PROYECTO DE REGLAMENTO DE SUPERVISIÓN A ENTIDADES DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL

Transcripción

1 ~.. -- ~ ~.i., <: Ministerio., ', del Ambiente Y :. '.. ":..,..:... ~.... '... "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climatice" ~ Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú ~ PROYECTO DE REGLAMENTO DE SUPERVISIÓN A ENTIDADES DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL l. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1.1 Introducción Mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo W Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente se crea el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como organismo público técnico especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose en pliego presupuesta!, adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización ambiental. La Ley No Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental otorga al OEFA la calidad de Ente Rector del citado sistema (SINEFA), el cual tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión y fiscalización en materia ambiental -a cargo de las diversas entidades del Estado- se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente; El Literal a) del Numeral 11.2 del Artículo 11 o de la Ley W establece que el OEFA en su calidad de Ente Rector del SINEFA tiene, entre otras, la función normativa, la cual comprende la facultad de dictar, en el ámbito y materia de sus competencias, las normas que regulen el ejercicio de la fiscalización ambiental en el marco del SINEFA y otras de carácter general referidas a la verificación del cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables de los administrados a su cargo; así como aquellas necesarias para el ejercicio de la función de supervisión de entidades de fiscalización ambiental, las que son de obligatorio cumplimiento para dichas entidades en los tres niveles de gobierno. El Literal b) del Numeral11.2 del referido artículo señala que el OEFA tiene a su cargo la función de supervisión a Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA), la cual comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación del desempeño de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de dichas entidades. En este contexto, se ha considerado oportuno aprobar el "Reglamento de Supervisión a Entidades de Fiscalización Ambiental", con la finalidad de asegurar que dichas entidades ejerzan sus funciones de fiscalización ambiental de manera oportuna, eficiente y eficaz. 1.2 La importancia de la supervisión a las Entidades de Fiscalización Ambiental El Tribunal Constitucional Peruano sostiene que "[e]l derecho al ambiente equilibrado y adecuado comporta un deber negativo y positivo frente al Estado. Su dimensión negativa se traduce en la obligación del Estado de abstenerse de realizar cualquier

2 "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climatice" ~ Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú ~ tipo de actos que afecten al medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la salud humana. En su dimensión positiva le impone deberes y obligaciones destinadas a conservar el ambiente equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en un haz de posibilidades." 1 La dimensión positiva le impone al Estado, en concreto, a las EFA, la obligación de garantizar que las actividades económicas se desarrollen respetando el ambiente y los recursos naturales. Para tal efecto, dichas entidades deben fiscalizar adecuadamente a las empresas que se encuentren bajo su ámbito de competencia, a fin de asegurar que estas cumplan con sus obligaciones ambientales. El OEFA, en su calidad de ente rector del SINEFA, debe asegurar que las EFA cumplan con la dimensión positiva del derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. Esto es, con garantizar que las empresas desarrollen sus actividades sin poner en riesgo el ambiente o la salud de las personas. Por lo expuesto, resulta de vital importancia asegurar que las EFA desarrollen de manera oportuna y adecuada sus funciones de fiscalización ambiental. Como señala la doctrina, para lograr una fiscalización ambiental eficaz es necesario asegurar la correcta actuación de todas las entidades públicas que desempeñan dichas funciones Contenido de la propuesta normativa Ámbito de aplicación Lo dispuesto en el presente proyecto normativo resulta aplicable para las Entidades de Fiscalización Ambiental de ámbito nacional, regional o local, así como para el órgano de línea del OEFA, que ejercen la función supervisora a EFA Definiciones Para efectos de la presente propuesta normativa, se propone establecer las siguientes definiciones: a) Acta de Supervisión: es el documento en el cual se describen las acciones realizadas durante la supervisión. Ello incluye la declaración de los funcionarios de las EFA que intervienen en la diligencia, la documentación entregada durante la supervisión, los requerimientos de información efectuados durante la supervisión, así como la documentación que pudiera haber quedado pendiente de entrega al OEFA. El Acta deberá ser suscrita por el Supervisor de EFA y el representante de la EFA supervisada. Tribunal Constitucional del Perú, Sentencia del 2 de junio del 2007, recaída en el Expediente No PNTC, fundamento jurídico 11. Cf. LANEGRA, lván. "La Política Nacional del Ambiente: Fijando el rumbo?" En Revista Coyuntura. Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas de la Pontifica Universidad Católica del Perú. Perú, número 25, 2009, p

