ENCUENTRO SOBRE INTEGRACIÓN SOCIAL Y DROGAS EN AMÉRICA LATINA

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1 ENCUENTRO SOBRE INTEGRACIÓN SOCIAL Y DROGAS EN AMÉRICA LATINA Washington D.C. Organización de los Estados Americanos 30 y 31 de agosto de 2012 Introducción El presente Encuentro sobre Integración Social y Drogas en América Latina forma parte del esfuerzo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organización de los Estados Americanos (CICAD/OEA) para ayudar al desarrollo de las políticas de drogas de sus Estados miembros, a través de la definición de un marco referencial en políticas públicas sobre integración social y drogas. El punto de partida para lograr tal definición lo representa la nueva Estrategia Hemisférica sobre Drogas (aprobada por todos los Estados miembros de la CICAD en el año 2010) que, entre sus principales avances, introduce dos puntos clave: el respeto a los Derechos Humanos como base de cualquier política y acción sobre drogas, y el reconocimiento de que el dependiente de drogas es una persona que padece una enfermedad, la cual genera complejos procesos de exclusión y dificulta la integración social. La nueva Estrategia Hemisférica sobre Drogas dedica varias referencias directas a la temática de la integración social: Art. 2. Al enfrentar el problema mundial de las drogas, debe hacerse especial énfasis en su impacto sobre la pobreza y la marginalización, e impulsar la implementación de políticas y acciones que favorezcan la integración social y la reducción de esas vulnerabilidades Art. 15. Las políticas de reducción de la demanda deberán incluir como elementos esenciales la prevención universal, selectiva e indicada; la intervención temprana; el tratamiento; la rehabilitación y la reinserción social, y servicios de apoyo relacionados. Todo ello con el objetivo de promover la salud y el bienestar social de los individuos, las familias y las comunidades, y de reducir las consecuencias adversas del abuso de drogas. Art. 22. Es necesario explorar vías para ofrecer servicios de tratamiento, rehabilitación y reinserción social a infractores de la ley penal dependientes de drogas, como medida alternativa a su

2 prosecución penal o privación de libertad. Partiendo desde estos artículos de la Nueva Estrategia Hemisférica sobre Drogas, la Secretaría Ejecutiva de CICAD ha propuesto la implementación de un programa de trabajo en materia de integración social y drogas, con énfasis en el campo político y técnico, que incluye, entre otras actividades, el fomento de acciones de investigación y la identificación de modelos de intervención y de buenas prácticas, así como de aquellas otras necesarias y conducentes a la definición y desarrollo de políticas públicas en este tema. El inicio de una línea de trabajo en materia de integración social, en el marco de las políticas públicas sobre drogas en la región, necesita de la realización de un trabajo previo de reflexión sobre la realidad de la integración social y su relación con el fenómeno de las drogas, sobre sus bases conceptuales, y sobre los modelos y buenas prácticas existentes en la región y fuera de ella, da cara a orientar a los Estados miembros en la construcción de respuestas adecuadas. Para ello, la CICAD plantea el desarrollo de una guía referencial, dirigida a los responsables de las políticas de drogas y a los profesionales y técnicos a cargo del desarrollo de programas sobre consumo de drogas, para orientar sus propuestas en este ámbito. Esta guía referencial para el desarrollo de políticas públicas en materia de integración social incluirá: o o o o Orientaciones sobre los marcos conceptuales y teóricos del trabajo en integración social en materia de drogas. Relación de los diferentes modelos de intervención existentes en América Latina. Complementariamente, la guía incluirá otros modelos de intervención existentes en el resto de países de América y de Europa u otros modelos internacionales que puedan servir de referencia para los fines de orientar los objetivos de la guía. Marco de referencia para la identificación y el desarrollo de buenas prácticas en este ámbito. En este sentido tendrá que ser necesaria la identificación de elementos de buenas prácticas relativos a los programas y proyectos de integración social, tanto en relación a los elementos generales de dichos programas como a las especificidades relativas a intervenciones sobre poblaciones o territorios específicos o a los diferentes componentes de intervención de los programas (formación, empleo, vivienda, etc.). Catálogo de buenas prácticas de programas de integración social y drogas en América Latina y en otros lugares del Mundo. Será el inicio de un trabajo de establecimiento de una base de datos de programas y proyectos sobre integración social y drogas, que se alojará permanentemente en la web de la CICAD, y que servirá de referencia para los Estados miembros. Esta será la base para la definición de una serie de lineamientos hemisféricos sobre políticas de integración social que deberán discutirse posteriormente en el marco de los órganos técnicos (grupo de expertos en reducción de la demanda) y políticos (plenario de la Comisión) de la CICAD/OEA. Un documento de presentación de dicha propuesta y una hoja de ruta al respecto fueron aprobados unánimemente por los Estados miembros en la reunión plenaria de la CICAD celebrada en Paramaribo, en mayo de 2011.

