ECONOMÍA ESPAÑOLA Y PROTECCIÓN SOCIAL

Transcripción

1 IV ECONOMÍA ESPAÑOLA Y PROTECCIÓN SOCIAL

2 Economía Española y Protección Social, publicación sobre Seguridad Social, Protección Social, Mercado de Trabajo y Economía dirigida a profesionales del sector público o privado interesados en estas ramas de conocimiento, especialmente desde las perspectivas actuarial, estadística y económica, y configurada como un punto de encuentro entre especialistas en la materia que provienen de distintas disciplinas de estudio. Editor: Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Actuarios, Estadísticos y Economistas de la Administración de la Seguridad Social. C/ Pedro Alonso, 2 3º B Madrid. Info@aaeess.es. Director Daniel Hernández González. Actuario. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. España. Consejo Editorial Antonio P. Blázquez Murillo. Tesorería General de la Seguridad Social. España. Mª Mar Gómez Arroyo. Ministerio de Justicia. España. Alicia de las Heras Camino. Instituto Nacional de la Seguridad Social. España. Consejo Científico M. Begoña Gosálbez Raull. Doctora en Ciencias Económicas y Empresariales. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. España. Clara Isabel González Martínez. Doctora en Economía. Banco de España. Elvira López Díaz. Doctora en Derecho. Universidad CEU San Pablo Fecha y lugar de publicación: Madrid, Julio de 2012 Depósito Legal: M ISSN:

3 Índice 1. Prólogo Gosálbez Raull, M. Begoña. Presidente de la Asociación de Actuarios, Estadísticos y Economistas de la Seguridad Social. 2. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social Rojas Blaya, Juan A. Servicio de Estudios del Banco de España. 3. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España: Se han impuesto los ideólogos a los actuarios? Devesa Carpio, José Enrique; Mar Devesa Carpio, Robert Meneu Gaya, Amparo Nagore García. Profesores de la Universidad de Valencia. Domínguez Fabián, Inmaculada; Borja Encinas Goenechea. Profesores de la Universidad de Extremadura. 4. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica Zubiri Oria, Ignacio. Catedrático de Hacienda. Universidad del País Vasco.

4 5. La simplificación de la estructura del sistema de seguridad social. El final diferido de un extenuante maratón todavía inacabado Vicente Palacio, Arántzazu. Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Jaume I. 6. Pensiones, pensionistas y afiliados De las Heras Camino, Alicia. Actuaria de la Administración de la Seguridad Social. Instituto Nacional de la Seguridad Social. 7. La igualdad de sexos y el precio del seguro privado en un contexto de protección social Hernández González, Daniel. Actuario. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad Números anteriores...187

5 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 PRÓLOGO M. Begoña Gosálbez Raull Presidente de la Asociación del Cuerpo Superior de Actuarios, Estadísticos y Economistas de la Administración de la Seguridad Social La revista Economía Española y Protección Social surge, en el ya lejano año 2008, como parte de una iniciativa de la Asociación de Actuarios, Estadísticos y Economistas de la Seguridad Social para difundir las ideas, reflexiones y planteamientos vertidos en la que sería la I Jornada de Economía Española y Protección Social de nuestra asociación, complementados por las aportaciones de los miembros del cuerpo superior de funcionarios al que represento así como por las de autores provenientes fundamentalmente del ámbito universitario. Nunca es fácil prologar un trabajo, pero menos aún si cabe cuando se trata de una publicación en cuya génesis se ha participado directamente. En los siguientes años hemos trabajado para que los artículos que se incluían combinaran el rigor científico con el carácter divulgativo y accesible que desde un principio perseguíamos, ya que si algo nos preocupa a la Comisión Ejecutiva de la AAEESS es que el análisis de los aspectos económicos, financieros, estadísticos y actuariales, en ocasiones los más olvidados dentro del sistema de seguridad social español, se presenten conjuntamente con aspectos 1

6 jurídicos y sociales con la mayor claridad posible para una fácil comprensión por parte de todos los interlocutores interesados. La sostenibilidad y solvencia del sistema de pensiones son la base de debate que se reaviva cada vez que se producen tensiones económicas, demográficas y sociales sobre el mismo, aunque, desgraciadamente, parece que se adormecen de nuevo cuando se superan las etapas de recesión de los ciclos económicos. No obstante, es un buen momento para tratar de mejorar el marco y las bases sobre los que debe sustentarse el sistema de protección social pública en España y esta publicación trata también de contribuir a este objetivo mediante la profundización teórica y práctica en estos aspectos, en aras de hacer compatibles, hasta dónde sea posible, los principios de solidaridad y sostenibilidad que deben presidir cualquier sistema de protección social. Otra de las preocupaciones que en el origen impulsó el nacimiento de esta publicación fue dar a conocer dentro y fuera de la Seguridad Social española, la labor que nuestro colectivo ha desarrollado en la misma y la que podría desarrollar. El apoyo dado por parte de los agentes sociales al sistema financiero de reparto en la Seguridad Social española frente a otros sistemas financieros alternativos ha hecho que, en ocasiones, se pierda de vista o no se entienda correctamente el valor añadido que los actuarios, estadísticos y economistas de la Seguridad Social podemos aportar al sistema, cuyo mayor exponente es evaluar y tratar de anticiparse a los efectos derivados de las variables demográficas, económicas y financiero-actuariales implícitas al mismo, sin olvidar la necesaria 2

7 incorporación de los conocimientos e instrumentos cuantitativos y cualitativos a tareas de gestión, algunas de las cuales se nos han encomendado tradicionalmente en las entidades del sistema, sin olvidar otras funciones que podríamos acometer. La continuidad en años sucesivos de aquella primera iniciativa nos ha llevado a este cuarto número de nuestra publicación, mediante el cual queremos dar un paso más para seguir avanzando en los objetivos marcados. Para ello se han creado un comité editorial y un comité científico de la publicación y la revista va a ser sometida a evaluación externa para su incorporación a diversos catálogos y bases de datos científicas, lo que supondrá sin duda una mayor y más amplia difusión de sus contenidos y un mayor valor para los autores y colaboradores. Mi agradecimiento para todos aquellos que han hecho posible esta iniciativa a lo largo de estos cuatro números (director, autores, evaluadores, etc.) y especialmente a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y a sus Instituciones por el apoyo prestado. Julio

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9 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 ENTORNO ECONÓMICO Y SU INCIDENCIA EN LA SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Juan Alberto Rojas Blaya 1 Servicio de Estudios del Banco de España Resumen El objetivo de este artículo es, en primer lugar, ilustrar la posible dinámica del gasto en pensiones a partir de las nuevas proyecciones demográficas y macroeconómicas de largo plazo elaboradas por el Grupo de Trabajo del Envejecimiento del Comité de política Económica (CPE) de la Comisión Europea. En segundo lugar, se analiza la incidencia de algunos supuestos macroeconómicos alternativos sobre la dinámica del gasto en pensiones con el objetivo de ilustrar el margen de maniobra disponible para hacer frente a los retos que el envejecimiento de la población supone para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Palabras clave Envejecimiento poblacional; Gasto en pensiones. 1 Las opiniones que aparecen en este artículo son responsabilidad de su autor y, por tanto, no necesariamente coinciden con las del Banco de España o las del Eurosistema. 5

10 Abstract The aim of this article is firstly, to illustrate the possible evolution of pension expenditure in the context of the new demographic and macroeconomic projections of the Ageing Working Group of the Economic and Policy Committee (European Commission). Secondly, the article addresses the impact of alternative macroeconomic assumptions with the aim of analyzing the degrees of freedom available to tackle the challenges that the ageing of the population poses on the sustainability of public finances. Keywords Population Ageing; Pension Expenditure. 1. Introducción El progresivo aumento de la esperanza de vida al nacer y las bajas tasas de fertilidad observadas en España en los últimos años están transformando la estructura de la pirámide de población española en la que, de manera progresiva, está ganando importancia el colectivo de edades más avanzadas. Este proceso se espera que se acentúe en los próximos años cuando las generaciones pertenecientes al baby-boom comiencen a jubilarse. Teniendo en cuenta el esquema de funcionamiento del sistema público de pensiones en España donde las pensiones de jubilación son financiadas por las cotizaciones sociales de los individuos que están 6

11 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social en el mercado laboral, el envejecimiento de la población generará una presión al alza del gasto en pensiones como porcentaje del Producto Interior Bruto que planteará retos relacionados con su financiación. El objetivo de este artículo es, en primer lugar, ilustrar la posible dinámica del gasto en pensiones a partir de las nuevas proyecciones demográficas y macroeconómicas de largo plazo elaboradas por el Grupo de Trabajo del Envejecimiento del Comité de política Económica (CPE) de la Comisión Europea 2 y que sirven de base al Informe del Envejecimiento 2012 (Ageing report 2012) cuya publicación está prevista en la primavera de En segundo lugar, se analiza la incidencia de algunos supuestos macroeconómicos alternativos sobre la dinámica del gasto en pensiones con el objetivo de ilustrar el margen de maniobra disponible para hacer frente a los retos que el envejecimiento de la población supone para la sostenibilidad de las finanzas públicas. 2. Proceso de elaboración de las proyecciones de Gasto asociado al Envejecimiento El proceso de elaboración de las proyecciones de gasto asociado al envejecimiento por parte del CPE es el siguiente. Dados unos supuestos demográficos y macroeconómicos la Comisión Europea elabora la proyección de gasto en Sanidad, Cuidados de 2 The 2012 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies. European Economy 4/2011. European Commission. 7

12 larga duración, Educación y desempleo. En relación al gasto en pensiones, cada país elabora su proyección sobre la base de los escenarios demográficos y macroeconómicos elaborados con una metodología homogénea. Posteriormente, dichas proyecciones son sometidas a un proceso de evaluación por parte de la propia Comisión Europea y de los otros países miembros. El resultado final son unas proyecciones de gasto asociado al envejecimiento que sirven de base para la elaboración, entre otros aspectos, de los indicadores de sostenibilidad de las finanzas públicos que realiza la propia Comisión. 2.1 Supuestos demográficos Las proyecciones demográficas que sirven de base al Informe del Envejecimiento de 2012 son elaboradas por Eurostat y se obtienen mediante el procedimiento que se explica a continuación. Partiendo de la estructura por edades de la población en un año base, en este caso el 2010, y de una proyección sobre la tasa de fertilidad, la esperanza de vida y los flujos netos de inmigración, se proyecta la evolución de la población desde el año base hasta En concreto, en términos de la tasa de fertilidad, las proyecciones reflejan un aumento de la tasa de fecundidad desde 1,46 hijos por mujer en 2010 hasta alcanzar un valor de 1,52 y 1,56 en 2048 y 2060, respectivamente. Por otra parte, en términos de la esperanza de vida, se supone un incremento de en torno a 6.8 años en la esperanza de vida de los hombres y de 5,3 años en el caso de las mujeres en el horizonte En términos de la evolución esperada de los flujos de inmigración se parte de la inmigración neta 8

13 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social observada en 2010 (79.000) y se proyecta una recuperación gradual que alcanzaría su valor máximo en 2020 ( ), para luego converger hacia una inmigración neta de entradas netas en el horizonte de Las implicaciones de dichas proyecciones demográficas son las siguientes. En términos de la población en edad de trabajar (15-64), se proyecta que esta aumente hasta 2027 para luego ir decayendo hasta alcanzar una caída del 6,9% en el periodo Por último, en términos de la tasa de dependencia, definida como el ratio entre la población de 65 años o más y la comprendida entre los 15 y los 64, se proyecta un aumento desde 0,25 en 2010 al 0, Supuestos macroeconómicos En general, se realizan proyecciones de largo plazo sobre la evolución del empleo y la productividad, que son los determinantes fundamentales del crecimiento del PIB. En el caso del empleo, se parte de la evolución esperada de la población en edad de trabajar y de las tasas de participación por edades, a las que se les aplica unas tasas de desempleo que convergen en el largo plazo a una tasa del 7,3% que es la media de la tasas estructurales de paro de la UE27. En lo que respecta a la productividad del trabajo, esta se obtiene a partir de sus dos determinantes fundamentales, la productividad total de los factores y el ratio capital-trabajo. En términos de la productividad total de los factores se supone en el largo plazo que esta converge a una tasa del 1% en 2060 y la contribución del capital se sitúa en el 0,5%, dando lugar a un crecimiento de la productividad del trabajo que al final del periodo de proyección se sitúa en el 1,5%. 9

14 Teniendo en cuenta los supuestos realizados sobre el empleo y sobre la productividad del trabajo, se obtiene la proyección del PIB real que en el caso de España se sitúa en el 1,7% en promedio anual en el periodo Una proyección del gasto en pensiones En esta sección se estima el impacto que las proyecciones demográficas y macroeconómicas presentadas sobre la evolución futura del gasto en pensiones. Para lo cual se utiliza la descomposición del gasto total en pensiones sobre el PIB en diversos componentes, tal y como se muestra a continuación, Gasto PIB Pensionistas = Empleo + 65 Gasto Pensionistas PIB Empleo De esta manera el gasto en pensiones sobre el PIB vendría determinado, en primer lugar, por el ratio de la población de más de 65 años sobre el grupo con edades comprendidas entre los 15 y los 64, también conocido como tasa de dependencia. En el año base (2010) el valor observado de dicha variable es 0,25. El segundo componente es la inversa de la tasa de empleo, definida esta como el número de empleados como porcentaje de la población en edad de trabajar, con un valor inicial de 1,70 en El tercer componente, también conocido como la tasa de cobertura, está formado por el ratio entre el número de pensionistas como porcentaje 10

15 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social de la población de más de 65 años, tomando un valor inicial observado en 2010 de 1,11. Y finalmente, el último componente que determina la evolución futura del gasto agregado en pensiones como porcentaje del PIB es el ratio de generosidad, que viene calculado como el ratio entre la pensión media y la productividad media (PIB por ocupado) y que en el año base toma un valor de 0,21. En este contexto, la proyección de cada uno de los componentes permite obtener una senda para el gasto en pensiones sobre PIB para el periodo En concreto, los nuevos supuestos demográficos y macroeconómicos elaborados por el Grupo del Envejecimiento del CPE permiten obtener estimaciones de la tasa de dependencia (el primer componente), la inversa de la tasa de empleo (segundo componente) y parcialmente de la tasa de cobertura, para el que dispone de la proyección de la población de más de 65 años, y el ratio de generosidad, para el que se dispone de la proyección de la productividad por ocupado. Para poder proyectar de manera completa los dos últimos componentes de la descomposición del gasto total en pensiones, es necesario hacer algún tipo de supuesto sobre el comportamiento a largo plazo del número de pensionistas y de la pensión media. Como primera aproximación podemos obtener esta información del anterior Ageing Report de Es importante señalar que en este caso la proyección resultante del gasto en pensiones no recoge plenamente los efectos de la reciente reforma de las pensiones aprobada en 2011 sobre el número de pensionistas y la pensión media, aunque sí que vendría 11

16 recogido parcialmente a través del efecto estimado de la reforma sobre las tasas de participación. En este contexto, se proyecta una caída de la tasa de cobertura entre 2010 y 2060 del 1,11 al 1,05, como consecuencia del aumento implícito de la participación de los trabajadores en edades más avanzadas con el retraso asociado en la edad media de jubilación. En este contexto, el aumento del gasto en pensiones esperado entre 2010 y 2060 sería del orden de casi 8 puntos porcentuales de PIB, lo cual pone en evidencia la magnitud del reto que supone el envejecimiento de la población para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Gráfico 1. Gasto en Pensiones sobre PIB. Escenario Base 0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0, Gasto pens/pib 12

17 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social Con el objetivo de tener en cuenta el impacto total de la reforma de las pensiones se procede de la siguiente manera. Las estimaciones existentes sobre el efecto de dicha reforma sobre el número de pensiones por ocupado apuntan a que este podría aumentar un 60% en el periodo comprendido entre 2010 y 2060 y apuntan a una reducción de la pensión media en el entorno del 8% en comparación con el escenario sin reforma. Teniendo en cuenta estas estimaciones, las implicaciones en términos de la tasa de cobertura y el ratio de generosidad serían las siguientes. Gráfico 2. Tasa de cobertura con reforma 1,15 1,1 1,05 1 0,95 tasa cobertura tasa cobertura con reforma 0,9 0,

18 Gráfico 3. Ratio generosidad con reforma 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 ratio generosidad ratio generosidad con reforma 0, Tal y como se puede observar en los gráficos, la reforma de las pensiones provocaría una caída algo más intensa de la tasa de cobertura del 1,11 al 0,96, y una evolución algo más contenida del ratio de generosidad, como consecuencia de la caída esperada de la pensión media. El impacto total sobre el gasto en pensiones sería una senda más moderada de aumento del gasto en pensiones. En concreto, la reforma supondría un ahorro de casi 3 puntos porcentuales de PIB en el periodo de proyección, lo que supondría un 37% de la variación esperada del gasto en pensiones en el escenario sin reforma. 14

19 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social Gráfico 4. Gasto en pensiones con reforma 0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0, Gasto pens/pib Gasto pens/pib con reforma A continuación se analiza el impacto de un escenario alternativo caracterizado por una evolución más optimista de la tasa de empleo. En concreto, en comparación con el escenario base, que proyecta un aumento de la tasa de empleo desde el 58,6% en 2010 hasta casi un 72% en 2060, en este caso se considera una evolución más favorable del empleo hasta una tasa 10 puntos porcentuales mayor que el escenario de referencia, tal y como se muestra en la figura siguiente: 15

