Carmen Banacloche Palao Profesora Dra. T.E.U. URJC. Abogado

Transcripción

1 STC 113/2003, de 16 de junio: Inconstitucionalidad del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego. El TC otorga el amparo al contribuyente reconociendo que se ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, ya que el tribunal de instancia incurrió en un rigorismo excesivo y desproporcionado al inadmitir el recurso presentado, máxime cuando existió allanamiento al mismo tanto de la Abogacía del Estado como de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Interpretación del principio pro actione y del vicio de desviación procesal. Carmen Banacloche Palao Profesora Dra. T.E.U. URJC. Abogado I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL El Tribunal Constitucional declara que la Sentencia del TSJ Castilla y León (sede en Valladolid) de 3 de marzo de 2000 es nula por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 CE. Acuerda el Tribunal la retroacción de actuaciones judiciales al momento de dictarse Sentencia, para que el TSJ Castilla y León dicte otra en que se respete el derecho vulnerado. De este modo se reconoce expresamente cómo el art. 24 CE prohibe a los órganos judiciales hacer una interpretación excesivamente rigorista o formalista de las normas sobre inadmisibilidad de los recursos. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Sobre la inconstitucionalidad del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego: STC 173/1996, de 31 de octubre. Sobre el acceso a la jurisdicción: STC 35/1995, de 7 de febrero. Sobre el principio pro actione: SSTC 36/1997, de 25 de febrero (FJ 3º); 88/1997, de 5 de mayo (FJ 2º); 8/1998, de 13 de enero (FJ 3º), 38/1998, de 17 de febrero (FJ 2º); 145/1998, de 30 de junio (FJ 2º); 207/1998, de 26 de octubre (FJ 2º y 3º); 235/1998, de 14 de diciembre (FJ 2º); 35/1999, de 22 de marzo (FJ 4º); 39/1999, de 22 de marzo (FJ 7º); 63/1999, de 26 de abril (FJ 2º); 78/1999, de 26 de abril (FJ 2º y 3º); 122/1999, de 28 de junio (FJ 2º); 157/1999, de 14 de septiembre (FJ 2º); 195/1999, de 25 de octubre (FJ 2º); 158/2000, de 12 de junio (FJ 5º); 3/2001, de 15 de enero (FJ 5º); 10/2001, de 29 de enero (FJ 4º), 16/2001, de 29 de enero (FJ 4º), 24/2001, de 29 de enero (FJ 3º) y 27/2003, de 10 de febrero (FJ 4º), así como ATC 226/1998, de 26 de octubre (FJ 2º). III. SUPUESTO DE HECHO En 1996 y con fundamento en que la STC 173/1996 había declarado la inconstitucionalidad del art de la Ley 5/1990, que creó el gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego, el titular de una serie de máquinas recreativas de tipo B solicitó de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León, la devolución de pesetas, correspondientes al ingreso indebido de diecinueve autoliquidaciones presentadas por dicho gravamen. Al producirse la desestimación de tal petición mediante Resolución de 25 de abril de 1996, del Servicio Territorial de Hacienda de la Delegación Territorial de la Junta, el contribuyente interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAR Castilla y León, la cual fue declarada inadmisible por extemporánea mediante