3 orlia~is'mo de',: ;, '. ~. 'Evaluación y. ~.... Fisca_lizaci~!l. ~mbi~l')t~l, "Ano de la Promoción de la Industri a Responsable y del Compromiso Climatico MDecenio de las Personas con Discapacidad en el PerúR b) e) Entidad de Fiscalización Ambiental (EFA)3: es la entidad pública de ámbito nacional, regional o local que tiene atribuida alguna o todas las funciones de fiscalización ambiental, en sentido amplio. La fiscalización ambiental puede ser ejercida por una o más unidaoes orgánicas de las E;FA. Excepcionalment~. y por disposición legal, podrá ser considerada EFA aquel órgano de línea de la entidad que se encuentre facultado para realizar funciones de fiscalización ambiental. Supervisor de EFA: es el servidor acreditado para realizar las actividades de supervisión a las EFA. Esta labor puede ser ejercida por servidores públicos o terceros supervisores inscritos en el registro de terceros del OEFA, que ejercen esta función en nombre del OEFA Principios La presente propuesta normativa se rige por los principios establecidos en la Ley W Ley General del Ambiente, la Política Nacional del Ambiente, aprobada por Decreto Supremo W MINAM, el Régimen Común de Fiscalización Ambiental, aprobado por Resolución Ministerial W MINAM y la Ley W Ley del Procedimiento Administrativo General, así como por los siguientes principios: a) Principio de prevención: la función supervisora a EFA tiene carácter preventivo y se realiza con la finalidad de promover el cumplimiento de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de las EFA. b) Principio de ética y probidad en la actuación: la función supervisora a EFA se debe realizar con transparencia, honestidad y responsabilidad profesional, tanto por parte del supervisor como del supervisado. Las EFA deben brindar información veraz, completa y confiable al OEFA, de forma que no se obstaculice la función supervisora. e) Principio de colaboración: los funcionarios y servidores públicos de las EFA deben prestar al OEFA el apoyo que sea necesario para el desarrollo de sus actividades de supervisión Alcances de la función supervisora a EFA La función supervisora a EFA comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación del desempeño de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de las EFA de ámbito nacional, regional o local. Entre otras, constituyen entidades de fiscalización ambiental, las siguientes: (i) Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) del Ministerio de Agricultura y Riego, (ii) Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios y Administraciones Técnicas Forestal y de Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura y Riego, (iii) Autoridad Nacional del Agua (ANA), (iv) Dirección General de Minería (DGM) del Ministerio de Energía y Minas; (v) Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud; (vi) Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) del Ministerio de Defensa y (vii) Gobiernos regionales y locales. 3

4 - ~~-1. [~J,.. 1 "Aiio de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático" MDecenio de las Personas con Discapacidad en el Perú ft En el marco de la supervisión a EFA, el OEFA ejerce las siguientes funciones y atribuciones: a) Realizar el seguimiento y verificación del desempeño de las funciones de fi~calización ambiental C! cargo de las EFA a través de supervisiones ~fectuadas en sus dependencias y/o instalaciones -las que pueden incluir visitas a las zonas comprendidas en la fiscalización ambiental a cargo de la EFA- y requerimientos de información documental. b) Exigir, de ser necesario, la presencia del responsable del área que realiza la función de fiscalización ambiental de la EFA o quien haga sus veces, en la dependencia y/o instalación donde se realizará la supervisión en campo. e) Emitir mandatos o disposiciones a las EFA y posteriormente efectuar el seguimiento y control de su cumplimiento. d) Solicitar documentos y/o acceder a información que considere necesaria para el ejercicio de su función supervisora a EFA, estableciendo un plazo determinado para su entrega. La información y documentación presentada podrá ser objeto de verificación y comprobación por parte del OEFA. e) Sistematizar e integrar anualmente información sobre la ejecución y cumplimiento del Plan Anual de Fiscalización Ambiental - PLANEFA de cada EFA. f) Brindar asistencia técnica a las EFA respecto de las funciones de fiscalización ambiental a su cargo. g) Brindar opinión técnica respecto de los proyectos normativos sometidos a su consideración por parte de las EFA. h) Comunicar a la Contraloría General de la República los incumplimientos de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de las EFA. Asimismo, se propone que el OEFA, a través de su Procuraduría Pública, comunique al Ministerio Público los siguientes hechos que sean detectados en el ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental: Las acciones u omisiones de los funcionarios o servidores públicos que puedan acarrear responsabilidad penal. Los hechos realizados por las personas naturales o jurídicas que puedan causar o causen un grave riesgo o daño al ambiente o la salud de las personas, y que podrían configurar delitos ambientales. Por otro lado, se propone que el OEFA publique periódicamente los resultados de las supervisiones del desempeño de las EFA. Condiciones para que las EFA ejerzan su función de fiscalización ambiental 4

