La reforma del sistema previsional en busca de la cobertura universal

Transcripción

1 La reforma del sistema previsional en busca de la cobertura universal Introducción y antecedentes 1.1. El esquema básico del SIJP Jorge San Martino, Carlos O. Grushka, Rafael Rofman 1 Agosto 2001 El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), creado en 1993, está organizado como un modelo contributivo, con dos pilares centrales. El primero se financia con las contribuciones patronales (16% según la ley, aproximadamente 7% en promedio para el año 2000, vía reducciones por decreto) y otros recursos fiscales. En condiciones de madurez, pagaría una Prestación Básica Universal, igual para todos los beneficiarios de jubilación, en un monto que originalmente correspondía a cerca de un 28% del salario promedio pero que, por la Ley de Solidaridad Previsional, fue desenganchado y congelado en $200 desde El segundo pilar, que se financia con los aportes personales (11%), está integrado por dos regímenes: uno de reparto, que paga la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) y otro de capitalización, que paga la Jubilación Ordinaria (JO). La PAP, que se calcula en base a los aportes realizados al nuevo sistema y el ingreso previo al retiro, para un trabajador con 35 años de aportes equivaldría al 30% de su ingreso previo. Los fondos de este esquema y los del primer pilar no están diferenciados, sino que forman parte del Régimen Previsional Público (RPP). La JO se financia con los montos acumulados en las cuentas individuales administradas por las AFJP, su monto dependerá de múltiples variables pero, bajo supuestos razonables debería ser similar a la PAP. Los beneficios de retiro por invalidez y pensión por fallecimiento de activos son financiados por el segundo pilar, dependiendo de la opción que haya realizado el trabajador (capitalización o reparto), mientras que las pensiones por fallecimiento causadas por jubilados se financian del mismo modo que se financiaba la jubilación. Además de los elementos descriptos hasta aquí, el SIJP tiene un importante componente destinado a cubrir los beneficios de quienes se ven afectados por la transición desde el sistema anterior. Así, los beneficiarios del antiguo sistema continúan cobrando sus haberes y quienes se jubilen bajo el SIJP recibirán una Prestación Compensatoria ( PC, proporcional al ingreso y los años con aportes al sistema antiguo), en ambos casos financiados por el RPP. Además, con un criterio establecido en un decreto, parte del capital necesario para financiar pensiones por fallecimiento y retiros por invalidez de afiliados al régimen de capitalización que pudieron haber aportado al sistema antiguo era provisto por el RPP, resultado en una transferencia de aproximadamente unos $40 millones anuales. Finalmente, los trabajadores podían acceder a una Jubilación por Edad Avanzada, con beneficios reducidos, y menores requisitos de contribuciones (aunque mayor edad mínima y exigencias que limitaban fuertemente el acceso), totalmente financiada por el RPP. 1 Carlos O. Grushka es Jefe de Estadísticas y Análisis Previsional de la Superintendencia de AFJP; y Rafael Rofman es Vice-Presidente de Nación AFJP y Jorge San Martino es Secretario de Seguridad Social de la República Argentina. La información y opiniones contenidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores, y no representan necesariamente la de las instituciones a las que representan.

