PLAN ÚNICO DE CARÁCTER GENERAL PARA TRABAJOS CON EXPOSICIÓN A AMIANTO: DE HERRAMIENTA PREVENTIVA EFICAZ A TRÁMITE ADMINISTRATIVO DESCOORDINADO

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1 PLAN ÚNICO DE CARÁCTER GENERAL PARA TRABAJOS CON EXPOSICIÓN A AMIANTO: DE HERRAMIENTA PREVENTIVA EFICAZ A TRÁMITE ADMINISTRATIVO DESCOORDINADO Ámbito Temático o Sectorial: Nuevas fórmulas de gestión en PRL Higiene industrial Gestión del conocimiento en PRL Categoría: Jefe de Área de Promoción y Estudios Funcionario habilitado Nombre: Modesto Apellidos: Román Delgado Organización: Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía Departamento: Centro de Prevención de Riesgos Laborales de Córdoba Dirección de Contacto: P.I. de Chinales Parcela nº 26 Código Postal: Localidad: Córdoba Provincia: Córdoba País: España Teléfonos: Fax: modesto.roman@juntadeandalucia.es

2 Plan único de carácter general para trabajos con exposición a amianto: de herramienta preventiva eficaz a 1. ABSTRACT La exposición a fibras en trabajos para la retirada o manipulación de materiales con amianto representa un riesgo higiénico causante de patologías ocupacionales severas La administración laboral vigila la implantación de planes efectivos en la ejecución de trabajos específicos mediante el RD 396/2006 y los criterios técnicos del INSHT Para tareas irregulares de corta duración o no programables, como mantenimiento o reparación, se han simplificado los trámites, reduciéndose a un plan único genérico, el documento preventivo a implantar La ausencia de criterios objetivos en la Comisión Nacional de Seguridad y Salud, ha propiciado que cada Autonomía adopte requisitos diferentes para aprobar los planes únicos de su Comunidad, creando diferencias significativas sobre la extensión de la resolución con validez estatal El objeto de la comunicación se centra en la valoración de los procedimientos autonómicos para planes únicos, evidenciando sus diferencias, ausencia de instrucciones y variaciones de la autorización Se ha creado por descoordinación entre autoridades laborales, discriminación en el tratamiento de las solicitudes, existiendo empresas autorizadas a trabajar en ámbitos, donde esa actuación requiere un plan específico Se publicitan entidades ofreciendo sus servicios para desarrollar trabajos de forma inmediata en base a la resolución favorable de su plan único, sin necesidad de esperar el plazo de tramitación (45 días) Es necesario llegar a un consenso general sobre las exigencias aplicables (tipo de material, duración del trabajo, actividad desarrollada, ) con el fin de eliminar esta anomalía que el desarrollo normativo ha propiciado por descoordinación Palabras Clave Amianto, procedimiento, plan único, gestión. 2

3 PLAN ÚNICO GENERAL PARA TRABAJOS CON EXPOSICIÓN A AMIANTO: DE HERRAMIENTA PREVENTIVA EFICAZ A TRÁMITE ADMINISTRATIVO DESCOORDINADO Ámbito Temático o Sectorial: Nuevas fórmulas de gestión en PRL - Higiene industrial Categoría: Jefe de Área de Promoción y Estudios Funcionario habilitado Nombre: Modesto Apellidos: Román Delgado Organización: Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía Departamento: Centro de Prevención de Riesgos Laborales de Córdoba Dirección de Contacto: P.I. de Chinales Parcela nº 26 Código Postal: Localidad: Córdoba Provincia: Córdoba País: España Teléfonos: Fax: modesto.roman@juntadeandalucia.es Categoría: Asesora Técnica en P.R.L. Funcionaria habilitada Nombre: Mª Carmen Apellidos: Ropero Montoro Organización: Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía Departamento: Centro de Prevención de Riesgos Laborales de Córdoba Dirección de Contacto: P.I. de Chinales Parcela nº 26 Código Postal: Localidad: Córdoba Provincia: Córdoba País: España Teléfonos: Fax: mariac.ropero@juntadeandalucia.es

