Libro Blanco: Retos y recomendaciones para mejorar la cultura de cumplimiento de la legislación laboral en Centroamérica y la República Dominicana

Transcripción

1 Libro Blanco: Retos y recomendaciones para mejorar la cultura de cumplimiento de la legislación laboral en Centroamérica y la República Dominicana Rosa Cheng Lo ( *) SUMARIO 1. ANTECEDENTES 2. RECOMENDACIONES REGIONALES DEL LIBRO BLANCO 3. RETOS Y RECOMENDACIONES PARA COSTA RICA 4. MEDICIÓN Y VERIFICACIÓN DE LOS AVANCES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL LIBRO BLANCO A) MARCO ESTRATÉGICO PARA LA ASISTENCIA TÉCNICA B) EL ROL DE OIT EN LA VERIFICACIÓN DEL LIBRO BLANCO (*) Master en Evaluación de Proyectos y Programas de Desarrollo. Oficial de Monitoreo del Proyecto Verificación del Cumplimiento de las Recomendaciones del Libro Blanco, OIT.

2 1. ANTECEDENTES El 13 de julio de 2004, los Ministros de Comercio y Trabajo de los países de Centroamérica y República Dominicana suscribieron una declaración conjunta 1 en la que solicitaban a sus Viceministros desarrollar un informe con recomendaciones orientadas a mejorar la aplicación y cumplimiento de los derechos laborales y a fortalecer a las entidades responsables de ello. Dicho informe debía contener: (i) (ii) Recomendaciones específicas en cuanto a las acciones que cada país y la región debía adoptar para fortalecer y mejorar el cumplimiento y aplicación de las leyes de trabajo. Un inventario de todos los proyectos de asistencia técnica que se estaban ejecutando en ese momento en la región y la identificación de proyectos prioritarios que requerían apoyo adicional. (iii) Un informe sobre fuentes potenciales de asistencia técnica. 2 En abril del 2005, los Viceministros de Comercio y Trabajo presentaron a sus Ministros el resultado del mandato encomendado, en el documento denominado La Dimensión Laboral en Centroamérica y República Dominicana. Construyendo sobre el Progreso: Reforzando el Cumplimiento y Potenciando las Capacidades. Este informe, conocido como el Libro Blanco, fue elaborado con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y contiene compromisos adoptados en forma voluntaria por los países signatarios del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA), para mejorar la legislación laboral y su aplicación. Uno de los puntos de partida para desarrollar el Libro Blanco fue el estudio realizado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el 2003, Principios y derechos fundamentales en el trabajo: un estudio sobre la legislación laboral en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana 3, que había sido solicitado por los Ministerios de Trabajo de la región. El objetivo de este estudio era realizar un análisis comparativo de las legislación laboral vigente en cada uno de los países centroamericanos implicados en la negociación de dicho Tratado (DR-CAFTA), con particular referencia a las cuatro categorías de derechos y principios a los cuales hace referencia la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, : a) libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva (Convenios núms y 98 6 ); b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio (Convenios núms y ); la abolición efectiva del trabajo infantil (Convenios núms y ), y d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación (Convenios núms y ). Todos los países que suscribieron el Libro Blanco han ratificado los ocho convenios fundamentales relacionados con la Declaración. 1 Ver La dimensión laboral en Centroamérica y la República Dominicana. Construyendo sobre el progreso: Reforzando el cumplimiento y potenciando las capacidades, Anexo A: Declaración Conjunta de los Ministros de Comercio y de Trabajo. Washington DC., 13 de julio de Abril El texto completo del documento está disponible en: 2 Declaración Conjunta de los Ministros de Comercio y de Trabajo. Washington DC., 13 de julio de Documento completo disponible en: 4 Ver OIT. Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, Texto disponible en: 5 Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, Convenio sobre el trabajo forzoso, Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, Convenio sobre la edad mínima, Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, Convenio sobre igualdad de remuneración, Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958.