2 Resolución de 22 de julio de 1998, por lo que se interpuso recurso contenciosoadministrativo ante el TSJ Castilla y León, con sede en Valladolid.. En el escrito de demanda se pedía la nulidad de las autoliquidaciones presentadas por el gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego así como que se acordara la devolución de lo debidamente ingresado. Durante la sustanciación de las actuaciones, la Abogacía del Estado y los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se allanaron al recurso contencioso-administrativo interpuesto. Sin embargo, el TSJ Castilla y León mediante sentencia de 3 de marzo de 2000 declaró la inadmisibilidad del recurso, por apreciar un vicio de desviación procesal entre el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (en el que se señalaba como acto impugnado la resolución del TEAR) y el suplico de la demanda de formalización del mismo (donde, sin aludir a dicho acto administrativo, se solicitaba la anulación de las autoliquidaciones y la devolución de los ingresos indebidamente realizados). El recurrente en amparo considera que la sentencia del TSJ Castilla y León ha vulnerado su derecho a obtener la tutela judicial efectiva, ya que ha negado un pronunciamiento sobre el fondo en virtud de una interpretación de las normas procesales (arts a) y 69 LJCA de 1998) contraria al principio pro actione, de obligada aplicación cuando estamos ante el acceso a la jurisdicción. Por otra parte, entiende el recurrente que, teniendo en cuenta el allanamiento de las partes demandadas, es exigible (art LJCA) una sentencia de conformidad con la pretensión del demandante, la cual, aunque pudiera haber discrepancia entre el escrito de interposición y el suplico del escrito de demanda, es evidente que se dirige a obtener la devolución de la cantidad que el actor considera ingresó indebidamente. En resumen, a juicio del recurrente, el TSJ Castilla y León ha incurrido en un formalismo exacerbado que provoca una manifiesta desproporción entre el supuesto vicio que provoca la inadmisión y el efecto de la misma, que no es otro que la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. Por su parte, el Ministerio Fiscal, tras un primer escrito de alegaciones presentado el 6 de mayo de 2002, en el que considera que el pronunciamiento del TSJ no resulta ni irrazonable ni arbitrario, por lo que entiende que no hay vulneración de derecho constitucional alguno y, por tanto, no debe admitirse a trámite el recurso de amparo, posteriormente rectifica su criterio y así, en escrito de 27 de diciembre de 2002 (después de que el TC admitiera a trámite la demanda), puntualiza que los intereses en conflicto son dos: de un lado, el derecho de acceso a la jurisdicción y, de otro, el interés general que subyace en la preservación de los presupuestos que rigen el proceso y la recta delimitación del objeto del mismo. Dicho conflicto ha de resolverse teniendo en cuenta que la exigencia de la total identidad entre lo suplicado en el escrito de interposición y, posteriormente, en el de formalización de la demanda, resulta excesivamente rigurosa, considerando que la pretensión del actor era la misma en uno y otro: la devolución por parte de la Administración de unas cantidades que percibió en base a un tributo declarado inconstitucional. Por todo ello, el Ministerio Fiscal entiende que el derecho a la tutela judicial efectiva sólo quedará restablecido si se anula la sentencia del TSJ Castilla- León retrotrayéndose las actuaciones al momento procesal oportuno.

3 En lo que respecta al Abogado del Estado, si bien entiende que la pretensión del actor referida a las autoliquidaciones no se desvía de la que, en relación con la resolución del TEAR, se hace en el escrito inicial de interposición, dado que entre ambas existe una plena correspondencia (la resolución del TEAR tiene por causa las autoliquidaciones y, de accederse a la anulación de dicha resolución, la consecuencia sería la devolución de lo ingresado), plantea la duda de la incidencia en el debate de la extemporaneidad, como razón que ha llevado al TEAR a inadmitir la reclamación económico-administrativa (en su opinión, la conexión causal entre las autoliquidaciones y la resolución del TEAR se rompe cuando interfiere un elemento del procedimiento que es ajeno a la estricta legalidad de las autoliquidaciones). Por último, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, a la luz de la doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, según la cual este derecho no sólo se satisface con un pronunciamiento sobre el fondo sino también con un pronunciamiento de inadmisión o de desestimación (art a) LJCA de 1998), considera que existe causa de inadmisibilidad del recurso por desviación procesal entre el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y el suplico de la demanda contenciosa. IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO Se plantea un recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede en Valladolid), de 3 de marzo de 2000, por el que se inadmite el recurso interpuesto contra la Resolución de 22 de julio de 1998 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y León. En esta Resolución, el TEAR Castilla y León declaraba inadmisible por extemporánea la reclamación instada contra Resolución de 25 de abril e 1996 del Servicio Territorial de Hacienda de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Palencia, denegatoria de la devolución de las cantidades ingresadas en concepto de gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego. El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional se fundamenta en la infracción del art. 24 CE por haberse vulnerado el derecho a una tutela judicial efectiva causando indefensión, por cuanto el TSJ ha negado un pronunciamiento sobre el fondo en virtud de una interpretación de las normas procesales (en particular de los arts a) y 69 LJCA de 1998) contraria al principio pro actione, de obligada aplicación cuando estamos ante el acceso a la jurisdicción, sobre todo teniendo en cuenta el allanamiento de las partes demandadas. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS La fundamentación jurídica de la sentencia se divide en dos partes: en la primera, se formula la doctrina general sobre el principio pro actione en el ámbito del acceso a la jurisdicción, y en la segunda, se adentra el Tribunal en la cuestión de fondo que se plantea en el recurso de amparo. La doctrina constitucional sobre la aplicación del principio pro actione en el ámbito del acceso a la jurisdicción (FJ 2).

