Comisión Nacional del Agua Programa de Infraestructura de Riego Auditoría de Desempeño: B DE-103. Criterios de Selección

Transcripción

1 Comisión Nacional del Agua Programa de Infraestructura de Riego Auditoría de Desempeño: B DE-103 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar la eficacia en el cumplimiento del objetivo de contribuir al uso sustentable del agua en el sector agrícola mediante el desarrollo de infraestructura de riego; la gestión operativa en las actividades de mejoramiento de la eficiencia hídrica en las áreas agrícolas; y la economía en la aplicación de los recursos presupuestarios asignados a estas acciones. Alcance El alcance comprendió la evaluación de la eficacia en el cumplimiento del objetivo de contribuir al uso sustentable del agua y a mejorar su productividad en el sector agrícola en los distritos de riego mediante tres componentes: el primero se orientó a analizar los resultados de los volúmenes de agua ahorrados en ese sector para promover su preservación. El segundo componente incluyó el análisis de los resultados de la estrategia sectorial de incrementar la superficie regada con agua residual tratada. En el tercer componente se revisaron los resultados de la incorporación de hectáreas al riego para contribuir a mejorar la productividad del agua en la actividad agrícola. En la vertiente de eficiencia, la ASF verificó los resultados de la CONAGUA en el mejoramiento de la eficiencia hídrica en las áreas agrícolas, por medio de las acciones de construcción y conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada y la instalación de medidores volumétricos de agua en los distritos de riego; la ejecución de auditorías para comprobar el cumplimiento de las obligaciones por parte de las organizaciones agrícolas, y el cumplimiento de los pagos de las cuotas por el suministro del agua en bloque en los distritos de riego. En cuanto a la vertiente de economía, se analizó si la recaudación de las cuotas por el suministro del agua en bloque es suficiente para cubrir los gastos de administración y conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada; y se revisaron los resultados de la aplicación de los recursos asignados a los programas relacionados con el desarrollo de ese tipo de infraestructura. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Esta auditoría se enfocó en revisar el desarrollo de la infraestructura hidroagrícola no concesionada en los distritos de riego, la cual está a cargo de la CONAGUA. Se denomina infraestructura hidroagrícola no concesionada porque está a cargo de la CONAGUA y comprende: presas de almacenamiento, presas derivadoras, plantas de bombeo, pozos, canales, drenes, caminos y estructuras. La infraestructura hidroagrícola concesionada es la que transfirió la Comisión a las organizaciones agrícolas en los distritos de riego. Antecedentes En México, el riego es primordial para producir los alimentos que demanda el crecimiento de la población y su desarrollo, ya que la tercera parte del territorio tiene zonas áridas y semiáridas. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, se estableció que la propiedad de las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares, constituyendo la propiedad privada. En 1917, el Estado creó el Departamento de Irrigación con el propósito de realizar estudios y proyectos para el desarrollo de obras de riego, así como la obtención de recursos económicos para el financiamiento de estas acciones. En 1926, se promulgó la Ley sobre Irrigación con Aguas Federales que entre sus principales considerandos señalaba lo siguiente: Las áreas de las tierras cultivadas quedaban subordinadas a la escasa cantidad de agua pluvial que caía directamente en los terrenos o de la poca que podía almacenarse en las obras de captación ocasionando una baja producción agrícola, por lo que era urgente recurrir a la construcción de grandes y pequeñas obras de irrigación para aprovechar el agua que se precipita, a fin de asegurar los cultivos ya establecidos y propiciar la apertura de nuevas zonas de explotación agrícola con el propósito de conseguir el desarrollo de la agricultura en el país y el aumento de la productividad del sector. Como resultado de esta ley, en ese mismo año, se creó la Comisión Nacional de Irrigación como un órgano administrativo dependiente de la Secretaría de Agricultura y Fomento en sustitución del Departamento de Irrigación para promover y crear el mayor número de obras de irrigación. Durante el periodo de 1926 a 1946 se logró incrementar la superficie de riego en un 107.3% al pasar de 820 mil hectáreas a 1.7 millones de hectáreas; se construyeron 30 presas con capacidad mayor a los 5 millones de metros cúbicos. Asimismo, se crearon los primeros distritos de riego en los estados de Aguascalientes, Tamaulipas, Hidalgo, Coahuila, Chihuahua, Sinaloa, Guanajuato y Baja California. 2