2 1.2. El mercado de trabajo y el sistema previsional 2 La relación entre los mercados de trabajo y el sistema previsional en nuestro país ha tenido una evolución que merece considerarse. Desde la creación de los primeros regímenes previsionales, existió en la Argentina una fuerte tendencia a expandir la cobertura de los trabajadores, incluyendo progresivamente nuevos grupos según su rama de actividad o tipo de tarea. Esta tendencia, que llegó a su nivel máximo a mediados de siglo, implicaba de hecho la formalización de los trabajadores, que adquirían así derechos por su condición de tales. Las sucesivas crisis financieras del sistema previsional no modificaron esta tendencia: los trabajadores continuaban siendo cubiertos por el sistema nacional y los problemas relativos al financiamiento de los beneficios se resolvían a través de incrementos en las contribuciones, mayores exigencias para obtener beneficios o utilizando recursos de rentas generales para cubrir los déficit. En cualquier caso, era claro que se entendía al aumento de la cobertura como una característica más de la mejora del mercado laboral y, en ningún caso, se consideraba a la misma como competitiva con el nivel de empleo. Esta tendencia comenzó a revertirse, primero en forma implícita y luego explícitamente, a partir de En ese año, el gobierno militar decide, con el objetivo de reducir los costos de las empresas, eliminar completamente las contribuciones patronales al sistema previsional, que pasaron a ser cubiertas con un aumento generalizado del Impuesto al Valor Agregado. Esta política, que fue eliminada en 1984, es el inicio de un cambio en la visión del funcionamiento del sistema previsional y su efecto sobre la economía nacional. Por primera vez, a nivel nacional, se argumentaba que el sistema era muy caro y era necesario modificar el mecanismo de financiamiento del mismo. En tanto, los mercados de trabajo comenzaron a evidenciar problemas en cuanto al nivel de desocupación. Si bien no existe una serie de largo plazo para la población total del país, los datos de la Encuesta Permanente de Hogares para el Gran Buenos Aires muestran una clara tendencia. Así, entre 1974 (primera medición de la EPH) y 1986, la desocupación se mantenía estable por debajo del 5%, aproximándose a un nivel considerado de pleno empleo. Desde ese año, se produce un primer salto en el nivel de la tasa, que se mantendrá, durante los nueve años siguientes, entre el 6% y el 8%. Finalmente, desde 1993 se observa un brusco incremento (que llevó al máximo de 20,2% en mayo de 1995) luego del cual la tasa se mantuvo en torno al 15%. 2 Esta sección esta basada en el documento La previsión social en Argentina: una mirada integral de las instituciones, las políticas públicas y sus desafíos, de Bertranou, Grushka y Rofman, editado por la Secretaría de la Tercera Edad y Acción Social, Buenos Aires

3 Gráfico 1. Tasa de desocupación, Gran Buenos Aires % Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), INDEC. La preocupación existente por los altos niveles de desocupación en la década de 1990 llevó rápidamente a que se propongan políticas de promoción del empleo. Las mismas se concentraron en dos tipo de enfoques, ambos con importantes efectos sobre el sistema previsional. Por un lado, considerando que un determinante de la desocupación sería la baja demanda laboral, se buscó bajar el costo salarial de las empresas. Para ello, y ante las dificultades legales y políticas existentes para fomentar una reducción en los salarios, se apeló a disminuir las contribuciones patronales a los sistemas previsionales y de seguridad social. Esta política se desarrolló desde 1994, con distintos niveles de intensidad. De acuerdo a los datos procedentes de la Administración Federal de Ingresos Públicos, a fines del año 2000 la tasa de contribución patronal de Seguridad Social alcanzaba un 13,7% en promedio, lo que implicaba una reducción del 49% sobre los niveles establecidos en las normas y vigentes seis años antes 3. Adicionalmente, de acuerdo a la misma aproximación conceptual, se propuso que, a fin de facilitar el empleo de determinados grupos excluidos de los mercados laborales formales, debían implementarse mecanismos de contratación sin contribuciones patronales. Las modalidades de contratación creadas (conocidas como modalidades promovidas ) incluían pasantías, contratos a prueba y contratos por tiempo determinado. De acuerdo a cifras del Ministerio de Trabajo, cerca de un 15% de la fuerza de trabajo del Gran Buenos Aires se encontraba en alguna de estas modalidades a fines de Adicionalmente, en los últimos años se registró una fuerte expansión de una modalidad de empleo por la que el trabajador aparece como contratado por tiempo determinado bajo la modalidad de locación de servicios, con lo que el mismo es formalmente un trabajador autónomo y no corresponde realizar contribuciones patronales. No obstante, muchos de estos contratos se renovaban en forma indefinida, configurando de hecho una relación de dependencia oculta. Esta modalidad 3 Las normas vigentes establecen que los empleadores deben contribuir un total del 27% de los salarios brutos, distribuidos de la siguiente forma: el 16% para el SIJP, el 7,5% para el sistema de asignaciones familiares, el 1,5% para el Fondo Nacional del Empleo, el 2% para el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. Adicionalmente, se realiza una contribución del 5% para el sistema de Obras Sociales. 3

