Roj: STS 11/ ECLI: ES:TS:2010:11

Transcripción

1 Roj: STS 11/ ECLI: ES:TS:2010:11 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Fecha: 14/01/2010 Nº de Recurso: 6578/2005 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: PEDRO JOSE YAGÜE GIL Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de dos mil diez. Visto el recurso de casación nº 6578/2005, interpuesto por la Procuradora Dª Matilde Marín Pérez, en nombre y representación de Dª Joaquina, contra la sentencia dictada en fecha 7 de junio de 2005, y en su recurso nº 1293/2000, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, sobre impugnación de Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, siendo parte recurrida la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos; y la "Asociación de Vecinos La Viña", representada por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección 2ª) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª Joaquina se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de septiembre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes. SEGUNDO.- Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando en fecha de 15 de noviembre de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo en todos sus términos. TERCERO.- Mediante auto de esta Sala del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2006 se inadmitió el recurso de casación respecto de su motivo segundo y se admitió sobre el primero, atribuyéndose su conocimiento a la Sección quinta de esta Sala. Por providencia de 26 de septiembre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a los comparecidos como parte recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso. Mediante providencia de 12 de septiembre de 2007 se declaró caducado el referido trámite de oposición. Y por providencia de 28 de Abril de 2008 se tuvo a la "Asociación de Vecinos La Viña" apartada del presente recurso de casación, tal como había solicitado en escrito de fecha 10 de Marzo de CUARTO.- Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Enero de 2010, en que tuvo lugar. QUINTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, 1

2 FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación nº 6578/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sección 2ª (Las Palmas), dictó en fecha 7 de junio de 2005, y en su recurso contencioso administrativo nº 1293/2000, por medio de la cual se estimó el promovido por la "Asociación de Vecinos la Viña" contra la Orden del Consejero de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias de 25 de mayo de 2000, que estimó los recursos de reposición interpuestos contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias de 30 de marzo de 1990 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Santa Brígida, en el particular referido a la localización de determinados equipamientos en la zona del Monte Lentiscal de ese término municipal, con la consiguiente modificación de la ordenación. SEGUNDO.- La referida sentencia estimó el recurso contencioso y anuló la Orden impugnada al considerar, en síntesis, que: - Mediante la técnica del recurso administrativo de reposición sólo se pueden revisar los aspectos legales del planeamiento, no los de mera oportunidad o discrecionales (FD 7º). - El cambio de criterio reflejado en la modificación final de la ordenación tras la estimación de los recursos de reposición carece de la necesaria motivación (FD 7º "in fine"). - La ordenación modificada tras los recursos de reposición ha incurrido en un error material al computar en la reserva de espacios libres una parcela privada ocupada por un templo de la Iglesia Católica (FD 9º). Literalmente se afirmó lo siguiente sobre estos extremos en los fundamentos de derecho séptimo y noveno de la sentencia impugnada: "[...] hay que partir, necesariamente, del alcance del recurso de reposición, tanto desde el punto de vista de lo que pueden solicitar los administrados ( o recurrentes) como desde el punto de vista de lo que puede declararse por el órgano competente para su resolución.- Desde el punto de vista de los recurrentes, y conforme a la LPA de 1.958, estamos ante un medio de impugnación (acto de parte) de un acto administrativo o de una disposición general-o de una resolución que participa de su misma naturaleza--, que se construye como una garantía, y constituye, por si mismo, un verdadero procedimiento administrativo que obedece a una serie de principios, pero que exige, en cualquier caso, que se funde en derecho, esto es, conforme a la terminología del artículo de la LPA (aplicable por razón de la fecha de interposición), en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.