3 En el documento Transferencia de los Distritos de Riego en México, se indica que éstos son áreas agrícolas cuyos programas de producción requieren del abastecimiento de agua para los cultivos mediante el desarrollo de infraestructura hidroagrícola. En 1946 se decretó la Ley de Riegos que derogó la Ley sobre Irrigación con Aguas Federales, en la cual se estableció que una vez que la Comisión Nacional de Irrigación concluyera las obras, éstas se deberían entregar a la Secretaría de Agricultura y Ganadería para que se encargara de su operación. En 1947, el gobierno consideró que, dada la importancia de la agricultura en la economía nacional, era necesario constituir un organismo encargado de continuar con el desarrollo de infraestructura hidroagrícola, por lo que creó la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), en sustitución de la Comisión Nacional de Irrigación, con objeto de implementar un gran programa de obras de irrigación. De 1946 a 1975, se inició un nuevo periodo de auge de la infraestructura hidroagrícola, ya que se incrementó el área de tierras irrigadas en 147.1%, al pasar de una superficie de 1.7 millones de hectáreas agrícolas a 4.2 millones. En 1972, se promulgó la Ley Federal de Aguas que abrogó la Ley de Riegos, a efecto de fomentar el uso eficiente del agua en el sector agrícola, entre otros propósitos. Los principales considerados de esta ley, incluyen que los recursos hídricos del país se deben aprovechar de manera eficiente para asegurar el desarrollo económico del país. En 1976, las Secretarías de Recursos Hidráulicos y de Agricultura y Ganadería se fusionaron para formar la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), cuyo propósito era agrupar en una sola dependencia la administración de los recursos hídricos y de la tierra. Las restricciones presupuestarias y la política de reducción fiscal motivadas por la difícil situación económica que se agudizó en los años 80 y la cada vez menor participación de los productores originaron que la infraestructura de los distritos de riego se deteriorara y disminuyera la eficiencia en el riego. Para atender esta problemática, en 1989, el Ejecutivo Federal creó la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) como órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, quien a partir de este año estableció la política de transferencia de la operación y conservación de la infraestructura a los usuarios para que sean financieramente autónomos y administrativamente independientes. En 1992, el Gobierno Federal presentó ante el Congreso una iniciativa para expedir una nueva ley que permitiera incrementar la participación de los particulares en la construcción y conservación de la infraestructura hidroagrícola. En la nueva Ley de Aguas Nacionales, que derogó la Ley Federal de Aguas, se dispuso que la CONAGUA debería continuar concesionando la operación, conservación y administración de los distritos de riego a los usuarios agrupados en organizaciones agrícolas para que sean autónomos financiera y administrativamente. En dicha iniciativa, se expusieron los motivos siguientes: 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En el campo, el problema del agua es preocupante, ya que las zonas áridas y semiáridas donde se concentra más de la mitad de los suelos aptos para la agricultura, se dispone de menos de 10% del total del agua del país. En la actividad agrícola, se registra un considerable desperdicio del líquido ocasionado, entre otros, por el empleo de sistemas de riego de bajo rendimiento. La transferencia consistió en concesionar el uso de la infraestructura hidroagrícola a las organizaciones agrícolas, que se empezaron a crear dentro de los distritos de riego. Dicho proceso comprendió la promoción del programa de transferencia entre los usuarios, la constitución de las organizaciones, los trabajos de concertación, la entrega de los títulos de concesión, los talleres de capacitación y la determinación de las cuotas por el suministro del agua en bloque. A 2011, se tenían registradas 470 organizaciones agrícolas, que agrupaban a 513,490 usuarios. Con el programa de transferencia de la infraestructura hidroagrícola, la CONAGUA ha logrado transferir el 98.0% de los 85 distritos de riego existentes, 2 se encuentran parcialmente transferidos (Tula, con un porcentaje transferido de 54% y Colonias Yaquis, con un 84%). En 1994, la CONAGUA cambió del Sector Agricultura al de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, como un órgano desconcentrado. Esta reubicación obedeció a la importancia que concede el Gobierno Federal al cuidado de los recursos naturales, entre los cuales se encuentra el agua. Posteriormente, en 2004, se modificó la Ley de Aguas Nacionales que estableció como principios rectores de la política hídrica nacional, entre otros, los siguientes: El agua es un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental, cuya preservación es tarea fundamental del Estado y la sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional. La preservación del agua es un asunto de seguridad nacional, por tanto, debe evitarse el aprovechamiento no sustentable. El aprovechamiento del agua debe realizarse con eficiencia y debe promoverse su reuso. La Ley de Aguas Nacionales establece que la CONAGUA deberá cuantificar los volúmenes entregados y aprovechados, así como conservar las obras en condiciones adecuadas para su operación. En el Plan Nacional de Desarrollo , se menciona que es fundamental promover el uso sustentable del agua en el sector agrícola, ya que la disponibilidad se está reduciendo debido a la escasez y la baja eficiencia en su uso. La superficie agrícola actual es de 22 millones de hectáreas, de la cual 6.5 millones son de riego y 15.5 de temporal. A pesar de tener una superficie menor, la agricultura de riego contribuye con más de la mitad de la producción agrícola nacional. De las 6.5 millones de 4