5 Org;,mi~mo de : -.: 1 ' Evaluación y ~isc~l_i~aciór _ Ambiental "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático" ~ Deceni o de las Personas con Discapacidad en el P e rú ~ En concordancia con el Régimen Común de Fiscalización Ambiental, se propone que el OEFA verifique que las EFA cumplan, como mínimo, las siguientes condiciones para el ejercicio regular de las funciones de fiscalización ambiental a su cargo : a) Aprobar o proponer, según corresponda, las disposiciones que regulen la tipificación de infracciones y escala de sanciones ambientales respectiva, conforme a la normativa que dicte el OEFA. En ausencia de tales normas, las EFA pueden aplicar, supletoriamente, la tipificación de infracciones y escala de sanciones generales y transversales, la metodología para el cálculo de multas y otras normas complementarias sobre la materia que apruebe el OEFA. b) Aprobar los instrumentos legales, operativos, técnicos y otros requeridos para el ejercicio de la función de fiscalización ambiental a su cargo. e) Contar con el personal y el equipamiento técnico necesario, así como recurrir a laboratorios acreditados o de reconocida competencia técnica para el adecuado desempeño de las acciones de fiscalización ambiental a su cargo. d) Contar con mecanismos que permitan medir la eficacia y eficiencia del ejercicio de la fiscalización ambiental a su cargo, conforme a los indicadores establecidos por el OEFA. e) Cumplir con la elaboración, aprobación, ejecución y reporte de su PLANEFA, de conformidad con la normativa que apruebe el OEFA al respecto. f) Reportar al OEFA las acciones de fiscalización ambiental realizadas, conforme a lo regulado en la presente propuesta normativa Obligaciones de las EFA Se propone establecer que en el marco de la supervisión que realiza el OEFA, las EFA se encuentren obligadas a: a) Permitir el acceso a sus dependencias y/o instalaciones para la realización de la supervisión y brindar las facilidades necesarias. b) Proporcionar la información y documentación requerida por el OEFA dentro del plazo establecido por este. e) Cumplir con los mandatos o disposiciones emitidas por el OEFA. d) Suscribir el Acta de Supervisión a través de su titular o del representante que este designe. e) Cumplir otras disposiciones que determine el OEFA en su calidad de ente rector del SINEFA. 5

6 o ~..,... ~ - "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climatico" oecenio de las Personas con Discapacidad en el Perú ~ Adicionalmente, se propone establecer que las EFA deberán informar trimestralmente al OEFA sobre la atención brindada a las denuncias ambientales derivadas a su despacho por el Servicio de Información Nacional de Denuncias Ambientales del OEFA. En los casos que existan diversas denuncias sobre las cuales la misma EFA es competente, el OEFA podrá verificar su atención de manera conjunta. Las EFA deberán implementar los mecanismos necesarios que faciliten la recepción, identificación, análisis y atención oportuna de las denuncias ambientales bajo su competencia Sobre el procedimiento de supervisión a EFA a) Modalidades de supervisión Se propone que la supervisión a EFA se efectúe según las siguientes modalidades: (i) Según el lugar donde esta se realiza: Supervisión en campo: es aquella que realiza el OEFA en el ámbito geográfico de competencia de la EFA. Se realiza en las dependencias y/o instalaciones de la EFA y puede incluir visitas a las zonas comprendidas en la fiscalización ambiental a cargo de la EFA, a fin de verificar el cumplimiento efectivo de las funciones a su cargo. Supervisión documental: es aquella que se realiza en el OEFA, y consiste en el requerimiento y análisis de información documental con la finalidad de verificar el desempeño de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de la EFA. (ii) Según la oportunidad en la que se programe: Supervisión regular: es aquella que se realiza de acuerdo a lo programado en el PLANEFA del OEFA. Supervisión especial: es aquella que se realiza en fecha no programada y en función a las denuncias presentadas o ante situaciones de presuntos incumplimientos de las funciones de la EFA, las cuales serán evaluadas por el OEFA. Supervisión en campo La supervisión en campo comprende la notificación a la EFA respecto de la realización de la supervisión, el levantamiento de información relevante y la realización de la acción de supervisión. Luego de ello, se deberá suscribir el Acta de Supervisión. En esta modalidad de supervisió.n, el OEFA requerirá información a las EFA sobre las acciones de fiscalización ambiental realizadas en el marco de sus competencias, la cual deberá ser entregada al momento de la supervisión. Excepcionalmente, a 6