3 Los resultados del estudio de OIT y los avances reportados hasta ese momento (2005) en materia de normativa laboral y su aplicación, permitieron a los países identificar las áreas relacionadas con la implementación y la creación de capacidades que exigían mayores esfuerzos y plantear la necesidad de concretar un plan de trabajo y los recursos necesarios para avanzar en dichas áreas y asegurar que los esfuerzos conjuntos de los Ministerios de Comercio y Trabajo se abordaran en la agenda laboral de Centroamérica y República Dominicana de manera estratégica y continua. 13 Los retos y recomendaciones incluidos en el Libro Blanco fueron organizados en las siguientes áreas prioritarias: a) Ministerios de Trabajo Aumentar recursos para funciones clave relacionadas con el cumplimiento de la legislación laboral, incluyendo la inspección de trabajo y los servicios de mediación y conciliación. Mejorar la capacitación del personal relacionado con el cumplimiento de la legislación laboral. Mejorar la infraestructura, la tecnología de la información y la capacidad de manejo de casos. a) Legislación laboral y su aplicación: libertad de asociación, sindicatos y relaciones laborales. b) Necesidades presupuestarias y de personal de los Ministerios de Trabajo c) Fortalecimiento del sistema judicial en materia laboral d) Garantías de protección contra la discriminación en el trabajo e) Peores formas de trabajo infantil f) Fomento de una cultura de cumplimiento. 2. RECOMENDACIONES REGIONALES DEL LIBRO BLANCO Cada uno de los países signatarios del Libro Blanco identificó retos y recomendaciones concretas para cada una de las áreas prioritarias, a partir de los cuales se establecieron recomendaciones regionales comunes a todos los países. Dichos aspectos comunes se consignan a continuación: 14 Reorganizar las operaciones de los Ministerios de Trabajo para identificar de forma eficaz las prioridades claves. Ampliar o establecer, según sea necesario, oficinas encargadas de temas relacionados con la mujer en el lugar de trabajo y con el trabajo infantil. Ampliar o establecer, según sea necesario, oficinas de abogados o defensores especiales para los derechos laborales que puedan proporcionar apoyo adicional a los trabajadores y empleadores sobre el efectivo cumplimiento de la legislación laboral. Institucionalizar procedimientos mejorados de aplicación de la legislación laboral e iniciativas focalizadas en preocupaciones de alta prioridad, como el despido de trabajadores que realizan actividades sindicales legítimas, y discriminación de género, incluyendo pruebas ilegales de embarazo. 13 Libro Blanco, página viii. 14 Ibíd., páginas 72 y 73.

4 b) Tribunales laborales Realizar inversiones adicionales en los tribunales laborales, en jueces y otro personal, y equipo. Incrementar la operatividad de los tribunales de trabajo. Llevar a cabo iniciativas de apoyo focalizadas en capacitación y métodos efectivos de cumplimiento para los ministerios de trabajo en materia de estrategias de cumplimiento efectivas en casos de violaciones que puedan involucrar pruebas de embarazo o la explotación de trabajadores inmigrantes o indígenas. Establecer iniciativas comprensivas de capacitación sobre normas laborales para jueces, fiscales o procuradores, funcionarios de gobierno y otros involucrados en la administración de la legislación laboral. Involucrar a organizaciones académicas apropiadas en el establecimiento de una red de centros de capacitación sobre legislación laboral en cada país. Establecer un centro regional sobre legislación laboral que integre las mejores prácticas y que pueda apoyar en la armonización de la capacitación y otras prácticas en el área de administración de la legislación laboral. Establecer centros adicionales de resolución alterna de conflictos en los países que no los tengan y asegurar la disponibilidad de recursos y capacitación para que sean exitosos. d) Peores formas de trabajo infantil Establecer una zona libre de trabajo infantil consistente con el Convenio 182 de la OIT, para el final de la década. Desarrollar calendarios viables, evaluación de necesidades y asignación de recursos para lograr este objetivo. e) Fomento de una cultura de cumplimiento Implementar programas de capacitación comprensivos sobre derechos laborales para los trabajadores y empleadores. Fortalecer los consejos tripartitos laborales y hacer un uso más efectivo de sus aportaciones. Para el área de legislación laboral y su aplicación: libertad de asociación, sindicatos y relaciones laborales, no se definieron compromisos a nivel regional. c) Género y discriminación Establecer un centro regional sobre la igualdad en el empleo que suministre capacitación, materiales educativos, información sobre mejores prácticas y otra información, así como apoyar otros programas enfocados en la eliminación de preocupaciones relacionadas con la discriminación en el empleo. 3. RETOS Y RECOMENDACIONES PARA COSTA RICA En Costa Rica, las recomendaciones del Libro Blanco para el tema de legislación y su aplicación, y específicamente sobre los derechos de asociación, sindicalización y negociación colectiva, se refieren a la necesidad de brindar a los jueces y a otros funcionarios responsables de la legislación laboral, información más

