Bogotá, 26 de febrero de Señores(as) CONCEJO MUNICIPAL DE IBAGUÉ TOLIMA E.S.D.

Transcripción

1 Bogotá, 26 de febrero de 2016 Señores(as) CONCEJO MUNICIPAL DE IBAGUÉ TOLIMA E.S.D. Como concejales del municipio de Ibagué, están convocados a adoptar una decisión transcendental para el futuro de los tolimenses y para la vigencia del principio democrático en Colombia. El concejo municipal debe decidir si somete a la decisión de los habitantes del municipio, mediante el mecanismo constitucional de la consulta popular, una pregunta sobre la viabilidad de actividades que impliquen la contaminación del suelo, la pérdida o contaminación de las aguas, o la afectación de la vocación agrícola o turística del municipio, con motivo de proyectos mineros. La decisión que adoptarán es de enorme trascendencia para el departamento de Tolima y para el país, al menos por dos razones. La primera está relacionada con las implicaciones que su decisión tendrá para el principio democrático. La determinación de convocar al pueblo a que tome parte de los asuntos que le afectan mediante una consulta popular demostraría que el principio democrático de la Constitución no se queda en el papel, sino que verdaderamente irradia las actuaciones de corporaciones que, como los concejos municipales, tienen la máxima cercanía con la ciudadanía. En este sentido, una decisión favorable a la convocatoria a la consulta popular resultaría en una victoria para la democracia. La segunda está relacionada con los temas a abordar en la consulta popular. De votarse positivamente la convocatoria a la consulta, el pueblo tendría la posibilidad de decidir sobre aspectos transcendentales para la vida municipal como la ordenación del territorio, los usos del suelo y actividades de alto impacto como la gran minería. Desde que el pueblo tolimense del municipio de Piedras empezó a demandar la utilización de mecanismos de democracia participativa como la consulta, con el fin de decidir sobre temas mineros, autoridades gubernamentales del orden nacional y órganos de control como la Procuraduría, han señalado que la consulta popular es ilegal frente a temas relacionados con la minería. El argumento que se esboza para asegurar que la consulta popular es improcedente en dichos asuntos se puede sintetizar de la siguiente manera: en virtud de los artículos 80, 332 y 334 de la C.P, el Estado colombiano es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Las entidades territoriales carecen de competencia respecto de la propiedad del subsuelo y los recursos naturales no renovables. Por ello, la consulta popular es improcedente cuando el alcalde municipal la convoca para decidir temas que solo son de índole nacional. A mi juicio, dicho argumento es impreciso, desconoce mandatos constitucionales y ha sido incluso desvirtuado por jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por ello, a continuación ofrezco tres razones

2 jurídicas que respaldan la decisión de los concejos municipales de convocar a consultas populares en temas mineros: los entes territoriales tienen facultades sobre el subsuelo en virtud de que también hacen parte del Estado; los usos del suelo son imposibles de separar de la explotación del subsuelo y los entes territoriales tienen competencia sobre ambos usos; las autoridades locales y nacionales deben acordar y concertar temas relacionados con la minería de acuerdo a reglas jurisprudenciales. 1. Los entes territoriales tienen facultades sobre el subsuelo en virtud de que también hacen parte del Estado La Constitución Política establece que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, a diferencia de lo que señalan algunas autoridades, este artículo no excluye a los entes territoriales sino que, por el contrario, los incluye. Quienes interpretan que los entes territoriales no tienen facultades para regular los usos del subsuelo, lo hacen bajo la comprensión equivocada de que el Estado, del que habla el artículo 332 de la C.P, se refiere solamente al nivel central de la administración. Esta interpretación es equivocada y así lo ha establecido la Corte Constitucional. En virtud de los cambios adoptados por la Constitución de 1991, que adopta un Estado unitario pero que también acoge el principio de la descentralización, la Corte Constitucional ha dejado establecido en reiterada jurisprudencia que la palabra Nación se refiere al nivel central de la administración, en tanto que la palabra Estado se refiere al conjunto de entes que realizan los mandatos estatales tanto en el nivel nacional como en los niveles territoriales. Así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1997: En general nuestra normatividad ha reservado la palabra Nación, en vez de la palabra Estado, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. Así, el artículo 182 de la Constitución derogada ordenaba a la ley determinar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades descentralizadas. Ese lenguaje se ha mantenido en la Constitución de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas 63 (subrayado fuera del texto). La diferencia que existe entre estos dos conceptos no resulta menor, pues implica que el texto constitucional debe ser leído bajo dichos significantes. Lo anterior significa que cuando encontremos que la Constitución de 1991 se refiere a la Nación, debemos entender que alude al nivel central, en tanto que cuando haga referencia al Estado debemos saber que el constituyente se está refiriendo a los distintos niveles del Estado que hacen presencia en toda la geografía nacional y que, como un todo, conforman el Estado64. Esta precisión gramatical resulta de extrema importancia para las consultas populares relacionadas con temas mineros. En efecto, las consultas populares tienen unos límites constitucionales y legales que impiden que los niveles locales adopten decisiones que son del resorte exclusivo de autoridades nacionales mediante el mecanismo de la consulta. Sin embargo, como se observa, constitucionalmente los entes territoriales, que son también el Estado, son propietarios del subsuelo y en consecuencia no resulta ajeno a sus funciones convocar consultas para que la ciudadanía decida sobre estos temas.