20 Gráfico 5. Escenario con mayor tasa de empleo 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 TASA DE EMPLEO CENTRAL 72% TASA DE EMPLEO 82% 0,2 0, En este caso la evolución más optimista del empleo generaría una evolución más moderada del gasto en pensiones como porcentaje del PIB. En concreto, en comparación con el escenario con reforma de pensiones, una mayor tasa de empleo podría generar un ahorro en el gasto en pensiones de entorno a 1,7 puntos de PIB. 16

21 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social Gráfico 6. Gasto en pensiones con más empleo 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0, Gasto pens/pib con reforma Gasto pens/pib con más empleo La reciente reforma de las pensiones en España ha extendido el periodo de cálculo de la base reguladora de 15 a 25 años. Teniendo en cuenta que en algunos países de nuestro entorno se considera toda la vida laboral para el cálculo de la base reguladora, a continuación se presenta un escenario alternativo en el que se aproxima el efecto de extender a 35 años el periodo de referencia. El impacto de esta medida vendría recogido a través del efecto sobre el ratio de generosidad, que disminuiría en un 5% y que podría generar un ahorro adicional de 0,7 puntos de PIB en el periodo de proyección. 17

22 Gráfico 7. Gasto en pensiones con cálculo de Base Reg. 35 años 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 Gasto pens/pib con reforma Gasto pens/pib con B. Reg. 35 años 0, Por último, para ilustrar la magnitud del reto que supone el envejecimiento de la población, a continuación se muestra un ejercicio que responde a la siguiente pregunta: Cómo tendría que evolucionar la tasa de generosidad (ratio entre pensión media y productividad por ocupado) para mantener estable el gasto en pensiones sobre PIB a lo largo del periodo de proyección ? El objetivo de este ejercicio es ilustrar en qué medida resulta relevante aplicar aquellas reformas estructurales que tengan un impacto positivo sobre la evolución de la productividad por ocupado en el largo plazo. Los resultados muestran que sería necesaria una reducción de la tasa de generosidad del 0,21 en 2010 hasta el 0,13 en 2060 para mantener el gasto en pensiones anclado en el nivel observado en 2010 y que se situó en el 10% del PIB. 18

23 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Juan A. Rojas Blaya. Entorno económico y su incidencia en la sostenibilidad del sistema de seguridad social Gráfico 8. Ratio de generosidad que estabiliza el gasto. 0,25 0,2 0,15 0,1 ratio generosidad con reforma tasa de generosidad que estabiliza el gasto 0, Conclusiones Las simulaciones presentadas en este artículo muestran el reto que el envejecimiento de la población supone para la evolución de las finanzas públicas en el largo plazo. Teniendo en cuenta el margen de maniobra limitado para cambiar la evolución demográfica en los próximos años, es deseable que se profundice en aquellas reformas estructurales tanto en el mercado de trabajo (incluyendo una mejora en las políticas de formación de los trabajadores) como en los mercados de bienes y servicios que garanticen una evolución más favorable del empleo y de la productividad. En todo caso, es probable que la magnitud del reto del envejecimiento de la población requiera reformas más profundas del propio sistema de pensiones, 19

24 tal y como han hecho otros países de nuestro entorno, mediante por ejemplo, la aplicación y especificación del factor de sostenibilidad que ligue la edad de jubilación efectiva con el aumento esperado de la esperanza de vida. Fecha de recepción del artículo: 27 de marzo de 2012 Fecha de aceptación definitiva: 16 de mayo de Bibliografía [1] European Commission. The 2012 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies. European Economy 4/2011. [2] Jimeno, J.; J. Rojas; S. Puente (2008): Modelling the impact of aging on social security expenditures. Economic Modelling, nº 25, [3] Rojas, J.A. (2005): Life-cycle earnings, cohort size effects and social security: a quantitative exploration. Journal of Public Economics, nº 89,

25 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 SOBRE LAS INEQUIDADES DEL SISTEMA CONTRIBUTIVO DE PENSIONES DE JUBILACIÓN EN ESPAÑA: SE HAN IMPUESTO LOS IDEÓLOGOS A LOS ACTUARIOS? José Enrique Devesa Carpio 1 Profesor Titular de Universidad. Departamento de Economía Financiera y Actuarial. Universidad de Valencia. Mar Devesa Carpio Profesor Titular de Escuela. Departamento de Economía Financiera y Actuarial. Universidad de Valencia Inmaculada Domínguez Fabián Profesor Titular de Universidad. Departamento de Economía Financiera y Contabilidad. Universidad de Extremadura Borja Encinas Goenechea Profesor Titular de Escuela. Departamento de Economía Financiera y Contabilidad. Universidad de Extremadura Robert Meneu Gaya Profesor Titular de Universidad. Departamento de Matemáticas para la Economía y la Empresa. Universidad de Valencia Amparo Nagore García Profesor Ayudante. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Valencia Resumen 1 Correo electrónico: Enrique.Devesa@uv.es 21

26 En este trabajo se pretende resaltar los fallos e inequidades del sistema de pensiones español en la actualidad, así como evaluar si la reforma de las pensiones, aprobada en 2011, ha conseguido mejorar la equidad del sistema. También se intentará distinguir qué medidas tienen un contenido político y cuál hubiera sido su configuración en el caso de que se hubiera tenido en cuenta el punto de vista actuarial, de tal forma que se pudiese alcanzar un mayor grado de contributividad. Palabras clave Pensión de jubilación; Seguridad Social española; Equidad financiero-actuarial; Muestra Continua de Vidas Laborales. Abstract This paper aims to highlight the failures and inequities of the current Spanish pension system and to assess whether the pension reform, adopted in 2011, has improved the equity of the system. The paper also tries to distinguish which measures have a political content and what configuration the reform had had in the case of taking the actuarial point of view into account, in order to achieve a higher level of contribution. Keywords Retirement pension; Spanish Social Security; Actuarial equity; Continuous Sample of Working Lives. 22

27 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España 1. Introducción La reforma de las pensiones aprobada en agosto de 2011 ha sido la más importante de los últimos 30 años en España. Es el fruto de un difícil encaje de opiniones de distintos actores: Gobierno, partidos políticos, Sindicatos, Organizaciones Empresariales y, creemos que en un lugar preeminente, la Unión Europea. Como consecuencia de la amalgama de puntos de vista, el resultado final es posible que, paradójicamente, no haya gustado a ninguno de los participantes implicados en el proceso y tampoco ha sido del agrado de la mayoría de los cotizantes al sistema, debido sobre todo al retraso en la edad de jubilación 2 ; si bien, los actuales pensionistas parecen haber salido bien librados de la reforma. Otra cuestión interesante para los investigadores es la de evaluar el impacto de la reforma desde diferentes ángulos, como puede ser analizar si han mejorado los distintos indicadores financieros y actuariales sobre la sostenibilidad del sistema, si hay un mayor equilibrio actuarial entre cotizaciones y pensiones, si se han solucionado los fallos e inequidades del sistema, etc. En general, parece haber un consenso entre los investigadores en cuanto a que la reforma ha estado bien encaminada y ha mejorado los indicadores financieros 3 pero no ha llegado a solucionar ninguno de los 2 Según la encuesta de Domínguez et al. (2011), el 42% afirma que el retraso en la edad de jubilación es la opción menos deseada de todas las planteadas. 3 Con esta denominación se hace referencia a todos los relacionados con los déficits y superávits de caja del sistema, como, por ejemplo, en qué año el saldo financiero será negativo o cuánto disminuirá el gasto en pensiones al introducir la reforma, etc. 23

28 problemas del sistema de pensiones, sino más bien retrasarlos. En cambio, los indicadores actuariales 4 han mejorado poco 5 y la reforma ni siquiera se puede decir que permita retrasar el problema ya que sería urgente que existiera, desde este mismo momento, equilibrio actuarial en el sistema. Para conseguir todo ello es preciso señalar cuáles son algunas de las inequidades del sistema, cómo se puede medir la relación entre cotizantes y pensionistas, y qué indicadores se pueden utilizar para observar la sostenibilidad del sistema. También se intenta responder a si la reforma ha sido guiada por aspectos ideológicos o por aspectos técnicos, tal como figura en la pregunta del título del artículo. Además, se apuntan posibles soluciones para mejorar las inequidades del sistema de pensiones en España. La estructura del artículo comienza, tras esta introducción, con un epígrafe donde se revisan algunas generalidades de las pensiones de la Seguridad Social, que creemos que son interesantes para comprender mejor el resto del trabajo. En los epígrafes 3 y 4 se va a intentar pasar revista a aquellos fallos e inequidades del sistema que, a nuestro modo de ver, puedan haber dificultado que la reforma de pensiones haya tenido éxito en cuanto a la mejora de la equidad y de la sostenibilidad del sistema. El trabajo termina con las Conclusiones y con la Bibliografía referenciada. 4 Los más destacados son el Desequilibrio Financiero Actuarial, la Deuda Implícita, el Coste por Pensión Unitaria y el Tanto Interno de Rendimiento, al cual nos referiremos en el transcurso del trabajo. 5 Alrededor de un tercio, según Devesa et al. (2011b). 24

29 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España 2. Algunas generalidades sobre las pensiones de la Seguridad Social En este epígrafe se van a comentar algunos aspectos concretos sobre las pensiones de la Seguridad Social, que van a permitir identificar, posteriormente, algunas de las inequidades del mismo La estructura de la pensión de la Seguridad Social En las pensiones de la Seguridad Social se deben distinguir dos componentes, la parte contributiva y la no contributiva, tal como aparece en el Esquema 1. La parte contributiva debería de estar financiada exclusivamente por cotizaciones y separada totalmente de la parte no contributiva, como se acordó hace unos años en el Pacto de Toledo. Por otro lado, la cuantía de la pensión debería depender directamente de la sostenibilidad del sistema e indirectamente de la equidad actuarial del mismo, lo que supone dejar la mayoría de los elementos de solidaridad al margen. Además, estamos en contra de que se dé entrada a otras fuentes alternativas de financiación, como IVA, impuestos generales, etc. porque entonces estaríamos a la expectativa de que cada año hubiera la correspondiente transferencia de recursos desde dichas fuentes, lo que crearía una gran incertidumbre sobre la pensión que se podría pagar cada año, que, a su vez, implicaría inquietud entre pensionistas y futuros jubilados, poca transparencia y mayor posibilidad de manipulación política. 25

30 Esquema 1. Estructura de la pensión de la Seguridad Social Pensión Seguridad Social No contributiva Financiación Cuantía Tipos Financiación Cuantía Impuestos Estado del Bienestar Complemento a Mínimos Pensión No contributiva SS Pensión Asistencial Pensión LISMI Cotizaciones Sostenibilidad y Equidad Contributiva Fuente: Elaboración Propia En cuanto a la parte no contributiva, debería financiarse mediante impuestos y su cuantía debería depender del Estado del Bienestar que podamos alcanzar. Además, esta parte estaría relacionada cuantitativamente con la contributiva. Dentro de esta modalidad se encuentran el complemento a mínimos (6400 millones de euros 6 en 2009), la pensión no contributiva de la Seguridad Social (2150 millones de euros en 2009), la asistencial, y las prestaciones derivadas de la Ley de Incorporación Social del Minusválido. 6 De los cuales, aún se está pendiente de que el Estado asuma más de un 60%, lo que ha supuesto que, en el año 2009, unos 4000 millones hayan tenido que ser desembolsados por la Seguridad Social. 26

31 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España 2.2. La fórmula para el cálculo de la pensión inicial de jubilación y el tipo de cotización La fórmula para el cálculo de la pensión inicial de jubilación de la Seguridad Social en España responde al esquema de un sistema de reparto, de prestación definida, sin embargo, el sistema no ajusta anualmente el tipo de cotización, como debería hacerse para que se cumpliera la ecuación de equivalencia: Pensiones pagadas en un año han de ser iguales a las cotizaciones recaudadas ese año. La explicación para no ajustar el tipo de cotización es la incertidumbre que crearía sobre los costes salariales de las empresas. Esto se traduce en que el tipo de cotización no se modifica anualmente pero tampoco interviene en la determinación de la pensión inicial. En concreto, la fórmula para el cálculo de la pensión inicial es: PI = BR * TS = BR * C AC * C EJ&AC [1.] Siendo: TS = C AC * C EJ&AC [2.] PI: Pensión inicial. BR: Base Reguladora. TS: Tasa de sustitución. A su vez, depende de un coeficiente que es función de los años cotizados y de otro coeficiente que es función conjunta de la edad de jubilación y de los años cotizados. C AC : Coeficiente en función de los Años Cotizados. C EJ&AC : Coeficiente que es función conjunta de la Edad de Jubilación y de los Años Cotizados. 27

32 Como se puede apreciar en las fórmulas [1.] y [2.], la pensión inicial no va a cambiar aunque el tipo de cotización se modifique, pero, al mismo tiempo, tal y como se viene haciendo desde hace muchos años, éste tampoco va a modificarse cuando el sistema lo precise para no incumplir la ecuación de equivalencia 7, con lo cual es casi imposible que se verifique dicha ecuación, al no haber ningún elemento de ajuste específico. La pregunta que cabe hacerse es: Cuál ha sido la razón para haber modificado en contadas ocasiones y muy ligeramente el tipo de cotización en años anteriores? Los cambios no parecen responder a una cuestión técnica o, al menos, no se ha hecho pública como tal. Hace muchos años que no ha cambiado, excepto para algún régimen especial, incluso aunque las prestaciones sanitarias y parte del complemento a mínimos 8 han dejado o deberían haber dejado de financiarse por parte la Seguridad Social. 3. Sobre la falta de equidad del sistema contributivo de pensiones de jubilación El sistema contributivo español no se caracteriza por la existencia de equidad actuarial, cuando ésta debería ser uno de los 7 Teóricamente, los sistemas de reparto no pueden tener superávit ni déficit de caja anual. 8 El objetivo final, ya consensuado en el Pacto de Toledo, es la financiación del 100% del complemento a mínimos mediante impuestos generales, lo cual creemos que tampoco significará una modificación del tipo de cotización para ajustarlo a los menores gastos del sistema. 28

33 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España medios para alcanzar dos de los principales objetivos: la mayor contributividad y la sostenibilidad 9 del sistema de pensiones. La equidad actuarial 10 implica que todos los participantes en el sistema de pensiones han de tener, a priori, la misma rentabilidad esperada o Tanto Interno de Rendimiento (TIR) esperado. A pesar de lo que hemos dicho anteriormente, creemos que debería existir cierto grado de solidaridad en cuanto a: Pensiones mínimas; aunque el complemento a mínimos se debe financiar íntegramente mediante impuestos generales. Años bonificados para ciertas profesiones o para algunas situaciones especiales. Tablas de mortalidad unisex. Esto implica, tal como se hace ahora, no distinguir por sexo cuando se calcula el importe de la pensión inicial de jubilación de la Seguridad Social, a pesar de las diferentes esperanzas de vida. Se pueden distinguir numerosos casos de inequidad actuarial que deberían subsanarse para mejorar la relación entre cotizaciones totales del sistema y prestaciones totales. En los subepígrafes siguientes vamos a ir comentando las más notorias. 9 Sobre la relación entre la equidad y la sostenibilidad de los sistemas de reparto, en general, y del caso español, en particular, puede consultarse Devesa et al. (2010). 10 No debería confundirse con equidad social, concepto que nosotros preferimos denominar como solidaridad. 29

34 3.1. Sobre la Base Reguladora La Base Reguladora se obtiene actualizando, hasta dos años antes de la fecha de jubilación, las bases de cotización de los 15 años anteriores a la jubilación, según el Índice de Precios al Consumo, excepto las de los dos últimos años antes de la jubilación que se incorporan por su valor nominal. La reforma aprobada en 2011 amplía el periodo de cálculo a los últimos 25 años antes de la jubilación, lo cual implica una mejora de la equidad. Sin embargo, para que exista una mayor equidad actuarial, debería considerarse toda la carrera laboral para su cálculo y no sólo una parte de la misma, ya que esto puede beneficiar a unos y perjudicar a otros por el hecho de acumular las mayores bases de cotización en determinados momentos de sus carreras laborales. Además, existen colectivos, como los Autónomos 11, que pueden beneficiarse de esta singularidad, al tener posibilidad de regular, hasta cierto punto, sus bases de cotización, lo cual se traduce en una discriminación entre regímenes. Se puede decir que en este apartado siguen ganando los ideólogos aunque han hecho algunas concesiones a los actuarios. Por otro lado, la actualización de las bases debería ser hasta la misma fecha de jubilación para no perjudicar o beneficiar a aquéllos a los que sus dos últimos años antes de la jubilación transcurran con elevados o bajos índices de inflación, 11 Al respecto puede verse Devesa et al. (2011a). 30

35 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España respectivamente. La reforma de las pensiones no ha modificado esta característica del sistema. Por último, existe un mecanismo de integración de las lagunas de cotización, por el cual, los meses dentro del periodo de cálculo de la Base Reguladora donde no ha habido obligación de cotizar o donde no se ha llegado a cotizar por la base mínima, se integran por la base mínima de todas las mínimas para mayores de 18 años. Esto significa que se están contabilizando bases de cotización ficticias e incluso se están inventando periodos de cotización. Por otro lado, este mecanismo no se aplica a todos los regímenes, ya que, por ejemplo, para los autónomos la cuantía por la que se integran las lagunas es cero, aunque se divide por el total del periodo de cálculo de la base reguladora, perjudicándoles en muchos casos. La reforma de las pensiones ha complicado esta singularidad del sistema, ya que, ahora cabe la posibilidad de integrarlas por tres valores: Por una cuantía superior (un máximo de 24 lagunas más próximas a la edad de jubilación, si existen bases de cotización en los 36 meses previos al del periodo de cálculo de la base reguladora, que al actualizarlas 12 den una cuantía superior a dicha base mínima). Por una cuantía igual a la base mínima (las siguientes 24 lagunas). 12 Desde el punto de vista financiero, debería haberse denominado a este procedimiento: capitalizar. 31