5 detallada sobre la cuestión de la negociación colectiva en el sector público, y las diferentes interpretaciones legales para su tratamiento a nivel internacional. 15 Además, se determinó la necesidad de promover un mayor apoyo para aprobar varios proyectos de ley presentados por el Gobierno 16 que consolidarían la legislación sobre convenciones colectivas en el sector público, incrementarían la protección contra despidos e interferencias antisindicales, y eliminarían las restricciones de la participación de los extranjeros en los sindicatos. 17 También se destacó la necesidad de que el Ministerio de Trabajo emita informes sobre los resultados de la implementación de la directriz de 2005 que ordena monitorear el cumplimiento de órdenes judiciales de reinstalación de trabajadores despedidos ilegalmente. En relación con el fortalecimiento del Ministerio de Trabajo, se identificó la insuficiencia de recursos humanos, financieros y de infraestructura, principalmente en las oficinas regionales, para realizar las funciones de inspección, mediación y conciliación. En este mismo sentido, el Libro Blanco sugirió mejorar la capacitación del personal, reorganizar las operaciones de la institución e institucionalizar procedimientos mejorados de aplicación de la legislación laboral, entre otras medidas. 18 Los retrasos en los procesos laborales judiciales siguen constituyendo una preocupación por la mora judicial existente en los tribunales laborales, de ahí la urgencia expresada por el Poder Judicial y el Ministerio de Trabajo de aprobar el Proyecto de Reforma Procesal Laboral. En este mismo sentido, se estableció la necesidad de contar con programas continuos de capacitación en legislación nacional y la jurisprudencia sobre normas laborales internacionales dirigidos a funcionarios del Ministerio de Trabajo, jueces laborales, y demás personas relacionadas con la administración de la justicia laboral. 19 En el ámbito de género y discriminación, el principal reto identificado fue la necesidad de reforzar las políticas nacionales sobre la prohibición de solicitar pruebas de embarazo, y dirigir iniciativas para mejorar el cumplimiento. 20 Con respecto a las peores formas de trabajo infantil, en el Libro Blanco se expresó la preocupación por la insuficiente cantidad de recursos humanos y financieros asignados al Ministerio de Trabajo para asumir sus responsabilidades en este tema, principalmente para la ejecución efectiva del Segundo Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil El Gobierno de Costa Rica también reconoció la necesidad de ampliar el conocimiento de los trabajadores y empleadores en materia de derechos y obligaciones laborales, de promover los principios de responsabilidad social empresarial en la comunidad de empleadores para mejorar el cumplimiento con las leyes laborales, y de fortalecer el Consejo Superior de Trabajo como instancia de diálogo social, con el propósito de fomentar una cultura de cumplimiento y respeto a los derechos laborales Ibíd., página Los proyectos de ley a los que se refieren son: a) Proyecto Reforma a varios artículos del Código de Trabajo, Ley No. 2 del 26 de agosto de 1943 y los artículos 10, 15, 16, 17 y 18 del Decreto de la Ley No 832 del 4 de enero de 1949, sobre el Consejo Nacional de Salarios y la fijación de los salarios mínimos (Expediente del 10 de marzo de 1999); b) Proyecto de ley Aprobación del Convenio Número 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la Administración Pública (Expediente No del 4 de febrero de 2003); c) Proyecto de Ley Reforma del artículo 192 de la Constitución Política para garantizar la negociación colectiva en el sector público (Expediente No del 15 de mayo del 2002); d) Proyecto de ley Aprobación del Convenio Número 154 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva (Expediente No del 4 de febrero de 2003); d) Proyecto de ley para la Negociación Colectiva de Convenciones Colectivas en el Sector Público y de adición de un inciso 5) al artículo 112 de la Ley General de Administración Pública (Expediente de 4 de mayo de 2007, que sustituye el Proyecto de ley para estipular los procedimientos para la negociación colectiva en el sector público, Expediente ); e) Proyecto de ley Reforma Procesal Laboral (Expediente No del 25 de agosto de 2005). 17 Así se consigna textualmente en el Libro Blanco, página 23, sin embargo, debería leerse: eliminarían las restricciones de la participación de los extranjeros en las Juntas Directivas de los sindicatos, estipulado en el artículo 345 del Código de Trabajo y en el artículo 60 de la Constitución Política. 18 Libro Blanco, página Ídem. 20 Ídem. 21 Ibíd., página 25.