- Corolario de su fundamento o causa en la ilegalidad del acto o de la disposición, debe concluirse que la Administración a la hora de resolver, debe hacerlo con criterios de estricta legalidad., lo cual excluye, en principio, razones o motivos de mera oportunidad. Precisamente, la verdadera garantía de los recursos administrativos, desde la posición de los particulares, es ese sometimiento de la Administración al derecho, pues el contenido de la respuesta será de inadmisión, estimación o desestimación, de forma que la estimación traerá aparejada la nulidad radical o anulación del acto recurrido por concurrencia de alguno de los motivos para ello. Dicho en otras palabras, no es posible estimar un recurso de reposición sin que concurra una previa causa de nulidad radical o de anulación del acto recurrido-. Sin embargo, en el caso, como advierte la parte actora, la estimación del recurso de reposición, esto es, la revocación del acuerdo de la CUMAC por Orden Departamental, con la consecuencia de alterar la decisión de calificación del suelo, no se adopta por vulneración de normas jurídicas, o por error de hecho por parte de la Administración autora del acto, sino, única y exclusivamente, por razones de oportunidad. El propio razonamiento contenido en la Orden que da respuesta al recurso confirma esta tesis.- En efecto, se lee en el Fundamento Quinto de la Orden, los motivos para la decisión de estimación de los recursos y modificación de la ordenación (de equipamiento a uso residencial), que son los siguientes: Considerar que al tratarse de suelo urbano y no ser estrictamente necesario cumplir con los estándares previstos en el Reglamento de Planeamiento, resulta suficiente el equipamiento social previsto con la incorporación de la parcela actualmente ocupada por el centro de Salud y la oficina de Correos, además de mantener la parcela ocupada por la Iglesia. Computar el resto de la parcela libre de edificación colindante con la Iglesia como espacio libre, al tiempo que se reserva una pequeña zona de espacio libre frente al Centro de Salud y Oficina de Correos, situado al 2

3 sur de la Iglesia, a unos cinco metros por debajo del nivel de aquella, así como la previsión del espacio para desarrollar la comunicación entre ambos niveles. Aumentar la superficie del fondo de saco propuesto en las Normas Subsidiarias como remate de la vía de acceso al resto de las parcelas edificables resultantes, a fin de establecer unas plazas de aparcamiento público para usuarios de los equipamientos implantados.- En definitiva, la decisión, aunque trae a colación normas jurídica en su apoyo, concretamente el artículo 12.2 del TRLS de 1976, se adoptó por razones de oportunidad o cambio de criterio de la Consejería que actuaba por delegación de la CUMAC en vía de recurso de reposición, sobre la localización y suficiencia de los equipamientos públicos, al margen de razón alguna de legalidad urbanística, pues el artículo citado es una norma general y abstracta dirigida al planificador, que no establece ningún mandato concreto que vaya mas allá de la necesidad de que los Planes Generales establezcan las dotaciones de espacios públicos y zonas verdes, deportivas, etc, así como los emplazamientos de servicios de interés público, que deberá hacerse, conforme al artículo 29 del RP, en proporción adecuada a las necesidades colectivas y a las características socioeconómicas de la población y de acuerdo, en todo caso, con la legislación específica en la materia.- Como advierte el Tribunal Supremo, en sentencia en la que se examina, en casación, la revisión- adaptación del Plan General del municipio de Aguilas (recurso de casación nº 1091/1999. STS de 14 de noviembre de 2002, Sección 5ª a propósito de un recurso de reposición formulado por el Ayuntamiento contra la aprobación definitiva en el que solicitaba por vía de corrección de errores una nueva ordenación de la una Unidad y nueva delimitación de una zona, advirtió que ".. no son en absoluto errores materiales, sino nuevas determinaciones que el Ayuntamiento desea introducir en su aprobación provisional, aprovechando un recurso de reposición contra la aprobación definitiva, lo cual no es posible, siendo como es, el recurso de reposición una mera revisión de la legalidad de un acto administrativo y no un camino para variarlo por razones de oportunidad" ( Fundamento Octavo, apdo IV).