36 Por una cuantía igual al 50% de la base mínima (el resto de lagunas). Lo cual lo convierte en un sistema complejo, que ha dado lugar a diferentes interpretaciones y no suficientemente clarificado, cuando la solución para aumentar la equidad y disminuir la complejidad es sencilla: no se debería aplicar la integración de las lagunas de cotización a ningún régimen y habría que dividir la suma de las bases de cotización por el número de días realmente cotizados para obtener un promedio de bases reales y no ficticias. Si bien esta postura podría fomentar el abuso por parte de algunos colectivos, como el de Autónomos, por su capacidad de gestionar las bases de cotización, el remedio también sería sencillo si, como se ha dicho antes, se ampliara el periodo de cálculo a toda la carrera laboral, unido a que para el cálculo de la pensión inicial se tenga en cuenta el número de años cotizados de forma totalmente proporcional. Después de todo lo expuesto, dudamos mucho de que en el tema de la integración de lagunas se haya impuesto el criterio de los actuarios Sobre la Tasa de Sustitución Una forma sencilla de saber si puede existir equidad en la Tasa de Sustitución es analizar su representación gráfica. Una condición necesaria para que sea equitativa es que sea una función 32

37 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España suave 13, al contrario de lo que se observa en el Gráfico 1, ya que existen algunos saltos bruscos al cambiar, en algunos casos, el número de años cotizados y, también, al cambiar la edad de jubilación. Gráfico 1 Representación de la Tasa de Sustitución en el sistema actual 140,00% 120,00% 120,00%-140,00% 100,00%-120,00% 80,00%-100,00% 60,00%-80,00% 40,00%-60,00% 20,00%-40,00% 0,00%-20,00% 100,00% Tasa Sustitución 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% Años Cotizados 0,00% Edad Jubilación Fuente: Elaboración Propia La reforma no parece haber mejorado la equidad de la Tasa de Sustitución sino más bien lo contrario, como se puede ver en el Gráfico Es una de las denominaciones que, en Matemáticas, se utiliza para resaltar una de las cualidades de una función diferenciable. 33

38 Gráfico 2 Representación de la Tasa de Sustitución en el sistema reformado 140,00% 120,00% 120,00%-140,00% 100,00%-120,00% 80,00%-100,00% 60,00%-80,00% 40,00%-60,00% 20,00%-40,00% 0,00%-20,00% 100,00% Tasa Sustitución 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% Años Cotizados 0,00% Edad Jubilación Fuente: Elaboración Propia. Para que la fórmula pueda ser equitativa, gráficamente tendría que ser una función suave, donde las transiciones por cambios de edad de jubilación o de años cotizados fueran sin saltos, tal como se ve en el Gráfico 3. 34

39 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España Gráfico 3 Representación de la Tasa de Sustitución suave Fuente: Elaboración Propia. Cómo se ha llegado al Gráfico 3? Es el resultado de exigir que la tasa de sustitución sea equitativa respecto de tres componentes 14 : 1) Equidad contributiva: Debería ser directamente proporcional al número de años cotizados, de tal manera que si un individuo ha cotizado el doble de años que otro, dicho coeficiente debería ser el doble, independientemente del tramo donde se encontrara. Este coeficiente, convenientemente modificado, sería el que hemos denotado por C AC en la fórmula [2.]. 14 Un análisis pormenorizado de este aspecto puede verse en Devesa et al. (2010). 35

40 2) Equidad intrageneracional: Se debería considerar la diferente esperanza de vida de los que se jubilen a distintas edades en un mismo año. Este coeficiente, convenientemente modificado, sería el que hemos denotado por C EJ&AC ; si bien, ahora debería depender sólo de la edad de jubilación, como se comenta posteriormente. 3) Equidad intergeneracional: Se debería considerar la diferente esperanza de vida de los que se jubilen a la misma edad pero en diferentes años. Actualmente no existe ningún coeficiente que lo recoja; si bien la nueva ley de reforma de las pensiones ha previsto su aplicación por primera vez para la fecha no muy cercana de 2032, y lo denomina factor de sostenibilidad 15. Por otro lado, el Anteproyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria ha establecido la posibilidad de introducir, antes de esa fecha, dicho factor, en el caso de...proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones... y, además, de manera automática. En realidad, este tercer coeficiente no se puede apreciar en el Gráfico 3 ya que lo hemos representado en un año concreto. Sin embargo, como hemos visto en la ecuación [2.], la tasa de sustitución se calcula actualmente como el producto de un coeficiente según los años cotizados, C AC, y de otro que depende conjuntamente de la edad de jubilación y del número de años cotizados, C EJ&AC. 15 Lo cual puede resultar un poco pretencioso ya que parece presuponer que el sistema es y será sostenible hasta ese año. 36

41 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España Veamos gráficamente el valor de cada uno de ellos en la actualidad, tras la reforma y, además, los valores actuarialmente o equitativamente correctos Sobre el coeficiente por Años Cotizados, C AC. Como se ve en el Gráfico 4, actualmente existen 4 tramos con valores diferentes para el coeficiente, C AC, según el número de años cotizados, mientras que en la fórmula que proponemos sólo existiría uno. En la actualidad, los que han cotizado menos de 15 años tienen un coeficiente por años cotizados igual a cero, lo cual, desde el punto de vista de la equidad no tiene justificación 16. A partir de los 15 años cotizados, la pendiente de las diferentes rectas que aparecen es decreciente, lo cual se traduce en un desincentivo a cotizar, llegando a ser nulo el crecimiento para más de 35 años cotizados. La reforma reduce el número de tramos a 3, aunque al final del tramo central hay una ligerísima disminución por redondeo 17, pero se sigue asignando coeficiente cero para menos de 15 años cotizados y sigue sin aumentar el coeficiente a partir, ahora, de 37 años cotizados, punto en el que se alcanza el 100%. 16 La justificación que se ha dado para esta singularidad ha sido la de evitar abusos. 17 En concreto, cuando esté totalmente implantada la reforma, por cada mes adicional de cotización entre los meses 1 y 248, se aplicará un 0,19% y por los 16 meses siguientes el 0,18%. 37

42 Gráfico 4. Coeficiente por años cotizados antes y después de la reforma y el equitativamente correcto C AC Fuente: Elaboración Propia Lo más lógico, desde el punto de vista de la equidad, sería una única recta que partiera del origen y que alcanzara el 100% en un punto a determinar y que podría estar próximo a los años cotizados 18, pero, a partir de ese momento, debería seguir creciendo con la misma pendiente, tal como aparece en el Gráfico 4. Se puede decir que nuevamente vuelven a ganar los ideólogos frente a los actuarios. 18 En realidad, el punto donde se alcanza el 100% no es importante si luego se aplica un coeficiente que permita ajustar la sostenibilidad actuarial del sistema, tal como se puede ver en Devesa et al. (2010). 38

43 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España Sobre el coeficiente por Edad de Jubilación y por Años Cotizados, C EJ&AC En cuanto al coeficiente que se aplica actualmente teniendo en cuenta conjuntamente la edad de jubilación y los años cotizados, C EJ&AC, se divide en dos tramos, distinguiendo el caso de que la jubilación se produzca antes o después de la edad legal de jubilación. Es decir, las características y condiciones son distintas según si los coeficientes son por jubilación anticipada o por retrasar la edad de jubilación Sobre el coeficiente por Edad de Jubilación y por Años Cotizados, cuando la edad de jubilación es inferior a la edad legal. Como se aprecia en el Gráfico 5, actualmente, además del caso especial del régimen a extinguir de Mutualistas, hay 4 tramos, de tal forma que la penalización disminuye al aumentar el número de años cotizados, aunque con saltos de medio punto porcentual. La reforma del sistema de pensiones ha introducido varios cambios: reduce el número de tramos a 2, si bien, en general, el número mínimo de años cotizados comienza a los 33 y no a los 30 como antes. Para que sean comparables, hemos presentado los resultados anualizados, si bien la reforma prevé que se aplique la reducción por cada trimestre o fracción de trimestre que en el momento de la jubilación le falte para alcanzar la edad legal de jubilación, siendo los porcentajes del 1,875% (7,5% al anualizarlo) para los trabajadores con menos de 38,5 años cotizados y del 1,625% (6,5% al anualizarlo) para los que tengan, al menos, 38,5 años cotizados. 39

44 Gráfico 5. Coeficientes reductores por cada año de anticipo respecto a la edad legal de jubilación y por años cotizados, antes y después de la reforma y los actuarialmente equivalentes Siglas: MCNV: Mutualistas por Cese No Voluntario. MCV: Mutualistas por Cese Voluntario. V: Varones y M: Mujeres. Fuente: Elaboración Propia La reforma introduce un doble endurecimiento, ya que por un lado, tal como se ve en el Gráfico 5, ha habido un aumento de los coeficientes reductores en términos cuantitativos y, por otro, para los que han cotizado menos de 38,5 años, la edad legal ha sido retrasada, con lo cual un individuo que se pensara jubilar a una edad anterior a los 65, ahora tendrá un número de años de anticipo de la edad de jubilación mayor que antes de la reforma, lo cual se traduce en una menor pensión inicial. Como también se puede apreciar en el Gráfico 5, los coeficientes actuarialmente justos se encuentran muy 40

45 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España alejados de los que se aplican y, además, la reforma los ha alejado aún más. Esto se traduce en una fuerte inequidad para los que se jubilan anticipadamente, siendo más visible cuanto mayor sea el número de años que la adelantan. Sin embargo, esta característica se encuentra en la misma dirección que lo que se ha recomendado en los diferentes Consejos Europeos, como figura en el preámbulo de la propia Ley de reforma de las pensiones 19. Otro hecho destacable es que este coeficiente reductor es multiplicativo, es decir, la pensión inicial se obtiene: Pensión Inicial = BR * C AC * (1- Número de años de anticipo * C EJ&AC ); si EJ<ELJ [3.] Donde: EJ: Edad de jubilación. ELJ: Edad Legal de Jubilación. Como se puede concluir por lo comentado en este subepígrafe, siguen imponiéndose los criterios de los ideólogos Sobre el coeficiente por Edad de Jubilación y por Años Cotizados, cuando la edad de jubilación es superior a la edad legal 19 Los Consejos europeos... promueven como prioridades... la desincentivación de la jubilación anticipada. 41

46 Respecto a la parte del coeficiente, C EJ&AC, que recoge las bonificaciones por retrasar la edad de jubilación, y tal como se aprecia en el Gráfico 6, actualmente hay 2 tramos, de tal forma que la bonificación aumenta al hacerlo el número de años cotizados, aunque hay que destacar que este salto es muy grande: dos puntos porcentuales. La reforma del sistema de pensiones ha aumentado el número de tramos a 3. Este coeficiente se aplica por cada año completo (y no trimestralmente como el de jubilación anticipada tras la reforma) transcurrido entre la fecha en la que cumpla la edad legal de jubilación y aquélla en la que acceda a la jubilación. Además de que la bonificación se aplique anualmente, los saltos, tras la reforma, siguen siendo muy elevados, ya que, por ejemplo, al pasar de 38 a 39 años cotizados, la bonificación sube desde 2,75 puntos porcentuales hasta 4, por cada año de retraso. En el Gráfico 6 se puede apreciar que la bonificación por cada año que se retrase la edad de jubilación es, en la mayor parte de los casos, inferior a la actuarialmente justa, excepto para los que hayan cotizado al menos 38,5 años. Con lo cual, desde nuestro punto de vista, tampoco existe un incentivo claro para seguir cotizando después de la edad legal de jubilación, lo cual se contradice con uno de los motivos de la reforma 20. Por otro lado, y a diferencia de lo que ocurre para la jubilación anticipada, el coeficiente es sumativo (y no multiplicativo), lo cual beneficia, en términos relativos, a los que, para un mismo coeficiente 20 En el preámbulo de la Ley 27/2011 se puede leer: Los Consejos europeos... promueven como prioridades la prolongación de la vida activa

47 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España C AC, tienen menor número de años cotizados. En la ecuación [4.] podemos ver esta otra singularidad del sistema. Pensión Inicial = BR *[C AC + (Número de años de retraso * C EJ&AC )]; si EJ>ELJ [4.] Gráfico 6. Coeficientes aumentadores por cada año de retraso respecto a la edad legal de jubilación y por años cotizados, antes y después de la reforma y los actuarialmente equivalentes Fuente: Elaboración Propia. A nuestro modo de ver, la introducción de un coeficiente, C EJ&AC, que depende conjuntamente de dos variables (edad de jubilación y años cotizados) se puede interpretar como el intento de 43

48 mejorar la contributividad del sistema e introducir, de cierta forma, la distinta esperanza de vida según la edad de jubilación. Sin embargo, pensamos que no es acertado puesto que el número de años cotizados ya se recogía en el coeficiente anteriormente comentado, C AC, y, con el agravante de que los que se aplican ahora y se aplicarán tras la reforma la Seguridad Social, están muy alejados de los actuarialmente correctos. Para considerar adecuadamente la esperanza de vida, existen mecanismos más sencillos como puede ser el de añadir a la fórmula de cálculo de la pensión inicial un coeficiente que recoja los cambios en dicha variable. La conclusión respecto a la consideración conjunta del coeficiente C EJ&AC es clara: el sistema obliga a jubilarse a la edad legal. Desde el punto de vista de la equidad actuarial, no se deberían producir saltos tan grandes, sino que habría que suavizarlos mediante la aplicación de periodos más cortos (por ejemplo mensuales). Esto significa que los ideólogos vuelven a imponer sus condiciones Sobre la relación entre pensiones y bases de cotización Otra de las inequidades que suele pasar desapercibida se debe a la relación que existe entre la Base de Cotización Máxima y la Pensión Máxima. 44

49 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España Gráfico 7. Relación entre la Base de Cotización Máxima y la Pensión Máxima Fuente: Elaboración Propia. Se trata de una inequidad porque los que han estado cotizando por la base máxima durante, al menos, los 15 años anteriores a la fecha de jubilación van a obtener una pensión teórica superior a la máxima, con lo cual al aplicarles el tope máximo, verán reducida su pensión, en algunos casos, hasta en más de un 20%, como se puede ver en el Gráfico 7. La justificación que se ha dado sobre el componente de solidaridad que tiene esta medida no se sostiene porque como hemos comentado anteriormente, habría que separar claramente la parte no contributiva de la contributiva. Además, vuelven a aparecer ciertos colectivos que pueden no salir perjudicados, como los Autónomos, puesto que pueden elegir no 45

50 cotizar por la base máxima 21. Por otro lado, la Pensión Mínima es bastante inferior a la Base de Cotización Mínima, como se puede ver en el Gráfico 8. Gráfico 8. Relación entre la Base de Cotización Mínima y la Pensión Mínima. Fuente: Elaboración Propia. Conviene recordar que la pensión inicial se calcula al multiplicar la Base Reguladora por el coeficiente de años cotizados y, en su caso, por el coeficiente que depende de la edad de jubilación. A pesar de que la base de cotización mínima sea bastante más elevada que la pensión mínima, muchas veces la pensión inicial es inferior, con lo cual hay que aplicar el complemento a mínimos; sin embargo, esto no afectaría a la contributividad del sistema si dicho complemento estuviera financiado totalmente con impuestos 21 Al respecto, puede verse Devesa et al. (2011a). 46

51 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España generales, lo cual, en 2012, aún está bastante lejos de ser cierto. También es interesante destacar que un incremento elevado y continuado de la pensión mínima produce un efecto colateral, como es el de que cada vez hay más incentivos para obtener un complemento a mínimos, lo cual se puede conseguir intentando cotizar lo menos posible, como pueden hacer, por ejemplo, los autónomos. Así, en el Gráfico 9 se puede ver el diferente crecimiento, en términos relativos, que ha experimentado la pensión mínima y la pensión máxima. Sólo han crecido al mismo ritmo entre 1991 y 1999 y entre 2001 y 2004, mientras que durante el resto de los años ha habido un mayor crecimiento de la pensión mínima. Gráfico 9. Crecimiento porcentual de la Pensión Mínima y de la Pensión Máxima Fuente: Elaboración Propia. 47

52 Gráfico 10. Relación entre la Pensión Máxima y Mínima en términos reales Fuente: Elaboración Propia. El diferente crecimiento relativo de las pensiones máxima y mínima ha producido un acercamiento de las mismas en términos reales, como se puede ver en el Gráfico 10; sin embargo aún está muy alejado de lo que algunos han manifestado como que el sistema se encamina hacia una pensión única para todos Sobre la rentabilidad del sistema de pensiones Como hemos comentado anteriormente, el sistema de pensiones español es de reparto y de prestación definida, por lo que habría que ajustar el tipo de cotización anualmente, para adecuarlo al gasto en pensiones de cada año. Esto crearía incertidumbre sobre los costes salariales futuros de las empresas. Por lo tanto, se acepta que el tipo de cotización debe ser constante y se presupone que el 48

