La integración social de los inmigrantes

Transcripción

1 La integración social de los inmigrantes SÍNTESIS NORMATIVA El concepto de "integración social" no se encuentra contenido en la Constitución, ni con respecto a los extranjeros ni a los nacionales. Fue la versión inicial de la LODILE del año 2000 la que introdujo por vía legal un nuevo principio de integración social de los extranjeros, principio orientador de toda la actuación en materia de inmigración y que imponía tendencialmente una igualdad en la titularidad y el ejercicio de derechos. Para perseguir esta igualdad, requería de políticas de integración que la hicieran efectiva. En ocasiones, sin embargo, la integración social se ha equiparado con un título competencial, especialmente para justificar la extensión de las actuaciones sobre inmigración de Comunidades Autónomas y entidades locales en ámbitos donde inicialmente no tenían competencia. Esta visión ha adquirido cuerpo en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, donde se asume como principio rector de rango estatutario "la plena acomodación social y económica" de los inmigrantes (42.6 neac), y como subtítulo competencial de la Generalitat en el art. 138 neac la "integración social", creando un espacio de actuación autonómica propio y diferenciado de las competencias estatales en materia de inmigración basadas en el art CE. Aquí nos centraremos en este segundo aspecto: el alcance y efectos de la asunción por parte de la Generalitat de la nueva submateria competencial "integración social", concepto bastante próximo al de "primera acogida", pero diferente El establecimiento de la nueva submateria "'integración social" del art. 138 neac. El nuevo art EAC, otorga casi todas las funciones sobre "integración social" a la Generalitat. No solo el establecimiento de un modelo de integración (política de integración, art b neac) sino también las funciones legislativas (marco legal de referencia, art d neac) y las ejecutivas (establecimiento y regulación de las condiciones de integración, art c neac). El Estatuto parte de la consideración de que la "integración social" no pertenece al núcleo duro de la competencia estatal sobre inmigración del art CE y que, por lo tanto, puede ser asumida por la Comunidad Autónoma. De hecho,

2 al dictaminar sobre la constitucionalidad del proyecto de Estatuto, el Consejo Consultivo reconoció la incardinación de las competencias sobre "integración y acogida de personas inmigrantes" dentro de la esfera de las competencias autonómicas de bienestar social constitucionalmente reconocidas (Dictamen 269/2005, de 3 de septiembre, Fundamento 6.12.A). En cualquier caso, esta amplitud de funciones parece acercarla a una competencia autonómica exclusiva, con la prevención general (pero sólo explicitada en el subapartado a del precepto) de que la Generalitat debe actuar "dentro del marco de sus competencias". Este matiz refuerza la idea de que no nos encontramos ante una competencia genuinamente nueva, sino más bien ante un título competencial que agrupa diferentes competencias de la Generalitat orientadas a la integración bajo una perspectiva o tratamiento común. De hecho, esta competencia de la Generalitat no excluye la intervención de otras administraciones. La Unión Europea, el Estado central y los municipios asumen también determinadas actuaciones en el marco de la integración social. Los dos primeros se hacen cargo de acciones orientadoras, financieras y de planificación, mientras que los municipios asumen más bien tareas de gestión y prestación de servicios. Así, la Unión Europea ha adoptado importantes orientaciones políticas y ha regulado diversos aspectos de la inmigración directamente relacionados con la integración (Directiva de Reagrupamiento Familiar, Reglamento de los Residentes de Larga Duración procedentes de Terceros Estados, etc.). También ha promovido buenas prácticas en este ámbito (Manual de Buenas Prácticas sobre Integración de los Inmigrantes). El Estado, por su parte, establece orientaciones políticas y elabora el marco normativo relacionado con la inmigración. Además, recoge en el plan de integración social de los inmigrantes el programa de actuaciones estatales en esta materia (actualmente, la propuesta de Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración). Por último, las administraciones locales, sobre la base del art. 84 neac, aglutinan un espacio importante de actuación en materia de integración social que la Generalitat deberá respetar. Cabe hacer algunas observaciones sobre el subtítulo competencial "integración social". En primer lugar, decir que contempla la intervención de distintas administraciones, con una distribución de funciones y ámbitos de actuación que no se hallan nítidamente delimitados. En segundo lugar, es importante señalar que la inclusión de un objetivo o finalidad como la integración social en un título competencial conduce indefectiblemente a solapamientos competenciales, dado que hay otras competencias que se convierten en instrumentales para

3 la integración social. En un sentido amplio, cualquier norma que pueda afectar a los extranjeros (extranjería, educación, acceso al mercado laboral, prestaciones sociales, nacionalidad, etc.) tiene consecuencias sobre su integración, puesto que ésta es el resultado de la interacción del conjunto de normas y prácticas administrativas, aparte de otros factores económicos, sociales, culturales, etc. Por tanto, es necesaria una interpretación restrictiva del título competencial "integración social", si no se quiere que invada competencias ajenas. En tercer lugar, y como consecuencia del punto anterior, el ejercicio de estas competencias requiere cierta coordinación entre las distintas administraciones, así como la implicación de los representantes de los distintos colectivos sociales. Ello explica la creación de foros en diferentes ámbitos (Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, en el ámbito nacional o Consejo Asesor de la Inmigración en Cataluña, en el ámbito autonómico), órganos consultivos que, de hecho, asesoran e informan sobre la integración social de los extranjeros en un sentido mucho más amplio que el estrictamente competencial Posibles actuaciones autonómicas y municipales de integración social De acuerdo con el art neac, las actuaciones de la Generalitat serán básicamente: (1) el desarrollo de las políticas de integración en el marco de sus competencias, fundamentalmente a través del Plan de Ciudadanía e Inmigración, adoptado por el Consejo Ejecutivo y coordinado entre los diferentes Departamentos; (2) el establecimiento y la regulación de las medidas necesarias para la integración social y económica de las personas inmigrantes; (3) el establecimiento y la regulación de las medidas necesarias para la participación social de las personas inmigrantes; y (4) el establecimiento por ley de un marco de referencia para la integración de las personas inmigrantes. Los municipios, por su parte, son competentes "en los términos que determinen las leyes: [...] m) La regulación y la prestación de los servicios de atención a las personas, de los servicios sociales públicos de asistencia primaria y fomento de las políticas de acogida de los inmigrantes" (art m neac), así como también en urbanismo, servicios básicos, vivienda, equipamientos municipales, seguridad de los espacios públicos, educación infantil, matriculación, uso extraescolar de los centros educativos, transporte, autorización de actividades económicas, deporte y ocio, etc. Por tanto, parte de las actuaciones en materia de integración social, al menos con respecto a la organización y prestación de servicios, recae sobre municipios y entidades supramunicipales. La recopilación de actuaciones desarrolladas a cargo del Fondo para la acogida y la integración de personas inmigrantes da