6 4. MEDICIÓN Y VERIFICACIÓN DE LOS AVANCES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL LIBRO BLANCO a) Marco estratégico para la asistencia técnica De acuerdo con el Libro Blanco, para garantizar el cumplimiento de los recomendaciones incluidas en este documento, así como con los compromisos de financiamiento, los gobiernos solicitaron al BID que apoyara la continuación del proceso del Grupo de Trabajo [de los Viceministros de Trabajo y de Comercio] y, a la Organización Internacional del Trabajo, que elaborara una evaluación cada seis meses para presentarla ante los Ministros en la que se verificara el progreso del plan de implementación, tanto a nivel nacional como regional. De esta forma, los Ministerios de Trabajo desarrollaron planes nacionales de implementación de las recomendaciones del Libro Blanco, para el período , en los que se especificaron los resultados, indicadores y responsables de la ejecución de cada una de las recomendaciones. En este proceso, también los Poderes Judiciales de los países definieron las acciones que desarrollarían en materia de fortalecimiento de los tribunales laborales, y las organizaciones de empleadores y trabajadores tuvieron la ocasión de conocer el borrador del plan y brindar sus comentarios al respecto. Los planes de implementación, que se encuentran bajo la coordinación general de los Ministerios de Trabajo, fueron elaborados con la finalidad de facilitar la comunicación interinstitucional e intersectorial necesaria para concretar los compromisos del Libro Blanco. 22 Además, en algunos de los países se han conformado Comités de Seguimiento de las Recomendaciones del Libro Blanco, los cuales potencian la participación de diversas entidades gubernamentales, así como de organizaciones de trabajadores y de empleadores, en el monitoreo de los avances que se van realizando en la implementación de las acciones de fortalecimiento institucional y fomento de una cultura de cumplimiento de la legislación laboral. b) El rol de OIT en la verificación del Libro Blanco Actualmente existen diversas iniciativas nacionales e internacionales que están apoyando técnica y financieramente a los países para implementar las recomendaciones del Libro Blanco 23. Ante la solicitud expresa de los Ministerios de Trabajo para que la OIT elaborara una evaluación cada seis meses para presentarla ante los Ministros en la que se verificara el progreso del plan de implementación, tanto a nivel nacional como regional 24, la organización está ejecutando el Proyecto Verificación del Cumplimiento de las Recomendaciones del Libro Blanco (Proyecto Verificación). Esta iniciativa, que cuenta con el apoyo financiero del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, se inició en diciembre del 2006 y se extenderá hasta junio de El objetivo principal del Proyecto Verificación es contribuir a los esfuerzos que se están realizando en Centro América y la República Dominicana para el desarrollo de capacidades institucionales relacionadas con la implementación de la legislación laboral y la creación de una cultura de cumplimiento de las normas laborales nacionales e internacionales. La cooperación técnica que este proyecto brinda a los países se articula en 3 componentes: 22 Estos planes nacionales se realizaron con el apoyo técnico del Proyecto Verificación de la OIT y el apoyo financiero del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos. El Plan de Implementación de las Recomendaciones del Libro Blanco Costa Rica, desarrollado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se encuentra disponible en: erificacion/plan_impl_cr.pdf 23 El inventario de proyectos de asistencia técnica a nivel nacional y regional en materia laboral, elaborado en el 2005 por parte del Grupo de Trabajo de Viceministros de Comercio y Trabajo, se publicó como el Anexo E del Libro Blanco (páginas 93 a 99). 24 Libro Blanco, página xviii.

