STC 275/2005, de 5 de julio de La reclamación económico-administrativa como requisito previo para acceder a la vía contencioso-administrativa

Transcripción

1 STC 275/2005, de 5 de julio de La reclamación económico-administrativa como requisito previo para acceder a la vía contencioso-administrativa MERCEDES R. GARIJO. Profesora Ayudante Doctor de Derecho Financiero y Tributario. UCM (mrgarijo@der.ucm.es). I. D OCTRINA DEL TRIBUNAL No vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva aquel pronunciamiento que constata la existencia de una causa legal justificativa de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo: la prevista en el art. 82 c), en relación con el 37.1 («el recurso contencioso-administrativo será admisible en relación con las disposiciones y los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común»), ambos de la LJCA de 1956 al no haber interpuesto el recurrente en amparo la reclamación económicoadministrativa exigida por el art. 165 h) LGT como requisito previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa de actos en materia tributaria. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES 1. Tutela judicial efectiva: - Contenido: SSTC 185/1987, de 18 de noviembre; 193/2000, de 18 de julio, FJ 2; 77/2002, de 8 de abril, FJ 3; 106/2002, de 6 de mayo, FJ 4; y 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2. - Interpretación de las normas legales conforme a la efectividad del derecho fundamental: SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de octubre, FJ 2. - Los cánones del control de constitucionalidad deben ampliarse cuando se trata de acceso a la jurisdicción impidiendo determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que conlleven la eliminación u obstaculización injustificada del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida: SSTC 16/2001, de 29 de enero, FJ 4; 160/2001, de 5 de julio, FJ 3SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2; 153/2002, de 15 de julio, FJ 2; 172/2002, de 30 de septiembre, FJ Significado del principio pro actione: no debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles que puedan adoptarse pues esta exigencia llevaría al TC a conocer de cuestiones de legalidad procesal que corresponden a los Tribunales ordinarios: SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 3;195/1999, de 25 de octubre, FJ 2; 3/2001, de 15 de enero, FJ 5; 78/2002, de 8 de abril, FJ 2; 203/2004, de 16 de noviembre, FJ 2; y 79/2005, de 4 de abril, FJ Justificación de la obligatoriedad de la reclamación económico-administrativa como requisito procesal: STC 217/1991, de 14 de noviembre, FJ 5; 108/2000, de 5 de mayo, FJ 4; y 12/2003, de 28 de enero, FJ 5. Uso simultáneo del procedimiento ordinario y del procedimiento especial para la interposición del recurso contencioso-administrativo previsto en la LJCA: SSTC 23/1984, de 20 de febrero, FJ 2, 84/1987, de 28 de mayo, FJ 7, y 42/1989, de 16 de febrero, FJ 2. 1

2 III. SUPUESTO DE HECHO La presente Sentencia resuelve un recurso de amparo interpuesto por un sujeto que fue declarado responsable tributario por la vía del antiguo art LGT: responsabilidad subsidiaria de los administradores de una sociedad. Este, tras la resolución administrativa de derivación de responsabilidad, interpuso recurso contencioso-administrativo por la vía, sin embargo, de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de las persona (su art. 7.1 dispone que «Para la interposición de estos recursos no será necesaria la reposición ni la utilización de cualquier otro recurso previo administrativo». Se invocaba la vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a la presunción de inocencia (art y 2 CE). No obstante, una vez que se le dio traslado del expediente administrativo para formalizar la demanda, presentó escrito mediante el cual manifestaba su voluntad de renunciar al trámite sobre derechos fundamentales de este recurso, solicitando que continuase el mismo por la vía ordinaria de la Ley de Jurisdicción Contencioso- Administrativa. El Tribunal de Justicia, sin embargo, acordó continuar la substanciación del recurso por los trámites establecidos por la ley para los procedimientos ordinarios. Esta sentencia declaró la nulidad de la derivación de la responsabilidad. Contra esta Sentencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de casación citando como primer motivo que la resolución recurrida no fue impugnada previamente en vía económico-administrativa, que es requisito indispensable para su posterior revisión jurisdiccional. El Tribunal Supremo aprecia la existencia de este defecto procesal y anula la anterior sentencia. El amparo se solicita por la presunta vulneración al art. 24 CE por los siguientes motivos: 1. El Abogado del Estado pudo recurrir el Auto del Tribunal Superior de Justicia por el que se accedió a convertir el proceso a la vía ordinaria. De haberlo hecho, el recurrente podría haberse defendido. Además si el Tribunal hubiera acordado que no procedía la conversión al procedimiento ordinario del recurso contenciosoadministrativo planteado inicialmente por la vía especial, el demandante no hubiera renunciado a seguir la tramitación del citado recurso por la referida vía especial prevista. En el mismo sentido, el órgano jurisdiccional debió auxiliarle en el cumplimiento de las cargas procesales que le correspondían. 2. El Tribunal Supremo estimó el motivo de casación en el que la Abogacía del Estado planteaba una cuestión nueva que no fue objeto de debate en el curso del primer proceso incurriendo, de este modo, en incongruencia extra petitum con relevancia constitucional. IV. TIPO DE RECURSO En la sentencia comentada se ha seguido el procedimiento previsto en los arts. 41 y ss. de la LOTC (Título III) en virtud de los cuales los derechos y libertades reconocidos en los 2