4 1. ABSTRACT La exposición a fibras en trabajos para la retirada o manipulación de materiales con amianto representa un riesgo higiénico causante de patologías ocupacionales severas. La administración laboral vigila la implantación de planes efectivos en la ejecución de trabajos específicos mediante el RD 396/2006 y los criterios técnicos del INSHT. Para tareas irregulares de corta duración o no programables, como mantenimiento o reparación, se han simplificado los trámites, reduciéndose a un plan único genérico, el documento preventivo a implantar. La ausencia de criterios objetivos en la Comisión Nacional de Seguridad y Salud, ha propiciado que cada Autonomía adopte requisitos diferentes para aprobar los planes únicos de su Comunidad, creando diferencias significativas sobre la extensión de la resolución con validez estatal. El objeto de la comunicación se centra en la valoración de los procedimientos autonómicos para planes únicos, evidenciando sus diferencias, ausencia de instrucciones y variaciones de la autorización. Se ha creado por descoordinación entre autoridades laborales, discriminación en el tratamiento de las solicitudes, existiendo empresas autorizadas a trabajar en ámbitos, donde esa actuación requiere un plan específico. Se publicitan entidades ofreciendo sus servicios para desarrollar trabajos de forma inmediata en base a la resolución favorable de su plan único, sin necesidad de esperar el plazo de tramitación (45 días). Es necesario llegar a un consenso general sobre las exigencias aplicables (tipo de material, duración del trabajo, actividad desarrollada, ) con el fin de eliminar esta anomalía que el desarrollo normativo ha propiciado por descoordinación. Palabras Clave Amianto, procedimiento, plan único, gestión 2

5 2. INTRODUCCIÓN El amianto está identificado como el agente causal del 50% de la mortalidad por cáncer laboral. Su utilización masiva en construcción y equipamiento industrial a mediados del siglo XX, ha determinado la exposición a fibras de asbesto en el ámbito laboral responsable de daños a la salud de los trabajadores como asbestosis, hipertensión pulmonar o mesotelioma. [3] A pesar de la prohibición de su comercialización en nuestro país a partir de 1991, es frecuente encontrar materiales que contienen amianto (MCA) en actividades muy diversas, relacionadas con el mantenimiento y reparación de aislamientos o redes de tuberías, siendo la principal fuente de manipulación la derivada del desamiantado previo al derribo o reforma de inmuebles. [2] Las graves consecuencias han generado una normativa muy estricta para controlar las condiciones de la exposición, donde se establece una planificación de los trabajos con las actividades preventivas necesarias, así como una autorización previa de la autoridad laboral, que controla la idoneidad del procedimiento y supervisa que la gestión asegure la protección de los trabajadores y su atención, si se manifiestan a largo plazo, la enfermedades profesionales. Los planes de trabajo con riesgo de exposición al amianto son elaborados por el empresario siguiendo las premisas del art. 11 del RD 396/2006, constituyendo la herramienta preventiva basada en la evaluación de riesgos, que permita seleccionar la metodología más idónea, así como las medidas de prevención y protección, tanto técnicas, como organizativas que permitan asegurar una correcta gestión de la problemática derivada por la manipulación de MCA. 3

6 La normativa atribuye a la autoridad laboral la aprobación previa del plan específico, descentralizando el ámbito territorial, mediante la implantación de registros e instrucciones a nivel autonómico para ejecutar el procedimiento administrativo. [1] Dada la amplia casuística de formas de manipulación y exposición a fibras de amianto, el RD 396/2006 reconoce excepciones a este criterio general, desde situaciones en las que no es preciso el plan (art 3.2) por exposiciones esporádicas y de baja intensidad, o bien la simplificación de los documentos a tramitar en planes sucesivos, llegando a recoger la posibilidad de un plan único de carácter general (art. 11.4), que permita la aplicación de métodos de trabajo sistemáticos y con eficacia garantizada, útiles para operaciones de corta duración, con presentación irregular o no programable como los trabajos de mantenimiento y reparación, donde la inmediatez de actuación exige la posibilidad de actuar, teniendo la aprobación previa de la Administración. [1,2,5,7 y 8] Para armonizar los criterios de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) sobre los planes de trabajo, la Guía Técnica del INSHT [2] proporciona orientaciones prácticas para interpretar estos apartados controvertidos del RD 396/2006, que aunque ha tenido como referente las conclusiones de un grupo de técnicos y expertos del Ministerio de Trabajo y CC.AA., no ha llegado a puntualizar de forma clara los trabajos que deben estar sometidos a un plan genérico de aplicación a nivel nacional, con aprobación provincial o autonómico. La traslación a los procedimientos administrativos de las recomendaciones ha sido diferente e incompleta, creando distorsiones funcionales evidentes, con empresas de otra región cuyo plan único les autoriza a trabajar en ámbitos, donde esa actuación requiere un plan específico. [3,4,5,6,7,8,y10] 4