53 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España que se aplica actualmente es el tipo de cotización de equilibrio del sistema, pudiendo generar déficit o superávit a corto plazo. Además, junto con el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, se podría tender, a largo plazo, hacia un equilibrio. Si esto fuera cierto, no habría inequidad en el sistema. Por un lado, los indicadores financieros permiten afirmar, Ministerio de Trabajo e Inmigración (2008), que el sistema no podrá hacer frente a los desembolsos a partir de 2024 y si se utiliza el Fondo de Reserva de la Seguridad Social se podría ampliar hasta Según el propio Ministerio de Trabajo e Inmigración (2011), la reforma de las pensiones de 2011 disminuirá el gasto en pensiones en un 1,4% del PIB en 2030, un 2,8% en 2040 y un 3,5% en Sin embargo, los indicadores actuariales para el caso español 23 dan unos resultados que permiten afirmar que el sistema no está equilibrado. Para no extendernos mucho, la rentabilidad 24 que está ofreciendo actualmente el sistema para los cotizantes está alrededor de un 4,36% real, mientras que lo máximo que se podría 22 A conclusiones similares llegan De la Fuente y Doménech (2011), aunque incluyen también la prestación de viudedad. 23 Sobre los indicadores actuariales y sus valores antes y después de la reforma puede verse; Devesa et al. (2011b). 24 Consideramos la pensión de jubilación como un activo, donde, a cambio de las cotizaciones que se realizan, se reciben unas prestaciones en forma de renta vitalicia. La rentabilidad se obtiene al igualar actuarialmente ambos flujos de capitales. 49

54 permitir es un 3% real 25. La reforma de las pensiones de 2011 consigue reducirlo a un 4%, lo cual nos lleva a afirmar que en un futuro no muy lejano debería producirse una nueva reforma que disminuyera aún más la rentabilidad del sistema. Esto se traducirá en nuevas reducciones de las pensiones o mayores cotizaciones o ambas a la vez (si bien pueden tomar distintas formas) y, por lo tanto, perjudicará a los actuales cotizantes, frente a los actuales o próximos pensionistas. Es decir, existe una inequidad latente por el hecho de que el sistema no está en equilibrio actuarial y se tendrá que encauzar mediante una disminución de la rentabilidad del sistema para los futuros jubilados. 4. Otras inequidades del sistema de pensiones En el epígrafe anterior se han comentado algunas de las inequidades del sistema relacionadas con la prestación de jubilación. Sin embargo, existen bastantes más que tienen que ver con otras prestaciones que también forman parte de la acción protectora de la Seguridad Social y donde el tipo de cotización no cambia aunque no se puedan generar algunas de tales prestaciones. También existen otras circunstancias que pueden perjudicar a determinado colectivos, 25 Según la proposición de Samuelson-Aaron el crecimiento promedio del PIB es lo máximo que un sistema de pensiones de reparto puede entregar como rentabilidad. El 3% es, aproximadamente, el crecimiento del PIB en España en los últimos 40 años. También se ha utilizado este mismo valor en diferentes estudios, como Alonso y Herce (2003), Comisión Europea (2008), Domínguez y Encinas (2008), entre otros. 50

55 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España algunas de las cuales se han comentado en epígrafes anteriores. Exponemos, a continuación, alguna de ellas: 1. Por tener o no cónyuge. Nos estamos refiriendo a la ventaja comparativa de aquéllos que tienen cónyuge o pareja de hecho, ya que pueden generar una pensión de viudedad. El volumen de pensiones que se pagó en 2010 alcanzó, Ministerio de Trabajo e Inmigración (2012), más de millones de euros, lo que supone casi un 20% del gasto total en pensiones contributivas. 2. Por tener o no hijos. De manera similar al caso anterior, sólo los que tengan hijos podrán generar pensiones de orfandad. En este caso, el volumen de pensiones superó los 1300 millones de euros, lo que supone un 1,39% del total de pensiones contributivas. 3. Por ser varón o mujer. Es de sobra conocido que los varones tienen una esperanza de vida mucho menor que las mujeres. En concreto, según las tablas de mortalidad del Instituto Nacional de Estadística (2010), la esperanza de vida de los varones a los 65 años de edad es de 18,16 años, mientras que la de las mujeres es de 22,19; es decir, más de 4 años de diferencia. Sin embargo, la pensión de jubilación se calcula prescindiendo de esta singularidad, lo que significa una discriminación negativa para los varones. Desde el punto de vista actuarial esto supone una inequidad aunque desde el punto de vista de la equidad social es perfectamente asumible. 51

56 4. Por ser menor o no de 55 años. En este caso, los mayores de 55 años podrán jubilarse casi en las mismas condiciones que las actuales, mientras que los que sean menores de esa edad tendrán que acceder a la jubilación con recortes en su pensión, fruto de reformas ya aprobadas o futuras. 5. Según el nivel de estudios. Los que tienen estudios superiores se suelen incorporar más tarde al mercado laboral, tienen más posibilidades de encontrar empleo estable y muchas veces pueden graduar sus cotizaciones para mejorar sus pensiones de jubilación. 6. Por la cuantía de los ingresos. Las personas de ingresos medios y altos suelen tener acceso a la sanidad en mejores condiciones, incluyendo mayor número de revisiones médicas y mejores tratamientos, con lo cual su esperanza de vida es mayor que la de la población general. 7. Según la edad de jubilación. Como se ha comentado anteriormente, la Seguridad Social parece obligar a jubilarse a los 65 años (o a la edad legal de jubilación, cuando entre la reforma) para no incurrir en fuertes penalizaciones por jubilarse anticipadamente ni a recibir bonificaciones inferiores a las actuarialmente justas en caso de retrasar la edad de jubilación. 8. Por ser o no aburrido. Con no aburrido hacemos referencia a aquéllos que participan más activamente en aspectos lúdicos, 52

57 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España fiestas, celebraciones, etc. y que, por lo tanto, ven mermada en mayor medida sus capacidades físicas 26 y su esperanza de vida. En la Tabla 1 aparece un test sobre la solidaridad de la Seguridad Social en su vertiente contributiva, que recoge todas las variables anteriormente comentadas. Tabla 1. Test sobre solidaridad de la Seguridad Social, en su vertiente contributiva. 1 SOLTERO CASADO 2 SIN HIJOS CON HIJOS 3 HOMBRE MUJER 4 EDAD < 55 EDAD 55 5 SIN ESTUDIOS SUPERIORES CON ESTUDIOS SUPERIORES 6 INGRESOS BAJOS INGRESOS MEDIOS- ALTOS 7 NO PIENSA JUBILARSE A LOS 65 PIENSA JUBILARSE A LOS 65 8 NO ABURRIDO ABURRIDO Fuente: Elaboración propia. A modo de resumen para los que lo hayan contestado, hay que sumar un punto por cada casilla contestada que esté en la columna de la derecha y cero puntos para los que hayan puesto la 26 Dentro de este colectivo, uno de los grupos de mayor riesgo es el de los fumadores; así, según Camarelles et al. (2009): Por sus características y dimensiones actuales, el tabaquismo es el problema sanitario que mayor mortalidad y morbilidad causa en España. Por ello, se trata del problema de salud que ocasiona el coste sanitario y social más elevado al que debe hacer frente la sociedad española. Además, algunos países, como Gran Bretaña, han propuesto penalizar a los fumadores a la hora de recibir las prestaciones sanitarias. 53

58 cruz en la columna de la izquierda. El resultado del test según el número de puntos es el siguiente: Entre 6 y 8 puntos: Quédate en el sistema contributivo y, sobre todo, haz lo posible para que siga funcionando. Entre 3 y 5 puntos: No deberías quedarte en el sistema contributivo español pero probablemente no tendrás más remedio. Entre 0 y 2 puntos: Bienvenido a la ONG de la Seguridad Social! Intenta irte a otro país cuyo sistema contributivo tenga menos inequidades. Conclusiones Como se ha podido comprobar a lo largo del presente trabajo, existen múltiples singularidades del sistema de pensiones público en España. Hay muchas inequidades que permiten a ciertos colectivos y grupos aprovecharse de las mismas, lo que implica que hay una falta de equidad real, y no sólo teórica, en el sistema. El argumento de que los sistemas de reparto son buenos porque generan cierto grado de solidaridad no es totalmente cierto. Por un lado, hay sistemas de reparto que tienen un alto grado de contributividad, como los sistemas de aportación definida (Cuentas Nocionales), y se permiten muy pocas inequidades actuariales, entre las que destaca: no distinguir por sexo a la hora de calcular la 54

59 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España pensión inicial, lo cual desde el punto de vista de la equidad social es lógico y, por lo tanto, asumible. Por otro lado, en aquéllos que existe un mayor grado de solidaridad o equidad social, la redistribución no es siempre positiva, ya que, como se ha comentado en el epígrafe anterior, justamente los de ingresos medios-altos suelen tener una rentabilidad del sistema público de pensiones de jubilación más elevada que los de ingresos bajos. La existencia de complemento a mínimos no se puede considerar una inequidad del sistema pero tampoco se puede establecer como propia y exclusiva de los sistemas de reparto de prestación definida, como el español. Esta característica del sistema proviene de que el Estado debe garantizar unas pensiones suficientes a todos los ciudadanos y, por lo tanto, no tiene nada que ver con qué sistema de financiación se ha elegido en cualquier país para el pago de las pensiones. Eso sí, el complemento a mínimos debe financiarse con impuestos y no con cotizaciones sociales como se ha comentado a lo largo del trabajo. Lo que sí debería ser de justicia social es que, a priori, todos los participantes en el sistema contributivo de pensiones tuvieran la misma rentabilidad esperada y que se dejara la redistribución para los que lo necesitan de verdad. Entendiendo que la financiación se debería hacer según lo aprobado por el propio Pacto de Toledo: Cotizaciones para la parte contributiva e impuestos para la no contributiva. 55

60 Por eso, el primer paso que debería seguir el sistema de pensiones español es el de eliminar las inequidades (excepto la diferenciación por sexo para el cálculo de la pensión inicial), para lo cual habría que reformarlo en el sentido que se ha comentado a lo largo del trabajo, ya que, como hemos visto, los políticos han impuesto totalmente sus razones a las de los actuarios. El último paso sería abordar el problema de la sostenibilidad del sistema desde una perspectiva más técnica y alejada de condicionantes políticos, pero esto ya no cabe aquí, así que tendremos que dejarlo para trabajos futuros. Fecha de recepción del artículo: 15 de febrero de 2012 Fecha de aceptación definitiva: 1 de abril de Bibliografía [1] Alonso, J. y J. Herce (2003): Balance del sistema de pensiones y boom migratorio en España. Proyecciones del Modelo MODPENS de FEDEA a FEDEA, Documento de Trabajo 2003/02. [2] Boletín Oficial del Estado (2011): Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre Actualización, Adecuación y Modernización del Sistema de Seguridad Social. 56

61 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 J.E. Devesa Carpio et al. Sobre las inequidades del sistema contributivo de pensiones de jubilación en España [3] Camarelles, F.; T. Salvador; J. Ramón; R. Córdoba; C. Jiménez; V. López; J. Villalbí; M. Planchuelo; J. Sánchez y A. López (2009): Consenso sobre la atención sanitaria del tabaquismo en España. Revista Española de Salud Pública, volumen 83, n.2, Madrid, mar.- abr. [4] Comisión Europea (2008): The 2009 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies for the EU-27 Member States ( ). European Economy 7/2008. [5] De la Fuente, A. y R. Doménech (2011): El impacto sobre el gasto de la reforma de las pensiones: una primera estimación. BBVA, Documentos de Trabajo 11/09. [6] Devesa, J.E.; M. Devesa. y R. Meneu. (2010): La pensión de jubilación: reformulación de la tasa de sustitución para la mejora de la equidad y sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social. Resultados basados en la MCVL. Fondo de Investigación de la Protección Social (FIPROS). Convocatoria Madrid. [7] Devesa, J.E.; M. Devesa; I. Domínguez; B. Encinas; R. Meneu y A. Nagore (2011a): Evaluación actuarial de la reforma del sistema de pensiones en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Cátedra Institucional CAM-ATA-UV. Disponible en: [8] Devesa, J.E.; M. Devesa; I. Domínguez; B. Encinas; R. Meneu y A. Nagore (2011b): La Reforma del Sistema de Pensiones de 57

62 Jubilación español de 2011: Cuánto ha mejorado la sostenibilidad?. III Congreso Ibérico de Actuarios, 16 y 17 de junio de 2011, Madrid. [9] Domínguez, I. y B. Encinas (2008): Inmigración y Solvencia financiera del sistema público de pensiones tras la regularización de Revista de Economía Aplicada, vol. XVI, nº E-1. [10] Domínguez, I.; J.E. Devesa; M. Devesa; B. Encinas; R. Meneu y A. Nagore (2011): Necesitan los futuros jubilados complementar su pensión? Análisis de las reformas necesarias y sus efectos sobre la decisión de los ciudadanos. VIª Edición Premio Edad &Vida. Fundación Edad & Vida, Madrid. [11] Instituto Nacional de Estadística. (2010). Proyección de la población a largo plazo. Parámetros de evolución demográfica Disponible en: %2Ft20%2Fp251yfile=inebaseyL= [12] Ministerio de Trabajo e Inmigración (2008): Informe sobre Estrategia Nacional de Pensiones de [13] Ministerio de Trabajo e Inmigración (2011): Una Reforma para la Garantía y Mejora de las Pensiones en España. Consejo de Ministros de 25 de marzo de [14] Ministerio de Trabajo e Inmigración (2012): Anuario de Estadísticas Laborales

63 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA DE PENSIONES: UNA VALORACION CRÍTICA Ignacio Zubiri Oria Catedrático de Hacienda. Universidad del País Vasco Resumen Este artículo analiza la reforma del sistema de pensiones que se ha hecho en España y la necesidad de reformas adicionales. Se señala que la reforma es injusta, engañosa, extemporánea y, quizá más importante, insuficiente para garantizar la solvencia del sistema de pensiones. Dado esto, el trabajo propone una serie de medidas que habría que tomar en el medio plazo para eliminar algunos elementos injustos de esta reforma y garantizar la solvencia a largo plazo del sistema. Se argumenta que como en esta primera reforma los trabajadores ya han soportado una parte considerable del coste, en la segunda reforma el énfasis esencial (aunque no exclusivo) debería estar en la búsqueda de recursos adicionales para el sistema. También se señala que las pensiones privadas no deben jugar ningún papel sustantivo en el futuro sistema de pensiones. Palabras clave Reforma; Pensiones; Suficiencia; Equidad. 59

64 Abstract This paper analyzes the recent pension reform in Spain and the need for additional reforms. It is argued that the reform is unfair, misleading, untimely and, perhaps more importantly, insufficient to ensure the solvency of the pension system. Given that, the paper analyzes the measures that should be taken to eliminate some the unfairness of the reform and to guarantee the solvency of the system in the long run. It is argued that since in this first reform workers have already borne a sizable part of the cost, in the second reform the basic (though not exclusive) emphasis should be in the search of additional resources for the system. It is also argued that private pensions do not have any role to play in the future system of pensions. Keywords Reform; Pensions; Sustainability; Fairness. 1. Introducción En España se acaba de realizar una reforma de las pensiones que se ha presentado como justa y suficiente para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones en el largo plazo. Nada más lejos de la realidad. La reforma es esencialmente injusta (porque hace recaer todo el coste del envejecimiento sobre los pensionistas), un tanto engañosa (porque parte de sus consecuencias no se han 60

65 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica presentado con la claridad deseable) y, quizá lo que es peor, insuficiente para garantizar la sostenibilidad del sistema ni a corto ni a largo plazo. Probablemente porque la reforma se ha hecho en medio de una crisis, los sindicatos y agentes sociales han aceptado esta reforma sin demasiadas protestas. Pero es claro que, con elevada probabilidad, en el medio plazo va a haber que hacer una segunda reforma del sistema. Lo que voy a hacer en este artículo es revisar la reforma y las medidas que habría que tomar en el medio plazo para eliminar algunos elementos injustos de esta reforma y garantizar la solvencia a largo plazo del sistema. Argumentaré que como en esta primera reforma los trabajadores ya han soportado una parte considerable del coste (de hecho todo), en la segunda reforma el énfasis debería estar en la búsqueda de recursos adicionales para el sistema. Se debe, además, revisar la edad de jubilación, estableciendo los 67 años para toda la población y eliminando el denominado factor de sostenibilidad 1. Por otro lado, las pensiones privadas no deben jugar ningún papel en el futuro sistema de pensiones. El trabajo se estructura de la siguiente forma. Tras esta introducción, en la sección 2 se revisa y analiza en detalle la reforma de las pensiones: si era necesaria (sección 2.1), qué medidas se han tomado y a quienes benefician estas medidas (2.2), si la reforma garantiza la solvencia del sistema a largo plazo (sección 2.3) y si la reforma se ha realizado en el momento adecuado (2.4.). La sección 3 se dedica al futuro del sistema de pensiones. Se analizan las opciones de reforma (3.1) y 1 El factor de sostenibilidad, aprobado en la reforma, prevé retrasos en la edad de jubilación a medida que la población envejezca. 61