3 Las limitaciones de las políticas de reducción de la demanda de drogas en América Latina En la mayoría de los espacios de intervención nacionales, las políticas sobre consumo de drogas han tenido una evolución reciente, desigual y todavía embrionaria en América Latina. A pesar de su desarrollo en algunos países, siguen siendo consideradas como la Cenicienta de las políticas de drogas y de salud si nos fijamos en los niveles de inversión pública y en su posición en las listas de prioridades de las agendas públicas de los Gobiernos de la región. Entre las características generales que podemos extraer de este panorama de políticas públicas sobre consumo de drogas en la región, y que pueden explicar su incipiente desarrollo y sus fuertes limitaciones, es importante apuntar las siguientes: La inversión pública en este ámbito, aunque creciente, sigue siendo insuficiente para cubrir las necesidades de la mayoría de la población, tanto en las áreas de prevención y mitigación, como en las de atención e integración social. Por ejemplo, y de acuerdo al Informe Hemisférico de la quinta ronda de evaluación del Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM mayo 2011), que evalúa los esfuerzos nacionales en materia de políticas de drogas en las Américas, existen diferencias en la cobertura y alcance de programas escolares de tipo universal. Así, en algunos países se alcanza a la casi totalidad de la población objetivo, mientras que en otros es limitado. Es importante señalar que la situación de los países no es homogénea, encontrándose grandes diferencias, incluidas la edad de los destinatarios de los programas, las coberturas y la intensidad de las intervenciones. Todo ello inserto en un panorama general de restricciones en los ya limitados presupuestos públicos, el cual se complica con la actual crisis económica. Las limitaciones presupuestarias convierten a esta política en una sucesión de esfuerzos atomizados, limitados y sin visos de convertirse en verdaderos sistemas de prestación de servicios a la población, con calidad y cobertura suficientes. La mayor parte de las inversiones públicas se han dirigido hacia los ámbitos de prevención (normalmente basados en intervenciones no evaluadas) y sensibilización social. Este panorama consolida los actuales esquemas de inequidad en el acceso y en la cobertura de servicios de salud en la mayoría de los países de la región. La limitada o inexistente oferta pública de tratamiento conduce, a la postre, a que solamente aquellos ciudadanos con capacidad económica suficiente puedan acceder a clínicas y centros privados que cumplen con criterios mínimos de calidad. El resto, la gran mayoría, ven así negado su derecho a la salud y tienen que conformarse, si logran cobertura, con el acceso a centros de tratamiento de dudosa calidad terapéutica o en los que se vulneran sus más básicos derechos. A pesar de algunos avances realizados al respecto por algunos países, no se cuenta ni siquiera con registros de centros de tratamiento en una tercera parte de los países del continente y la evaluación de la calidad y de la efectividad del tratamiento no es una práctica extendida en el Hemisferio (Informe MEM Quinta Ronda, mayo 2011). Muy pocos países, desvela el informe, disponen de información sobre resultados del tratamiento, características del personal de los centros o del nivel de satisfacción de los usuarios.