7 En internet se ofrecen entidades para desarrollar trabajos de forma inmediata, sin necesidad de esperar los plazos de tramitación (45 días), por lo que la simplificación burocrática, conlleva discriminación entre empresas según su domicilio social. [9] El objetivo general del trabajo consiste en analizar los criterios de aprobación para los planes únicos de las diferentes CC.AA., contando como objetivos específicos: Recoger las instrucciones de tramitación establecidas en cada portal informático. Comparar su adaptación a las orientaciones de la Guía Técnica del INSHT. Detectar las divergencias entre los requisitos fijados en cada región. Extraer una conclusión general que englobe los criterios aportados que sirva de base para una armonización administrativa real. 3. DESARROLLO EXPERIMENTAL La revisión del art. 11 del RD 396/2006 y las aclaraciones pertinentes recogidas en la Guía Técnica del INSHT, sirve de texto normativo para su aplicación en las CC. AA. se plasme en forma de manual, instrucciones o procedimientos para la aprobación del plan único de las empresas con sede social en la región. En el trabajo se ha consultado en internet la normativa estatal y su documento técnico, además de consultar en cada portal autonómico, las órdenes o resoluciones que regulan la tramitación del plan, además de recoger los criterios fijados para la diferenciación entre los tres tipos de documentos aceptados: específico, sucesivo o único (genérico, general). [1-10] 4. RESULTADOS Las 17 CC.AA. recogen información en su Web sobre la tramitación de solicitudes para aprobación de los planes de amianto, transcribiendo mayoritariamente y de forma literal el texto del RD 386/2006 y la Guía Técnica. 5

8 De forma explícita, sólo dos autonomías, recogen criterios ampliatorios o diferenciales, para señalar las condiciones exigibles para poder acogerse a un plan único, de carácter general: Galicia (ISSGA) y Valencia (INVASSAT). Andalucía cuenta con instrucciones de la Dirección General de Seguridad y Salud Laboral que se puede consultar en la resolución de aprobación colgada en internet. Se establecen aclaraciones para considerar los tres factores implicados para la adscripción de este tipo de planes: Corta duración Presentación irregular o no programable Según la Guía Técnica catalogar un trabajo como de corta duración resulta difícil con criterios cuantitativos por la variedad de amianto, haciéndose una estimación por criterio técnico según la actividad, cantidad de MCA y situación especial. No procede aplicarlo en trabajos inminentes (derivado de emergencias). Así mismo entiende el INSHT como trabajos de presentación irregular, aquellos cuya finalidad no es la intervención en los MCA, si no que su aparición es imprevista o circunstancial. Estas características permiten relacionar como ejemplos a presentar como plan único, los siguientes: - Trabajos de mantenimiento y reparación de redes de abastecimiento de agua, instalaciones industriales o astilleros. - Intervenciones sobre MCA en trabajos de fontanería, electricidad o albañilería. - Intervenciones en cubiertas o paramentos de fibrocemento para instalaciones de aire acondicionado, líneas de vida, etc. - Retirada de pequeñas cantidades de materiales no friables: tuberías, placas, canalones, depósitos, escombros en obras de construcción. 6

9 Las CC.AA. que han tratado de precisar los términos ambiguos (INVASSAT, ISSGA y DGSSL de J.A.) han concretado que la dedicación máxima del trabajador es de 4 h/dia difiriendo en otros puntos: en Valencia, el trabajo debe ser ejecutado totalmente en una jornada, con un tiempo máximo de exposición de 16 h entre todos los trabajadores, siendo aplicable al desmontaje de 100 m 2 de placas de fibrocemento en naves y locales vacíos. en Galicia, es para trabajos de una jornada que no superen 16 horas de exposición entre los operarios implicados, para desmontar placas de fibrocemento que no sobrepasen los 100 m 2 y que no requiera aislamiento. en Andalucía, se permite que los trabajos se hagan en dos jornadas laborales, con hasta cinco trabajadores concurrentes y hasta un máximo de 250 m 2 de placas o una tonelada de amianto para otros productos. Para situaciones de carácter excepcional, como las consecuencias de emergencias y siniestros con MCA en situación de riesgo grave e inminente de caída, rotura o derrumbe; Valencia, Galicia y Andalucía han hecho extensible la aplicación de planes generales para retirada de escombros después de un incendio, una inundación u otras circunstancias imprevistas en las que haya que actuar con celeridad, como puede ser la demolición de edificios sin retirada previa de MCA, con puntualización del INVASSAT de que la empresa que intervenga disponga con antelación de un plan genérico para esta actividad, a desarrollar en el menor tiempo posible; mientras que para el ISSGA en este tipo de trabajo inminente, no se tendrá en cuenta la duración, o la de la DGSSL que exige la declaración de emergencia por parte de los servicios técnicos municipales o de protección civil en usos doméstico y comercial, o de un técnico superior en prevención de riesgos laborales, en el caso de centros de trabajo. 7

