La importancia de la planificación territorial en la gestión del litoral valenciano

Transcripción

1 COMUNICACIÓN TÉCNICA La importancia de la planificación territorial en la gestión del litoral valenciano Autor: Lidia Pérez González Institución: Demarcación de Costas en Valencia. Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino. lperez@mma.es

2 RESUMEN: Actualmente en la Comunidad Valenciana existen serios problemas de sostenibilidad en el litoral, derivados de la interacción de una serie de factores: pérdida de la funcionalidad física y natural de la costa, la ocupación masiva del territorio, la vulnerabilidad frente al cambio climático ante la previsible subida del nivel del mar, etc. Sin embargo, el desarrollo urbanístico que durante estos últimos años se ha ido llevando a cabo a lo largo del litoral valenciano ha incluso acelerado los problemas con los que se enfrenta la costa en la actualidad. Pese a los esfuerzos de estos últimos años por parte de la Administración autonómica de mejorar la legislación en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la realidad es que el proceso urbanizador y el modelo de desarrollo territorial, en muchos casos, está ocasionando y es esperable que continúe ocasionando en un futuro serios problemas de de insostenibilidad de los recursos naturales (suelo, agua, flora y fauna, etc.) así como de la pérdida de la mayor parte de sus valores ambientales. Con la presente comunicación se pretende mostrar, en primer lugar, la problemática que en estos momentos se está produciendo en la costa valenciana, con la exposición de algunos casos específicos que, sin duda, son un claro reflejo del modelo insostenible de desarrollo y, en segundo lugar, cuáles son las principales herramientas que desde la Administración Central se están utilizando desde el punto de vista de la gestión del litoral para conseguir la estabilidad o, en su caso, la mejora de estas situaciones. Finalmente, se recogen una serie de conclusiones que ponen en evidencia la necesidad de la consecución de una gestión integrada y sostenible de este espacio tan valioso que poseemos con la participación activa de la Administración Central, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, empresas, organizaciones no gubernamentales y ciudadanos en general.

3 1. INTRODUCCIÓN. La presente comunicación pretende mostrar la situación que presenta en la actualidad la costa valenciana y como el desarrollo urbanístico de los últimos años ha incidido negativamente en su conservación y mantenimiento. Pese al esfuerzo en reforzar la legislación urbanística a fin de favorecer la protección del litoral de la Comunidad Valenciana, la realidad es que, en muchos casos, se están planificando desarrollos urbanísticos que su materialización conllevaría serios problemas de sostenibilidad ambiental. Las líneas de trabajo que desde el Ministerio de Medio Ambiente, y del Medio Rural y Marino se están llevando a cabo en el marco de la gestión de la costa, así como las perspectivas de trabajo a medio plazo son sin duda insuficientes si no se consigue que todos los actores implicados en la gestión del litoral trabajen conjuntamente y en la misma dirección. 2. DESCRIPCIÓN Y ESTADO DE LA COSTA ESPAÑOLA. La franja costera española es un territorio especialmente singular dada la gran variedad de ambientes climáticos, marinos, geológicos y sedimentarios existentes a lo largo de los más de Km. de litoral con los que contamos. La variedad y singularidad de los ecosistemas que confluyen en este ámbito abarcan valores naturales, paisajísticos y socioeconómicos muy importantes. Concretamente en el territorio español de la Península Ibérica, el relieve accidentado y su disposición periférica, así como la elevada altitud media, se manifiestan en una costa muy acantilada en ciertas regiones costeras, (una extensión total de más de Km. de acantilados), aunque cabe destacar la existencia de más de Km. de playa. El resto del litoral presenta características de costa baja (más de Km.) o ha sido transformado por obras artificiales (unos 600 Km.). Esta heterogeneidad de ecosistemas en España, se ve además acentuada por la existencia de diferencias notables entre su costa mediterránea y la atlántica: La zona mediterránea presenta una condición de mar semi-cerrado, lo que influye de manera decisiva en la morfología de su costa, caracterizada por un elevado porcentaje de playas. La zona atlántica se caracteriza por presentar un sistema acantilado muy desarrollado. Además, la dinámica marina es mayor, pues los rangos de marea son más amplios y la intensidad del oleaje es más acusada. Esta mayor amplitud de la carrera de marea da lugar a amplias zonas estuáricas y de transición en comparación con las existentes en el mediterráneo. Todo ello supone la necesidad de tener un conocimiento lo más preciso posible de la morfología de la costa y de su evolución a los efectos de conseguir un diagnóstico de la situación fiable y dinámico a la vez.