4 Sólo en algunos países se han realizado algunos programas de reducción de daños o de mitigación, así como en atención a drogodependientes, casi siempre con un énfasis en la prestación de servicios de tratamiento por ONG u operadores privados (en los mejores y muy contados casos, a través del pago del Estado a los prestadores de servicios de un canon por paciente atendido) y nunca integrando el grueso de la atención en los sistemas generales de salud pública. La dinámica compartimentada y sectorial de la actuación y programación de las administraciones públicas y la distribución y manejo individualizado de sus presupuestos generaliza, en todos los niveles de actuación, carencias de coordinación entre los distintos actores institucionales y de gestión integral y conjunta de la política nacional sobre drogas. La intervención en el marco de un fenómeno como el de las drogas, multi-causal y multidimensional, pasa necesariamente, como en el resto de políticas sociales (y en particular las que apuntan a la superación de la pobreza) por procesos de articulación con otros sectores para poder vislumbrar algunos resultados positivos y tangibles. Es más, las políticas de drogas y su marco institucional se juegan su sostenibilidad en la medida en que puedan ser capaces de articular sus actuaciones con el resto de sectores y actores relacionados, haciendo un esfuerzo de integración con un doble movimiento: o Un primer movimiento centrípeto, hacia dentro, atrayendo hacia la política de drogas y hacia sus instancias de coordinación al resto de actores institucionales y sociales que deben trabajar en la materia. o Un segundo movimiento centrífugo, hacia fuera, haciendo presente la temática de drogas en el resto de políticas sectoriales y participando en sus instancias de articulación. El tema de drogas debe empapar en su justa medida a la política nacional de salud, la de educación, la social, la de seguridad, la de desarrollo, etc. La asignatura pendiente de la integración social La profundización de la democracia, como orden colectivo y como imaginario global compartido, clama por una mayor igualdad de oportunidades y derechos. Esto supone ampliar la participación y la deliberación pública a amplios sectores de la sociedad que se han visto secularmente marginados, pero también avanzar en la efectiva titularidad de derechos económicos, sociales y culturales. La igualdad de derechos va más allá de la estructura meritocrática de las oportunidades. Significa que la ciudadanía, como valor irreductible, prescribe el pleno derecho de cada uno, por el solo hecho de ser parte de la sociedad e independientemente de sus logros individuales y recursos monetarios, a acceder a ciertos umbrales de bienestar social y reconocimiento. Una sociedad que difunde de manera más igualitaria oportunidades de educación y acceso al empleo formal dispone de una fuerza de trabajo con mayores capacidades, y a la vez optimiza el uso de esas capacidades para avanzar en materia de productividad y competitividad, así como de recursos fiscales para la inversión productiva y la protección social. Una sociedad que universaliza el acceso oportuno a la salud y a la nutrición reduce los costos asociados a la enfermedad y la desnutrición, desde las mermas de

5 la productividad hasta los gastos debidos a la morbilidad. Una sociedad con mayor nivel de equidad probablemente enfrenta menores costos de seguridad ciudadana y calidad de la democracia. (Informe La Hora de la Igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir, del Trigésimo tercer periodo de sesiones de la CEPAL, 2010) Siendo conscientes de los avances realizados en los últimos años por un número importante de sus países en la reducción de la desigualdad distributiva, América Latina sigue siendo la región del Mundo que mantiene las desigualdades sociales más acentuadas. Para que la situación cambie y puedan prosperar, se requiere extender las oportunidades a las grandes masas de ciudadanos hoy excluidas y mejorar su acceso a las instituciones y recursos. En los últimos 25 años ha habido significativos avances hacia la democratización de los sistemas políticos, el control de una inflación endémica y la integración de las economías en el mercado mundial. El progreso no se ha limitado a la política y la economía: la esperanza de vida, la nutrición, la escolaridad y muchos otros indicadores de bienestar han mejorado y continúan haciéndolo. Sin embargo, la pobreza, la desigualdad y la falta de buenos empleos y oportunidades para facilitar la movilidad social de la mayoría representan áreas en las cuales aún queda mucho por hacer. Aunque el balance en los últimos años sigue siendo relativamente positivo en la región, en toda América Latina se reproducen esquemas de exclusión social grave, en los que están presentes elementos como la extrema pobreza, el bajo nivel escolar, la falta de ocupación y de acceso al crédito con formas precarias de auto-sustentamiento (trabajo ocasional, mal pagado, al margen de la legalidad, incluyendo la participación en la industria de las drogas), el crimen, la exposición a la violencia grave física y psicológica (intra-familiar y de género), la vida en la calle y de calle, el tráfico de seres humanos y la explotación sexual, las enfermedades, los consumos de drogas, los desplazamientos y migraciones forzadas; y todo ello unido a las dificultades o a la imposibilidad de acceso o cobertura por los servicios básicos de salud, educación, seguridad y protección social. Este marco de exclusión no puede enfrentarse con soluciones simplistas o de corto plazo, debido a la existencia de muchos factores determinantes interrelacionados, y requiere de acciones bien coordinadas y planificadas adecuadamente por parte de las administraciones públicas y del resto de agentes sociales, que tengan como objetivo extender las oportunidades a las grandes masas hoy excluidas. La atracción del negocio de la oferta Para una parte de esta población excluida, lo ilícito y la violencia son instrumentos para alcanzar ciertos fines de otro modo inalcanzables, como justicia, seguridad y beneficios económicos, por medios que perturban la vida de la comunidad. La justicia se logra por medio de la venganza, la seguridad por medio de la imposición violenta de la autoridad y los beneficios económicos para la supervivencia a través de la participación en actividades criminales. Las consecuencias son graves y consumen los escasos recursos de los países de América Latina, que están avanzando por un camino difícil hacia el desarrollo económico y la modernización de las instituciones democráticas. La violencia generada desde la comunidad, y la producida desde el Estado como respuesta, corroe la delicada trama social que mantiene unidas a las comunidades durante

6 períodos de penurias económicas, sociales y políticas, y destruye la confianza, la seguridad y la solidaridad (Informe 2008 Los de afuera? Patrones cambiantes de exclusión en América Latina y el Caribe ). Aquellos que recurren en ilícitos o en actos de violencia suelen carecer de oportunidades económicas legítimas y de los contactos personales o sociales necesarios para obtener muchos de los servicios y recursos de los que dispone el resto de la sociedad. Los habitantes de comunidades socialmente excluidas son muy conscientes de su falta de opciones y las vías para obtener beneficios por medios ilícitos y violentos se convierten en una posibilidad atractiva. Este esquema se reproduce de manera clara en la participación de muchos ciudadanos en la industria de la producción y tráfico de drogas. Y es además un fenómeno que afecta de manera directa y especial a las mujeres, quienes buscan en las actividades de micro-tráfico de drogas una opción de ingreso económico que permita cubrir las necesidades básicas familiares; todo ello en el marco del incremento sostenido en la región del número de familias monoparentales en las que las mujer genera el único ingreso del hogar. La atracción del consumo y el riesgo de una mayor exclusión El consumo de drogas podría considerarse ya sea una consecuencia o bien una causa de la exclusión social, pues este consumo puede provocar el deterioro de las condiciones de vida, pero, por otra parte, los procesos de marginación social pueden constituir un elemento determinante para el consumo de drogas. En este entorno, el abuso y dependencia de drogas son solamente una de las posibles puertas de entrada en los contextos de sufrimiento social, psicológico, físico y cultural, y está interconectada con otros fenómenos, como los enumerados anteriormente, que igualmente pueden ser la entrada o compañeros de viaje en los entornos de exclusión. Al usuario problemático de drogas, como parte del mismo proceso de exclusión, tiende a considerárselo minusválido social, inmaduro y desviado ( La adicción a las drogas y la exclusión social, Ángela Tello, Corporación Viviendo); desviación que generalmente se asocia a delincuencia y a peligrosidad en el imaginario social, constituyéndose en amenaza para el resto del grupo. Así, el usuario problemático de drogas es excluido de los espacios cotidianos, de los espacios socio-afectivos, de los espacios de integración social y, en múltiples ocasiones, incluso será excluido de los mismos programas de tratamiento. Añadido a la precariedad de los sistemas de asistencia en tratamiento de adicciones al que nos referíamos, el ciclo de recuperación de personas drogodependientes no se cierra. Todavía no se ha incursionado de una manera decidida en el ámbito de la integración social, ausente de las políticas públicas sobre drogas en la mayoría de los países latinoamericanos. Debido a ello, se sucede un número importante de recaídas y reingresos, limitando en gran medida las posibilidades de superación de los problemas de adicciones y reduciéndose sustancialmente la eficacia de la inversión, aún pequeña, que se realiza en el ámbito asistencial (en algunos países en los que se han hecho evaluaciones de las tasas de recaídas post- tratamiento, éstas alcanzan cifras superiores al 80% de los enfermos tratados).

7 El proyecto SAVIA Desde el año 1996, el Gobierno español ha venido apoyando a los Estados miembros de la CICAD en Latinoamérica en el desarrollo de los elementos fundamentales de las políticas públicas en materia de drogas. En el marco de esta cooperación entre la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas de España, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la CICAD/OEA, desde el año 2003 se ha venido ejecutando un proceso de descentralización de las políticas nacionales de drogas en los países andinos, el cual ha permitido el desarrollo de estructuras inter-institucionales específicas de drogas en los distintos niveles territoriales del Estado, así como de procesos de diagnóstico y de planificación regional y municipal para hacer frente al problema del consumo en el ámbito local. Este proceso ha ayudado a conformar estructuras institucionales y servicios a nivel municipal para cimentar el desarrollo de respuestas desde el ámbito de la administración pública más cercano a los ciudadanos. El proyecto SAVIA-Drogas, iniciado en el año 2008, ha complementado dicha cooperación a través del apoyo directo y cofinanciación de iniciativas locales sobre consumo de drogas, así como por medio de iniciativas de cooperación iberoamericanas que han permitido el intercambio de experiencias y buenas prácticas. Adicionalmente, sigue promoviendo la movilidad de técnicos nacionales y locales para mejorar la capacidad profesional e institucional. En el marco del proyecto SAVIA-Drogas, se amplió la participación a Uruguay, Estado miembro no presente en la etapa anterior. Por otro lado, este proceso ha creado redes de cooperación horizontal en el ámbito latinoamericano, tanto para fortalecer el papel coordinador de las comisiones nacionales de drogas, facilitando los contactos directos con sus contrapartes del resto de los países, como para acercar a los distintos actores locales al trabajo de otros municipios y regiones, identificando procesos, metodologías y mejores prácticas que faciliten su incorporación como agentes activos al trabajo sobre consumo de drogas. Este proceso de desarrollo de una guía de políticas públicas en materia de drogas forma parte de las actividades planteadas en el marco de la Fase II del proyecto SAVIA, en ejecución hasta el año El Encuentro sobre integración Social y Drogas en América Latina INTRODUCCIÓN Desde el año 2011 y en el marco del proyecto SAVIA, la Secretaría Ejecutiva de CICAD, junto con un grupo de destacados expertos en el tema, está trabajando en la elaboración de una Guía para el desarrollo de políticas públicas sobre integración social y drogas en América Latina. Este documento pretende servir de referencia regional para el desarrollo de políticas públicas que contribuyan a evitar la vinculación directa de la población con el fenómeno de las drogas y que permitan una mejor integración de las personas y comunidades ya vinculadas. Todo ello, tanto en el ámbito de drogas como en el del resto de sectores relacionados (salud, educación, desarrollo social y económico, empleo, seguridad, justicia, etc.).