10 El fundamento de la normativa aplicada y las instrucciones o documentos que la desarrollan, vienen a refrendar que los planes únicos se basan en procedimientos generales de trabajo, en los que las condiciones de ejecución son siempre muy similares y están definidas (procedimientos de trabajo y tipos de materiales), y por lo tanto también lo es la exposición de los trabajadores. Son actividades que no se pueden programar fácilmente y/o no parece que tenga entidad suficiente como para que se tenga que aprobar un plan específico. Esto hace que haya unanimidad en considerar adecuado para desarrollar bajo un plan único actividades como: recogida y transporte de residuos y MCA fuera de uso. trabajos en vertederos. análisis y ensayos para determinar MCA. estudios de identificación de MCA y toma de muestra de materiales para detectar la presencia de amianto. Los planes de trabajo genéricos exigen la definición de procedimiento con metodología de trabajo específica y concreta, y sólo amparan la realización de las operaciones que describen. Se deben actualizar si cambian significativamente las condiciones de ejecución. Es necesario llegar a un consenso general sobre las exigencias aplicables (tipo de material, duración del trabajo, actividad desarrollada, ) con el fin de eliminar las diferencias que la falta de instrucciones armonizadas o la aplicación de criterios técnicos más permisibles ha originado. La ausencia de criterios objetivos en la Comisión Nacional de Seguridad y Salud, ha propiciado que cada Autonomía adopte requisitos diferentes para aprobar los planes únicos de su Comunidad, creando diferencias significativas sobre la extensión de la resolución con validez estatal, apareciendo esta anomalía que el desarrollo normativo ha propiciado por descoordinación, y que esta comunicación pretende poner en evidencia. 8

11 5. CONCLUSIONES De la revisión realizada sobre el desarrollo en las CC.AA. de los criterios de armonización para aprobar planes únicos de carácter general, podemos sacar las siguientes conclusiones: Su tramitación y aprobación permite tener empresas con procedimientos de trabajo específicos y seguros para actuar en situaciones de imprevisión o urgencia que permitan prevenir que dichas circunstancias provoque actuaciones inadecuadas con riesgo para los trabajadores. Los trabajos autorizados por este tipo de plan, reúnen las exigencias necesarias para actuaciones de corta duración sobre MCA, especialmente no friables, con limitación en la exposición a fibras, número de trabajadores y cantidad de amianto. La descentralización en la aplicación de la normativa ha creado diferencias leves en la interpretación y desarrollo de instrucciones a nivel autonómico que conviene consensuar, para una mayor eficacia del sistema, cuya homogeneidad redunda en unos niveles adecuados de prevención y protección de los trabajadores expuestos a amianto. Las empresas deben considerar que la simplificación de los procedimientos administrativos por esta vía, no supone una reducción de la consideración sobre los riesgos al manipular este agente químico, sino que es una oportunidad para que los más previsores con una gestión preventiva avanzada puedan asumir trabajos inmediatos o rutinarios con MCA de forma segura. 9

12 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS [1] Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajos con riesgo de exposición. BOE nº 86, de 11 de abril [2] Guía Técnica para la evaluación y prevención de los riesgos relacionados con la exposición a amianto. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo [3] OSALAN (2008) Amianto (Actualización según RD 396/2006) [4] Orden de 12 de noviembre de 2007, de aplicación en Andalucía del Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajos con riesgo de exposición al amianto. BOJA Nº 234 de 28 de noviembre. [5] INVASSAT (2009) Manual para la gestión de los planes de trabajo con amianto o materiales que lo contengan. [6] Instituto Navarro de Salud Laboral Aprobación de planes de trabajo en actividades con riesgo de amianto. [7] ISSGA (2009). Amianto. [8] Instituto Cantabro de Seguridad y Salud en el Trabajo. (2008) Riesgos de exposición al amianto. Plan de trabajo [9] GMADC. Desmontaje y retirada de materiales que contienen amianto, fibrocemento, Uralita. info@gmadc.com [10] ISSL (2008) Amianto: El Plan de trabajo Ficha Divulgativa FD-01/