66 formas alternativas de financiación (3.2), y el papel que deben jugar las pensiones privadas en el suturo sistema de pensiones (3.3). En base a esto se proponen reformas adicionales en el sistema de pensiones. El trabajo concluye con una recopilación de las conclusiones más importantes. 2. La Reforma de las Pensiones en España En España se acaba de realizar una reforma de las pensiones que, según quienes la han realizado, garantiza la sostenibilidad del sistema de pensiones. En realidad la reforma es poco más que una reducción de las prestaciones que ni siquiera garantiza la solvencia del sistema ni a medio ni a largo plazo. Sin embargo, quizá de forma un tanto sorprendente, la reforma ha sido aceptada por la sociedad sin grandes protestas. En esta sección se describe la reforma y se analiza su justificación, implicaciones y las cuestiones que deja sin resolver. Entre ellas, la sostenibilidad del sistema Necesidad de la reforma El punto de partida para analizar la reforma es platearse si era necesaria. Para responder a esta cuestión comenzaré revisando algunos datos sobre el envejecimiento de la población. A continuación utilizaré la evidencia disponible para analizar si, previo a la reforma, el sistema era sostenible Datos Básicos 62

67 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica El Cuadro 1, recoge algunos datos básicos de la evolución de la población en el pasado y de la estimación de evolución futura 2. La primera fila nos dice que la esperanza de vida al nacer ha ido aumentando progresivamente. Así quienes llegaron a la jubilación en 1990 tenían (al nacer) una esperanza de vida de 47,7 años mientras que los que se jubilarán en el 2050, tendrán una esperanza de vida casi 30 años mayor. En términos de pensiones esto significa que el porcentaje de cada generación que llega a la jubilación va aumentando. Esto es, que cada vez más gente (en porcentaje de los nacidos) llega a la jubilación. Más aún, además de llegar más a la jubilación, los que llegan cobrarán pensiones durante más tiempo. Así por ejemplo, mientras que en la actualidad el jubilado promedio cobra su pensión durante 20 años (esperanza de vida a los 65 años), en el año 2050 puede cobrarla durante 24 años. Esto supone por el mero aumento de la esperanza de vida, que la pensión vitalicia crece un 20%. Con la introducción del Factor de Sostenibilidad 3 en el sistema de pensiones estos aumentos en la esperanza de vida pueden acabar suponiendo reducciones sustanciales en las pensiones futuras. El resultado del aumento de la esperanza vida (al nacer y a los 65 años) es un envejecimiento de la población que no puede ser evitado por posibles aumentos en la inmigración o la natalidad. De 2 Las cifras que se ofrecen son las del INE. Hay que apresurarse a señalar, no obstante, que son meramente indicativas porque las estimaciones demográficas en España se han mostrado notablemente erróneas tanto en el corto como en el largo plazo. 3 Véase las secciones 2.2 y 2.3. para más detalles. 63

68 aquí al 2050 es más que probable que se duplique la población de más de 65 años tanto en términos absolutos (que pasaría de 7,7 millones a 15,3 millones) como relativos (pasando del 16,8% en el 2010 al 31,9% en el 2050). En el camino el número de activos por jubilado se dividirá por más de dos, pasando de 3,9 en el 2010 a 1,6. Esto es, habrá 1,6 activos potenciales por cada jubilado potencial. Cuadro 1: Envejecimiento de la Población en España Esperanza de vida al nacer 47,7 2 59,2 3 76,5 4 Esperanza de vida a los 65 años 17,6 19,8 24,0 % de la Población mayor de 65 años 13,81 16,83 31,91 Personas Mayores de 65 años. (millones) 5,4 7,7 15,3 Personas entre 18 y 64 años (millones) 24,1 30,1 24,4 Ratio de Dependencia 5 4,46 3,88 1,59 1. Aproximadamente. 2. Nacidos en Nacidos en Nacidos en Cociente entre población entre años y población de 65 o más años. Fuente: Para esperanza de vida al nacer Cabré et al. Resto INE (proyecciones de población a largo plazo) 64

69 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica En realidad, aunque estas cifras no sean muy precisas, es obvio que el envejecimiento de la población hacía inviable el sistema. Aunque hay otras variables relevantes (como el crecimiento de los salarios en relación a la pensión media), al duplicarse el número de jubilados (y esta es una cifra razonablemente creíble) a no ser que casi se duplicara el número de empleos el sistema no era sostenible (a los tipos de cotización vigentes). Casi duplicar el número de empleos conlleva crear más de 15 millones de puestos de trabajos en los próximos 40 años (además de los 2,5 millones que se han perdido en los últimos años). Evidentemente, esto, aunque no imposible, es poco probable. Por otro lado, la opción de aumentar los tipos en el futuro como única vía para financiar las pensiones adicionales tampoco parecía una vía muy prometedora económica o políticamente. Económicamente porque los aumentos necesarios serían muy elevados. Políticamente, porque el Pacto de Toledo 4, se establece que, en cuanto posible, las cotizaciones deben bajar, no subir Evolución del Gasto 4 Inicialmente se denominó así al acuerdo político que alcanzaron en 1995 los partidos sobre la evolución de las pensiones en España. Posteriormente este consenso sobre los principios sobre los que se debería basar el sistema de pensiones en España se ha ido actualizando mediante reuniones periódicas de los políticos en las que, con más o menos disensiones, se han alcanzando acuerdos genéricos. El resultado es que en España nunca ha habido un debate real y público sobre el futuro de las pensiones. 65

70 El Cuadro 2 explora la evolución del gasto en pensiones en España y en otros países de la UE tal y como ha sido estimada por la Comisión Europea. No se trata de que estas estimaciones tengan un valor especial 5, pero son las que se apoyan las recomendaciones de sobre pensiones de la Comisión y otras instituciones internacionales, y en las que se ha basado la reforma de las pensiones que se ha realizado en España. Según estas estimaciones, el coste de las pensiones en España aumentaría 7,1 puntos del PIB entre 2007 y 2050 pasando del 8,4% al 15,5%. Este aumento triplica al promedio de la UE y, salvo Grecia, no hay ningún país cuyo aumento sea, siquiera, parecido al de España. Este Cuadro, que es la base para justificar la insostenibilidad de las pensiones en España, puede sin embargo mirarse de otra forma. Es verdad que las pensiones en España aumentan mucho, pero no lo es menos que el punto de partida es muy bajo en relación a otros países. De hecho, en el 2007, España era el segundo país de la UE15 que menos gastaba en pensiones. Por ello para hablar de sostenibilidad, tanto en términos absolutos como en comparación con otros países, lo más razonable es comparar el coste final de las pensiones y no los aumentos de coste. Y desde esta perspectiva, la situación de las pensiones en España dista mucho de ser dramática en términos de sostenibilidad. 5 Las estimaciones de la comisión se han mostrado tan fallidas como las de otras instituciones. La Comisión ha realizado estimaciones sobre la evolución del gasto en pensiones en los años 2001, 2006 y En el año 2001 preveía, por ejemplo, que la población en España en el 2050 sería 35,1 millones (comisión europea 2001), en el año 2006 cambio su estimación a 43 millones (European Economy 2006) y en el 2009 basó sus cálculos en 53,2 millones (Comisión Europea 2009). 66

71 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica Como muestra el Cuadro 2, las pensiones en España costarán en el año 2050 el 15,5% del PIB. Esa cantidad está tres puntos por encima del promedio de la UE15 en el 2050 y es sólo 1,5 puntos del PIB más e lo que hoy se gasta Italia. Es decir que, si estas estimaciones fueran correctas, España tendría que pagar en pensiones dentro de cuarenta años algo más de lo que paga Italia hoy, solo que entonces España será mucho más rica de lo que es Italia hoy. Cuadro 2: El Coste (en % del PIB) de las Pensiones en España y otros países ( ) /1997 Bélgica Dinamarca Alemania Irlanda Grecia España Francia Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido EU EU Fuente: Comisión Europea (2009) 67

72 Evidentemente esto no significa que no hubiera que reformar las pensiones porque debido al aumento en la esperanza de vida probablemente había razones de eficiencia y equidad que justificaban la reforma. Significa sólo que la supuesta insostenibilidad financiera no se debía a aumentos exagerados del coste sino, en todo caso, a mecanismos inadecuados de financiación, porque es claro que la economía generará recursos suficientes para financiar los 15,1 puntos del PIB en pensiones, que es en lo que, antes de la reforma, se estimaba el coste máximo del sistema (en el 2050) Financiación de las pensiones: Déficit del sistema La sostenibilidad depende no sólo de la evolución de los gastos, sino también de la de los ingresos. En España, a pesar de que no tiene demasiada justificación conceptual ni en base a la historia pasada del sistema o a experiencia internacional comparada, el Pacto de Toledo acordó hace ya más de 15 años que las pensiones contributivas se deberían financiar exclusivamente con cotizaciones sociales. Sobre esta base, la sostenibilidad del sistema depende de la evolución de las pensiones y de la recaudación por cotizaciones. De esta forma el déficit del sistema de pensiones (en porcentaje del PIB), D, en cualquier momento del tiempo será: Gasto en pensiones Recaudación en Cotizaciones D = [1] PIB PIB donde PIB es el Producto Interior Bruto. 68

73 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica Como la base esencial de las cotizaciones son las rentas del trabajo, si llamamos t al tipo efectivo de cotización a la Seguridad Social, el déficit D puede reescribirse como: Gasto en pensiones Salarios D = t [2] PIB PIB donde Salarios es la masa salarial de la economía y t el tipo al que están gravados estos salarios. Si se dan por buenas las estimaciones de la Comisión Europea, el primer término de esta ecuación iba a aumentar (antes de la reforma) en 7,1 puntos del PIB. La cuestión entonces es si la recaudación iba a aumentar y, de hacerlo, si el aumento era suficiente para cubrir el aumento de las pensiones. El aumento de las cotizaciones depende, en primer lugar, del aumento del tipo impositivo. Sobre esta cuestión en el Pacto de Toledo inicial y en las revisiones posteriores se ha mantenido la idea de que los tipos de cotización no deben aumentarse. Si algo, deben disminuirse. El principio de no aumentar las cotizaciones no es cuestionado los dos grandes partidos políticos. Suponiendo, por tanto que t no se cambia, la ecuación [2] pone de manifiesto que la sostenibilidad del sistema depende de la evolución de participación de los salarios en el PIB. Para que el sistema fuera sostenible sin reforma, esta participación debía aumentar en 7,1 puntos del PIB. Esto era, sin embargo altamente improbable. Como nuestra el gráfico 1, históricamente la participación de los salarios en el PIB ha oscilado entre el 45% y el 50% del PIB. 69

74 El hecho de que la participación de los salarios en el PIB no haya experimentado grandes variaciones combinado con que los tipos de cotización se han reducido unos cuantos puntos 6 se ha traducido en que, tal y como muestra el gráfico 2, a pesar de que, por ejemplo, entre el año 2000 y el 2007 se produjo un aumento espectacular del empleo 7, la recaudación (en porcentaje del PIB) apenas aumentó dos décimas del PIB. De hecho, desde mediados de los 80 la recaudación por cotizaciones ha sido esencialmente estable, oscilando en torno al 11,5% del PIB. O, por ponerlo de otra forma, la recaudación por cotizaciones no ha aumentado desde hace 30 años. En el futuro, si es cierto que la población envejece sustancialmente y, como predicen las estimaciones de la Comisión (y otras), se destruyen millones de empleos a partir del 2030, es altamente improbable que aumente la participación del trabajo en el PIB. De hecho, probablemente, lo más a lo que se puede aspirar en el futuro es a que la ratio Salarios/PIB permanezca a niveles similares a los actuales. Y ni siquiera esto está claro. En todo caso, incluso si la ratio Salarios/PIB no disminuyera y se mantuviera constante, sería imposible financiar las pensiones a los tipos actuales. Simplemente los ingresos no van a aumentar y quien se empeñe en financiar las pensiones futuras exclusivamente 6 En el año 1980 el tipo total de cotización era el 39,15%, en 1990 el 36,3%. en el 2000 el 37,2% y en 2011 el 36,25%. 7 El número de ocupados aumentó en casi un 30% lo que supuso 4,5 millones más de puestos de trabajo. 70

75 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica con cotizaciones (a los tipos vigentes) tendrá que realizar una reducción drástica de las prestaciones 8. En este caso, la única vía de garantizar la solvencia del sistema sería reducir las prestaciones en una cuantía que compensara exactamente los aumentos futuros del coste. Si, a efectos orientativos, tomamos como válida la estimación de la UE y suponemos que el coste de las pensiones va a aumentar en 7,1 puntos, la reducción podría superar el 45% 910. Gráfico 1: Participación de los salarios en el PIB en España ( ) 8 Cabe señalar que, no obstante lo dicho, en el futuro habrá la posibilidad de trasladar a pensiones parte de las cotizaciones que actualmente se dedican a prestaciones por desempleo. De igual forma el fondo de reserva aportará algunos ingresos adicionales (su efecto será muy reducido porque el fondo acumulado apenas cubre medio año de pensiones). 9 7,1/15,5 10 Para cada pensionista esta reducción debe interpretarse en términos vitalicios. Esto es como la suma de las reducciones en la prestación anual que cobra y la reducción en el número de años durante los que cobra la prestación (edad de jubilación). 71

76 Gráfico 2: Cotizaciones Sociales (en % del PIB) Ocupados (mil) Fuentes: OCDE (Recaudación) y Banco de España (Empleo) Es importante señalar que aunque el PIB creciera más muy rápido, las cosas no cambiarían demasiado. Ciertamente el primer término de [2], el cociente pensiones/pib disminuiría, pero el segundo no cambiaría y seguiría siendo necesario reducir las pensiones, probablemente de forma sustancial. Sobre la base de un sistema de pensiones financiado exclusivamente con cotizaciones, la alternativa a reducir las pensiones sería aumentar los tipos de cotización. Aceptando que la relación salarios/pib no va a aumentar y dado que el sistema no se ha alejado mucho del equilibrio mucho en los últimos años, si se estima que las pensiones van aumentar alrededor de un 85% entre el 2007 y el 2050, para mantener el equilibrio el tipo de cotización que se dedica a financiar pensiones debería aumentar en un porcentaje similar. Esto es, alrededor de 24 puntos. Es decir que el tipo para 72

77 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica financiar pensiones debería pasar del 28,3% al 53,3%. Evidentemente esto no es viable por lo que, antes de la reforma, incluso si se hubiera estado dispuesto a aumentar algo los tipos de cotización, el sistema no hubiera sido sostenible Era necesaria la reforma? En España antes de la reforma había un sistema de pensiones financiadas esencialmente con cotizaciones. En el futuro, con certeza, habrá un aumento importante en el coste de las pensiones. Quizá no sea el 7,1% del PIB que predice la Comisión, pero ciertamente será un aumento importante. Dado que no es probable que la participación de los salarios en la renta aumente, a los tipos de cotización actuales el modelo no era sostenible y debía reformarse. Debido a los acuerdos del Pacto de Toledo las pensiones en España se deben financiar esencialmente con cotizaciones. Más aún, el propio Pacto establece que las cotizaciones no deben aumentar y que, tan pronto como sea posible, deben reducirse. En este contexto había dos opciones de reforma. a) Mantener el modelo actual de financiación. Esto es, que las pensiones se financien con cotizaciones aumentando, en su caso, algo los recursos en cotizaciones dedicados a pensiones (subiendo tipos o destinando a pensiones en el futuro parte de lo actualmente dedicado a prestaciones por desempleo 11 ). 11 Si, como dicen las estimaciones que se usan para justificar la reforma de las pensiones, la población activa disminuye el problema del paro desaparecerá y no 73

78 b) Modificar el modelo dotando al sistema de más recursos (mediante impuestos, un fondo de reserva adecuado y, si necesario y posible, deuda) y, en su caso, complementándolo con una reducción de las pensiones. La opción elegida ha sido la a) con el añadido, derivado del Pacto inicial de Toledo, de que las cotizaciones no aumenten. Si el tipo de cotización no aumenta y el gasto en pensiones sí, la única forma de restablecer el equilibrio es reducir las pensiones. Y esto es lo que se ha hecho. Como ya se ha señalado, la reducción necesaria para garantizar la solvencia hubiera sido de alrededor del 45%. Como se verá más adelante, la reducción ha sido mucho menor (aproximadamente la mitad). Por ello no se ha garantizado la solvencia del sistema. Si se hubiera optado por la solución b) modificado el modelo de financiación se podrían haber aumentado los recursos del sistema. Evidentemente, dotar de más recursos al sistema no implica que las pensiones no se modifiquen porque los pensionistas deben soportar una parte del aumento del coste del envejecimiento. Pero a diferencia de lo que ha ocurrido con la solución adoptada, no deben soportar todo el coste del envejecimiento. Sólo deben pagar la parte que se considere justa. Con impuestos, el resto del coste se repartiría entre tipos de renta y entre generaciones. Hay que recordar que, como ya se ha señalado, incluso sin reducciones en las serán necesarios tantos recursos como ahora para prestaciones por desempleo y políticas activas de empleo. 74

79 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica prestaciones el coste futuro de la pensiones sería perfectamente asumible desde una perspectiva económica Medidas de Reforma En esta sección se describirán y analizarán las medias que se han adoptado en la reforma del año 2011 así como las implicaciones financieras de estas medidas Las Medidas Adoptadas La reforma tiene cuatro medidas básicas a) Ampliación de la edad legal de jubilación que pasa de los 65 a los 67 años. No obstante, quien al llegar a los 65 haya cotizado a 38,5 años podrá jubilarse con una pensión completa. Esta medida se aplicará de forma progresiva hasta completarse en el b) Linealización de los porcentajes a aplicar sobre la base reguladora en función de los años cotizados y aumento en dos años del periodo necesario para acceder a una pensión completa. Esta medida se aplicará de forma progresiva hasta completarse en el Consistente con el aumento en dos años de la edad de jubilación, ahora se necesitan dos años más de cotización para acceder a una pensión completa (37 años frente a los 35 anteriores). 75