5 hectáreas de superficie de riego, 3.5 millones (53.8%), corresponden a 85 distritos de riego y 3.0 millones (46.2%) a 39,492 Unidades de Riego. La problemática originada por la falta de recursos financieros y de apoyos técnicos de los distritos de riego ha limitado la incorporación de nuevas zonas de riego, las cuales se estiman en más de 4 millones de hectáreas sin aprovechar; la entrega del agua a los usuarios se lleva en forma deficiente por la falta de sistemas de medición volumétrica y la eficiencia de los sistemas de riego varía entre el 33% y 55%, porque no se realizan suficientes acciones de rehabilitación y conservación. En el Programa Nacional Hídrico , se señala que la preservación del agua es fundamental para garantizar el bienestar social, el desarrollo económico y la protección de los recursos naturales y el medio ambiente. Por ello, se establece como uno de los objetivos estratégicos el relativo a mejorar la productividad del agua en el sector agrícola. El tema del agua es un asunto de alta prioridad y de seguridad nacional, por lo que la CONAGUA constituye el principal instrumento del Gobierno Federal para contribuir a mejorar la eficiencia hídrica en las áreas agrícolas mediante el desarrollo de infraestructura hidroagrícola para lograr el uso sustentable del agua y mejorar su productividad en el sector agrícola. En la auditoría, se identificaron denominaciones comunes: infraestructura de riego e infraestructura hidroagrícola. Según la CONAGUA son sinónimos, por lo que para efectos de la revisión se utilizará el segundo término porque corresponde a la denominación de la Subfunción 05 Hidroagrícola, perteneciente a la Función 2 Desarrollo Agropecuario y Forestal. Con el propósito de tener una mejor referencia y comprensión de la materia auditada, a continuación se presentan los universales relacionados con la infraestructura hidroagrícola: UNIVERSALES DE LA MATERIA AUDITADA, 2011 Concepto Unidad de medida Cantidad Part. % Superficie agrícola Total Millones de hectáreas De riego Millones de hectáreas Distritos de riego Millones de hectáreas Unidades de riego Millones de hectáreas De temporal Millones de hectáreas Distritos de Riego Distrito Organizaciones agrícolas Organización Usuarios agrícolas en distritos de riego Usuario 513, Volumen de agua extraída Millones de metros cúbicos 35, Volumen de agua entregada a los usuarios agrícolas Millones de metros cúbicos 30, en los distritos de riego Volumen de agua desperdiciado Millones de metros cúbicos 5, Medidores volumétricos Pieza 1, Presas Pieza Pozos Pieza 1, Canales Pieza Hectáreas incorporadas en distritos de riego Hectáreas 11, FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la Subdirección General de Infraestructura Hidroagrícola de la Comisión Nacional del Agua. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 También se muestran los universales de la infraestructura hidroagrícola: UNIVERSALES DE LA INFRAESTRUCTURA HIDROAGRÍCOLA, 2011 Unidad Infraestructura hidroagrícola Concepto de No Part. (%) Concesionada Part. (%) Total medida concesionada Presas de almacenamiento Pieza Presas derivadoras Pieza Plantas de bombeo Pieza Pozos Pieza , ,127 Canales Km 3, , ,070 Principales Km 1, , ,644 Secundarios Km , ,518 Entubados Km Drenes Km , ,165 Caminos Km , ,157 Estructuras Pieza , ,675 FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la Subdirección General de Infraestructura Hidroagrícola de la Comisión Nacional del Agua. Nota: La presa derivadora es la obra constituida dentro de una corriente, que permite elevar el nivel del agua y derivar volumen al canal de conducción. Resultados 1. Establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño Cumplimiento de la aplicación de la Metodología de Marco Lógico En la revisión se seleccionaron los tres programas vinculados con el desarrollo de infraestructura hidroagrícola no concesionada: K111 Conservación y operación de presas y estructuras de cabeza, K135 Programa de infraestructura de riego y U019 Mejora de eficiencia hídrica en áreas agrícolas. En el caso de los programas con categoría S se deben emitir reglas de operación y en los U, lineamientos de operación. De estos programas únicamente se analizó el U019, ya que en los de categoría K las dependencias no están obligadas a elaborar la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y emitir los lineamientos de operación respectivos; para los S y U sí existe la obligatoriedad, de conformidad con el oficio 307-A del 19 de julio de 2010 de la Unidad de Política y Control Presupuestario de la SHCP. La entidad fiscalizada indicó que el programa U019 proviene de 2009 y su antecesor era el Programa de Recuperación de Mantos Acuíferos, el cual es un programa transversal que es coordinado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) desde ese año hasta En la revisión de la información proporcionada por la CONAGUA, se observó que la SAGARPA publicó, en el Diario Oficial de la Federación del 26 de julio de 2011, los Lineamientos de Operación para el acceso al Proyecto Transversal de Recuperación de Mantos Acuíferos, pero no corresponde al programa U019 sujeto de revisión. 6