- Aparece, por tanto, un primer argumento para declarar la nulidad de la Orden Departamental, en cuanto se excedió del posible alcance del control a llevar a cabo por el órgano competente en vía de recurso administrativo, al dar una respuesta ajena a la legalidad de la decisión de la CUMAC, que, no olvidemos, aunque hubiese delegado la competencia para recurrir en reposición, era el órgano autonómico competente para la aprobación del planeamiento municipal.- Un segundo argumento de nulidad de la Orden sería la falta de una verdadera motivación del cambio de criterio, a la vista de la redacción del artículo 12.2 del TRLS de 1976, en relación con el artículo 29 del RP, que exigiría explicar las razones por las que el mismo órgano (delegante y delegado los son estos efectos) consideró en una primera resolución que las dotaciones eran insuficiente y en vía de reposición llega a la conclusión contraria con la sola referencia a que no es necesario cumplir los estándares urbanísticos en suelo urbano.- [...] Lo dicho es bastante para la estimación del recurso contencioso-administrativo, si bien, a mayor abundamiento, cabe señalar que desde el punto de vista fáctico, la Orden Departamental incurre, cuando menos, en un error material apreciable a primera vista, que no es otro que computar como espacio libre la parcela ocupada por una Iglesia, que es propiedad de la Iglesia Católica, según el Registro de la Propiedad, y, además, aparece vallada en las fotografías aportadas, quedando, por ello, excluida de la condición de espacio libre para uso público.- [...]". Por otra parte, la sentencia consideró en su fundamento de derecho octavo que no procedía en este concreto proceso examinar la legalidad o acierto de la resolución primigenia de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Planeamiento porque: "[...] ello obligaría a esta Sala a revisar, no la Orden Departamental, que dio respuesta al recurso de reposición, sino el Acuerdo de la CUMAC, que es precisamente el que los aquí recurrentes (la Asociación Vecinal) considera ajustado a la legalidad. Dicho de otra manera, desde la posición de los demandantes se determina la pretensión en sede judicial, que es la de anulación de la Orden Departamental, con lo que dicha anulación trae aparejada, inexorablemente, su perdida de efectos jurídicos, sin que pueda esta Sala entrar a examinar, a modo de una especie de recurso contencioso-administrativo per saltum ( o aprovechando otro), la legalidad de un Acuerdo no impugnado, so pretexto de una invasión de las competencias municipales al modificar la CUMAC determinaciones urbanísticas con la aprobación definitiva de las NNSS.- La posición contraria de los demandados, en el sentido de que el examen de legalidad del Acuerdo de la CUMAC es imprescindible en el examen de legalidad de la Orden Departamental y que no puede haberse abstracción de aquel acuerdo, se plantea del siguiente modo: "Si el objeto del proceso consiste en verificar la legalidad del acto estimatorio de los recursos de reposición ( la Orden de 25 de mayo de 2000), ello exige inexcusablemente 3

4 verificar también la legalidad de las determinaciones urbanísticas introducidas por la CUMAC ( acuerdo de 30 de marzo de 1990) que dieron lugar a los recursos de reposición finalmente estimados".- Y tienen razón en parte, si bien, como antes dijimos, el "quid" de la cuestión es que el presente recurso contencioso- administrativo se interpone por la Asociación de Vecinos, y es su pretensión la que determina el alcance posible del examen de legalidad a realizar por la Sala. De esta forma, lo decisivo es que concurre una causa de nulidad de la Orden Departamental, y la consecuencia de ello no es otra que la privación de sus efectos jurídicos. Esto es, el pronunciamiento judicial se agota con la declaración de ilegalidad de la Orden Departamental, lo que significa que la determinación urbanística es la aprobada en su día por la CUMAC, y dicha determinación podrá ser impugnada por cuantos motivos, unos u otros, consideren oportunos.-". CUARTO.