80 El mínimo de cotización para tener una pensión sigue siendo de 15 años (que dan derecho a un 50% de pensión). También cambia el peso de cada año adicional de cotización (sobre el mínimo). Antes, cada uno de los diez primeros años añadía un 3% de pensión y cada uno los diez restantes aportaban un 2%. Ahora cada año adicional de cotización aportará un 1,9% de pensión. El cuadro 3 compara el cambio en el porcentaje de pensión que se percibe con el sistema que había antes de la reforma y con el actual. Como muestra el cuadro, la reducción para quien haya cotizado 25 años es de un 5%. Tras ese máximo, la reducción va disminuyendo: a los 35 años la reducción es, por ejemplo, del 2,2%. Cuadro 3: Efectos del aumento de la proporcionalidad Años cotizados Pensión con Sistema Previo Pensión con Sistema Previo Reducción de pensión 15 50% 50% 0,0% 16 a 25 3% 1,9% 1,1% 25 80% 75,08% 4,9% 26 a 25 2% 1,9% 0,1% % 97,84% 2,2% % 100% 0,0% c) Ampliación del periodo de cálculo de la base reguladora. Esta medida se aplicará de forma progresiva hasta completarse en el

81 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica El número de años que se incluyen en el cálculo de la base reguladora (pensión base) aumenta progresivamente de 15 a 25 años. d) Introducción del Factor de sostenibilidad Esta provisión dice que a partir del año 2027, cada 5 años se ajustarán los parámetros del sistema por la diferencias entre la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en El significado concreto de esto es difuso. En todo caso, lo que dice es que a partir del año 2032 se revisarán las pensiones por el aumento en la esperanza de vida. Esto es, a la baja. De hecho, ya hay muchos que piden que estos ajustes por envejecimiento se adelanten. Junto a estas cuatro reformas básicas se han realizado otras de menos alcance como permitir jubilaciones anticipadas 12, mejora de las pensiones mínimas de las personas solas, la integración y convergencia de regímenes 13, una profundización en la separación 12 A los 63 años con 33 de cotización, a los 61 en momentos de crisis con 33 años cotizados y a los 61 vinculado al contrato de relevo. 13 Trabajadores agrarios se integrará en el general y autónomos convergerá al general. 77

82 de fuentes 14 y una propuesta de mejorar el funcionamiento de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales Implicaciones de las Medidas de Reforma Todas las medidas adoptadas reducen el nivel de las pensiones para casi todo el mundo (aunque puede que no para todos). La ampliación de la edad de jubilación, si se aplicara hoy, afectaría a alrededor del 40% de los jubilados 16 porque, aproximadamente, el 60% de los que cumplen 65 años han cotizado al menos 38,5 años. En el futuro el porcentaje de trabajadores afectados es incierto. Si como les ocurre a muchos jóvenes actualmente, la incorporación al mercado de trabajo se retrasa (por un aumento en la educación o porque el paro juvenil es muy alto), el porcentaje de afectados en el futuro será mucho mayor. En todo caso, los que se vean afectados por el retraso en la edad de jubilación verán disminuir su pensión vitalicia 17 aproximadamente un 10% 18. Eso es, cobrarán lo mismo cada año, pero durante un 10% menos de años. 14 Con la financiación de todas las pensiones no contributivas mediante impuestos. 15 Ajustando las cotizaciones por contingencias profesionales a los costes de las prestaciones y desarrollando un programa específico de seguimiento de las bajas con una duración inferior a 15 días. 16 Véase, por ejemplo, Ministerio de Trabajo e Inmigración (2011) [Bibliografía, 8] 17 El valor presente de las pensiones futuras. 18 Si suponemos que la esperanza de vida a los 65 está en torno a los 20 años, reducir en dos años el periodo de disfrute de la pensión supone una reducción del alrededor del 10% de la pensión vitalicia. 78

83 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica Los efectos de linealizar los porcentajes de lo pesos en la pensión de cada año cotizado está resumidos en el Cuadro 3. Todo el mundo que haya cotizado menos de 37 años pierde con esta medida, pero las pérdidas máximas están en torno a los 25 años donde se llega a perder casi el 5% de la pensión. El efecto de aumentar los años que se computan para calcular la base reguladora (es decir, la pensión base) dependen del perfil de rentas de los jubilados. Para la mayoría de la población la inclusión de 10 años adicionales en el cálculo reducirá la pensión inicial porque los salarios reales de los diez años adicionales serán más bajos que los salarios reales de los 15 años que se toman en cuenta actualmente 19. Al promediar valores altos (últimos 15 años) y bajos (los 10 años añadidos) el resultado es menor que el promedio inicial (últimos 15 años). Si, por contra, el promedio de los 10 años añadidos es mayor que el de los últimos 15 años antes de jubilarse, la pensión inicial aumentará. Esto es más probable que ocurra para quien, por ejemplo, ha estado en paro varios de los últimos años pero no lo estuvo durante los 10 años extra añadidos. En todo caso, Muñoz Bustillo y otros (2006) han estimado que ampliar la base en 5 años, reduciría la pensión media en un 5%. Esto es un 1% por año. Si extrapolamos esta cifra a diez años, tendríamos que, en promedio, la reducción de la pensión sería de un 10%. 19 Para la mayoría de la población los salarios reales aumentan en el tiempo. 79

84 Las implicaciones del factor de sostenibilidad dependen de cómo se aplique. Si tomamos como referencia las estimaciones globales del entonces MTIN que están en el Cuadro 4 (de la sección 2.2.4), en el año 2050 el factor de sostenibilidad añadirá un 50% más a la reducción de las pensiones (por los demás elementos de la reforma). Esta reducción adicional ha sido sustraída al debate público porque el factor de sostenibilidad se ha presentado por parte del MTIN como algo menor sin demasiada trascendencia Valoración de las medidas La reforma no produce un patrón uniforme de pérdidas. Por ejemplo, quien llegue a los 65 años habiendo cotizado 38,5 años puede perder sólo el 10% de su pensión (por el aumento de la de los años en el cálculo de la base reguladora). La pérdida aumentará a un 20% si a los 65 se han cotizado entre 35 y 38,5 años (porque la edad de jubilación se retrasará dos años). Por otro lado, la pérdida será del 25% si se llega a los 67 años con 25 cotizados (por el efecto linealización). Cuando el factor de sostenibilidad empiece a aplicarse plenamente, estas pérdidas aumentarán en un 50%. Hay que apresurarse a señalar que no todas las pérdidas son iguales. El retraso en la edad de jubilación supone que se cobrará la misma pensión durante menos años. Obviamente esto reduce la pensión vitalicia, pero no lo que se cobra anualmente cuando se está jubilado. Es decir, retrasar la edad de jubilación no crea pobreza en la jubilación. Por otro lado, las demás medidas reducen la pensión anual que reciben los trabajadores (y por extensión su pensión 80

85 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica vitalicia). Esto se traduce en una reducción de los niveles de vida de los jubilados. En un sentido básico les hace más pobres. El principal problema de esta reforma de las pensiones es que se limita a reducir el gasto y además, como se comprueba en la sección siguiente, sin garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las pensiones. Esto deslegitima medidas como el retraso en la edad de jubilación que, en el contexto de una reforma más razonable, serían legítimas y plenamente justificadas 20. En realidad lo que se ha realizado es más una simple reducción de pensiones que una reforma real del sistema. La ampliación del número de años en el cálculo de la base y el aumento de la proporcionalidad son simplemente una forma de repartir entre los pensionistas la reducción de las pensiones. Ambas medidas tienden establecer una mayor proporcionalidad entre pensiones y contribuciones. Cuando, como ahora, la reforma es una mera reducción de pensiones, la mayor proporcionalidad significa reducir (proporcionalmente) más las pensiones de quienes se beneficiaban más de la redistribución implícita en el sistema vigente. Esta opción es razonable sólo en la medida en que la redistribución del sistema vigente fuera indeseada y, por considera excesiva, se quisiera reducir. En todo caso, sobre estas medidas habría que hacer dos cualificaciones: 20 No es razonable que todos los aumentos de la esperanza de vida se dediquen al ocio, especialmente en un contexto en el que el envejecimiento de la población supone una carga extra para las generaciones futuras de jóvenes. 81

86 a) El sistema público de pensiones, si tiene sentido su existencia, no debe actuar como una empresa privada de seguros que iguale ingresos a gastos y que establezca una proporcionalidad estricta entre cotizaciones y pensiones. b) Quien considere que la proporcionalidad debe ser la base del sistema debe aplicarla a toda la vida laboral del trabajador, no sólo a los 22 últimos años cotizados (del total de 37 años necesarios para una pensión completa). Esto implica que, por un lado, se debería incluir toda la vida laboral en la determinación de la base reguladora y que todos los años deberían tener el mismo peso. En particular esto significa que cotizar 15 años no debería dar derecho a un 50% de pensión, sino a un 40,5% y que quien tiene menos de de 15 años cotizados también debería tener derecho a una pensión contributiva (siempre que el resultado fuera superior a la pensión asistencial que se da a quien no ha cotizado nada). c) Que realizar una reducción de pensiones introduciendo correcciones de la redistribución previa, ayuda a crear confusión y que sea difícil que cada cual sepa si gana o pierde con la reforma y cuánto. Finalmente está el llamado factor de sostenibilidad. Esta es una reducción oculta de las pensiones que no se sabe cómo se va a aplicar. Según la memoria del proyecto se espera que la esperanza de vida aumente un año por década. Esto significa que entre el 2027 (cuando comienza la cuenta para el factor de sostenibilidad) y el 2060 (el último año incluido en la memoria del proyecto) la esperanza 82

87 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica de vida aumentará en 3,3 años lo que abre la posibilidad de que la jubilación se acabe aproximando a los 70 años. De esta forma se pasaría de un extremo (todos los aumentos de esperanza de vida se dedican al ocio) a otro (todos se dedican al trabajo), lo cual parece bastante inaceptable Efectos Financieros de la Reforma El Cuadro 4 analiza las implicaciones financieras de la reforma. En él se comparan los efectos sobre en el coste de la pensiones (según las estimaciones del ministerio de trabajo) con las estimaciones de aumento del coste de las pensiones que ha realizado la Comisión Europea. Las tres primeras columnas recogen las estimaciones del ahorro (en porcentaje del PIB) en pensiones con las diferentes medidas adoptadas y de aplicación más inmediata (A, B y C). La cuarta columna recoge la suma de estos efectos, que son a los que se hace referencia habitualmente cuando se habla de la reforma de las pensiones. La quinta columna incluye el ahorro imputado a la aplicación del factor de sostenibilidad. La sexta es la suma de las anteriores y resume el ahorro total debido a la reforma. La séptima columna incluye los aumentos del PIB que el gobierno estima porque la gente va a trabajar más tiempo. En principio esto puede parecer razonable porque si, debido a que se atrasa la edad de jubilación, la gente trabaja más, entonces la producción será mayor. Sin embargo, esto presupone que los 83

88 puestos de trabajo que ocupan los jubilados desaparecen cuando ellos se retiran (y se mantienen cuando ellos deciden seguir trabajando). Esto es absurdo porque cuando un jubilado se retira su puesto de trabajo puede ser ocupado por un parado, un inmigrante o por alguien que decida incorporarse al mercado de trabajo. O, por ponerlo de otra forma, no está claro que retrasar la jubilación aumente la producción porque es posible que simplemente haga que los no jubilados ocupen los puestos de trabajo que, de jubilarse, hubieran sido ocupados por otros (inmigración, parados, aumentos en la tasa de participación, etc.). Por ello la columna G tiene más de previsión optimista que de realidad. La columna H contiene el efecto total sobre el PIB que, según el gobierno, tiene la reforma de las pensiones, obtenido como la suma de todos los efectos anteriores. La columna I cuantifica la reducción de las pensiones como porcentaje del coste en pensiones. Mide, por tanto, la reducción promedio en la pensión vitalicia. Finalmente la columna J contiene el aumento estimado en el coste de la pensiones según la Comisión Europea. Este Cuadro pone de manifiesto varias características importantes de la reforma: 1. Cuando la reforma esté plenamente desarrollada el coste de las pensiones (y por tanto la pensión promedio) se reducirá entre el 20% y el 25% (cifras a partir del 2040 en la columna I). Esto está en amplio contraste con las afirmaciones públicas de que las pensiones sólo se reducirán un 5% o, como mucho, un 9%. 84

89 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica 2. Buena parte de la discusión sobre la reforma se ha centrado en el alargamiento de la edad de jubilación Sin embargo, el 30% de la reducción se deberá al factor de sostenibilidad. Esto es, a los retrasos adicionales en la edad de jubilación a medida que aumenta la esperanza de vida. 3. La reforma no supone ninguna reducción significativa del coste de las pensiones en el corto o medio plazo. Esto cuestiona que fuera necesario hacer esta reforma en medio de una crisis como elemento para garantizar el saneamiento de las finanzas públicas. Dado que la reforma no reduce el coste a corto o medio plazo de las pensiones, cualquier desequilibrio financiero que se produzca (por una reducción de las cotizaciones o una expansión del gasto) deberá ser financiado con el Fondo de Reserva. 4. La reforma no garantiza la sostenibilidad a largo plazo del sistema. Tal y como muestra el Cuadro 4 en, por ejemplo, el año 2050 el coste adicional estimado es de 6,4 puntos del PIB. Sin embargo, la reducción de pensiones como resultado de la reforma será sólo de 3,3 puntos. Dado que, como se ha argumentado en la sección 2.1.1, no es probable que la participación de los salarios en el PIB aumente, esto significa que la reforma no garantiza la solvencia a largo plazo del sistema. De hecho, si no se dota de más ingresos al sistema, la reducción que se ha hecho de las pensiones es sólo la mitad de la necesaria. Esto es, habría que reducir las pensiones otro tanto sobre lo que ya se han reducido. 85

90 Cuadro 4: Efectos Financieros de la Reforma (en % del PIB), Años Reducción en el Coste de las Pensiones % base reguladora A Base regula dora B Retras Medidas o edad Reforma jubilación A+B+C= C D Factor Sostenibilidad E TOT (sin PIB) D+E= F Au men to PIB G TOT (con PIB) G+F= H % Reducción del Coste I a Aumento del Coste J ,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 1, ,0 0,1 0,2 0,3 0,0 0,3 0,0 0,3 3,2 0, ,1 0,4 0,8 1,3 0,0 1,3 0,1 1,4 13,0 1, ,3 0,8 1,0 2,1 0,5 2,6 0,2 2,8 21,2 4, ,3 1,0 1,0 2,3 1,0 3,3 0,2 3,5 22,6 6, ,3 1,0 0,9 2,2 1,2 3,4 0,2 3,6 23,8 6,0 a. Se obtiene como cociente entre H y el coste estimado de las pensiones por Comisión Europea Fuentes: Para los efectos de la reforma MTIN (2011), para el aumento del coste de las pensiones (J), Comisión Europea (2009) De las consideraciones 1 a 4 parece evidente que la reforma es insuficiente para garantizar la solvencia del sistema, no se justifica por la necesidad de consolidar el presupuesto y es en buena medida engañosa porque una parte importante de las reducciones se materializa a través de un elemento (el factor de sostenibilidad) que en buena medida se ha presentado como algo menor de escasa trascendencia. De hecho cuando se cuantifica el coste para los trabajadores de la reforma, muchas veces sólo se hace referencia a los efectos sobre la pensión base (A más B en el Cuadro 4). El cuadro 5 recoge diversos estudios que confirman la insuficiencia de la reforma para garantizar la solvencia del sistema de pensiones. Todas las estimaciones coinciden en que la reforma de las pensiones ha eliminado (sin factor de sostenibilidad) en torno al 40% del aumento del gasto previsto por el envejecimiento. El ministerio añade 86

91 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica un 15% más por el factor de sostenibilidad. Dado que, como ya se ha señalado, es poco probable que aumente la recaudación por cotizaciones, esto implica que es necesario allegar recursos adicionales equivalentes a, por lo menos, el 45% del aumento del coste en pensiones (en torno a 3 puntos del PIB según las estimaciones de la UE) o reducir el gasto futuro en pensiones en casi la misma cuantía que se ha reducido en esta reforma. O, por ponerlo, de otra forma, que sólo está hecha la mitad del trabajo del saneamiento del sistema de pensiones. Cuadro 5: Estimaciones de los Efectos Financieros de la Reforma Extensión Aumento del Cambio de la edad Efecto total período en la de (1) + (2) + de escala jubilación (3) cómputo (3) (1) (2) Período Factor de sostenibilidad Gobierno Díaz-Saavedra et al. (2010) ( jub. 1,4 años) (b) 38 De la Fuente y Doménech (2011) 40 Modelo Banco de España ( jub. 1 año) (c) Período De la Fuente y Doménech (2011) 39 Modelo Banco de España ( jub. 1 año) (c) a Los resultados muestran el ahorro de cada reforma expresado como porcentaje del aumento del gasto previsto sin reforma. b Las estimaciones de Díaz-Saavedra et ál. (2010) incluyen (1) y (2), pero no (3). En estas, el incremento de la edad de jubilación simulado es de 1,4 años. c En este modelo, la frecuencia mínima es anual, por lo que, para aproximar el retraso estimado en la edad de jubilación de 1,1 años, se simula un incremento de la edad de jubilación de un año. Además, debe tenerse en cuenta que el efecto total de las reformas, es decir, la suma de (1), de (2) y de (3), no es igual a la suma individual de cada reforma, por las interacciones que se producen entre ellas Fuente: Banco de España (2011) 87