4 una idea de las actuaciones que pueden llevar a cabo los municipios y entidades supramunicipales a nivel de integración social. Por una parte, se han establecido proyectos dirigidos a promover la igualdad de oportunidades que suelen estar conectados a otros títulos competenciales como educación, trabajo, vivienda y la acomodación propiamente dicha. Estos proyectos incluyen el acceso a actividades culturales y lúdicas, deportivas, asociativas, la participación pública, la convivencia vecinal y en los barrios, el uso compartido de espacios públicos, la interrelación entre padres y madres de alumnos, entre los jóvenes, y la sensibilización de la población. Actuaciones todas que, en sentido estricto y analizadas aisladamente, tienen encaje en otros títulos competenciales. Sin embargo, para asegurar el objetivo final de la integración social se requiere una aproximación global a través de ellas Financiación Al hablar de los mecanismos de financiación estatales de determinadas actuaciones autonómicas, hay que tener en cuenta las previsiones generales sobre el nuevo sistema de financiación post-estatutaria para Cataluña, las previsiones presupuestarias a tal efecto, la financiación propia de los municipios y el uso de los convenios bilaterales o multilaterales derivados de pactos en conferencias sectoriales. Pero en este apartado resulta interesante analizar, sobre todo, los mecanismos específicos de distribución de fondos en materia de inmigración. En los últimos años, una vía específica de financiación de las actuaciones de integración social ha sido la creación de fondos específicos dentro de los presupuestos generales. Entre ellos destaca el Fondo de Acogida e Integración de los Inmigrantes, cuyas líneas directrices de funcionamiento y reparto han sido fijadas por el Consejo Superior de Política de Inmigración, que permite a las comunidades financiar actuaciones sobre ámbitos tan diversos como la acogida, la educación, los servicios sociales, el trabajo, la vivienda, la salud, la participación, la igualdad de género o la sensibilización. Mediante un convenio, el Estado y la Comunidad Autónoma comprometen diferentes cantidades que constituyen un fondo. Éste a su vez se distribuye entre la propia Generalitat y los entes locales consejos comarcales y municipios para el desarrollo de programas y acciones de acogida e integración. Es importante que estos convenios contengan una cláusula que obligue a la Generalitat a derivar no menos del 40% de esta cantidad a las entidades locales, así como la condición para el año 2006 de que veintiún millones se comprometan para actuaciones

5 relacionadas con el ámbito de la educación, de un total de sesenta y tres millones. La gestión de este fondo en el año 2006, incluida en el Protocolo del Convenio de colaboración Estado-Generalitat de 2005, recogía una transferencia del Estado a Cataluña para el año 2006 de 41 millones y un compromiso de cerca de 12 millones por parte de la Generalitat. Este Convenio incluye el compromiso de derivar como mínimo un 40% de dicha cantidad hacia las entidades locales (cláusula cuarta), programa aprobado en la reunión del día 17 de febrero de 2006 del Consejo Superior de Política de Inmigración. La asignación para 2007 fue de 45,5 millones. En todo caso, debe tenerse en cuenta que en la distribución de estos fondos la Generalitat ha utilizado la técnica de la subvención de proyectos, lo que implica un elevado nivel de control e intervención sobre los municipios y comarcas. La distribución de fondos entre los mismos disminuye la libertad de los entes locales para determinar la forma en que gastan los fondos. Y más allá de la gestión del fondo, la financiación local es todavía muy reducida tanto en las cantidades como en las actividades subvencionables. Si bien la financiación procedente de la Secretaría para la Inmigración no constituye, ni mucho menos, toda la inversión realizada en Cataluña en materia de inmigración por las entidades locales, ni tampoco la inversión realizada por los distintos departamentos de la Generalitat en este ámbito. Véanse, por ejemplo, las distintas convocatorias de subvención para actuaciones a nivel de Acción Social en las Resoluciones de 26 enero de 2007, publicadas en el DOGC nº de 31 de enero de Por otra parte, no debe olvidarse que la Unión Europea también financia actuaciones en materia de integración o cohesión social a través de diferentes programas (INTI, EQUAL, Fondo Social Europeo, etc.). DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL En los apartados 1 y 2 de la ficha se ha comentado ampliamente el régimen de distribución competencial en materia de integración social. De manera muy sintética se puede decir que el art neac da carta de naturaleza a la situación que ya venía dándose, en el sentido de que los municipios y otras entidades locales generalmente Consejos Comarcales intervienen, generalmente con financiación de la Generalitat, en actuaciones específicas de integración social. Esta competencia, al proyectarse parcialmente sobre competencias propias de los municipios (art. 84 neac), implicará en éstos en su aplicación y desarrollo.