Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª). Sentencia de 10 febrero 2004

Transcripción

1 Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª). Sentencia de 10 febrero 2004 Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso de Casación núm. 3187/2001 Ponente: Excmo Sr. pedro josé yagüe gil La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia, en , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de , por la que se aprobó acta y planos de deslinde.el TS declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto. En la Villa de Madrid, a diez de febrero de dos mil cuatro. Visto el recurso de casación núm. 3187/01, interpuesto por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez, en nombre y representación de D. Cornelio, D. Raúl y de D. Cristobal, Dª Frida y D. Plácido, contra la sentencia dictada en fecha 26 de enero de 2001, y en su recurso núm. 3036/95 ( PROV 2001, ) por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre, siendo parte recurrida la Administración del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil. PRIMERO ANTECEDENTES DE HECHO En el proceso Contencioso-Administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Cornelio, D. Raúl y de D. Cristobal, Dª Frida y D. Plácido se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de marzo de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes. SEGUNDO Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de mayo de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso Contencioso-Administrativo, en la forma solicitada en el suplico de la demanda, o, subsidiariamente, se repongan las actuaciones a la instancia para que el pleito sea recibido a prueba. TERCERO El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 26 de febrero de 2003, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 30 de junio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al

2 recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria. CUARTO Por providencia de fecha 23 de diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de febrero de 2004, en que tuvo lugar. QUINTO En la sustanciación del juicio no se han infring ido las formalidades legales esenciales. PRIMERO FUNDAMENTOS DE DERECHO Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 26 de enero de 2001, y en su recurso Contencioso-Administrativo núm. 3036/95 ( PROV 2001, ), por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Cornelio, D. Raúl y de D. Cristobal, Dª Frida y D. Plácido contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 28 de septiembre de 1995, que aprobó el Acta de 6 de agosto de 1992 y los Planos de julio de 1992 en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el Veril (Playa del Inglés) y el Faro de Maspalomas, en el término municipal de San Bartolomé de Tirajana. SEGUNDO Los demandantes impugnaron en vía judicial esa resolución ministerial exponiendo que el Centro Comercial donde se encuentran sus locales comerciales y edificios se construyó sobre terreno que no era dominio público marítimo terrestre (al no considerar la legislación entonces vigente a las dunas como dominio público), y al amparo de un Plan Parcial y Proyecto de Urbanización debidamente aprobados; que la Ley de Costas actual 22/88 ( RCL 1988, 1642) ordena que el deslinde se haga teniendo en cuenta las características físicas existentes al tiempo de su práctica, lo que aquí no ha hecho la Administración demandada, que las ha obviado en beneficio de las características pretéritas, cuando el terreno era dunar; que el Ministerio demandado pretende crear una figura nueva, la duna-subterránea, cuando afirma que «sigue habiendo dunas, lo que ocurre es que están debajo»; que esta conclusión viene apoyada por el artículo 4-5º de la Ley de Costas, interpretado en sentido contrario, y, finalmente, que a ello abogan también los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. TERCERO La Sala de instancia desestimó el recurso Contencioso-Administrativo. Se basó para ello en el argumento fundamental de que «la construcción se encuentra edificada sobre dunas» y, por lo tanto, sobre dominio público marítimo-terrestre. Y que las razones de seguridad jurídica y confianza legítima fueron analizadas y resueltas por la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 ( RTC 1991, 149), a cuyos razonamientos se remitía. CUARTO Contra esa sentencia han formulado los demandantes recurso de casación, en el cual esgrimen cuatro motivos de impugnación, dos al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ( RCL 1998, 1741), y otros dos al amparo de su artículo 88-1-d). QUINTO Los dos motivos formales deben ser rechazados, y así: 1º. En el primero se alega la infracción de los artículos 24 de la CE ( RCL 1978, 2836), 238-3º de la LOPJ ( RCL 1985, 1578, 2635) y 60-3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ( RCL 1998, 1741) y de la