4 Es el principio pro actione el que impide a los Jueces y Tribunales hacer una interpretación o aplicación de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso que eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (entre otras, STC 16/2001, FJ 4). Esta interpretación del principio pro actione no quiere decir que deba hacerse la interpretación más favorable a la admisión del recurso o a la resolución del problema de fondo (ATC 226/1998, FJ 2), sino que deben eliminarse aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo o por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, produzcan una clara desproporción entre los fines preservados y los intereses sacrificados (STC 27/2003, FJ 4). Por tanto, se trata de dilucidar si el órgano judicial cuyo pronunciamiento se recurre en amparo ha hecho una interpretación excesivamente formalista de la ley jurisdiccional aplicable. Resolución del conflicto (FFJJ 3 y 4). A juicio del Tribunal Constitucional la decisión judicial recurrida incurre evidentemente en las tachas que, tanto el recurrente el amparo como el Ministerio Fiscal, han señalado. Efectivamente, el órgano judicial declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteado por el actor al considerar que existía una clara divergencia entre el escrito por el que se interponía el recurso y aquel en el que se formalizó la demanda. Concretamente, mientras que en el escrito de interposición se designaba la resolución del TEAR como objeto del recurso, en el suplico de la demanda se pedía la nulidad de las autoliquidaciones por el gravamen complementario de la tasa fiscal del juego, es decir, la pretensión en este escrito de demanda no se dirigía contra el acto administrativo impugnado en el escrito de interposición. Sin embargo, el Tribunal Constitucional considera que la pretensión del actor ha sido siempre la misma: la anulación de las autoliquidaciones presentadas al amparo de una norma declarada inconstitucional y la consiguiente devolución de lo que estima indebidamente ingresado. Esta causa se deduce inequívocamente del recurso presentado: - implícitamente, porque cuando en el suplico de la demanda se pide que se declare la nulidad de las autoliquidaciones del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego y la devolución de lo ingresado, se está solicitando al mismo tiempo la declaración de nulidad de aquellas resoluciones administrativas que han confirmado o no han anulado dichas autoliquidaciones; - y explícitamente, porque los fundamentos de derecho de la demanda se dirigen a poner de manifiesto las razones por las que el recurrente estimaba contraria a Derecho la apreciación del TEAR relativa a la extemporaneidad en la reclamación.

5 A esta argumentación cabe añadir la circunstancia de que tanto el Estado como la Comunidad Autónoma de Castilla y León se allanaran a la pretensión de la parte actora, lo que incide a su vez en el rigorismo en que incurre la decisión de inadmisión del órgano judicial, ya que, de acuerdo con el art LJCA, producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, tendrá que dictar sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, y sólo desde una visión excesivamente formalista puede interpretarse como tal el hecho de que la formulación explícita contra el acto recurrido aparezca en los fundamentos jurídicos de la demanda y no en el suplico. VI. COMENTARIO CRÍTICO La cuestión de fondo que, creemos, se debe plantear al hilo de esta sentencia del Tribunal Constitucional es, al margen de incidencias de naturaleza procesal (por ejemplo, relativas al principio de congruencia), una de evidente trascendencia en el ámbito tributario: la determinación del objeto y del fundamento del proceso contencioso-administrativo. El objeto del proceso contencioso-administrativo con el que culmina el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva en materia tributaria, esto es, la pretensión procesal, viene determinado por dos elementos: la petición que se dirige al órgano jurisdiccional, o petitum, y la causa de pedir, manifestada en la exposición de hechos y fundamentos de derecho, esto es, el fundamento de la pretensión o causa petendi. Adelantando la conclusión que, consideramos, puede deducirse de la sentencia del Tribunal Constitucional, y de acuerdo la construcción doctrinal expuesta, el objeto del proceso está determinado por el acto administrativo originario, del que trae causa la cadena de recursos que, por imperativo legal, está obligado a interponer el contribuyente. Efectivamente, uno de los puntos de equilibrio entre las exigencias del régimen administrativo y las del principio de legalidad se encuentra en la impugnación en vía administrativa con carácter previo a la jurisdiccional (art. 226 y sig. LGT). Esta circunstancia determina la posibilidad de una multiplicidad de actuaciones revisoras en materia tributaria: primero y potestativamente -salvo en la esfera local, donde tiene carácter obligatorio (art.14.2 LHL)-, el recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado (art. 222 LGT); seguidamente, en su caso, reclamación económico-administrativa normalmente ante el TEAR correspondiente (art. 229 LGT) y, a veces, en alzada ante el TEAC (art. 241 LGT), por último, recurso contencioso administrativo contra la resolución del tribunal económico-administrativo que ponga fin a la vía administrativa (art. 249 LGT). Si se interpretara que en cada una de estas fases revisoras cambia el objeto procesal, se llegaría al absurdo de considerar que pueda llegar a haber cuatro objetos procesales distintos, siendo así que todos los procesos derivan de un único acto administrativo reclamado. La petición, por tanto, es siempre la misma y la fundamentación fáctica y jurídica también. Así lo ha entendido acertadamente, en nuestra opinión, el Tribunal Constitucional cuando explica que por acto impugnado no debe entenderse