7 o o~gánisin~ de _,: :, 's. Evaluación y Fis~alización ~mbiental, "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático" ~ Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" solicitud de la EFA, y si la complejidad de la información lo amerita, el Supervisor de EFA podrá otorgar un plazo máximo de diez (1 O) días hábiles para remitir la información pendiente de entrega. Luego de re~lizada dicha supervisión, se elaborará el _Informe de Supervisión respectivo, detallándose las actividades realizadas durante las acciones de supervisión en campo, las conclusiones y las disposiciones de obligatorio cumplimiento que deberán ser implementadas por la EFA. Si del resultado de ese análisis se determinara la necesidad de requerir información adicional sobre las acciones de fiscalización ambiental realizadas por la EFA previamente a la supervisión en campo, dicha información podrá ser requerida a la EFA mediante comunicación escrita, otorgándole un plazo máximo de diez (10) días hábiles, salvo que la complejidad de la información lo amerite. En ningún caso se podrá conceder más de una prórroga en el plazo. De ser necesario, los requerimientos reiterativos de información solicitados a la EFA se realizarán con copia al Órgano de Control Institucional de la EFA y la Contraloría General de la República. Adicionalmente, se propone establecer que si el personal de la EFA no se encuentra en sus dependencias y/o instalaciones, los Supervisores de EFA deberán dejar constancia de ello en el Acta de Supervisión. En el supuesto de que el personal de la EFA no brinde las facilidades necesarias o no permitiese el acceso a sus dependencias y/o instalaciones, se deberá dejar constancia de ello en el Acta de Supervisión y esto deberá ser comunicado a la Contraloría General de la República. En el supuesto que el personal de la EFA se niegue a suscribir el Acta de Supervisión, los Supervisores de EFA dejarán constancia de ello en dicho documento, lo cual no enerva su validez. e) Supervisión documental Se propone que la supervisión documental se realice conforme a las siguientes reglas: La información que servirá de base para la supervisión será aquella de carácter público y/o la requerida por el OEFA mediante comunicación escrita a la EFA. La EFA tendrá un plazo máximo de diez (10) días hábiles, contado desde la notificación del requerimiento, para la remisión de la información solicitada por el OEFA, el cual será concedido en función de su complejidad. El plazo otorgado por el OEFA para la remisión de información podrá ser prorrogado excepcionalmente a solicitud de la EFA si dicha solicitud se encuentra debidamente sustentada y es presentada antes del vencimiento del plazo inicialmente otorgado. El plazo adicional no podrá exceder de cinco (5) días hábiles, salvo que la complejidad de la información lo amerite. En ningún caso se podrá conceder más de una prórroga en el plazo. Si durante la supervisión documental se determinara que la fiscalización amerita requerir información adicional, el OEFA requerirá a la EFA dicha información, 7