3 jurisprudencia de los Tribunales Constitucional y Supremo, y ello por haberse denegado el recibimiento del pleito a prueba. No aceptaremos este motivo. El artículo 60-3 de la Ley Jurisdiccional exige, para que el pleito se reciba a prueba, que exista disconformidad en los hechos y «estos fueran de transcendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito». En el presente caso no existía esa transcendencia. Los hechos sobre los que se pretendía la prueba (a saber, aprobación de un Plan Urbanístico, de un Proyecto de Urbanización, de la realización de las obras de urbanización y su recepción por el Ayuntamiento, además de la autenticidad y exactitud de los documentos presentados, que no cuestionó la parte contraria, y de los hechos de la demanda, que tampoco), esos hechos, repetimos, en absoluto eran transcendentales para la resolución del pleito, porque como muy bien dice la propia parte en el segundo motivo de casación, sobre la falta de motivación, (página 22 in fine), el problema básico del pleito es éste: si a la hora de realizar el deslinde la Administración demandada debió limitarse a constatar cuál era la realidad física actual en el momento en que se practicó. Este problema, que es exclusivamente jurídico, no necesita para su solución de la prueba pretendida en la instancia; hecha la prueba, y acreditados los extremos, la sentencia de la Audiencia Nacional sería la misma. 2º. En el segundo se alega la infracción del artículo 24.1 de la CE, al no haber respondido la Sala de instancia sobre las alegaciones de fondo de los demandantes. Tampoco aceptaremos este motivo. Como antes decíamos, el argumento de fondo esgrimido en la demanda es, expuesto en síntesis, que el deslinde debe realizarse teniendo en cuenta la realidad física del tiempo en que se practica, y no la de tiempos pasados. Pues bien; es cierto que la Sala de instancia podía haber sido más explícita al responder a ese argumento, pero también lo es que de forma implícita lo respondió. Dijo que «las fincas de los recurrentes se encuentran comprendidas dentro de la zona marítimo-terrestre, al estar construidas sobre el campo de dunas de la zona; en efecto, basta la simple observación de las fotografías del Anejo cuarto de la Memoria para llegar a la conclusión de que las fincas se encuentran edificadas sobre dunas, habiéndose explanado el terreno y dejando sepultada la formación dunar». Así que la respuesta de la Sala es clara: que no exista ahora una duna en sentido estricto no impide la consideración del terreno como demanio marítimo-terrestre, porque son sólo las obras realizadas las que la impiden u ocultan. Esta respuesta puede no satisfacer a los recurrentes, pero incluye la motivación suficiente. SEXTO En el tercer motivo se alega la infracción del artículo 14 de la CE ( RCL 1978, 2836), de la Disposición Transitoria 1ª, apartado cuarto, y artículos 11 y 13 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 ( RCL 1988, 1642), en relación con su artículo 3-1-b) y del artículo 18-1 del Reglamento de Costas ( RCL 1989, 2639 y RCL 1990, 119), así como de la jurisprudencia que ha venido interpretándolos. Este motivo expresa el auténtico problema sustantivo del pleito, que se limita a un problema jurídico. Sobre los hechos no hay cuestión: se acepta que hubo dos deslindes anteriores, uno del año 1958 (que incluyó el terreno de autos en el dominio público marítimo terrestre) y otro del año 1984 (que no lo incluyó, al considerar que la Ley de Costas de 1969 [ RCL 1969, 756] no calificaba a las dunas como dominio público marítimo-terrestre); se acepta que el Centro Comercial se construyó en el año 1978 con apoyo en el Plan Especial «Anexo II de Playa del Inglés» aprobado en el año 1976, y en el Proyecto de Urbanización aprobado en el año 1977, y que las obras fueron recepcionadas en 22