3 artículos 14 a 29 de la Constitución serán susceptibles de amparo constitucional en los casos y formas que esta Ley establece, sin perjuicio de su tutela general encomendada a los Tribunales de Justicia. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS El Tribunal comienza recordando el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art CE y, en especial, cómo este derecho también se respeta cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente procesal, apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental (SSTC 185/1987, de 18 de noviembre; 193/2000, de 18 de julio, FJ 2; 77/2002, de 8 de abril, FJ 3; 106/2002, de 6 de mayo, FJ 4; y 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2, por todas). En el mismo sentido, aunque debe impedirse un exceso de rigorismo y formalismo, sin embargo, el Tribunal Constitucional no puede prescindir de los requisitos que se establecen en las leyes ya que, de lo contrario tendría que conocer de cuestiones de legalidad procesal que corresponden a los Tribunales ordinarios. Pues bien, acto seguido, se analiza el por qué es obligatoria la reclamación económico-administrativa y cómo es compatible con el art CE. Pese a tratarse de una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria se justifica, esencialmente, en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas en el ordenamiento constitucional. De este modo, permite poner en conocimiento de la propia Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando así acceder a la vía judicial. En consecuencia, beneficia también al recurrente, que se ve descargado de los costes derivados de acudir al proceso para obtener la satisfacción de su pretensión. Considerados incuestionables el incumplimiento de dicho presupuesto procesal por el recurrente, se analiza, no obstante, si el Tribunal Supremo ha observado las exigencias que se derivan de la doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Es decir, si ha ponderado, de forma adecuada, el defecto procesal y la declaración de inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo. Recuerda, no obstante que para apreciar una queja de indefensión es siempre necesario que la situación en la cual el recurrente se haya visto colocado no se haya debido a una actitud voluntariamente aceptada por él o imputable a su propio desinterés, pasividad, negligencia o a la estrategia procesal que haya elegido el recurrente o los profesionales que le representan o defienden. De este modo, estima que el recurrente no puede alegar indefensión por las consecuencias que se han derivado de su estrategia procesal de impugnar la resolución administrativa por la vía del proceso especial de protección de derechos fundamentales a la sazón regulado en la Ley 62/1978 y luego, cuando es emplazado para formalizar la demanda, renunciar a esa vía y pedir la continuación del procedimiento por los cauces del proceso ordinario regulado en la Ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa de Podría haber optado, sin embargo, por el procedimiento ordinario regulado en la LJCA de 1956 e, incluso, podría haber optado por utilizar simultáneamente ambas vías procesales. Al optar por decisión propia por renunciar al cauce especial que había elegido no puede hacer reproche alguno a aquella decisión judicial que se limita a extraer, ponderando de forma razonable y no arbitraria las circunstancias concurrentes en el caso, las consecuencias lógicas del incumplimiento de uno de los requisitos procesales inexcusables para la admisibilidad de una pretensión sustanciada por los trámites del 3

4 recurso contencioso-administrativo ordinario, como lo es el agotamiento de la vía administrativa previa. Tampoco se le ha situado en indefensión cuando tuvo ocasión de contradecir el motivo de inadmisibilidad planteado por el Abogado del Estado, como efectivamente lo hizo, al oponerse e impugnar el escrito de interposición del recurso de casación. Por último, y en relación con la doctrina relativa a la prohibición de articular cuestiones nuevas en la casación que no fueran antes invocadas en la instancia, el Tribunal recuerda que la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo apreciada por el Tribunal Supremo constituye una cuestión de orden público procesal, que puede ser examinada incluso de oficio. VI. COMENTARIO CRÍTICO En nuestra opinión, nos encontramos con una sentencia importante y que contiene una doctrina loable al respecto. De este modo, el Tribunal Constitucional utiliza todos los datos aportados como elementos de juicio, a la vez que perfecciona o depura su doctrina sobre la tutela judicial efectiva. Queremos advertir que esta sentencia contó un el voto particular del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel. De este modo, trataremos de aprovechar cada una de sus objeciones para realizar el comentario crítico oportuno. En primer lugar, el magistrado expresa su discrepancia con la ratio que este Tribunal ha atribuido a la vía administrativa previa a la judicial (en una afirmación que nunca ha hecho este Tribunal): que la vía administrativa previa constituye un requisito procesal que se establece, no tanto en beneficio de la Administración como de los administrados. En su opinión, sin embargo, la citada reclamación tiene una única finalidad: la de poner en conocimiento de la Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando así la vía judicial. Para apoyar esta interpretación se refiere al índice de fracaso de la vía administrativa y a cómo en muy pocos casos los recurrentes obtienen un beneficio de ella. Pese a todo, no podemos compartir esta opinión. La reclamación económico-administrativa se establece no solamente en beneficio de la Administración sino también del contribuyente. Cuestión distinta es que la mayoría sean desestimados. De hecho, la tendencia actual está en reducir la litigiosidad fiscal en beneficio de ambas partes. Se busca una solución rápida y efectiva de los conflictos entre la Administración Tributaria y los contribuyentes a través de fórmulas diversas: actas con acuerdo; creación de un procedimiento abreviado en vía económicoadministrativa ante órganos unipersonales; extensión de la figura del Defensor del Contribuyente en las Comunidades Autónomas, etc.). En segundo lugar, se achaca la omisión de la necesaria ponderación por parte del Tribunal Constitucional. En efecto, según el principio pro actione, los órganos judiciales deben llevar a cabo una ponderación de los defectos que adviertan en los actos procesales de las partes, guardando la debida proporcionalidad entre el defecto cometido y la sanción que debe acarrear, procurando, siempre que sea posible, la subsanación del defecto a fin de favorecer la conservación de la eficacia de dichos actos y del proceso como instrumento para alcanzar la efectividad de la tutela judicial. Son cinco los elementos que el órgano judicial y, en última instancia, el Tribunal Constitucional debe tener en cuenta en la ponderación, a saber: a) la entidad del defecto procesal cometido. 4