92 Conviene señalar que, tomando como buenas las estimaciones de la UE, la reducción del gasto de 3,5 puntos del PIB en el año 2050 que conlleva la reforma sitúa el coste el coste de las pensiones en 12,0 puntos del PIB en ese año. Como muestra el cuadro 6, este porcentaje es algo inferior al promedio de la UE y está por debajo de lo que en el 2050 pagarán muchos países (Bélgica, Austria, Francia, Italia, Portugal, Finlandia e, incluso Alemania). De hecho está incluso por debajo de lo que hoy pagan Italia, Francia y Austria. Estas comparaciones ponen de manifiesto con claridad que el nuevo sistema de pensiones es perfectamente sostenible desde el lado del gasto y que sus problemas financieros futuros no se deben a aumentos desmesurados del gasto, sino a deficiencias notables de los ingresos. Cuadro 6: El gasto en pensiones en España tras la reforma comparado con la UE Bélgica Dinamarca Alemania Irlanda Grecia España ,0 Francia Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido EU EU Fuente: Comisión Europea (2009) y MTIN (2011) 88

93 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica 2.4. Momento de la reforma La reforma se ha justificado como un medio para lograr la sostenibilidad de las cuentas públicas y garantizar la solvencia del sistema a largo plazo. Sin embargo, la realidad es que, como muestra el Cuadro 4, esta reforma no afecta al coste de las pensiones en el corto o medio plazo (sostenibilidad) ni garantiza la solvencia en el medio plazo. Dado lo anterior es evidente que la urgencia de la reforma era como poco cuestionable. En realidad realizar una reforma de las pensiones en un momento de crisis económica sólo sirve para favorecer a quienes argumentan la insostenibilidad de las pensiones públicas y piden que se reduzcan Balance de resultados En lo esencial se puede decir que la reforma es: a) Injusta, porque hace recaer todo el coste sobre los trabajadores actuales (que serán los pensionistas futuros) b) Insuficiente, porque, en el mejor de los casos, garantiza un 50% de la sostenibilidad de las pensiones en el largo plazo. c) Engañosa, porque se incluye un elemento, el factor de sostenibilidad, que se ha presentado como algo no muy importante pero que, en realidad, en el futuro puede conllevar reducciones sustantivas de las pensiones. Además, la reforma se ha justificado por razones falsas (solvencia y sostenibilidad) y al enmarañar las 89

94 cifras, al final casi nadie sabe cuánto le va a suponer el recorte de las pensiones. En el balance final de esta reforma han perdido, sin duda los trabajadores, porque de entrada se dejan hasta un 20% de pensión vitalicia (la mitad por rebaja de la pensión y la otra mitad porque la cobrarán menos tiempo) a cambio de nada, y en el futuro pueden dejarse mucho más. Ganan las instituciones financieras que, a pesar de haber demostrado ser más expertas en cobrar comisiones que en dar rentabilidad, venderán más planes privados (parcialmente financiados con dinero público vía el IRPF) y tendrán más argumentos para vender sus productos. Pierden los sindicatos, que han demostrado su falta de fuerza y liderazgo. Sólo han logrado retrasar y reducir marginalmente el recorte y han antepuesto sus intereses como organización a los intereses de los trabajadores. 3. El futuro del Sistema de Pensiones La reforma de las pensiones, además de injusta, es insuficiente para garantizar la sostenibilidad del sistema incluso en el medio plazo. En esta sección se exploran qué principios deberían guiar una nueva reforma de las pensiones que, dadas las carencias de la anterior, es inevitable La situación tras la reforma 90

95 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica El sistema de pensiones tal y como estaba diseñado era insostenible en el medio y largo plazo. Esto implicaba una reforma que disminuyera los gastos, aumentara los ingresos o una combinación de ambas. En última instancia cualquier reforma que se hubiera hecho del sistema no era sino una forma de repartir el coste del envejecimiento entre generaciones (7,1 puntos del PIB). En este contexto la opción del gobierno ha sido simple. Se mantienen los ingresos a los niveles actuales y se bajan las pensiones. Esta reforma se ha presentado como una cuestión técnica pero en realidad se ha basado en una premisa ideológica: Que las pensiones deben financiarse sólo con cotizaciones a los tipos actuales. Bajo esta premisa el único mecanismo de ajuste posible es reducir las pensiones. El resultado ha sido que se ha hecho recaer todo el ajuste sobre los trabadores ignorando que esto contraviene ciertos derechos morales que tienen. En particular el derecho a recibir prestaciones similares a las que ellos han ayudado a pagar con su sueldo. Y preservar este derecho justifica que se usen impuestos u otros ingresos generales para financiar las pensiones de estos trabajadores cuando se jubilen. Evidentemente esto no significa que no se deban reducir las prestaciones de los trabajadores, sino que hay que hacerlo sin lesionar de forma sustantiva sus derechos a recibir pensiones similares a las actuales. La edad de jubilación es un ejemplo del tipo de prestaciones que es razonable modificar. La esperanza de vida a los 65 años aumenta continuamente 21, lo que significa que cada vez los jubilados 21 Véase Cuadro 1. 91

96 cobran durante más años la pensión. Esto es una ampliación de prestaciones (porque se cobra la pensión durante más años) que en un contexto de envejecimiento (y por tanto de dificultades financieras del sistema) es difícilmente justificable. Retrasar la edad de jubilación es, por tanto, una forma razonable de que los jubilados futuros soporten parte del coste adicional del sistema. Eso sí, siempre que, a diferencia de lo que ha ocurrido ahora, otras rentas (las del capital y empresariales) y otras generaciones, soporten otra parte del coste. El que la reforma sea esencialmente injusta no es, sin embargo, el único problema de las reforma. Más importante es el hecho de que no solventa los problemas del sistema ni a corto ni a largo plazo. A corto plazo será necesario tomar medidas adicionales (porque si no habrá que recurrir al Fondo de Reserva mucho antes de lo previsto). En el largo plazo, será necesaria una reforma adicional de igual magnitud a hecha hasta ahora Las reformas necesarias Dado que la reforma no es suficiente para mantener el sistema de pensiones habrá que hacer reformas adicionales. Los jubilados futuros (trabajadores actuales) probablemente ya han soportado más que su justa parte de la financiación del coste adicional de las pensiones. Por ello la vía en la que se debe avanzar en el futuro es garantizar al sistema recursos adicionales que eviten más recortes en las pensiones. Esto incluye la aportación de impuestos, más cotizaciones (parte de las que ahora se dedican a desempleo o incluso aumentos de tipos) y, en su caso, Deuda. 92

97 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica También se debería aumentar la cuantía del fondo de reserva dotándolo, por ejemplo, con un impuesto específico. Junto a esto se deben revisar algunos parámetros de la reforma actual. El objetivo final será repartir de forma más justa (entre generaciones y tipos de renta) el coste adicional de las pensiones debido al envejecimiento. En lo esencial, por tanto, se debe cambiar de filosofía. La actual es que los ingresos por cotizaciones (además a los tipos actuales) determinan las pensiones sostenibles. Esto conduce a ajustes inmediatos de las pensiones a la baja. Ciertamente es la solución más fácil para el Sector Público, pero quizá no la más justa. Frente a esto, la primacía la deberían tener las pensiones. Se debería determinar lo que se considera colectivamente como una pensión razonable (teniendo en cuenta, obviamente, el coste) y a partir de ahí allegar los recursos necesarios para su financiación La pensión razonable Evidentemente cualquier definición de pensión razonable es subjetiva. En mi opinión, razonable debe definirse como el equilibrio entre lo sostenible y que los pensionistas reciban prestaciones similares a las que están ayudando a pagar. Por otro lado no es menos cierto que los trabajadores actuales deben soportar parte del coste adicional debido al envejecimiento. Una forma de equilibrar estos dos principios (razonabilidad y distribución justa del coste adicional de las pensiones) pasaría por 93

98 las siguientes medidas: (a) Eliminar el denominado factor de sostenibilidad, (b) Extender la jubilación a los 67 años a toda la población y (c) Establecer una pensión contributiva para cualquiera que haya cotizado (aunque sea menos de quince años). En ningún caso se debería ampliar más número de años en el cómputo de la base reguladora. El factor de sostenibilidad es sólo una forma de reducir la pensión vitalicia de los jubilados. Con los aumentos de vida esperados, las reducciones pueden ser sustanciales. Que todo el mundo se jubile a los 67 años es una medida razonable en un contexto en el que está aumentando la esperanza de vida a los 65 años y hay un envejecimiento de la población. Tal y como muestra el Cuadro 7 entre hoy y el 2050 la esperanza de vida a los 65 años aumentará en casi cuatro años. Esto significa que los jubilados futuros cobrarán pensiones durante mucho más tiempo que los actuales. O lo que es lo mismo, que su pensión vitalicia será mucho más alta que la actual. En este contexto, dedicar la mitad del tiempo adicional de vía al trabajo y la otra mitad al ocio, no parece un sacrificio excesivo 22. Por otro lado, es sorprendente que a pesar de que se ha defendido la proporcionalidad como guía básica de la reforma, quien ha cotizado, por ejemplo 14 años 11 meses sigue sin recibir ninguna prestación aunque pueda haber aportado al sistema mucho más 22 De hecho, al cobrar la pensión dos años más, con la misma tasa de sustitución que ahora, a pensión vitalicia será mayor que ahora. 94

99 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica dinero que otros que han cotizado más tiempo 23. Es más recibe lo mismo que quien no ha aportado nada. Esto es, prestaciones no contributivas. Por ello es razonable eliminar la cota inferior de 15 años de cotización para tener derecho a una pensión contributiva. Finalmente, no se debe aumentar el número de años incluidos en el cálculo de la base reguladora. Hacerlo reduciría la tasa de sustitución, lo que llevaría a cobrar una pensión anual menor y, por la tanto, tener una población jubilada con menos recursos. Para quienes ya reciben pensiones bajas, esto puede significar acercarse a la de pobreza 24. Si además, como es previsible, se recibe un porcentaje menor de la base reguladora, el resultado pueden ser niveles de pobreza significativos en la jubilación Financiación de las pensiones Financiar las pensiones con cotizaciones sobre el empresario puede tener efectos negativos sobre el empleo en el corto/medio plazo. Además es probable que en el largo plazo sean soportadas en su mayoría por los trabajadores (vía salarios más bajos) 25. Las cotizaciones a cargo de los trabajadores, por su parte, pueden no 23 Esto ocurrirá por ejemplo si quien cotizó menos de 15 años tenía bases de cotización altas y quien cotizó más de 15 años las tenía bajas. 24 Que muchos cobren pensiones bajas en el futuro es más probable que ahora porque, por un lado, mucha gente permanece en el paro durante largos periodos y, por otro, tras la reforma cada año cotizado aporta un porcentaje menos de pensión. 25 Aunque mucha de la evidencia sugiere que la mayoría de las cotizaciones empresariales acaban siendo trasladadas a los trabajadores, este es un fenómeno de largo plazo. 95

100 tener efectos negativos sobre el empleo, pero es altamente probable que sean soportadas desde el principio por los trabajadores. Por ello aunque en base a la experiencia internacional comparada hay ciertos márgenes para subir los tipos de los empresarios 26 y bastante margen para subir los tipos de los trabajadores, subir los tipos de cotización para financiar las pensiones es una medida que, en el mejor de los casos, debe utilizarse con prudencia 27. En todo caso, como ya se ha señalado si, como sugieren las estimaciones, en el futuro se produce una reducción drástica y permanente del paro, se debe trasladar parte de las cotizaciones por desempleo a pensiones. Dado que aumentos moderados de las cotizaciones no van a resolver los problemas financieros de las pensiones, la forma de esencial de aportar los recursos adicionales que necesita el sistema de pensiones deben ser los impuestos. Desde un punto de vista conceptual es legítimo que, cuando las cotizaciones no son suficientes, el Sector Público use impuestos generales para financiar el nivel de pensiones determinado colectivamente. Más aún, usar impuestos es un forma justa de repartir el coste del envejecimiento entre tipos de rentas (y si se crea un fondo de reserva) entre generaciones. Por otro lado, cabe recordar que tanto España en el pasado, como muchos países en la actualidad utilizan impuestos para financiar pensiones, bien de forma general o cuando hay un déficit (esto es, las cotizaciones no pueden financiar las pensiones). 26 Especialmente si se consideran las aportaciones obligatorias y cuasi obligatorias de las empresas a planes privados de pensiones y seguros médicos privados. 27 Aunque desde la perspectiva de la equidad, probablemente es mejor subir las cotizaciones a bajar las prestaciones. 96

101 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica Dado lo anterior, un esquema viable de financiación de las pensiones se basaría en: a) En el corto plazo los recursos del sistema se incrementarían con a.1) Un aumento de las cotizaciones a cargo del trabajador de tres puntos y del empresario de un punto. a.2) La creación de un impuesto denominado Contribución a la Solidaridad cuyos recursos se afectarían al sistema de pensiones. Este impuesto seguiría el modelo francés y gravaría la riqueza de las personas (parte personal) y las ventas de las empresas grandes por encima de un determinado umbral (parte empresarial del impuesto). Lo que se obtuviera con estos ingresos financiaría las pensiones y el exceso se acumularía en el Fondo de Reserva b) El Fondo de Reserva no podría utilizarse antes del año c) El gobierno se comprometería a financiar con impuestos generales cualquier déficit del sistema que surja ahora o en el futuro. 97

102 d) En el largo plazo, si es viable según los acuerdos de estabilidad vigentes con la UE en ese momento, parte de las pensiones se podrá financiar emitiendo Deuda. Obsérvese que a) hace recaer parte del coste adicional de las pensiones futuras sobre las rentas actuales del capital, trabajo y empresariales. La medida b) garantiza que parte de estos ingresos adicionales se utilizarán para financiar las pensiones futuras. La medida c) hace que otra parte del coste recaiga sobre las rentas (del trabajo y capital) futuras. Finalmente, la medida d), si viable, permitirá trasladar parte del coste a las generaciones posteriores al periodo mayor envejecimiento. Estas medidas, por tanto, en conjunción con la reducción de pensiones vitalicias que conlleva la reforma que se ha realizado (modificada marginalmente por lo propuesto en la sección 3.2.1) constituye una distribución del coste adicional de las pensiones que está equilibrada entre tipos de ciudadanos (pensionistas y activos), tipos de rentas (trabajo y capital) y generaciones (presentes y futuras) El papel de las pensiones privadas 28 Las pensiones privadas (de capitalización) han sido presentadas muchas veces como superiores a las públicas (de 28 Para detalles adicionales véase Zubiri (2009). 98

103 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica reparto). Esto, sin embargo, dista mucho de ser cierto. Las pensiones privadas tienen un coste elevado de gestión, no garantizan rentabilidades altas, conllevan riesgos individuales y colectivos sustanciales, sólo cubren la invalidez, la vejez o la orfandad pagando primas altas, no son siquiera inmunes al envejecimiento y pueden no aumentar mucho el ahorro nacional. Las pensiones públicas de reparto, por contra, solventan todos estos problemas. Y si se acepta que se financien al menos parcialmente con ingresos diferentes a las cotizaciones (impuestos u otros) son sostenibles financieramente. En todo caso, todo el mundo sabe que, por los costes de transición, no es posible capitalizar una parte sustancial del sistema de pensiones. Por ello muchas de las propuestas se limitan a proponer que se incentiven fiscalmente las pensiones capitalizadas como complemento de las pensiones públicas. Los incentivos a los planes privados de pensiones están llenos de problemas conceptuales y prácticos. Además, al igual que ocurría con los incentivos a las cuentas ahorro vivienda, pueden acabar siendo trasladados a los gestores de los planes. Esto es, beneficiando a los gestores y no a los ahorradores. Desde un punto de vista conceptual hay varios problemas: a) Contrariamente a lo que se suele señalar con frecuencia, los planes privados de pensiones sólo son un gran negocio para los gestores, que cobran comisiones elevadas. A cambio, dan rentabilidades bajas y riesgos considerables. Y ni siquiera son inmunes al envejecimiento. 99

104 b) Incentivar los planes privados de pensiones es discriminador en relación a otras formas de ahorro para la vejez. Por qué se va a bonificar fiscalmente a quien invierte en un plan privado de pensiones, pero no a quien invierte por su cuenta en acciones para financiar su jubilación? c) El sistema público garantiza el nivel de pensiones que se considera socialmente deseable. En este contexto no tiene sentido gastarse dinero público en que algunos grupos se procuren pensiones más altas que el resto. Máxime cuando las pensiones públicas se están reduciendo por falta de recursos públicos. d) No sirven para minorar el impacto de (posibles) reducciones futuras de las pensiones públicas. La evidencia es que la mayoría de la gente invierte poco o nada en planes privados. Sólo las rentas elevadas los adquieren en cantidades significativas. Por ello, los incentivos actuales no servirán para reducir las pensiones futuras porque la mayoría de la población no tendrá casi pensiones privadas. práctica: A estos problemas conceptuales se unen otros de naturaleza e) Los incentivos son costosos en relación a su efectividad. La razón es que se acogen a ellos no sólo los planes de pensiones que se crean por el incentivo, sino los que se hubieran creado en 100