4 Además, la costa española, tanto la vertiente mediterránea como la atlántica, es un área que alberga espacios de gran valor ecológico, cultural, social y económico. Por este motivo la franja costera ha constituido desde la antigüedad un foco de atracción de los seres humanos, si bien es hoy en día cuando los efectos de dicha presencia humana son significativamente notables. De hecho, el 40% de la costa española se encuentra urbanizada. En ese sentido, dado que en la actualidad es el uso lúdico el principal factor de atracción, son las costas mediterráneas y archipiélagos las que más han notado dichos efectos. Esto conlleva a la existencia de una problemática singular con retos y desafíos que debemos afrontar. Concretamente, en la Comunidad Valenciana es de destacar entre estos desafíos la recuperación de la funcionalidad física y natural de la costa. En estos momentos, la costa valenciana sufre un fuerte deterioro ambiental debido a, entre otros: la fuerte regresión en muchos tramos, la existencia de obras de protección de la costa poco eficientes, la desaparición de muchas de las calas por la subida del nivel del mar y la limitación de sedimentos para la planificación de las regeneraciones de playa. Figura 1. Imagen del estado de la playa de Piles, en Valencia, tras un temporal en LA LEGISLACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. En los últimos años se ha producido por lo que a la legislación territorial y urbanística de la Comunitat Valenciana se refiere, un importante proceso de sustitucióncomplementación de la vigente hasta el momento. Estos cambios legislativos así como la elaboración del todavía borrador del PATLICOVA, hacen necesario el análisis del escenario legislativo en materia urbanística vinculado directamente con el litoral valenciano que, previsiblemente, deberían condicionar en el futuro la planificación

5 territorial y, por tanto, urbanística de la Comunidad Valenciana y en particular de su litoral. En primer lugar, respecto a la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la G.V., de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, es de destacar el artículo 15 (directrices básicas en la ordenación del litoral), remitiendo su ordenación más pormenorizada a un Plan de Acción Territorial del Litoral de carácter sectorial: que establecerá las directrices de ocupación, uso y protección de la franja costera y se desarrollará según una serie de criterios básicos: armonización de su conservación con otros usos, gestión racional de los recursos, definición de los riesgos de erosión e inundación, ordenación de las tipologías de edificaciones admisibles según las características y usos predominantes en cada zona y, mejora del frente marítimo en los núcleos urbanos costeros. Posteriormente, la Ley Urbanística Valenciana (16/2005), de 30 de diciembre, eleva el peso de la consideración del litoral, al incidir sobre su ordenación dentro de las directrices relativas a la sostenibilidad, incluidas en las directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio (Artículo 45), estableciendo la necesidad de fijar criterios rigurosos y concretos para la racional utilización del litoral, acordes con los establecidos tanto en la legislación estatal como autonómica y, en todo caso, de acuerdo con lo que establezca el Plan de Acción Territorial que lo ordene. Así mismo estas directrices deberán establecer, para el suelo urbanizable, criterios concretos respecto de las características edificatorias y las condiciones de accesibilidad a la costa y de integración paisajística y para el no urbanizable fijará los objetivos y estrategias para su protección o recuperación y las condiciones para su utilización sostenible. El último elemento del nuevo paquete legislativo que incorpora determinaciones sobre el litoral lo constituye el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, que en su artículo 37 (Normas de aplicación directa en las zonas del litoral), establece tres determinaciones importantes en tanto no se apruebe el Plan de Acción Territorio del Litoral. En primer lugar, establece lo que se entiende por litoral:..., se considera litoral, a los efectos del presente reglamento, la franja de terrenos existente entre la línea marítimo-terrestre y la línea que discurre paralela a la misma a un kilómetro de distancia. En segundo lugar, establece una serie de criterios de ordenación urbanística de dicha franja litoral, dirigidos a evitar la formación de un frente continuo edificado:... en las zonas de litoral no podrá ocuparse por la edificación más del 30 por ciento de la superficie del sector o, en su caso, del ámbito de la actuación aislada o integrada. La planificación territorial y urbanística, en los terrenos edificables del litoral, concentrará la edificabilidad y minimizará la ocupación de suelo, procurando espacios libres, públicos o privados, que eviten la total compactación del frente litoral. Por último, incide en la necesidad de protección mediante su clasificación como suelo no urbanizable protegido de una serie de elementos del medio físico característicos de la franja litoral: los sistemas dunares y las dunas, vivas o fósiles, del litoral valenciano, así como los sistemas vegetales de valor relevante existentes en el litoral,