8 ó"r'gánismo.dé. ~ : : :, Evaluación y, ' ' Fiscaliz ; ción Ambiental, "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático" "Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú ~ otorgándole un plazo máximo de diez (1 O) días hábiles, contado desde su notificación. El plazo para la presentación de la información será concedido en función de su complejidad. Dicho plazo podrá ser prorrogado. Luego de realizada la supervisión, se. elaborará el Informe. de Supervisión, detallándose las actividades realizadas durante las acciones de la supervisión documental, las conclusiones y las disposiciones de obligatorio cumplimiento que deberán ser implementadas por la EFA. En caso se detectaran deficiencias en el ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental a su cargo, estas serán comunicadas a la Contraloría General de la República. Los requerimientos reiterativos de información solicitados a la EFA se realizarán con copia al Órgano de Control Institucional de la EFA y la Contraloría General de la República. Las denuncias ambientales que son derivadas a las EFA competentes serán objeto de supervisión documental por parte del OEFA. d) Resultados de la supervisión a las EFA Luego de levantar el acta respectivo, se deberá elaborar el Informe de Supervisión, el cual es un documento emitido como resultado de la realización de la supervisión a la EFA, el cual contiene el análisis técnico legal de la información recogida durante la supervisión, y lo manifestado por los representantes de la EFA supervisada. Dicho Informe comprende la verificación de las disposiciones de obligatorio cumplimiento que se hayan ordenado con anterioridad. El Informe de Supervisión es elaborado y suscrito por el Supervisor de EFA designado para la realización de la supervisión respectiva o por el servidor que hubiera sido designado para tal efecto. En dicho informe se deberá determinar si la EFA cumple o no con sus funciones de fiscalización ambiental, en los aspectos supervisados. Las conclusiones y disposiciones de obligatorio cumplimiento que se emitan en dicho informe deberán ser comunicadas a la EFA, concediéndosele un plazo de treinta (30) días hábiles para que remita un cronograma con las acciones que realizará a efectos de implementar dichas disposiciones. El incumplimiento de dichas disposiciones genera responsabilidad administrativa funcional. En este contexto, se propone que el OEFA publique anualmente el reporte consolidado de ejecución y cumplimiento de las actividades programadas por las EFA en sus respectivos PLANEFA. De las oficinas desconcentradas del OEFA Se propone que las Oficinas Desconcentradas del OEFA a nivel nacional asuman progresivamente las funciones relacionadas con la supervisión a EFA ubicadas en su ámbito geográfico de intervención. 8

9 "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climatice" ~ oecen io de las Personas con Discapacidad en el Perú" Regla de supletoriedad En todo lo no previsto en la presente propuesta normativa, se aplicará de forma supletoria las disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el Régimen Com(m de Fiscalización Ambiental y la Ley del Procedimiento Administrativo General. 11. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO En el presente acápite se efectúa un balance general entre los costos cualitativos que ocasionan la propuesta normativa y los beneficios cualitativos que genera, determinándose si resulta conveniente o no para la sociedad en su conjunto. La implementación de la propuesta normativa genera costos para la Administración Pública. Así, origina que el OEFA asuma los costos de la supervisión de campo que se realiza a las EFA y a las instalaciones de sus administrados, con la finalidad de verificar el cumplimiento efectivo de la función de fiscalización ambiental. Asimismo, genera que la Procuraduría del OEFA asuma los costos de las denuncias penales que formule sobre los hechos que se conozcan en el ejercicio de la función supervisora a EFA. No obstante, la propuesta normativa también trae consigo múltiples beneficios para la ciudadanía en general. Así, garantiza que las EFA realicen una fiscalización ambiental eficiente y eficaz, con lo cual, se asegura que sus administrados cumplan con sus obligaciones ambientales. El desempeño adecuado y oportuno de las EFA constituirá un desincentivo para que los administrados incumplan la normativa ambiental. Una fiscalización eficiente por parte de las EFA coadyuvará al fortalecimiento del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y, garantizará el derecho a un ambiente saludable y equilibrado, en beneficio de todos. Las denuncias penales formuladas por la procuraduría del OEFA sobre hechos que constituyan presuntos delitos ambientales garantizarán una actuación oportuna de las autoridades competentes (Ministerio Público y Poder Judicial) en la protección del ambiente. Esto logrará maximizar el bienestar social y alcanzar un mayor desarrollo sostenible. Así las cosas, en términos de beneficio neto, se concluye que los beneficios cualitativos que se derivan de la vigencia de la norma propuesta justifican su aprobación. IMPACTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL Mediante la propuesta normativa se regula la función supervisora a EFA prevista en el Literal b) del Numeral 11.2 del Artículo 11 o de la Ley N" Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, con la finalidad de asegurar que las EFA cumplan oportuna y adecuadamente sus funciones de fiscalización ambiental. 9

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