6 exclusivamente el que se cita en el escrito de interposición, sino también todos aquéllos del que aquél trae causa (FJ 3). Sería contrario al principio de economía procesal exigir que el contribuyente tuviera que iniciar tantos procesos como resoluciones administrativas hubiera originado la revisión del acto administrativo inicialmente impugnado. Muy al contrario, el ordenamiento jurídico está articulado para considerar que basta con interponer un recurso contencioso contra la resolución administrativa que agota la vía revisora económico-administrativa, considerando que este último acto absorbe todo el conjunto de actuaciones administrativas impugnadas. Como señala el Tribunal es evidente que mediante la formal impugnación de la Resolución del Tribunal Económico- Administrativo Regional de Castilla y León, el actor no sólo se cuestiona dicha decisión que es la única que se cita en el escrito de interposición porque es la que agota la vía administrativa-, sino también todas aquellas cuya anulación fue solicitada ante el citado órgano administrativo, a saber: la Resolución del Servicio Territorial de Hacienda de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León que denegó la devolución de ingresos de naturaleza tributaria solicitada y las autoliquidaciones en concepto de gravamen complementario de la tasa fiscal del juego. En conclusión, aunque existe una jurisprudencia constitucional proclive a una instancia única en la vía administrativa previa a la contenciosa a fin de abreviar la tramitación de las reclamaciones contra actos de naturaleza tributaria (STC 355/1993, de 29 de noviembre), la variedad de instancias que existe actualmente, no debe confundir, a juicio del Tribunal Constitucional, el verdadero objeto del proceso revisor, que no es otro que la satisfacción de la pretensión originalmente manifestada en el recurso contra el acto administrativo del que trae causa el posterior desarrollo procesal. VII. RELEVANCIA JURÍDICA La importancia de la doctrina establecida en esta sentencia redunda en el respeto del principio pro actione cuando se trata de favorecer el acceso a la jurisdicción. Por otra parte, viene a clarificar un aspecto importante en relación con el objeto del proceso contencioso-administrativo, cuestión esta última que ha estado en el centro de los debates judiciales de los últimos decenios. Desde este punto de vista, el objeto del proceso no puede identificarse con el acto impugnado, que es un mero presupuesto del mismo, sino con la pretensión de la demanda. Así, aunque el artículo 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, establece que las pretensiones deben dirigirse necesariamente contra los actos que se recurren, por acto impugnado no debe entenderse exclusivamente el que se cita en el escrito de interposición (por cierto, que en los nuevos procedimientos abreviados se elimina este paso previo, de forma que el escrito inicial ya tiene que contener directamente la demanda, art. 78 LJCA; al igual que en el nuevo procedimiento abreviado ante órganos unipersonales que regula la nueva LGT, la reclamación económico-administrativa tendrá que iniciarse mediante escrito que contenga las alegaciones, art. 246). Serán, entonces y a estos efectos, actos impugnados, todos aquellos de los que el acto identificado en el escrito de interposición trae causa (FJ 4), por lo que no hay desviación procesal en el hecho de que el recurso contencioso se dirija contra la

7 resolución del tribunal económico que pone fin a la vía administrativa, y que la fundamentación jurídica y el petitum de la demanda vaya encaminado a la anulación del acto administrativo de liquidación que originó la reclamación económico-administrativa recurrida. VIII. BIBLIOGRAFIA CAZORLA PRIETO, L.M.: Derecho Financiero y Tributario. Parte general, Aranzadi, 4ª ed. 2003; MARTÍN QUERALT, J., LOZANO SERRANO, C., CASADO OLLERO, G. y TEJERIZO LÓPEZ, J.M.: Curso de Derecho Financiero y Tributario, 14ª ed., Tecnos, 2003; GONZÁLEZ MALABIA, S.: La congruencia como requisito de la sentencia en la jurisprudencia constitucional de 1998, on line; ANTÓN PÉREZ, J.: Justicia administrativa y sistema tributario, HPE, nº 16, 1972; MARTÍN QUERALT, J.: Recurso de amparo en materia tributaria, Palau 14, nº 18, 1992; CHECA GONZÁLEZ, C.: La revisión de los actos tributarios locales, EDERSA, Madrid, 1999.