4 tuvo una particular extensión en el Estado Nacional y en los estados provinciales, que las utilizaron para eludir restricciones presupuestarias formales. Así, en los últimos años, se ha configurado una relación conflictiva entre el mercado de trabajo y el sistema previsional. De acuerdo a esta visión, la existencia de un sistema previsional con cobertura amplia y beneficios significativos sería una causa central de los problemas de desempleo en la economía. Luego, una reducción de los costos laborales a través de reducciones en las contribuciones patronales derivaría en la reducción de incentivos para realizar contrataciones informales y alentaría la expansión de la demanda laboral. Un aspecto que no ha sido tenido en cuenta es que, en varios casos, la inexistencia de contribuciones patronales por encontrarse en una modalidad promovida implica que el trabajador no acredita derechos para jubilarse ni tiene cobertura para el caso de invalidez o fallecimiento, generando así una situación de no cobertura legal. Del mismo modo, a fin de reducir aún más el costo laboral sin afectar demasiado el salario de bolsillo de los trabajadores, algunas de estas modalidades promovidas excluían también el pago de los aportes personales de los empleados, con lo que de hecho se reduce la jubilación futura en el caso de que el trabajador se encuentre afiliado al régimen de capitalización del SIJP. Los fines múltiples y sus consecuencias La búsqueda de mecanismos que permitiesen reducir el costo laboral de las empresas derivó, inevitablemente, en problemas de financiamiento del sistema previsional. El efecto combinado de la introducción del régimen de capitalización, y la reducción en las contribuciones patronales generó una caída de los recursos propios del sistema, que pasaron de financiar el 70% de los beneficios a principios de los años 90 a menos del 30% en el año La reforma de 1994 previó esta situación, reconociendo la existencia de fines múltiples y competitivos en el sistema previsional: (1) la ampliación de la cobertura; (2) la maximización de los haberes y (3) la minimización del gasto. El Sistema Previsional vigente desde 1994 priorizó claramente este último punto, sin afectar en forma significativa a los haberes. Como consecuencia, indujo a una sostenida caída en el nivel de la cobertura, El Sistema Previsional Argentino ha tenido, tradicionalmente, un nivel de cobertura elevado, que alcanzaba a una proporción importante de la población anciana. Hacia 1991, cerca de un 73% de la población mayor de 60 años que no trabajaba recibía una jubilación o pensión. La nueva ley previsional estableció varios criterios restrictivos para el acceso a los beneficios, incluyendo un aumento de cinco años en la edad mínima y de 10 años en el número de años con aportes requeridos para jubilarse, así como criterios de regularidad en los aportes para acceder a beneficios de invalidez y fallecimiento. Debido a esta mayor dureza en los requisitos para acceder a beneficios del nuevo sistema es razonable esperar que el nivel de cobertura disminuya. La cobertura de ingresos previsionales para los mayores de 65 años se redujo cerca de un punto porcentual por año desde 1994 pasando de 76,7% en 1994 a 71,8% en 1999 (Grushka, 2001). Esto es equivalente a excluir unos adultos mayores ancianos cada año. Esta tendencia, esperada al implementar la reforma, podría revertirse si se produce un incremento significativo en el nivel de cumplimiento de las obligaciones previsionales. Lamentablemente, la evidencia existente entre 1994 y la actualidad indica que el número de aportantes al SIJP no aumentó, e incluso podría haber disminuido ligeramente en términos absolutos, si se excluye el efecto de la incorporación de los sistemas provinciales, y más significativamente en términos relativos, ya que la población económicamente activa (PEA) aumentó en el período. El nivel de aportantes al sistema previsional en su conjunto se redujo entre 1994 y 1999 en aproximadamente un 8%, ya sea en términos de la PEA o de los 4

5 ocupados totales. Evidentemente, no es posible predecir con un nivel de certeza razonable lo que ocurrirá en el futuro, pero todo indica que los problemas de cobertura aumentarán. Al preparar proyecciones del SIJP para el período , Rofman, Stirparo y Lattes (1998) estimaron que la cobertura podría caer cerca de un 35% en los próximos 20 años aún si los niveles de formalidad aumentan rápidamente 4. Gráfico 2. Total de Jubilados en el SIJP, como porcentaje de la población mayor de 65 años (hombres) y 60 años (mujeres) % 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Fuente: elaboración propia, en base a Rofman, Stirparo y Lattes (1998) La identificación del problema de cobertura como el principal desafío del sistema previsional es un paso inicial para buscar una solución. La información disponible es clara en lo que respecta a la prioridad que, en el último lustro, se le ha dado a los tres objetivos mencionados: la reforma de 1994 implicó, en el sistema nacional, una contención del gasto, una situación de equilibrio en los haberes y una fuerte caída en la cobertura. 4 Los valores proyectados se basan en suponer que las tasas de actividad femeninas crecerán lentamente, la desocupación descenderá y el porcentaje de ocupados que aportan al SIJP alcanzará el 50%. 5

6 Gráfico 3. Evolución de la Cobertura, los haberes medios y el gasto en jubilaciones y pensiones en el sistema nacional Cobertura Haber Medio Gasto 100 Indice 1993= Luego, aparece como necesario concentrar el esfuerzo en el tema de la cobertura. A fines del año 2000 el Gobierno Nacional propuso una reforma al sistema orientada en este sentido. Así, la reforma contenía como elementos principales tres medias. Por un lado, se creaba una Prestación Proporcional. Este nuevo beneficio cubrirá a todos las personas que alcanzan los 70 años de edad y tengan menos de 30 años de aportes en el sistema, pero más de 10. En ese caso, recibirán el equivalente a $10 por cada año de aportes, con un mínimo de $150. Al mismo tiempo, se creó el Beneficio Universal, de $100 mensuales, para aquellas personas mayores de 70 años que no tengan otros ingresos, ni propios ni a través de sus cónyuges, y no puedan acreditar diez años de aportes al sistema previsional. Finalmente, se planteó el reemplazo de la Prestación Básica Universal por una nueva Prestación Suplementaria, que mantenía el haber de la PBU para los beneficiarios de menores ingresos pero la disminuía ( y, eventualmente, eliminaba) para los de ingresos mayores. Así, se lograba financiar los beneficios de quienes hasta entonces no tenían acceso sin afectar las cuentas fiscales. De esta forma, se define un nuevo modelo prestacional, dirigido a lograr una cobertura universal, basado en el convencimiento de que la falta de contribuciones al sistema no configura, en la mayoría de los casos, una actitud personal de los trabajadores, sino que es resultado de imposiciones de un mercado de trabajo que no ha permitido acceder al sector formal a un importante porcentaje de los mismos. El nuevo esquema puede ser definido en la siguiente tabla. Años con aportes Haberes por PC/PAP/JO Se otorgan las siguientes prestaciones: Haber mínimo total Haber total máximo Requisitos Adicionales 30 o más $800 o más ninguna $800 $3100 Ninguno 30 o más Hasta $800 Prestación $300 $800 Ninguno 6

7 Entre 10 y 30 Menos de 10 ninguno ninguno Suplementaria Prestación Proporcional Beneficio Universal $150 $300 Edad mínima de 70 años $100 $100 Edad mínima de 70 años, sin otros ingresos propios o del cónyuge Este esquema se encuentra actualmente suspendido, debido a decisiones judiciales. No obstante, confiamos en que, en el corto o mediano plazo, sea adoptado como base de un nuevo modelo previsional con cobertura universal. Conclusiones El análisis de la evolución de cobertura en el sistema previsional en Argentina ha demostrado que el mismo se enfrenta nuevamente con una crisis de importantes dimensiones. Al intentar mejorar la situación fiscal del sistema, la reforma implementada en 1994 expuso la debilidad del modelo contributivo debido a su carácter excluyente en el marco de un mercado de trabajo con alta desocupación e informalidad estructural. El modelo previsional que históricamente desempeñó adecuadamente su rol, en el sentido de reemplazar ingresos y preservar a los trabajadores ya retirados y sus familias de la pobreza, ha reducido significativamente su capacidad de cubrir estos problemas. Desde 1994, el número de beneficiarios se ha reducido, en un contexto de envejecimiento poblacional. De continuarse esta tendencia, una proporción significativa de los ancianos se encontrarán descubiertos en las próximas décadas. El panorama es además desalentador si se considera que el sistema previsional está basado principalmente en el empleo formal, y que los indicadores del mercado de trabajo se han visto notoriamente deteriorados. Las perspectivas en cuanto a los niveles de cobertura previsional son sombrías debido a que las tendencias en la cobertura de los trabajadores activos son también negativas. Aunque resulte complejo en el contexto de las dificultades financieras del Estado Nacional, la universalidad de la cobertura previsional es necesaria y sin dudas posible. Apellidos: SAN MARTINO Nombres: Jorge Antonio Documento de Identidad: Cargo: Secretario de Seguridad Social Institución: Secretaría de Seguridad Social Dirección Postal: Alem 650 piso 8 Código Postal: 1001 Ciudad: Buenos Aires País: Argentina Teléfonos: Fax: jsanmart@trabajo.gov.ar 7