7 1) Apropiación nacional de las recomendaciones del Libro Blanco, evaluación del progreso y seguimiento nacional 25. 2) Cooperación regional e intercambio de buenas prácticas y lecciones aprendidas orientadas a apoyar las recomendaciones del Libro Blanco. 3) Diseminación de información sobre los derechos laborales relacionados con las prioridades del Libro Blanco. 26 La participación de la OIT en este proceso de verificación del Libro Blanco se enmarca en los esfuerzos que la organización ha venido desarrollando desde el año 1999 en materia de creación de trabajo decente 27, y que para la región, se plasman concretamente en la Agenda Hemisférica y en los programas y planes nacionales de Trabajo Decente que ya se han empezado a implementar en varios de los países de la región. Para la OIT, el trabajo decente se sintetiza en cuatro objetivos estratégicos: a) principios y derechos fundamentales en el trabajo y normas laborales internacionales; b) oportunidades de empleo e ingresos; c) protección y seguridad social; d) diálogo social y tripartismo. Estos objetivos tienen validez para todos los trabajadores, mujeres y hombres, en la economía formal e informal, en trabajos asalariados o autónomos; en el campo, industria y oficina; en sus casas o en la comunidad. Los Estados tienen la obligación de garantizar la aplicación efectiva de la legislación laboral, tanto a nivel de la normativa nacional como de los instrumentos internacionales ratificados por el país 29. Todos los Estados Miembros de la OIT, al adoptar en 1998, la Declaración sobre Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, se comprometieron a respetar y promover los derechos relacionados con la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva, la eliminación del trabajo forzoso u obligatorio, la abolición del trabajo infantil y la eliminación de la discriminación en el empleo y la ocupación. Para cumplir en forma efectiva con esta función, se requiere que los Estados cuenten, entre otras condiciones, con un marco legal adecuado a los convenios internacionales, instituciones fortalecidas y eficientes, políticas claras y presupuestos suficientes para realizar su trabajo. Los retos y recomendaciones identificados en el Libro Blanco coinciden con los objetivos estratégicos a) y d) de la agenda de trabajo decente, de ahí que la asistencia técnica y financiera que los países reciban para avanzar en la solución de los retos identificados por el Libro Blanco, podría constituir un valioso impulso a los procesos mejoramiento de la legislación laboral y su aplicación, así como al fomento de una cultura de diálogo social en la región centroamericana y la República Dominicana. 25 Para desarrollar este componente, el Proyecto Verificación emplea al menos las siguientes estrategias: 1) Apoyar el seguimiento de la ejecución del Plan Nacional de Implementación de las Recomendaciones del Libro Blanco por parte de los Ministerios de Trabajo; 2) Promover el seguimiento a nivel nacional de los sectores relevantes (organizaciones de trabajadores y de empleadores e instituciones públicas), que conforman los Comités de Seguimiento de las Recomendaciones del Libro Blanco; 3) Realizar una verificación semestral con la participación de un Equipo de Expertos de Verificación, y con base en un proceso de recolección, procesamiento y análisis de información proveniente de diversas fuentes. 26 La descripción del Proyecto Verificación del Cumplimiento de las Recomendaciones del Libro Blanco, está disponible en la siguiente dirección: 27 Ver OIT. Conferencia Internacional del Trabajo. Memoria del Director General: Trabajo Decente. 87. a reunión. Ginebra, junio de Texto disponible en: 28 Ver OIT. Trabajo Decente en las Américas: una agenda hemisférica, Informe del Director General. XVI Reunión Regional Americana. Brasilia, mayo de Texto disponible en: 29 Con respecto a las normas internacionales del trabajo, Costa Rica ha ratificado 50 de los 187 convenios de la OIT. Una listado completo de los convenios ratificados por el país está disponible en: