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Transcripción

1 Funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (Ley N ) y funciones propuestas en el proyecto de ley correspondiente al Boletín , en segundo trámite constitucional. Se identifican las funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles establecidas en la Ley , de 1970 y las modificaciones a las mismas propuestas en el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia, correspondiente el Boletín , en segundo trámite constitucional, en la Cámara de Diputados. Del análisis, se desprende que hace 45 años, la Ley , de 1970, crea la Junta Nacional de Jardines Infantiles con un amplio espectro de funciones: crear y planificar, coordinar, promover, estimular y supervigilar la organización y funcionamiento de los jardines infantiles (Artículo 1 ). Su órbita de aplicación comporta una pretensión universal. Adicionalmente, la Ley , de 2003, agrega un inciso segundo al Artículo 1 de la norma precitada, mediante el cual incorpora una nueva función a la Junta Nacional de Jardines Infantiles: certificar, a solicitud del Ministerio de Educación, el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento oficial del Estado de los establecimientos que impartan educación parvularia, que se definen en el articulo N 46 del DFL 2 de En 2014, el proyecto de ley correspondiente al Boletín , crea dos organismos nacionales, la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia, que se insertan en la estructura de instituciones del sistema de educación escolar creado mediante el DFL 2, de 2009, del Ministerio de Educación (la Superintendencia de Educación, la Agencia de la Calidad, y el Consejo Nacional de Educación), y regulado por la Ley N , Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media, y su fiscalización, de En lo principal, el proyecto de ley propone que la Subsecretaría de Educación Parvularia deberá colaborar con el Ministro de Educación en la elaboración, coordinación, aplicación y evaluación de políticas y programas en materias destinadas al desarrollo y promoción de la educación parvularia. ( ) Asimismo, deberá coordinar los servicios públicos que impartan dicho nivel educativo, así como promover y fomentar en los distintos sectores de la sociedad, en especial en el ámbito de las familias, la educación parvularia, como un inicio temprano del proceso de aprendizaje de niños y niñas. (Artículo 2 ). Biblioteca del Congreso Nacional. Mauricio Holz Guerrero, Pamela Cifuentes y Luis Castro Paredes. mholz@bcn.cl pcifuentes@bcn.cl lcastro@bcn.cl Anexos: 1843 (Santiago) 3904 (Valparaíso). 18/01/2015

2 2 En este orden, el proyecto modifica el inciso primero del Artículo 1, de la Ley N , señalando que la Junta Nacional de Jardines Infantiles, tendrá a su cargo crear y planificar, coordinar, promover y estimular la organización y funcionamiento de sus jardines infantiles y de aquellos a que se refiere el artículo 32 bis de esta ley., es decir, de aquellos que la Junta podrá entregar la administración de sus Jardines a las Municipalidades. La norma propuesta modifica el rango de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, al restringir las funciones de crear y planificar, coordinar, promover y estimular al ámbito de sus propios Jardines y de aquellos que operan vía transferencia de fondos, principalmente administrados por Municipalidades en el marco de la celebración de un contrato. Por lo tanto, pierde la aplicación de estas funciones respecto de todo el universo de jardines infantiles. Por otra parte, el proyecto de ley propone que la organización interna de la Superintendencia de Educación considerará una Intendencia de Educación Parvularia, cuya función será fijar criterios técnicos que permitan orientar el ejercicio de las atribuciones de aquella respecto de establecimientos educacionales que impartan educación parvularia y que cuenten con reconocimiento oficial del Estado o la autorización, en su caso (Artículo 7 ). Consecuentemente, el proyecto de Ley elimina la función de supervigilancia del funcionamiento de los jardines infantiles, que radicaba en la Junta Nacional de Jardines Infantiles. En consecuencia, la función de supervigilancia de jardines infantiles públicos y privados que ejercía la Junta Nacional de Jardines Infantiles en conformidad con la Ley , queda radicada completamente en la Superintendencia de Educación, como ya se establecía en la Ley de Aseguramiento de la Calidad. En orden a esto, la creación de la Intendencia de Educación Parvularia pretende contribuir a que la labor fiscalizadora de la Superintendencia en el nivel de educación parvularia se realice considerando la especificidad del sector.

3 3 Tabla de contenido Introducción... 3 I. Funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en conformidad a la Ley N y su reglamento Función de creación, promoción y estímulo de los jardines infantiles Función de coordinación de los jardines infantiles Función de autorización normativa de jardines infantiles Función de supervigilancia de los jardines infantiles Función de certificación del reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales que imparten enseñanza parvularia II. Funciones propuestas en el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia Fundamentos de la creación de una nueva institucionalidad para la Educación Parvularia Principales objetivos de la nueva institucionalidad para la Educación Parvularia Funciones de la Subsecretaría de Educación Parvularia Funciones de la Intendencia de Educación Parvularia Modificación de las Funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles. 10 Introducción En respuesta a una solicitud, este documento identifica las funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles establecidas en la Ley N , de 1970 y analiza cómo son modificadas mediante el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia, Boletín El primer capítulo identifica las funciones actuales de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en conformidad a la Ley y su reglamento. El segundo, distingue los organismos y funciones que conformarían la nueva arquitectura institucional del sector de educación parvularia, de acuerdo con los contenidos del proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia, y modifica las funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles.

4 4 I. Funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en conformidad a la Ley N y su reglamento. La Junta Nacional de Jardines Infantiles fue creada por la Ley N , de 22 de abril de , como una Corporación de derecho público, funcionalmente descentralizada, autónoma (Artículo 1 ), vinculada al Ministerio de Educación Pública (Artículo 2 ) 2. El artículo 1, inciso primero, de la ley precitada, establece que la Junta Nacional de Jardines Infantiles tendrá a su cargo crear y planificar, coordinar y promover, estimular y supervigilar la organización y funcionamiento de jardines infantiles. Más adelante, el artículo 49, faculta al Presidente de la República para dictar el reglamento orgánico y fijar la planta de la Junta Nacional de Jardines Infantiles. En este reglamento, dictado mediante el Decreto 1.574, del 29 de julio de 1971, 3 es posible encontrar una descripción más detallada de las principales funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en conformidad con la Ley : creación, promoción y estímulo, coordinación, autorización, supervigilancia, y certificación. 1. Función de creación, promoción y estímulo de los jardines infantiles El artículo 3, del decreto 1.574, dispone que la Junta Nacional de Jardines Infantiles cumpla la función de promoción y estímulo mediante alguna de las siguientes modalidades de acción: a) Directamente, mediante la creación 4, apertura y puesta en marcha de establecimientos destinados a jardines infantiles, que administra por sí misma, b) Mediante aportes, en dinero o especies, a Instituciones Públicas que creen o mantengan Jardines Infantiles y/o a Instituciones Privadas, sin fin de lucro, cuya finalidad sea atender integralmente a niños en edad preescolar, c) Mediante convenios directos que celebre con Instituciones, empresas o establecimientos que se encuentren en el caso del artículo 29 de la ley 5, y d) Mediante convenios con Instituciones públicas y/o privadas para que faciliten servicios o prestaciones a los jardines infantiles. 6 1 Ley N , Crea Corporación denominada Junta Nacional de Jardines Infantiles, de 22 de abril de Disponible en: (Enero, 2015). 2 Tal como se definía en aquella época. La actual denominación Ministerio de Educación proviene de la Ley N , Reestructura el Ministerio de Educación Pública, de 08 de marzo de 1990, (Artículo N 20). Disponible en: (Enero, 2015). 3 Decreto 1.574, de Disponible en: (Enero, 2015). 4 En este orden, cabe destacar que el Artículo 11 de la Ley , establece que la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en un plazo no superior a 6 meses contados desde la publicación del reglamento, deberá aprobar un plan de creación de jardines infantiles a nivel nacional.. Op. Cit. 5 El artículo 29, de la Ley , dice: Las instituciones, empresas o establecimientos que debido al número de sus funcionarios o a otras causas, deseen celebrar convenios directos con la Junta Nacional para el establecimiento de jardines infantiles, podrán hacerlo en la forma y plazos que determine el reglamento. Op. Cit. 6 Op. Cit.

5 5 2. Función de coordinación de los jardines infantiles Por otra parte, el artículo 2, del decreto precitado, dispone que En su carácter de organismo coordinador de la atención integral del párvulo, la Junta Nacional de Jardines Infantiles mantendrá relación permanente con las Instituciones fiscales, semifiscales, autónomas y del sector privado que atiendan al párvulo a nivel nacional, regional o local; y fijará la política integral que se aplicará en los diferentes niveles de la atención del párvulo en todo el país Función de autorización normativa de jardines infantiles Más adelante, en el título tercero de este reglamento orgánico, se entregan conceptos, objetivos y normas generales de funcionamiento de los jardines infantiles. Así, por ejemplo, el artículo 29, precisa que Los Jardines Infantiles, para los efectos de este reglamento, es todo establecimiento que reciba niños durante el día, hasta la edad de su ingreso a la Educación General Básica y les proporcione atención integral que comprenda alimentación adecuada, educación correspondiente a su edad y atención médico dental. 8 Por otra parte, en el artículo 37, se dispone que Para la adecuada satisfacción de las necesidades en las distintas etapas de su desarrollo, en los jardines infantiles existirán los siguientes niveles de atención: 0 a 2 años (nivel de sala cuna) 2 a 4 (nivel medio) 4 años hasta la edad de su ingreso a la Educación General Básica (nivel de transición). 9 En este orden, el artículo 39, del referido reglamento, dispone que Los Jardines Infantiles estarán a cargo de Educadores de Párvulos quienes prestarán la atención educacional con la colaboración de Auxiliares debidamente preparados para ello y de miembros de la comunidad a través del Servicio del Trabajo Parvulario Voluntario que se crea en la letra f) del artículo 9 del Reglamento. 10 Asimismo, el reglamento contempla disposiciones relativas a criterios de prioridades para el ingreso de los niños (art. 38), extensión de las jornadas, meses del año en que permanecerán abiertos (art. 41), y normas para la construcción de jardines infantiles y la habilitación de salas cunas (art. 47). Sobre la base de este conjunto orgánico de normas de funcionamiento, la Junta Nacional de Jardines Infantiles diseñó e implementó un proceso de certificación de cumplimiento de normas conocido actualmente como Autorización Normativa de Jardines Infantiles (ex Empadronamiento ). 7 Op. Cit. 8 En las siguientes disposiciones, artículos 30, 31, y 32 define que se entenderá por alimentación adecuada, educación correspondiente a su edad y atención médico dental, respectivamente. Op. Cit. 9 Op. Cit. 10 La norma agrega que solo en el caso de no existir Educador de Párvulos en número suficiente para atender la totalidad de los jardines infantiles la Junta Nacional podrá entregar o autorizar, que se dé la Dirección de un jardín infantil a un profesor primario. Op. Cit.

6 6 De acuerdo con la resolución exenta 550, del 7 de noviembre de 2013, la Junta Nacional de Jardines Infantiles, a través de la Autorización Normativa, certifica que un establecimiento, donde funciona una Sala Cuna y/o Jardín Infantil, cumple con los requisitos exigidos por las normativas vigentes, cuenta con el personal idóneo que exige la ley, y los materiales didácticos y mobiliario son aptos y apropiados. La autorización normativa es obligatoria para todos los establecimientos educacionales de educación parvularia administrados directamente por Junta Nacional de Jardines Infantiles y aquellos que funcionan vía transferencia de fondos (VTF). Esta Autorización normativa también es obligatoria para las salas cunas que organicen los empleadores, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 203 del Código del Trabajo, que obliga a los empleadores, que tengan contratadas veinte o más trabajadoras, a tener salas cunas para la atención de los niños de las trabajadoras, anexas e independientes del local de trabajo, en donde las mujeres puedan alimentar a sus hijos menores de dos años y dejarlos mientras estén trabajando previo informe favorable de la Junta Nacional de Jardines Infantiles 11. Ahora bien, es conveniente señalar que, mediante el artículo 33, la Ley N de 1970 extendió esta obligación de las salas cunas a toda institución, servicio, empresa o establecimiento, sea fiscal, semifiscal, municipal o de administración autónoma, que ocupe veinte o más trabajadoras de cualquiera edad o estado civil, y dispuso que las salas cunas estarán bajo la supervisión y control de la Junta Nacional de Jardines Infantiles y deberán reunir las condiciones que ésta determine Función de supervigilancia de los jardines infantiles El artículo 4 del reglamento orgánico, establece que la supervigilancia de la organización y funcionamiento de los jardines infantiles públicos y/o privados corresponde a la Junta Nacional de Jardines Infantiles y comprenderá aspectos tales como: a) Evaluación de los planes y programas a nivel de párvulos, padres o tutores y comunidad, del cumplimiento de las disposiciones legales en materia de educación parvularia; y de la idoneidad profesional del personal de los jardines infantiles; b) Petición de informes sobre asistencia, funcionamiento y otros que estime conveniente, c) Visitas inspectivas y de supervisión por parte de autoridades de la Junta Nacional En esta materia, el empleador tiene la opción de cumplir con esa obligación pagando los gastos de sala cuna directamente al establecimiento que la mujer lleve a sus hijos menores de dos años, pero el establecimiento elegido debe estar autorizado por la Junta Nacional de Jardines Infantiles. 12 De acuerdo con el DL 737, de 1974, las entidades podrán celebrar convenios, entre sí, para la habilitación e instalación de Salas-Cunas de uso común previa aprobación de la Junta Nacional de Jardines Infantiles y de acuerdo con normas que para estos efectos dicte dicho organismo 13 Op. Cit.

7 7 5. Función de certificación del reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales que imparten enseñanza parvularia. Adicionalmente, el artículo 1, inciso segundo, dispone que la Junta Nacional de Jardines Infantiles, a solicitud del Ministerio de Educación, certificará el cumplimiento de los requisitos para obtener reconocimiento oficial, respecto de los establecimientos educacionales que impartan enseñanza parvularia en cualquiera de sus niveles II. Funciones propuestas en el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia. En el proyecto de ley en estudio las principales funciones recaídas actualmente en la Junta Nacional de Jardines Infantiles, pasan a formar parte de las funciones de la Subsecretaría de Educación Parvularia, y de la Intendencia de Educación Parvularia. Al mismo tiempo, estas funciones se vinculan a las normas que rigen el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación y a los organismos que lo componen (Agencia de la Calidad de Educación, Superintendencia de Educación y Consejo Nacional de Educación). En este proceso, se consideran las especificidades de la educación parvularia, de una manera orgánica, en orden a configurar una nueva institucionalidad para la gobernanza de la Educación Parvularia en Chile. 1. Fundamentos de la creación de una nueva institucionalidad para la Educación Parvularia De acuerdo con el Ministro de Educación, el reordenamiento de las funciones obedece a una realidad que interpela. Actualmente, existe una institucionalidad parvularia dispersa, con duplicación de roles y falta de coordinación, además de atribuciones y marcos regulatorios que no son uniformes para todos los establecimientos. En esta institucionalidad, la Junta Nacional de Jardines Infantiles cumple un rol de proveedor, y a la vez de autorización normativa de jardines infantiles tanto públicos y privados. Sin embargo, esta autorización (ex empadronamiento) es voluntaria para los establecimientos privados, incluso para otros que reciben aportes del Estado y no contempla facultades sancionatorias. Por lo tanto, se requiere una institucionalidad que diseñe, coordine y gestione las políticas públicas para todo el ciclo de Educación Parvularia (0 a 6 años) ( ) y una institucionalidad que se haga cargo de hacer cumplir efectivamente las regulaciones, 14 Este inciso fue introducido en el artículo 2, de la Ley N , Dicta normas sobre la Educación Parvularia y regulariza instalación de jardines infantiles, de 8 de abril de Disponible en: (Enero, 2015). 15 La norma señalada hace referencia a los requisitos del artículo 21 bis de la Ley Nº , sin embargo, la referencia correcta debiera ser el artículo 46 del DFL N 2 de 2009, ya que es en ese artículo donde se señalan los requisitos que deben cumplir los establecimientos de educación parvularia para obtener el reconocimiento oficial por parte del Ministerio de Educación.

8 8 con facultades fiscalizadoras en todos los establecimientos de educación parvularia Principales objetivos de la nueva institucionalidad para la Educación Parvularia 17 Con el proyecto de ley en estudio, se busca ordenar y modernizar el sector, separando las funciones de diseño de política, de fiscalización, de evaluación y de provisión del servicio. Asimismo, se busca avanzar a un nuevo modelo de gestión de alta especialización que supere deficiencias de regulación, coordinación, financiamiento y eficiencia de este nivel educativo. En consecuencia, se quiere asegurar la calidad educativa de los establecimientos a partir del momento en que se instala una sala cuna o un jardín infantil con estándares más altos de calidad. Para ello, se intenta establecer un marco institucional orgánico para la aplicación de marcos regulatorios más exigentes 18 y equivalentes para todos, aplicando efectivamente todas las facultades fiscalizadoras a los establecimientos. A continuación, se identifican los organismos y sus respectivas funciones, de acuerdo con el contenido del proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia y la Intendencia de Educación Parvularia. Asimismo, se describe en qué forma se restringen las funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles. 3. Funciones de la Subsecretaría de Educación Parvularia El proyecto crea una Subsecretaría de Educación Parvularia, otorgando un mayor rango político y capacidades técnicas para diseñar, coordinar y gestionar las políticas educativas y públicas para el ciclo de 0 a 6 años. 19 El artículo 2 del proyecto de ley en estudio, establece que la Subsecretaría de Educación Parvularia deberá cumplir funciones de política promoción y desarrollo y de coordinación de la educación parvularia con un alcance y perspectiva nacional. Por una parte, deberá colaborar con el Ministerio de Educación en la elaboración, coordinación, aplicación y evaluación de políticas y programas en materias destinadas al desarrollo y promoción de la educación parvularia, y por otra, 16 Nicolás Eyzaguirre Guzmán, Ministro de Educación. La Reforma Educacional Primeras Iniciativas Legislativas. Contenido del proyecto. Nueva Institucionalidad para la Educación Parvularia. Presentación ante la Comisión de Educación del Honorable Senado de la República. Valparaíso, 4 de junio de Disponible en: (Enero, 2015). 17 Op. Cit. 18 Actualmente en tercer trámite constitucional se encuentra el proyecto de Autorización de Establecimientos de Educación Parvularia infantiles, que contempla los requisitos obligatorios que deberán cumplir todos los establecimientos que imparten educación parvularia, para poder funcionar. Boletín Disponible en: (Enero, 2015). 19 Op. Cit.

9 9 deberá coordinar los servicios públicos que impartan dicho nivel educativo. 20 Se entiende, entonces, como un organismo técnico-político con facultades para elaborar y proponer las normas y las políticas que regirán a la educación parvularia. El Artículo 3 del proyecto, específica que la Subsecretaría de Educación Parvularia tendrá las siguientes funciones: a. Proponer al Ministro de Educación las políticas, planes y programas en las materias relativas a la educación parvularia. b. Proponer al Ministro de Educación las normas legales y reglamentarias que regulen la educación parvularia, en particular aquellas relativas a los requisitos para obtener el reconocimiento oficial del Estado y la autorización de funcionamiento de establecimientos de educación parvularia, cuando corresponda. c. Elaborar y proponer al Ministro de Educación las bases curriculares, programas de estudio, adecuaciones curriculares y modalidades educativas aplicables al nivel parvulario, los cuales deberán ser aprobados por el Consejo Nacional de Educación, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 86 del decreto con fuerza de ley Nº 2, del Ministerio de Educación, promulgado el año 2009 y publicado el año d. Elaborar y proponer al Ministro de Educación un Plan Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, que contemple estándares de calidad y un sistema de acreditación para establecimientos que impartan enseñanza en dicho nivel, el cual será ejecutado por la Agencia de Calidad de la Educación, de conformidad con lo dispuesto en la ley Nº e. Elaborar y proponer al Ministro de Educación políticas y programas destinados a fomentar el acceso de los niños y niñas a la educación parvularia y a garantizar la continuidad del proceso educativo hacia la enseñanza básica. f. Desarrollar estadísticas, indicadores, estudios e investigaciones relativas a la educación parvularia, en especial a la enseñanza y aprendizaje, y administrar los sistemas de información del Ministerio en el ámbito de su competencia. g. Diseñar programas de apoyo técnico-pedagógico en el nivel parvulario para las instituciones públicas y privadas que reciban financiamiento estatal y que presten servicios educacionales en dicho nivel. h. Establecer mecanismos de coordinación con distintos organismos públicos e instituciones privadas, nacionales e internacionales, con competencias en el sector de educación parvularia. i. Establecer mecanismos de coordinación con instituciones que formen personal docente y técnico en el nivel de educación parvularia. j. Participar y representar oficialmente al Ministerio de Educación, a nivel nacional e internacional, en el ámbito de la educación parvularia, en instituciones públicas, privadas y en organismos internacionales. 20 Op. Cit.

10 10 4. Funciones de la Intendencia de Educación Parvularia Según su Artículo 7, el proyecto incorpora el nivel de educación parvularia en la Superintendencia de Educación, a través de la creación de una Intendencia de Educación Parvularia, cuya función será fijar los criterios técnicos que permitan orientar el ejercicio de las atribuciones de aquella respecto de establecimientos educacionales que impartan educación parvularia y que cuenten con reconocimiento oficial del Estado o la autorización, en su caso. 21 Con esta norma, la Intendencia pretende fortalecer técnicamente a la Superintendencia de Educación en orden a la fiscalización de la normativa específica de la educación parvularia. En este ámbito, corresponderá especialmente a la Intendencia de Educación Parvularia: a. Fijar los criterios técnicos que orienten la función fiscalizadora de la Superintendencia respecto de los establecimientos que imparten educación parvularia. b. Proponer al Superintendente la interpretación administrativa de la normativa educacional aplicable a los establecimientos que imparten educación parvularia. c. Proponer al Superintendente instrucciones de general aplicación al sector sujeto a su competencia. d. Elaborar índices, estadísticas y estudios relativos al sistema de educación parvularia. 5. Modificación de las Funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles El proyecto de ley en estudio, modifica el artículo N 1 de la Ley , en el sentido de mantener las funciones de la Junta Nacional de Jardines Infantiles de creación, coordinación, promoción y estimulo de la organización y funcionamiento, pero la restringe solo a sus jardines infantiles, es decir aquellos que son de su administración directa y a aquellos vía transferencia de fondos (VTF) en el marco de contratos con Municipalidades o corporaciones privadas. Con esto, las funciones que tenía la Junta Nacional de Jardines Infantiles que eran de aplicación nacional, quedan restringidas a los jardines infantiles que son de su dependencia, tanto administrativa, como financiera. La Subsecretaría de Educación Parvularia será el organismo encargado de la aplicación estas funciones a nivel de sistema. A su vez, el proyecto elimina la facultad que la Ley le otorgaba a la Junta Nacional de Jardines Infantiles de supervigilar a los proveedores públicos, y a los privados, cuando estos lo requirieran, a través de la autorización normativa, lo cual incluía la definición de estándares, la certificación de requisitos, y la fiscalización de su cumplimiento. El rol de definición de estándares queda en el Ministerio de Educación a propuesta de la Subsecretaría de Educación Parvularia, mientras que la fiscalización de su cumplimiento será facultad de la Superintendencia de Educación. 21 Op. Cit.