6 incluyéndose en dicha clasificación un perímetro de protección a estas zonas que habrá de determinarse por Decreto. Finalmente, en lo que se refiere al campo de la planificación territorial, el documento que mayor incidencia puede tener en el ámbito costero es el Plan de Acción Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana, que en el momento en que por fin se apruebe, constituirá el último eslabón de la cadena de nuevas aportaciones en la consideración del litoral. Dada la incidencia de este Plan en la costa valenciana y pese a no encontrarse aprobado definitivamente, entendemos que debe ser la base de la ordenación urbanística del litoral que se produzca a partir de ahora. 4. PROBLEMAS TERRITORIALES EN EL LITORAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. El propio borrador del PATLICOVA señala en la primera parte de su Memoria Informativa una relación de los problemas territoriales que afectan al conjunto de Áreas litorales mediterráneas, que concreta en los siguientes puntos: La urbanización compulsiva de la franja litoral que genera competencia entre los distintos usos y actividades por ocupar este singular espacio. La densificación y congestión de determinadas zonas, al margen de los impactos medioambientales susceptibles de producir, puede llegar a poner en peligro su atractivo turístico y, con ello, buena parte de su capacidad interna de desarrollo. La falta de equipamientos y servicios, la escasa integración del espacio litoral en el sistema urbano regional y la estacionalidad del sector turístico, que impiden la implantación de una sólida base económica más allá del mero desarrollo inmobiliario. La existencia de un modelo económico que conlleva una fuerte presión sobre el territorio, cuyo consumo a través de un planeamiento inconexo, en ocasiones sobredimensionado, pone en peligro las estrategias de sostenibilidad y competitividad territorial. Los desequilibrios territoriales existentes entre el sistema urbano y el sistema rural, que se acrecientan cada vez más consecuencia del fuerte crecimiento que se produce en el litoral. La excesiva litoralización de las regiones costeras que no ha sido capaz de internalizar los costes ambientales, generando la pérdida de identidad de los asentamientos tradicionales, aún siendo éstos sus principales activos, tanto para la calidad de vida de sus habitantes como para atraer un turismo cualificado. La baja calidad de la edificación, la congestión del tráfico y falta de aparcamientos, los déficits en las redes de infraestructuras, las dificultades de acceso a las playas, la ocupación de suelos inundables, la insuficiencia o baja calidad de recursos hídricos, el vertido de residuos, la erosión e inestabilidad de la línea de costa o el deterioro del paisaje, constituyen otros de los problemas a resolver.