3 Para reforzar este argumento, es necesario volver sobre la sentencia C-221 de 1997, en la que la Corte abordó específicamente la comprensión de la palabra Estado en el artículo 332 de la Constitución Política, para determinar si por esa expresión -en dicho artículo concreto- debíamos entender Nación o Estado, incluyendo en este último a los entes territoriales: Es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías. Lo anterior fue reiterado por la Corte en la reciente sentencia C-036 de 2016 sobre temas mineros en el Plan Nacional de Desarrollo, en la que se reconoció que los entes territoriales hacen parte del Estado y por ello tienen un nivel de participación en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales. 2. Los usos del suelo son imposibles de separar de la explotación del subsuelo y los entes territoriales tienen competencia sobre ambos usos Del anterior punto se desprende que los entes territoriales tienen competencias sobre la explotación del subsuelo, algo que es ampliamente desconocido por quienes argumentan que las consultas populares no son procedentes en temas mineros. Pero adicionalmente, y de manera literal, la Constitución otorga a los municipios la facultad ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (artículo 311 C.P) y que les corresponde reglamentar los usos del suelo (artículo 313 C.P). Teniendo en cuenta la inseparabilidad de los elementos del territorio, es evidente que si los concejos municipales tienen facultades sobre el suelo y hay alguna política que pueda afectar estos usos (como las actividades de exploración y explotación minera), la Constitución los habilite para adoptar decisiones al respecto. Una de estas decisiones, avalada por el propio artículo 311 de la C.P, consiste en promover la participación comunitaria justamente con el fin de promover discusiones sobre los asuntos que competen a los ciudadanos y que afectan su vida social, económica y cultural relacionada con el ordenamiento territorial. Así, en la reciente sentencia sobre el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte estableció lo siguiente: la existencia de un precedente constitucional, le permiten a la Corte concluir que la actividad minera tiene considerables repercusiones de orden ambiental, social y económico, las cuales inciden de manera directa o indirecta sobre las personas y los territorios en los que se desarrolla dicha actividad, y condicionan de manera decisiva las facultades de ordenación del territorio y determinación de usos del suelo que corresponde a las entidades territoriales. De esta manera, ninguna autoridad del orden nacional puede adoptar unilateralmente decisiones a este respecto que excluyan la participación de quienes, en el ámbito

4 local, reciben de manera directa los impactos de esta actividad. Asimismo, la Corte aseguró que la actividad minera modifica la vocación general del territorio y, en particular, la capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorial autónomo. 3. Concertación de decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales entre nivel local y central Teniendo en cuenta que el Estado como un todo participa en la explotación del subsuelo, y que los entes territoriales tienen competencias específicas sobre la regulación del suelo, la Corte Constitucional ha optado por establecer una regla constitucional que se basa en la necesaria concertación de las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales entre la Nación y los entes territoriales. En la sentencia C-123 de 2014, la Corte determinó, por ejemplo, que no era constitucional sustraer a los municipios de la facultad de excluir territorios de la minería, y ordenó una concertación entre el nivel central y el nivel descentralizado en estos temas. La Corte exigió que se garantice una participación eficaz a entes territoriales en materia minera, y la correcta aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Está fórmula, mucho más precisa, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-036 de 2016 sobre algunas disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo relacionadas con la figura de Áreas de Reserva Minera. De acuerdo con la Corte, tiene que existir un mecanismo que permita la realización del principio de coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía. Así, la Corte resolvió que la delimitación de áreas para la minería y su oferta, debía ser concertada entre el nivel central y el nivel descentralizado de la administración. La consulta popular sobre temas mineros en Ibagué tiene respaldo Constitucional En conclusión, como se observa, existen razones jurídicas que respaldan una eventual decisión del Concejo Municipal de Ibagué en el sentido de convocar a una consulta popular para que la ciudadanía decida si permite el adelantamiento de actividades que tienen un alto impacto en el ambiente y en la vida social y económica de los habitantes del municipio. Los municipios hacen parte del Estado, y en cuanto tal están habilitados, de manera concurrente, a participar sobre las decisiones sobre su explotación. Pero adicionalmente están habilitados para tomar decisiones sobre actividades que, como la gran minería, pueda impactar la vocación del suelo. La concertación que la Corte Constitucional ordena en temas mineros entre el nivel central y los entes territoriales indica que la decisión sobre la política minera no recae, de manera exclusiva, en el gobierno central. Todas estas razones habilitan la posibilidad de que el Concejo convoque a una consulta popular para que el pueblo tenga la posibilidad de decidir.

5 Sus comunicaciones pueden ser remitidas a las oficinas del Congreso de la República, Carrera. 7 No. 8-68, oficina 525B, correos electrónico utl.albertocastilla@gmail.com Agradeciendo su amable atención, Alberto Castilla Salazar Senador Polo Democrático Alternativo