- Contra esta sentencia Dª Joaquina ha interpuesto recurso de casación. En él esgrime dos motivos de casación: el primero al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, y el segundo por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la misma Ley, si bien este último ha resultado inadmitido por Auto de la Sección 1ª de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2006, por no haber sido precedido en el escrito de preparación del recurso del necesario juicio de relevancia sobre la infracción de Derecho estatal o comunitario europeo (artículo 89.2 LRJCA ). En el primer motivo del recurso de casación (que, por lo expuesto, es el único que analizaremos) se denuncia la infracción del artículo 70.1 de la Ley Jurisdiccional, en el que se dispone que " La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados ". Sostiene en él la recurrente, en resumen, que la Administración autonómica demandada estaba obligada a estimar el recurso de reposición que interpuso frente a la concreta ordenación de su finca establecida en las Normas Subsidiarias de Santa Brígida (NNSS) aprobadas definitivamente el 30 de marzo de Y ello por razones de legalidad y no de mera oportunidad, al haberse extralimitado en sus competencias modificando indebidamente, en el momento de la aprobación definitiva, la calificación establecida por el Ayuntamiento en la aprobación provisional de dichas NNSS. En consecuencia, la decisión adoptada en la Orden de 25 de mayo de 2000 recurrida en este pleito era correcta, al margen de la concreta motivación que se expuso en ella. Considera que, por lo expuesto, la sentencia de instancia debió ratificar la validez de lo dispuesto en la referida Orden. QUINTO.- El referido motivo de casación no puede ser estimado, por las razones que exponemos a continuación. La razón dicha por la Sala de instancia para estimar el recurso contencioso administrativo (a saber, que el recurso de reposición no puede servir de medio para revisar los aspectos discrecionales o de mera oportunidad del Plan, sino sólo sus aspectos legales) es acertada hasta un extremo que la Sala de instancia no acepta, a saber, que a pesar de lo que la Sala de Tenerife razona en el fundamento de Derecho sexto de la sentencia, el recurso de reposición no cabía contra disposiciones de carácter general (y las NNSS lo son) pues lo prohibía el artículo 53-e) de la originaria Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1956, aquí aplicable, a cuyo tenor se exceptúan del recurso de reposición " las disposiciones de carácter general, en el supuesto previsto en el artículo 39-1º " (es decir, en el supuesto de impugnación directa, como aquí). Esta es la auténtica razón en la que ha de basarse la estimación del recurso contencioso administrativo, pues no es que con el recurso de reposición puedan o no puedan revisarse aspecto de oportunidad del Plan sino que, sencillamente, contra las Normas Subsidiarias de Santa Brígida no cabía recurso de reposición, por prohibirlo el artículo citado. Por esta razón debe confirmarse la sentencia de instancia, que estimó el recurso contencioso administrativo y anuló con toda razón una resolución que, estimando una reposición improcedente, modificó lo aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias. No es cierto, por lo tanto, la afirmación de la parte aquí recurrente de que el recurso contencioso administrativo debió ser desestimado. SEXTO.- Ahora bien; la interposición del recurso de reposición fue un error de la Sra. Joaquina inducido por la propia Administración, la cual, en el anuncio publicado en el Boletín Oficial de Canarias nº 70, del miércoles 6 de Junio de 1990, (página 1868) ofreció a los interesados el recurso de reposición. De ese error no puede seguírsele a la Sra. Joaquina ninguna consecuencia desfavorable, y por ello podrá impugnar directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa la aprobación definitiva de las NNSS de Santa Brígida de fecha 29 de Febrero de 1990 en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de la notificación de esta sentencia del Tribunal Supremo, impugnación que, formulada en ese plazo, no será extemporánea. 4

5 SÉPTIMO.- Al rechazarse el recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo de la LJ 29/98 ). Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución. FALLAMOS Que no ha lugar, y por tanto, desestimamos el recurso de casación nº 6578/2005, interpuesto por Dª Joaquina, contra la sentencia dictada en fecha 7 de junio de 2005, y en su recurso nº 1293/2000, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria. Y condenamos a la Sra. Joaquina en las costas de casación. La Sra. Joaquina podrá impugnar directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Santa Brígida de fecha 29 de febrero de 1990 en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al en que esta sentencia le sea notificada. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico. 5