8 Esta guía incluirá un marco conceptual sobre integración social y su relación con las diferentes formas de vinculación a las drogas; un perfil del estado del arte de las políticas, planes y condiciones de integración social para las personas vinculadas a las drogas en la región; y, finalmente, una guía conceptual, metodológica y operativa para orientar la construcción de políticas y el desarrollo de acciones sobre integración social y drogas. Este trabajo es absolutamente necesario abordarlo de manera conjunta, tanto con las agencias regionales, entidades públicas y privadas, organizaciones de la sociedad civil y expertos relacionados directamente con el fenómeno de drogas, así como con los que atienden a los elementos fundamentales del desarrollo humano de las comunidades. En este momento, en el cual se está mirando con especial interés a la eficacia de las políticas públicas de drogas en toda la región, queremos provocar una discusión abierta y una reflexión constructiva en materia de drogas e integración social. Igualmente lo haremos a lo largo de este año, en una serie de consultas posteriores, con los actores relevantes de nuestros Estados miembros. OBJETIVOS El presente evento es la primera de las instancias de debate y discusión sobre los elementos más importantes de la relación entre integración social y el fenómeno de drogas. Asimismo, se hará una revisión de las actuales políticas a la luz de los elementos fundamentales de desarrollo humano de nuestras comunidades. A este evento estarán invitadas las principales agencias regionales que trabajan en materia de drogas y en aspectos relacionados con el desarrollo, plataformas de organizaciones de la sociedad civil de ámbito latinoamericano y una serie de expertos destacados en el tema. Los resultados de estos debates servirán para mejorar las actuales políticas públicas de drogas y su mirada hacia las personas vinculadas con el fenómeno en el marco de la realidad social de América Latina. También servirán para generar herramientas que permitan abordar el fenómeno de drogas y sus efectos en los ciudadanos y las comunidades desde las actuales políticas dirigidas al desarrollo humano en la región. Estos resultados concretos serán los siguientes: - Conclusiones sobre las referencias conceptuales para la construcción de las políticas sobre integración social y drogas. - Revisión del panorama estratégico actual de las políticas sobre drogas bajo parámetros de integración social. - Definición de los ámbitos principales de intervención en el marco de las políticas sobre integración social y drogas. - Definición los posibles aportes al proceso y posibilidades de articulación respecto a cada una de las instancias participantes en el evento. METODOLOGÍA La metodología de trabajo permitirá el aterrizaje en los debates sobre los elementos conceptuales y estratégicos a través de la presentación de casos concretos en los que se advierten los límites de las actuales políticas. Será un evento en el que se combinarán dinámicas variadas de participación activa

9 junto con debates abiertos y reflexiones conjuntas sobre los elementos fundamentales de la relación entre integración social y drogas. AGENDA DE TRABAJO Jueves 30 de agosto 9:00 horas Inauguración 9:30 horas Presentación y revisión del plan de trabajo y de la metodología. Dinámica de presentación: experiencia de aceptación de la diversidad. 10:00 horas Presentación de casos prácticos sobre las distintas formas de vinculación a las drogas, en diferentes ámbitos de intervención y sus implicaciones en procesos de exclusión y de integración social. Debate sobre los elementos fundamentales en juego. Definición de opciones de políticas deseables. Ámbito de la Educación 11:00 horas Presentación de casos prácticos sobre las distintas formas de vinculación a las drogas, en diferentes ámbitos de intervención y sus implicaciones en procesos de exclusión y de integración social. Debate sobre los elementos fundamentales en juego. Definición de opciones de políticas deseables. Ámbito de la Salud 12:00 horas Presentación de casos prácticos sobre las distintas formas de vinculación a las drogas, en diferentes ámbitos de intervención y sus implicaciones en procesos de exclusión y de integración social. Debate sobre los elementos fundamentales en juego. Definición de opciones de políticas deseables. Ámbito del Empleo 13:00 horas Almuerzo 14:00 horas Presentación de casos prácticos sobre las distintas formas de vinculación a las drogas, en diferentes ámbitos de intervención y sus implicaciones en procesos de exclusión y de integración social. Debate sobre los elementos fundamentales en juego. Definición de opciones de políticas deseables. Ámbito de la Seguridad

10 15:00 horas Presentación de casos prácticos sobre las distintas formas de vinculación a las drogas, en diferentes ámbitos de intervención y sus implicaciones en procesos de exclusión y de integración social. Debate sobre los elementos fundamentales en juego. Definición de opciones de políticas deseables. Ámbito Social 16:00 horas Galería de retratos: reflexiones sobre los puntos de inflexión de una propuesta de política pública sobre integración social y drogas horas Fin de la primera jornada. Viernes 31 de agosto 9:00 horas Ejercicio de análisis de las políticas actuales sobre drogas bajo criterios de integración social: - Producción de drogas 10:00 horas Ejercicio de análisis de las políticas actuales sobre drogas bajo criterios de integración social: - Promoción y prevención. 11:00 horas Ejercicio de análisis de las políticas actuales sobre drogas bajo criterios de integración social: - Tratamiento. 12:00 horas Ejercicio de análisis de las políticas actuales sobre drogas bajo criterios de integración social: - Interdicción y control. 13:00 horas Almuerzo 14:00 horas Mercado de trueque interinstitucional. Definición de los aportes puntuales al proceso de construcción de una propuesta de política pública sobre integración social y drogas.

11 15:00 horas Debate final y conclusiones. 17:00 horas Clausura