4 de diciembre de 1978, y se acepta, finalmente, que la superficie era dunar en el momento de la realización de las obras, (esto último deducido de forma incuestionable de la continua referencia de la parte recurrente al hecho de que las dunas no eran dominio público en la Ley de Costas de 1969). Y sobre estos hechos planea el problema jurídico de autos: si el deslinde debe tener sólo en cuenta la realidad física al tiempo de su realización; si así fueran las cosas, el terreno no sería dominio público porque hoy no hay sobre él dunas sino aparcamientos, un Centro Comercial con sus locales comerciales y un Paseo Marítimo, todo ello asentado sobre lo que fueron dunas, hasta el punto de que su edificación fue posible gracias a la «explanación de un relleno, dejando sepultada la formación dunar», (expresión literal de la resolución recurrida). Tampoco este motivo puede ser aceptado. La finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 CE). Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª-1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria ( RCL 1946, 886) (Disposición Transitoria 1ª -2). Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposició n Transitoria Primera núm. 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público «aunque hayan sido ocupados por obras», caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el núm. 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento. Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas. Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª-4 no sea tan explícita. Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde. Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 ( casación núm. 2666/00 [ RJ 2003, 9211] ), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 ( casación 9670/98 [ RJ 2000, 8243] ). En ella decíamos lo siguiente: «La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en

5 este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre». En el presente caso es claro que las edificaciones e instalaciones se realizaron en zona de dunas (son muy reveladoras las fotografías que se acompañaron a la demanda con los números 7 y 9), tal como dice la resolución recurrida: «Puntos 12 a 20 (plano 2): se delimita el límite interior de la playa, tal y como se define en el artículo 3.1.b de la Ley 22/1988 de Costas. En esta zona se encuentran los Aparcamientos y el Centro Comercial, los cuales constituyen una clara invasión del dominio público marítimo-terrestre y, concretamente, del campo de dunas de la zona. En las fotografías del anejo número 4 de la memoria del proyecto de deslinde, se observa la invasión de las dunas y cómo se hizo la explanación de un relleno, dejando sepultada la formación dunar. El deslinde aprobado en 1984 se basó en la entonces vigente Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas, interpretando que las dunas no formaban parte del dominio público. Sin embargo, con la Ley vigente, no hay lugar a dudas para afirmar que dichos aparcamientos y centro comercial constituyen una invasión de la zona de dominio público y que, por tanto, han de quedar sujetos al régimen transitorio de la referida Ley. La conclusión que se desprende, confirmada por las fotografías anteriormente mencionadas, es que dichos aparcamientos y centro comercial constituyen una invasión del dominio público marítimo-terrestre, que ha desvirtuado las primeras características naturales del terreno, pero no su naturaleza demanial». El motivo debe, pues, ser rechazado. Y el artículo 4.5 de la Ley 22/88 no abona solución contraria, ni siquiera interpret ado «a contrario sensu»: la pérdida de las características naturales de los bienes de dominio público no es por sí sola causa de su degradación. Por lo demás, las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el recurso de casación no resuelven casos idénticos al presente y las citas que en ellas se contienen de las «características físicas de los terrenos» no resuelven el problema concreto aquí planteado. Finalmente, y en cuanto al principio de igualdad (que se considera infringido porque no se ha aplicado idéntico criterio en el campo de golf) bastará con decir que la resolución impugnada, al referirse a los puntos 27 a 73, dice que el dominio público se ha trazado por donde fue el límite natural de las dunas (más o menos impreciso, como se dijo) incluso antes de la desvirtuación de la zona de estudio por motivos artificiales. No hay, pues, ninguna aplicación desigual de la Ley. SÉPTIMO En el último motivo se alega la infracción del artículo 9.3 de la CE ( RCL 1978, 2836) y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Para rechazar este argumento bastará con remitirnos a los argumentos que el Tribunal Constitucional dio en su sentencia 149/91, de 4 de julio ( RTC 1991, 149), que en su fundamento de Derecho núm. 8 examina la constitucionalidad de todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 ( RCL 1988, 1642). OCTAVO Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo de la Ley 29/98 [ RCL 1998, 1741] ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cifra máxima de 3.000,00 euros (artículo 139-3), a la vista de las actuaciones procesales. Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

6 FALLAMOS Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación núm. 3187/01 interpuesto por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez, en la representación dicha, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 26 de enero de 2001 y en su recurso Contencioso-Administrativo núm. 3036/95 ( PROV 2001, ). Y condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, hasta un límite máximo, respecto de la minuta de Letrado, de 3.000,00 euros, (tres mil). Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN. Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.