7 A los que en el caso del litoral valenciano se debería añadir una carencia total de planeamiento territorial de carácter supramunicipal. A excepción hecha de lo anterior, entendemos que el diagnóstico de los principales problemas que desde una óptica territorial, afectan al conjunto del litoral valenciano, se ajusta a la realidad fácilmente contrastable por todos los que aquí vivimos. Sin embargo, hay que entender que este es el momento de incidir en la necesidad de que un plan de estas características defina en mucha mayor medida que el que ahora se encuentra en exposición, el conjunto de determinaciones y actuaciones que se proponen para alcanzar la sostenibilidad del litoral valenciano. Figura 2. Imagen de una playa en la costa valenciana donde el proceso urbanizador se ha acelerado en los últimos años. 5. LA IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN INTEGRADA DEL LITORAL. Con la situación descrita en el apartado anterior se hace imprescindible un esfuerzo inversor destinado a las actuaciones necesarias para recuperar la franja costera, que sin duda debe ser acorde a la magnitud de los retos a los que nos enfrentamos (Ver gráfico 1). Teniendo en cuenta el coste medio de las actuaciones de recirculación de sedimentos y protección de costa que hoy en día se realizan, se estima que la recuperación de la estabilidad física y natural de las playas del mediterráneo tendría un coste aproximado de unos millones de euros. Cifra muy significativa pero que apenas si representa un 3% de los ingresos que se generan en el turismo costero anualmente, sector que representa del orden del 10% del PIB nacional.

8 Estrategias de actuación Longitud de línea de costa (m) 400, , , , , , ,000 50,000 0 Protección de la costa Control regresión mediante recirculación y aportación sedimentos Rescate de concesiones e instrumentos de ordenación urbanística Recuperación del patrimonio cultural DH Andalucía DH Baleares DH Canarias DH Cataluña DH Guadalquivir y Guadiana DH Júcar DH Segura DH Ebro Salvaguarda de acceso y uso común de la costa Esponjamiento, recuperación ZSP Gráfico 1: Estrategias de actuación en el litoral. Pero mantener el atractivo turístico no puede estar basado exclusivamente en tener playas saludables, es necesario también recuperar urbanísticamente parte de la naturalidad perdida de los frentes costeros con actuaciones de esponjamiento de las fachadas litorales y actuaciones urbanísticas que garanticen el uso público de la costa, dotando a los bordes marítimos urbanos de una franja de espacios abiertos a todos Los deslindes del Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT). Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. El régimen jurídico del dominio público está constituido, en primer término, por una serie de notas características. La nota fundamental es la de incomerciabilidad que agrupa los tres caracteres típicos y más conocidos de esta figura jurídica, y que son de tal importancia que el artículo de la Constitución determina que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. La actuación administrativa del Estado sobre el DPMT perseguirá los siguientes fines: - Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias.

9 - Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas. - Regular la utilización de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico. - Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar. La delimitación del DPMT es un proceso lento y dificultoso que requiere de planos y estudios detallados. Dicha delimitación se realiza mediante la aplicación de criterios hidrológicos, geomorfológicos, botánicos, topográficos, etc. La principal dificultad de los deslindes reside en su variabilidad derivada del funcionamiento dinámico de la costa, motivada en gran parte por el déficit sedimentario natural, o bien por los impedimentos a su libre evolución. De hecho, la aprobación definitiva de un expediente de deslinde no implica que a corto plazo dicha delimitación no deba ser modificada. Esto supone una gran dificultad por parte de la Administración de mantener en cada uno de los tramos de costa deslindados o en tramitación una configuración ajustada con la realidad física y ambiental del día a día La recuperación del DPMT. Una de las causas principales del estado que presenta actualmente el litoral español se debe a la presencia de numerosas ocupaciones indebidas del DPMT que impiden el mantenimiento de la integridad física y ambiental de la costa. Por ello, y atendiendo a las disposiciones que la Ley de Costas establece, la Administración del Estado a través de las Demarcaciones de Costas tienen el derecho y el deber de investigar la situación de aquellos bienes y derechos que se presumen pertenecientes al DPMT, constatando las características físicas y la situación jurídica de los bienes investigados. A través de expedientes sancionadores, expedientes de recuperación posesoria o bien, en caso de legalidad, reconocimiento de derechos e indemnizaciones por rescate de concesiones de ocupación del DPMT vigentes desde la Demarcación de Costas se han ido realizando las demoliciones de estos inmuebles a fin de recuperar la integridad de la costa Indicadores de la inversión realizada desde el Ministerio. Las actuaciones de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar responden desde el año 2006 al cumplimiento de una serie de objetivos estratégicos de sostenibilidad ambiental de la costa, identificados por el una serie de indicadores que responden a los objetivos marcados.

