambicioso, completo y vanguardista plan de estas características en España 4. Con todo, más allá de la retórica pública hay tres aspectos de este plan que llevarían a cuestionar tanto sus pretendidos elementos vanguardistas como la supueta ambición del plan. A saber, la forma de elaborarlo, la estructura del plan y el presupuesto formal. En cuanto a la forma de elaborarlo, el Plan Director de Integración y Convivencia es un plan elaborado siguiendo las lógicas tradicionales de la gestión de las políticas públicas ya que, en la práctica, siguió un proceso de elaboración relativamente rápido, tecnocrático y con una lógica up down (desde arriba hacia abajo), esto es, desde el Gobierno hacia la sociedad. La participación de expertos y actores sociales y políticos en la elaboración de este plan fue muy reducida; lo que, independientemente de la corrección técnica del plan, evidencia escasa capacidad innovadora en la forma de pensar y elaborar los elementos de una política pública que afecta de manera directa o indirecta a la práctica totalidad de las políticas del Gobierno Valenciano. En este sentido, la elaboración del plan valenciano contrasta con el proceso seguido por el Gobierno de España en el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración , que se puso en marcha en 2005 en un largo proceso de consulta y debate con distintas fases. En un primero momento (mayo y junio de 2005), con cinco seminarios temáticos en los que participan unos 250 técnicos de las administraciones públicas, organizaciones sindicales y empresariales, ONG, asociaciones de inmigrantes y universidades. Las conclusiones de los seminarios fueron recogidas en nueve documentos que hacían un diagnóstico de la situación, los objetivos, las estrategias y los programas de actuación que se consideraban necesarios. Teniendo en cuenta estas conclusiones, la experiencia acumulada en los distintos niveles de gobierno (local, 4 Ver la valoración del conseller de Inmigración y Ciudadanía, Rafael Blasco, en 29

30 autonómico central) y los principios básicos comunes sobre integración de la Unión Europea, se elabora un primer borrador del Plan Estratégico por parte de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, proceso en el que participan la mayor parte de los ministerios. Finalmente, tras la información al Consejo Superior de Política de Inmigración, el Ministerio de Trabajo presenta el borrador del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración en el Consejo de Ministros de 23 de junio de 2006, abriéndose en ese momento un proceso de consulta social e institucional abierta sobre el Plan a través de la página web del Ministerio en el que se recibieron más de mil aportaciones de entidades, instituciones y ciudadanos individualmente considerados. Finalizado este período de consulta abierta, el proyecto de Plan Estratégico entra en fase de tramitación formal y es examinado por la Comisión Interministerial de Extranjería y por el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, emitiendo ambos organismos un informe favorable respecto del proyecto. Sólo, en ese momento (febrero de 2007), el plan fue aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros. Por el contrario el plan valenciano, fue elaborado y aprobado en el corto espacio de tiempo que va desde el nombramiento de su actual director general, marzo de 2008, hasta julio de En segundo lugar, si analizamos los objetivos generales del plan del Gobierno Valenciano se observa una enorme similitud con la estructura del Plan Estratégico del Gobierno de España. Y, evidentemente, aunque todos los planes se parecen en lo esencial, tampoco en este aspecto se observa ninguna innovación especial con otros planes estatales o autonómicos, ni tan siquiera en la orientación de las áreas de acción, principios rectores u objetivos del plan 5. En ambos planes, las medidas están orientadas a reforzar los servicios públicos, a complementar las áreas en los que se detecta una mayor necesidad de intervención, a formar profesionales en materia de interculturalidad, a sensibilizar al conjunto de la población, a transferir conocimientos y buenas prácticas y a reforzar el tercer sector y su capacidad operativa. En términos básicos, los objetivos del plan del Gobierno de España y del Gobierno Valenciano son muy similares (v. tabla 9), aunque hay pequeñas diferencias y algunas ausencias en uno y otro plan. El plan estatal tiene doce áreas de actuación y el 5 Quizás, a pesar de la similitud de los distintos planes, el catalán se distingue por la estructuración general del plan, no sobre objetivos o materias de gestión (vivienda, formación, salud, etc.); sino por fases de la vida de los inmigrantes en la sociedad de llegada y sus tres ejes son: acogida, igualdad, asentamiento. Con todo, las medidas concretas son relativamente similares, aunque cambie la visión general. 30

31 valenciano diez. Con algunas diferencias terminológicas, hay una gran similitud en los objetivos genéricos de las áreas de Acogida (acogida y acompañamiento), Educación, Empleo, Vivienda, Salud, Infancia y Juventud (Familia, infancia y juventud), Mujer (Igualdad), Sensibilización (Sensibilización y opinión pública) y Codesarrollo (Codesarrollo y relaciones institucionales) 6. El plan estatal recoge un área de actuación respecto a la Participación que en el valenciano sólo se refiere a elementos de participación genéricos al hablar de la familia, la juventud, la infancia y las mujeres. Hay dos áreas de actuación del plan estatal que no aparecen en el plan valenciano: Servicios Sociales e Igualdad de Trato; si bien, se puede entender que la igualdad de trato está incorporado en el plan valenciano como principio orientador de las políticas y del área de Garantías Jurídicas. Por su parte, el plan valenciano incorpora un área de actuación nueva (Garantías Jurídicas) que se podría considerar parcialmente incorporada en el plan estatal. Del mismo modo, el plan valenciano establece entre sus áreas de actuación y objetivos las Relaciones Interinstitucionales que en el plan estatal son un principio orientador y una obligación genérica. Es decir, escasas diferencias profundas entre ambos planes y ausencia de objetivos específicos en el plan valenciano respecto a dos materias importantes como son los Servicios Sociales y el conocimiento de las dos lenguas oficiales de la Comunidad Valenciana como factor de integración y cohesión social. La ausencia de un área de objetivos específica en materia de Servicios Sociales sorprende por estar presente tanto en el plan estatal como en los otros planes autonómicos y ser la gestión de los servicios sociales una competencia de los gobiernos autonómicos. La de cualquier referencia al conocimiento de las dos lenguas oficiales sorprende porque los planes similares con dos lenguas oficiales acostumbran a incorporar, aunque sea de manera genérica, objetivos de este tipo, aunque la sorpresa es menor si tenemos en cuenta que los gobiernos valencianos no se han caracterizado por políticas activas para garantizar la igualdad de derechos lingüísticos y la igualdad de trato entre las dos lenguas oficiales (Bodoque: 2009). Tabla 9: Estructura básica y objetivos de los planes estratégicos estatal y valenciano Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (Gobierno de España) Acogida Proporcionar a las personas inmigrantes las herramientas para alcanzar un grado de autonomía suficiente para el acceso a Plan Director de Inmigración y Convivencia (Gobierno Valenciano) Acogida y acompañamiento Dotar a la población inmigrante de los conocimientos y habilidades necesarias para conseguir su integración en la 6 Entre paréntesis la denominación del plan valenciano. 31

32 bienes y servicios, ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes en igualdad de condiciones. Articular una Red Estatal de Dispositivos de Acogida Integral, para dar respuesta a la necesidad de acogida integral, acogida de personas en situación de vulnerabilidad y acogida especializada. Educación Garantizar el acceso del alumnado inmigrante a la educación obligatoria en igualdad de condiciones. Garantizar una educación obligatoria de calidad, independientemente de la procedencia del alumno. Adecuar el sistema educativo a la diversidad del alumnado gestionando adecuadamente dicha diversidad y fomentando la adquisición de conocimientos y competencias interculturales. Transformar la escuela en espacio de convivencia e integración en el entorno. sociedad. Articular dispositivos de acogida integral. Educación Continuar promoviendo la incorporación normalizada de la población inmigrante al sistema educativo Fomentar la convivencia social y la gestión de la diversidad cultural Facilitar la transición de la escuela al mundo laboral Desarrollar las capacidades y los conocimientos de las personas adultas Facilitar el acceso del alumnado inmigrante a etapas no obligatorias. Mejorar el acceso de los inmigrantes a la formación de adultos. Mejorar los procedimientos de homologación de las titulaciones académicas. Empleo Adecuar la normativa de empleo y Seguridad Social, para garantizar la igualdad de derechos y deberes. Mejorar de modo continuado la gestión de los flujos migratorios. Promover el mantenimiento del empleo, la promoción profesional y la formación, así como la adecuación de las competencias de la población trabajadora inmigrante a las oportunidades del mercado de trabajo. Mejorar los dispositivos de intermediación en el mercado laboral. Empleo y formación Evaluar la contribución económica de la población inmigrante a la sociedad valenciana Incentivar la integración laboral de la población inmigrante Potenciar la formación laboral de las personas inmigrantes Facilitar dispositivos de intermediación en el mercado laboral Fomentar la gestión de la diversidad en las empresas Luchar contra la contratación irregular de inmigrantes en la economía sumergida. Luchar contra la discriminación y por la igualdad de oportunidades de las personas inmigrantes en el mercado de trabajo y en las empresas. Fomentar la gestión de la diversidad en las empresas. Vivienda Ampliar el peso de la vivienda protegida en los mercados de vivienda y promover un mayor equilibrio en las formas de tenencia de la vivienda para colectivos con bajos ingresos. Prevenir situaciones residenciales de infravivienda y hacinamiento en la fase de asentamiento inicial. Vivienda Analizar y estudiar la demanda y problemática de la vivienda entre la población inmigrante Facilitar el acceso a la vivienda digna en un entorno habitable a la población inmigrante Luchar contra la discriminación de las personas inmigrantes en el mercado de la vivienda. Mejorar la convivencia y prevenir la segregación residencial. Servicios sociales Adecuar el sistema público de servicios sociales a las 32

33 necesidades de una sociedad más diversa, para garantizar el acceso al mismo a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad. Potenciar los servicios sociales para garantizar el acceso a los mismos a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad. Desarrollar medios de coordinación institucional y de gestión de la información de la que disponen las distintas administraciones y entidades que trabajan en el sector de servicios sociales. Salud Garantizar el derecho a la protección de la salud a las personas inmigrantes. Mejorar la identificación de las necesidades socio-sanitarias de la población inmigrante. Salud Garantizar el derecho a la salud a las personas inmigrantes y el acceso al sistema público de salud Fomentar el conocimiento de la diversidad cultural de nuestra sociedad por parte de los profesionales sanitarios Mejorar la formación del personal sanitario en la de gestión de la salud de la población inmigrante. Infancia y juventud Favorecer el acceso normalizado de menores y jóvenes de origen inmigrante a programas de infancia y juventud. Promover la atención e intervención social en niños y niñas y jóvenes inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad. Apoyar la participación social de niños y niñas y jóvenes inmigrantes. Familia, infancia y juventud Favorecer y facilitar la socialización de las familias y menores inmigrantes en la sociedad valenciana actual Atender a menores extranjeros en situación de desamparo Favorecer e impulsar la participación social de jóvenes y familias Igualdad de trato Luchar contra la discriminación por motivo de origen racial o étnico en el marco de la lucha contra toda forma de discriminación. Incluir la igualdad de trato en todas las políticas públicas. Poner en marcha instrumentos de promoción de la igualdad de trato y no discriminación por origen racial o étnico. Mujer Incorporar la perspectiva de género en todas las fases de las políticas migratorias. Favorecer el acceso normalizado de las mujeres inmigrantes a programas específicos dirigidos a mujeres en general. Facilitar la integración social de las mujeres inmigrantes que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad. Igualdad Políticas de lucha contra la discriminación, la violencia de género y la explotación sexual de la mujer inmigrante Incorporar la perspectiva de género en todas las actuaciones en inmigración y diversidad cultural Favorecer el acceso de las mujeres inmigrantes a programas para mujeres en general Fomentar la participación social de las mujeres inmigrantes Participación Consolidar el movimiento asociativo inmigrante y su interacción con el tejido asociativo general. Aumentar el nivel de participación de inmigrantes en las asociaciones de carácter general. Ampliar y mejorar los cauces de participación política de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes. Sensibilización Familia, infancia y juventud Favorecer e impulsar la participación social de jóvenes y familias Igualdad Fomentar la participación social de las mujeres inmigrantes. Sensibilización y opinión pública 33

34 Mejorar la imagen pública de la inmigración y promover los aspectos positivos de una sociedad diversa. Generar cambios de actitudes en relación con la inmigración. Sensibilizar la sociedad valenciana acerca del valor de la diversidad cultural Fomentar la convivencia entre población autóctona e inmigrante Codesarrollo Identificar y promover las oportunidades de desarrollo de los países de origen de la inmigración a España. Incorporar la perspectiva del codesarrollo en el proceso de integración del inmigrante. Promover actuaciones dirigidas a prevenir la descapitalización humana de los países de origen. Codesarrollo y relaciones interinstitucionales Implicar a los colectivos inmigrantes con mayor presencia en la Comunidad Valenciana como agentes de desarrollo en sus países de origen Continuar promoviendo la investigación y la formación en materia de codesarrollo Incrementar la participación de la Administración Autonómica Valenciana en la gestión de algunas áreas competencia de la Administración General del Estado Mejorar la coordinación entre la Generalitat y las entidades locales en materia de inmigración Conseguir un funcionamiento ágil y eficaz de la red de Agencias de Mediación para la Integración y la Convivencia Social AMICS. Garantías jurídicas Proteger de forma efectiva los derechos de los inmigrantes Incrementar los conocimientos en inmigración, extranjería y diversidad cultural del personal involucrado en la Administración de Justicia. Presupuesto del Gobierno de España y del Gobierno Valenciano para los respectivos planes de integración No es fácil conocer con precisión los recursos económicos que los gobiernos destinan realmente a las políticas de inmigración en todos sus aspectos. Como el objeto central de este trabajo son las políticas de integración y existen planes de los respectivos gobiernos que han establecido una previsión de gasto público; podemos hacer una comparación somera y apuntar una cierta perplejidad respecto algunas cifras de gasto previsto. El cuadro general de la previsión de inversiones presupuestarias del plan estratégico se estructura sobre los doce objetivos del documento y los cuatro años en los que estará vigente el plan (v. tabla 10). De este modo, para 2007 la previsión es de 467,2 millones de euros, para 2008 se prevén 489 millones, en 2009 la previsión asciende a 512,1 millones, llegando a 536,7 en el último año del Plan (2010). Es decir, un total de euros. 34

35 Tabla 10. Presupuesto previsto para el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007) Fuente: Plan Estratégico de Integración y Ciudadanía (Gobierno de España) Por lo que se refiere al plan valenciano (v. tabla 11), en 2008 se preveía la aportación de 1.289,8 millones de euros, para 2009 se prevén 1.384,6 millones, en 2010 la previsión asciende a 1.496,9 millones, llegando a 1.622,8 en el último año del plan (2011). Es decir, un total de euros; casi tres veces más que el plan estatal, pero sobre este particular volveremos más adelante. Tabla 11. Presupuesto previsto para el Plan Director Inmigración y Convivencia (2008) 35

36 Fuente: Plan Director de Inmigración y Convivencia (Gobierno Valenciano) Por áreas, la mayor parte de los algo más de millones de euros previstos para el estatal se destinan a Educación (41,7%), Acogida (23,1%), y Empleo (10,3%). De hecho, estos tres objetivos concentran algo más del 75% de los recursos de integración. Otros tres objetivos (Infancia y Juventud, Servicios Sociales, y Salud) suman otro 12,6% de las previsiones presupuestarias; mientras que a los otros seis objetivos (codesarrollo, sensibilización, igualdad de trato, mujer, vivienda y participación) está previsto destinar el 12,2% del presupuesto previsto para el Plan (ver Tabla 12). Tabla 12. Presupuesto previsto por objetivos del plan estatal Área Presupuesto % sobre total Educación ,72 Acogida ,14 Empleo ,33 Infancia y Juventud ,04 Servicios sociales ,01 Salud ,58 Codesarrollo ,83 Sensibilización ,72 Igualdad de Trato ,81 Mujer ,68 Vivienda ,61 Participación ,50 TOTAL ,00 Fuente: Elaboración propia sobe datos del Plan Estratégico de Integración y Ciudadanía Por áreas, la mayor parte de los casi millones de euros previstos para el valenciano se destinan a Salud (53,3%) y Educación (42,3%), mientras que el resto de áreas apenas si suman un 4,4% (ver Tabla 13). Comparando los porcentajes de 36

37 recursos destinados a las distintas áreas, contrasta las dispares aportaciones referidas a acogida, empleo, salud, infancia y juventud o Servicios Sociales. Tabla 13. Presupuesto previsto por objetivos para el plan valenciano Área Presupuesto % sobre total Salud ,33 Educación ,33 Vivienda ,07 Empleo y formación ,03 Codesarrollo y relaciones interinstitucionales ,98 Familia, infancia y juventud ,46 Garantías jurídicas ,36 Acogida y acompañamiento ,24 Igualdad ,16 Sensibilización y opinión pública ,04 Total Fuente: Elaboración propia sobre datos del Plan Director de Inmigración y Convivencia La distribución de los recursos, supone una manifestación de que las políticas de integración de las personas inmigrantes impulsadas por el Gobierno de España se orienta preferentemente hacia aspectos más básicos (empleo, acogida, codesarrollo, en parte educación), aunque se pretende una acción integral y antidiscriminatoria; mientras que por lo que se refiere al Gobierno Valenciano- prácticamente se limitan a las áreas de las políticas públicas de Bienestar de Salud y Educación, en las que la comunidad autónoma tiene las competencias y concentran el grueso de los presupuestos autonómicos, dejando a un lado las políticas referidas a los servicios sociales, que no merecen una atención específica del Gobierno Valenciano en este plan. Mención aparte, merece la disparidad de cantidades presupuestadas por los distintos planes autonómicos y estatales para la inmigración. Y las cifras nos parecen muy dispares como para poder dar una credibilidad a la metodología de elaboración de los distintos planes actualmente vigentes. Así, si contamos la población inmigrante en situación regular a fecha de 31 de marzo de 2009 y dividimos las inversiones medias anuales previstas por los diferentes planes, tendríamos cifras que van desde los 17 37

38 euros por emigrante y año de Cataluña a los euros por habitante y año de la Comunidad Valenciana. Tabal 14. Presupuestos de planes referidos a la inmigración Gobierno Vigencia del plan Inversión prevista Media anual Inmigrantes residentes 31/3/09* Inversión media anual por inmigrante (en ) CValenciana Madrid Murcia Andalucía España Cataluña Fuente: Elaboración propia *Inmigrantes en situación regular (Observatorio Permanente de la Inmigración) La profunda disparidad de las cifras hace pensar, a falta de un estudio de detalle, en que o algunos de los planes autonómicos, entre ellos el valenciano, son poco rigurosos a la hora de precisar los incrementos de recursos que en Sanidad y Educación supone atender la demanda de servicios que generan los inmigrantes o, por el contrario, que hay planes que no consideran suficientemente el impacto de la inmigración sobre estos servicios. En cualquier caso, parece necesaria una metodología más precisa y similar en el diseño y elaboración de los planes de políticas públicas referidas a la inmigración y, especialmente, de su presupuestación formal. MIPEX: una valoración de las políticas de integración de inmigrantes del Gobierno de España en el contexto europeo. Conviene de forma previa al análisis más concreto de las fortalezas y las debilidades de las políticas de integración del gobierno valenciano contextualizarlas en el marco de las políticas de integración estatales para lo cual podemos hacer uso de las conclusiones del informe MIPEX sobre España. En 2004, el Grupo MIPEX 7 publicó un informe comparando las políticas de integración de los inmigrantes en 25 estados miembros de la Unión Europea y en tres países 7 El Grupo MIPEX está formado por un consorcio de 25 organizaciones, entre las que se encuentran universidades, institutos de investigación, grupos de reflexión, fundaciones, ONG e instituciones para la igualdad. MIPEX quiere mejorar la calidad del debate sobre la política de integración de los inmigrantes en Europa y sus trabajos se publican desde 2004 y son cofinanciados por la Comunidad Europea dentro del Programa INTI-Acciones Preparatorias para la Integración de Ciudadanos de Terceros Países. 38

39 extracomunitarios. El informe MIPEX abarca seis áreas de políticas que definen el viaje en el que se embarca el inmigrante hasta conseguir la ciudadanía plena: acceso al mercado laboral, reagrupación familiar, residencia de larga duración, participación política, acceso a la nacionalidad y medidas antidiscriminación. El nivel considerado como buenas prácticas para cada indicador de política corresponde al más alto nivel europeo, a partir de las convenciones del Consejo de Europa o de las directivas de la Comunidad Europea. El MIPEX es una herramienta de referencia para comparar los resultados sobre las políticas de integración en Europa y para mejorar las políticas de integración proporcionando información para un examen detallado y el debate, partiendo de la idea básica de que toda política pública debe ser evaluada y supervisada. Las seis categorías del informe MIPEX de 2007 sitúan a España en la décima posición de los 28 países comparados con una media de 61 de buenas prácticas respecto al óptimo de 100; si bien, no en todas las categorías ocupa la misma posición. Así, consigue el segundo lugar, junto a Portugal, de los 28 países MIPEX en cuanto al acceso al mercado laboral, con una puntuación de 90. En las políticas para finalizar la residencia de larga duración la posición es la cuarta y la puntuación media de es de 70. En las políticas de reagrupación familiar la posición es la octava, junto con Polonia, Malta y Noruega, y la puntuación media es de 66. Por el contrario, les. Los puntos más débiles de las políticas españolas de integración en 2007 se correspondían con las políticas sobre participación política y el acceso a la nacionalidad, en los que ocupa el puesto número 14, y una media de 40 y 41 puntos respectivamente. Finalmente, la peor posición se refiere a las políticas antidiscriminación, con el puesto número 17 y una puntuación media de 50 (ver Tabla 15). Tabla 15. Informe MIPEX (comparación general) 39

40 Fuente: Niessen y otros (2007) Una visión general (ver Gráfico 8) de las políticas españolas evidencia que España está lejos de igualar los mejores resultados europeos (salvo en acceso al mercado laboral) y de alcanzar un nivel de buenas prácticas en políticas de integración de inmigrantes. Gráfico 8. Descripción general de las políticas españolas de integración 40