105 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica cualquier caso. Por ello el cociente (coste fiscal)/(nuevos planes) es siempre elevado. f) Son dudosamente efectivos. Es dudoso que los incentivos fiscales a los planes de pensiones creen más ahorro. Lo más probable es que simplemente se traslade a planes de pensiones ahorro que, sin estos incentivos, se hubiera invertido en otros activos. De esta forma lo único que hacen es distorsionar las inversiones entre activos. g) Gracias a los incentivos, los gestores de planes pueden ofrecer rentabilidades bajas (debidas a mala gestión, a comisiones altas o a ambas) y que, sin embargo, comprar esos planes sea rentable para el contribuyente. En un sentido básico se produce una traslación de los incentivos a los gestores. Dado lo anterior, es obvio que los planes privados de pensiones no deberían jugar ningún papel sustantivo en el futuro sistema de pensiones, ni siquiera con carácter complementario. 4. Conclusiones Los principales argumentos que se han expuesto en este trabajo son los siguientes: La reforma que se ha realizado 101

106 El sistema de pensiones tal y como estaba diseñado era insostenible en el medio y largo plazo porque el sistema de cotizaciones (a los tipos de vigentes) no podía financiar unas pensiones que podían aumentar hasta 7,1 puntos del PIB. En esta coyuntura el gobierno ha optado por hacer una reforma simplista, injusta, engañosa, insuficiente y extemporánea. Simplista porque se ha limitado a bajar las pensiones (sin aumentar ingresos). Injusta porque todo el coste del ajuste ha recaído sobre los jubilados futuros (en vez de repartirlo entre personas, generaciones y tipos de renta). Engañosa, porque buena parte de la reducción se ha ocultado al público (enmascarándola entre medias variopintas y un difuso factor de sostenibilidad). Insuficiente porque no garantiza la solvencia del sistema a largo plazo (porque la reducción de pensiones sólo cubre la mitad del aumento estimado del coste). Extemporánea porque se ha hecho en un momento inadecuado (en medio de una crisis) que sólo favorece a los que querían reducir las pensiones Las medidas necesarias para el futuro Con las prestaciones se debería: (a) Eliminar el denominado factor de sostenibilidad, (b) Extender la jubilación a los 67 años a toda la población y (c) Establecer una pensión contributiva para cualquiera que haya cotizado (aunque sea menos de quince años). En ningún caso se debería ampliar más número de años en el cómputo de la base reguladora. 102

107 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica Se deberían aumentar los recursos del sistema de pensiones. En el corto plazo sería deseable (a) un aumento de las cotizaciones a cargo del trabajo de tres puntos y del empresario de un punto y (b) Crear un impuesto denominado Contribución a la Solidaridad cuyos recursos se afecten al sistema de pensiones. Lo que se obtuviera con estos ingresos financiaría las pensiones y el exceso se acumularía en el Fondo de Reserva. El Fondo de Reserva no podría utilizarse antes del año El gobierno se debería comprometer a financiar con impuestos generales cualquier déficit del sistema que surja ahora o en el futuro. En el largo plazo, si es viable según los acuerdos de estabilidad vigentes con la UE en ese momento, parte de las pensiones se podrá financiar emitiendo Deuda. Las pensiones privadas no tienen ningún papel que jugar, ni siquiera complementario, en el sistema de pensiones. Por razones conceptuales y prácticas deben eliminarse los incentivos fiscales a los planes de pensiones. Fecha de recepción del artículo: 27 de mayo de 2012 Fecha de aceptación definitiva: 25 de junio de

108 Bibliografía [1] Banco de España (2011): Informe Anual Banco de España, Madrid. [2] Cabré, A.; A. Domingo y T. Menacho (2002): Demografía y Crecimiento de la Población española durante el siglo XX. En Pimentel, Manuel (coord.). Mediterráneo Económico, 1, Monogràfic: Procesos Migratorios, economía y personas, pp Almería: Caja Rural Intermediterránea. Cajamar. [3] Comisión Europea (2001): Budgetary Challenges posed by Ageing Populations. EPC/ECFIN/655/01-EN final n.pdf [4] Comisión Europea (2006): The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions, health care, long-term care, education and unemployment transfers ( ). Special Report n 1. European economy n.pdf [5] Comisión Europea (2009): 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States ( ). European Economy 2/ en.pdf 104

109 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Ignacio Zubiri Oria. Reforma y sostenibilidad del sistema de pensiones: una valoración crítica [6] De la Fuente, A. y R. Doménech (2011): El impacto sobre el gasto de la reforma de las pensiones: una primera estimación. Documento de Trabajo Número 11/09 BBVA Research. [7] INE (proyecciones de población a largo plazo) &file=inebase&l=0 [8] Ministerio de Trabajo e Inmigración (2011): Memoria económica del Anteproyecto de Ley sobre Actualización, Adecuación y Modernización del sistema de Seguridad Social. _ECONOMICA_A_LEY_SEG SOCIAL.pdf [9] Muñoz de Bustillo, R.; P. de Pedraza; J.I. Antón y L.A. Rivas (2006). Efectos de la ampliación del Periodo de cálculo de la Base Reguladora sobre la Cuantía de las pensiones en España. Mimeo [10] Zubiri, I. (2009): El sistema de pensiones español ante el reto del envejecimiento. Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, ISSN , Nº Extra 1, /art pdf 105

110 106

111 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 LA SIMPLIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. EL FINAL DIFERIDO DE UN EXTENUANTE MARATÓN TODAVÍA INACABADO Arántzazu Vicente Palacio 1 Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Jaume I-Castellón Resumen El presente trabajo analiza el proceso de simplificación de la estructura del sistema de Seguridad Social que lleva desarrollándose desde hace más de 25 años. El trabajo señala las características de este proceso: su carácter consensuado política y socialmente; el largo periodo de desarrollo del mismo así como la forma en qué se ha llevado a cabo para concluir señalando unas consecuencias adicionales además de la propia y evidente de simplificación del Sistema de Seguridad Social. Palabras clave Régimen General; Regímenes Especiales; Empleados de Hogar; R. E. Agrario; Trabajadores del mar; Sistemas Especiales; Autónomos. 1 Correo electrónico: Arantzazu.Vicente@dtr.uji.es 107

112 Abstract This work analyzes the process of simplifying the structure of the Social Security system that has dragged on for over 25 years. The paper points out the features of this process: its political and social consensus, the long period of development of this and the way in what has been done to conclude by pointing out some further consequences in addition to the obvious and simplify the system Social Security. Keywords General scheme; Special Schemes; Domestic Workers; Agrarian workers; Sea Workers Special scheme; Special Systems; Autonomous. 1. Presentación con algunos datos estadísticos sobre afiliación y cotización y financiación de los regímenes especiales La Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del Sistema de Seguridad Social ha suprimido, con efectos de , el Régimen Especial de Empleados de Hogar integrando a los trabajadores hasta ahora comprendidos en el mismo y siempre que realicen los actos de encuadramiento previstos, en el Régimen General mediante la creación de un nuevo Sistema Especial para empleados de hogar. Por su parte, y prácticamente de forma simultánea, la Ley 28/2011, 108

113 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Arántzazu Vicente Palacio. La simplificación de la estructura del sistema de seguridad social de 22 de septiembre, y también con efectos de , ha procedido a suprimir el Régimen Especial Agrario (trabajadores por cuenta ajena) creando un nuevo Sistema Especial para trabajadores por cuenta ajena agrario en el Régimen General, continuando así el proceso de supresión de este Régimen iniciado con la Ley 18/2007, de 4 de julio, por el que se integró en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos a los trabajadores por cuenta propia del Régimen Agrario, también mediante la creación de un Sistema especial para trabajadores por cuenta propia agrarios incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. A estas medidas de simplificación de la estructura del Sistema de Seguridad Social relativas a los denominados Regímenes Especiales internos, se añade la no menos importante relativa a los Regímenes especiales externos o de funcionarios, llevada a cabo, con efectos de , por el Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, por la cual quedaron comprendidos en el Régimen General, a efectos de pensiones, todos los funcionarios enumerados en el art. 2.1 Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, excepción hecha del comprendido en la letra i), siempre que el acceso a la condición de que se trate se haya producido a partir de aquélla fecha de entrada en vigor de la norma ( ). Se mantiene, sin embargo, todavía la protección dispensada por las respectivas Mutualidades de Funcionarios 2. 2 Vid sobre el particular, Dolz Lago, M.J., Hacia el final del sistema decimonónico de Clases Pasivas: los primeros pasos para la desaparición paulatina de los regímenes especiales de los funcionarios públicos, Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (IUSTEL), 2011; Giménez Coloma, I., La integración de 109

114 Se ha avanzado así de manera significativa en la simplificación de la estructura del sistema de Seguridad Social de forma que, en la actualidad, subsisten únicamente como regímenes especiales (art. 10 LGSS en su nueva redacción operada por la Ley 28/2011), además de los regímenes de funcionarios públicos, civiles y militares, en lo que se refiere, exclusivamente a la protección mutualista y, para quienes ya estuvieran comprendidos en el mismo a , también a efectos de Clases Pasivas (aproximadamente, un millón de funcionarios), el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, el Régimen Especial de Trabajadores del Mar, el Régimen Especial de Estudiantes, y el Régimen Especial de la Minería del Carbón, creado en virtud de la habilitación legal contenida en la letra e) del citado artículo 10.2 LGSS. Si atendemos a datos estadísticos 3, y con la salvedad del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos único llamado a sobrevivir por razones obvias en todo este proceso de simplificación- nos encontramos ante un colectivo de trabajadores prácticamente insignificante en términos cuantitativos: así, tomando datos de la media de afiliación correspondiente al año 2011, la media anual de trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social correspondía ,43, de los cuales ,63 estaban afiliados al Régimen General; Clases Pasivas en el Régimen General de la Seguridad Social en virtud del Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, en AA.VV. La reforma de las pensiones en la Ley 27/2010, de 1 de agosto. VIII Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, Murcia (Laborum), Los datos absolutos han sido extraídos de la página web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (series de afiliación y alta de trabajadores): 110

115 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Arántzazu Vicente Palacio. La simplificación de la estructura del sistema de seguridad social ,90 estaban afiliados al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (no SETA 4 ); ,64 estaban afiliados al RETA en el Sistema Especial de Trabajadores Agrarios; ,84 estaban afiliados al Régimen Especial Agrario (cuenta ajena); ,16 en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar (cuenta ajena); ,16 en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar (cuenta propia); 5.996,61 en el Régimen Especial de la Minería del Carbón; ,78 en el Régimen Especial de Empleados de Hogar (continuos) y ,64 en el Régimen Especial de Empleados de Hogar (discontinuos). En términos relativos, los porcentajes son los siguientes: 75,44% están afiliados al Régimen General; 16,56% al Régimen de Trabajadores Autónomos (no SETA); 1,17% al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (Sistema Especial Agrario); 4,71% al Régimen Especial Agrario (cuenta ajena); 0,28% al Régimen Especial de Trabajadores del Mar (cuenta ajena); 0,07% al Régimen Especial de Trabajadores del Mar (cuenta propia); 0,03% al Régimen Especial de la Minería del Carbón; 1,21% al Régimen Especial de Empleados de Hogar (continuos) y 0,48% al Régimen Especial de Empleados de Hogar (discontinuos). En definitiva, que tomando datos de la media anual correspondiente al año 2011, escasamente un 0,38% de los afiliados están incluidos en alguno de los 4 Sistema Especial de Trabajadores Agrarios. Sistema especial creado en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos por la Ley 18/2007, de 4 de julio que recoge a algunos de los trabajadores agrarios por cuenta propia procedentes del Régimen Especial Agrario. 111

116 Regímenes Especiales todavía subsistentes, con exclusión del RETA. Los datos eran bastante diferentes a diciembre de De un total de afiliados, lo estaban al Régimen General trabajadores; estaban encuadrados en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos; en el Régimen Especial Agrario (cuenta ajena) y en el Régimen Especial Agrario (cuenta propia); en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar (cuenta ajena y cuenta propia); en el Régimen Especial de la Minería del Carbón; y en el Régimen Especial de Empleados de Hogar (continuos y discontinuos). En términos porcentuales, el 73, 05% estaba afiliado al Régimen General, 17,34% al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, 5,57% al Régimen Especial Agrario (cuenta ajena); 2,33% al Régimen Especial Agrario (cuenta propia); 0,51% al Régimen Especial de Trabajadores del Mar (cuenta ajena y cuenta propia); 0,13% al Régimen Especial de la Minería del Carbón; y 1,03% al Régimen Especial de Empleados de Hogar (continuos y discontinuos). La evolución 5 de la afiliación en cada uno de los Regímenes del sistema, en términos absolutos y relativos, ha sido pues, la que se recoge en la tabla anexa: 5 Tabla de elaboración propia sobre los datos anteriores. 112

117 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Arántzazu Vicente Palacio. La simplificación de la estructura del sistema de seguridad social Régimen Seg. Social 2011 (absoluto) (%) (absolutos) 7 (%) Incremento Absoluto ( ) Incremento porcentual ( ) General ,63 75,44% , 05% ,39% R. E. T. Autónomos R.E.T.A (SETA) R. E. Agrario (propia) R.E. Agrario (cuenta ajena) R.E.T. Mar (cuenta ajena y propia) R.E. Empleados de Hogar (continuos) R.E. Empleados de Hogar (discontinuos) R.E. Minería del Carbón TOTAL SISTEMA ,90 16,56% ,34% ,78% ,64 1,17% ,33% ,16% ,84 4,71% ,57% ,86% ,32 0,35% ,51% , , ,64 0,69% ,03% ,34% 5.996,61 0,03% ,13% , ,43 100% % Como se desprende de la tabla anterior, en términos absolutos los regímenes que han sufrido mayores perdidas de afiliados han sido, por este orden, el Régimen Especial Agrario (cuenta propia), con un 1,16%; el Régimen Especial Agrario (cuenta ajena) con un 0,86%; el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, con un 0,78%; el Régimen Especial de Empleados de Hogar, con un 0,34% y el Régimen Especial de Trabajadores del Mar 6 Media anual. 7 Datos a diciembre de

118 con un 0,16%. No obstante, no hay que olvidar que estos datos están mediatizados por el fuerte impacto que la crisis financiera ha tenido sobre el empleo y consiguientemente, sobre el número de afiliados a la Seguridad Social especialmente en el Régimen General y en el Régimen de Trabajadores Autónomos. Igualmente interesantes son los datos respecto de los pensionistas pertenecientes a cada uno de los Regímenes del Sistema. EVOLUCIÓN Nº PENSIONES POR REGÍMENES Régimen General Trabajadores autónomos Trabajadores del mar Minería del carbón Empleados de hogar Agrario (cuenta ajena) Total sistema Como puede verse, aunque el mayor número de pensionistas se sitúa en el Régimen General, los otros regímenes cuentan con un elevado número de pensionistas, en comparación con el número de afiliados en alta en dichos regímenes. Esta relación afiliadopensionista, básica en los sistemas de Seguridad Social basados en un principio de reparto como es el español, resultan bastante preocupantes: así, en el año 2011, la ratio de afiliado-cotizante en el Régimen General era casi de 2,47; en el Régimen de Trabajadores Autónomos: 1,54; en el Régimen Especial Agrario (trabajadores por cuenta ajena): 1,29; en el Régimen Especial de Empleados de 114

119 Economía Española y Protección Social, IV, Año 2012 Arántzazu Vicente Palacio. La simplificación de la estructura del sistema de seguridad social Hogar: 1,17; en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar: 0,48; y en el Régimen Especial de la Minería del Carbón: En materia de financiación, también son interesantes los datos relativos a ingresos y gastos. Por lo que respecta a estos últimos, los datos disponibles 8 ponen de manifiesto una clara descompensación entre ingresos y gastos entre los distintos regímenes. Así por lo que respecta a los gastos, es el Régimen General el que soporta el mayor gasto del sistema con un 63,22% sobre el total, seguido del Régimen Especial de Autónomos con un 12,71% y un 8,22% el de Accidentes de Trabajo. Bastante mas lejos quedan el Régimen Especial Agrario (aunque incluyendo el coste de los complementos por mínimos, muy extendidos en este Régimen Especial) con un 3,85%; el R.E. de Trabajadores del Mar, con un 1,34%; el R.E. de Empleados de Hogar, con 1,11%; y 1,08% en el R.E. de Minería del Carbón. Pero si atendemos a los ingresos, los distintos porcentajes de participación de los Regímenes Especiales en el total del sistema son bastante inferiores a la participación en sus gastos, lo que da idea de lo deficitarios que son algunos de estos Regímenes Especiales. Así, el Régimen Agrario aporta un escaso 0,84% del total; 0,46 el R.E de Empleados del Hogar; el R.E. de Trabajadores del Mar, 0,29%; y el R.E. de Minería del Carbón de 0,17%; es decir, todos ellos aportan bastante menos de lo que 8 Vid. Ministerio de Trabajo e Inmigración, Presupuestos Generales del Estado para el año Informe económico-financiero. Puede descargarse en: tosdelaseguridadsocial2011/informacioncomplementaria/informeeconomicofinancier o/index.htm 115

120 gastan. Incluso el R. E. de Trabajadores Autónomos aporta menos ingresos al sistema de los que gasta. Por el contrario, el Régimen General aporta bastante mas de lo que gasta, y en definitiva, es esta mayor aportación del Régimen General y en muy poco, el Régimen de Accidentes de Trabajo, la que acaba cubriendo el déficit de los Regímenes Especiales, por el principio de caja única que rige en el sistema español de Seguridad Social. 116