10 Los indicadores vienen agrupados en los siguientes capítulos: 1. Adquisición de terrenos para incorporar al DPMT 2. Protección y recuperación de espacios litorales. 3. Actuaciones para el control de la erosión litoral y el uso público de la costa. 4. Accesos a la costa y senderos litorales. 5. Transformaciones de fachadas marítimas urbanas. 6. Deslinde del DPMT. 6. PERSPECTIVAS EN LA GESTIÓN DEL LITORAL. Dando continuidad a las líneas de trabajo descritas en el punto anterior y que responden a las nuevas directrices establecidas en materia de costas, las perspectivas dentro de la gestión del litoral desde la Administración del Estado vienen definidas a través de los siguientes cometidos: Completar el Plan de Deslindes a fin de tener delimitado el DPMT en todo el litoral español. Implicación de todas las Administraciones con competencias en la gestión del litoral a través de la firma de Convenios de Gestión Integrada del litoral. La elaboración de propuestas estratégicas de protección, recuperación y uso sostenible del litoral, y las dirigidas al desarrollo socioeconómico, en colaboración con las otras Administraciones en razón de sus competencias, en el marco de la Estrategia de Sostenibilidad de la Costa iniciada en La transposición de la Directiva marco para una estrategia marina europea aprobada por el Parlamento Europeo el 11 de diciembre de Actos de control y tutela del buen uso del DPMT conforme a lo establecido en la Ley de Costas de Aplicación de la Directiva Marco del Agua en las aguas costeras y de transición con la intervención en el proceso de planificación hidrológica de las distintas Demarcaciones Hidrográficas.

11 7. CONCLUSIONES. En estos momentos, en cuanto al desarrollo urbanístico del litoral valenciano se refiere, nos encontramos con dos escenarios posibles y que la opción por uno u otro dependerá de la implicación de todos los actores involucrados en la futura gestión del litoral: La opción por continuar con la situación existente, que sin duda se puede considerar como un claro modelo insostenible, que implica: Transformación del territorio en base a la construcción generalizada. Creación de infraestructuras asociadas de accesos a nuevas urbanizaciones. Reducción de espacios naturales protegidos costeros de competencia regional. Modificaciones de leyes autonómicas. Contaminación y actividades impactantes. Pérdida de calidad de los usos turísticos. La búsqueda de un modelo sostenible de desarrollo donde: Consolidación de las ventajas de la fachada litoral natural, acantilados, salinas, dunas, saladares Recuperación integral del dominio público marítimo-terrestre y sus servidumbres. Adopción de medidas moratorias en materia urbanística, residencial, de puertos, de usos agrarios o pesqueros impactantes hasta la elaboración de una planificación adecuada y sostenible ambientalmente. Reordenación de las fachadas litorales urbanas. El nuevo concepto de paseo marítimo. Creación y adecuada gestión de una red de Áreas Marinas Protegidas. La corresponsabilización de la sociedad civil en la defensa de los valores de la costa y la educación ambiental. El fomento de un uso público respetuoso y de calidad. La creación de una red de espacios de alto valor ambiental en la costa como paradigma de gestión a nivel nacional. Sin duda, con el esfuerzo y coordinación de todas las administraciones así como del resto de agentes sociales, se puede conseguir resolver el problema que tenemos actualmente en nuestro litoral.