5 b) la incidencia de dicho defecto en la consecución de la finalidad perseguida por la norma infringida. c) la trascendencia del incumplimiento procesal para las garantías de las demás partes en el proceso. d) la voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte; y e) el tiempo transcurrido desde que se interpuso el recurso en la vía judicial hasta que resulta finalmente inadmitido a trámite. En este sentido, se señala que el Tribunal Constitucional, en ocasiones, ha concluido que se había vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente, pese a que éste no había cumplido debidamente el requisito de agotar la vía previa administrativa STC 43/1992, de 30 de marzo y STC 71/2001, de 26 de marzo). En nuestra opinión, sin embargo, no hay que perder de vista la estrategia procesal del recurrente. Esta es determinante a la hora de analizar la presunta vulneración a la tutela judicial efectiva. En este sentido, el recurrente acudió al procedimiento especial para la defensa de derechos fundamentales, para recurrir una resolución de derivación de responsabilidad en un momento, sin embargo, en el que ya habían transcurrido el plazo para formular la reclamación económico-administrativa. Creemos que existen indicios para considerar que se acudió a esta vía especial como una salida de recurribilidad: interposición utilizando la vía especial del art. 82 c) y posterior renuncia al mismo con la finalidad de encauzar el procedimiento hacia un proceso ordinario que estaba cerrado desde el inicio por el transcurso de los plazos. Por otro lado, hay que tener en cuenta que los argumentos utilizados eran los mismos que se han utilizado en esta vía de amparo ante el Constitucional: vulneración a la tutela judicial efectiva e indefensión. Posteriormente, sin embargo, decide renunciar a ella probablemente por considerar que la vía procesal escogida no era idónea para el éxito de la pretensión. Sea como fuere, ni siquiera se puede dar amparo a un presunto error del recurrente. Tampoco el argumento del peregrinaje jurisdiccional al que se refiere el magistrado en su voto particular puede servir para determinar la admisión del recurso y la introducción de una nueva excepción al carácter obligatorio de la reclamación económico-administrativa. VII. RELEVANCIA JURÍDICA La importancia de esta sentencia es relativa. Quizás su principal efecto es que advierte o desenmascara lo que nos atrevemos a calificar como un uso abusivo de determinados cauces procesales (que no pueden se utilizados para saltarse la obligatoriedad de determinadas normas). Así sucede en el caso analizado. Por todos es sabido que para acceder al recurso judicial hay que agotar la vía administrativa y que en materia tributaria el último paso es la interposición de una reclamación económico-administrativa. En el mismo sentido, la Ley especial de protección de derechos fundamentales está pensada para supuestos determinados. Al día de hoy no creemos que pueda afirmarse que un procedimiento de derivación de responsabilidad tributaria afecta a derecho fundamental alguno. Menos aún a la tutela judicial efectiva como pretendía el recurrente de la sentencia que hemos comentado. Por otro lado, la aplicación del principio pro actione y la salvaguarda de la tutela judicial efectiva no son incondicionadas. Hay que tener en cuenta cuál es la finalidad del recurrente, como sucede en el caso analizado. 5

6 VIII. BIBLIOGRAFÍA CAMARGO SÁNCHEZ, C.: «El nuevo recurso contencioso administrativo en materia tributaria», Gaceta fiscal, 171, GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S.: «El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 13 de julio de 1998», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, vol. I, HUESCA BOADILLA, R.: «Los recursos y las reclamaciones económico - administrativas tras la nueva Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes», Impuestos, 2, MASCARELL NAVARRO, Mª J.: «Las nuevas causas de inadmisión del recurso contenciosoadministrativo», Revista General de Derecho, núm. 656, 1999; SALAS, J./TORNOS MAS, J.: «Comentarios a la Ley de Protección Jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona», RAP, 93,