7 Sin embargo, la entidad fiscalizada no proporcionó la evidencia documental para acreditar los motivos por los cuales presupuestó recursos para el ejercicio fiscal 2011 por 67,150.9 miles de pesos en el programa U019, sin que se registrara la MIR ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ni se emitieran los lineamientos de operación respectivos. Con la auditoría, se observó que lo anterior obedeció a deficiencias en la coordinación y control de las acciones de la SAGARPA y la CONAGUA para operar los programas a su cargo. Véase acción(es): B Evaluación del sistema de indicadores Se verificó que, en 2011, la CONAGUA estableció tres indicadores relacionados con el uso de agua residual tratada para riego en la superficie agrícola e incorporar hectáreas al riego, así como su situación presupuestaria. Sin embargo, la entidad fiscalizada no diseñó indicadores para evaluar la eficacia en el cumplimiento de las actividades de promover el ahorro del agua en el sector agrícola y la eficiencia en las acciones de construcción y conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada, la instalación de medidores volumétricos, la ejecución de auditorías para comprobar el cumplimiento de las obligaciones por parte de las organizaciones agrícolas, y la observancia del pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque en los distritos de riego. Véase acción(es): B Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los objetivos de la planeación nacional en materia de infraestructura hidroagrícola Se revisó la información reportada en el Quinto Informe de Ejecución 2011 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) para verificar el grado de avance de los objetivos y estrategias establecidos en materia de infraestructura hidroagrícola. 1/ Se determinó que en el PND y el Quinto Informe de Ejecución 2011, la CONAGUA presentó una estructura distinta sobre el tema de infraestructura hidroagrícola, ya que éste se ubica en el eje rector de sustentabilidad ambiental del plan nacional y en el Quinto Informe en el de economía competitiva y generadora de empleos; en los rubros de sector y estrategias, la información relacionada con ese tema se presenta en apartados diferentes. En el caso del rubro de sector, en el PND se presenta en el apartado de Agua y en el informe referido se ubica en el correspondiente a Hidráulico. En cuanto al rubro de estrategia, se presentan diferentes denominaciones: la reportada en el informe de ejecución hace referencia a la preservación del líquido en el país y en el plan a reducir el consumo del agua en el sector agrícola. 1/ Se revisó este documento porque presenta los avances del desarrollo de infraestructura hidroagrícola respecto de lo establecido en el PND y reporta los resultados del 1 de enero al 31 de diciembre de En el Informe de Labores se presentan resultados sobre ese tema, pero no se reportan con base en el PND, y el Informe de Gobierno presenta los resultados del periodo 1 de septiembre al 31 de agosto. 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En el Quinto Informe de Ejecución se rinden cuentas sobre los resultados de 2011 respecto de las hectáreas incorporadas al riego, la instalación de medidores volumétricos y la conservación de presas, pero no se informó sobre el grado de cumplimiento de las acciones relacionadas con los volúmenes de agua ahorrados en el sector agrícola, los trabajos de construcción de infraestructura hidroagrícola, la conservación de la red no concesionada, la ejecución de auditorías en los distritos de riego, y el cumplimiento del pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque. Véase acción(es): B Contribuir al uso sustentable del agua y a mejorar su productividad en el sector agrícola En este apartado se presenta el análisis sobre la evaluación del cumplimiento del objetivo de contribuir al uso sustentable del agua y a mejorar su productividad en el sector agrícola mediante los resultados relativos a promover el ahorro de agua en ese sector, propiciar el intercambio de agua de primer uso por agua residual tratada y ampliar la frontera de riego en los distritos. Promover el ahorro de agua en el sector agrícola Se verificó que, en 2011, la CONAGUA no estableció la metodología para determinar los volúmenes de agua ahorrados en los distritos de riego, ni de los volúmenes destinados para atender otras prioridades del uso del líquido en las cuencas, ni dispuso de un sistema de información y medición para llevar el registro de esos datos. La ASF realizó un análisis con base en la información reportada en las Estadísticas Agrícolas de los Distritos de Riego de la CONAGUA para estimar la pérdida por conducción de agua en cada distrito de riego, de acuerdo con la comparación de los volúmenes extraídos para riego y los entregados a las organizaciones agrícolas en los puntos de control de los distritos. Como resultado del análisis, se determinó que el volumen de agua extraído de las fuentes de abastecimiento para riego fue de 35,541,998.3 miles de metros cúbicos (m 3 ) en 2011, y la cantidad del líquido entregado a las organizaciones de 30,021,655.6 miles de m 3, lo cual significó una pérdida por conducción de agua de 5,520,342.7 miles de m 3 y representó un nivel de eficacia de 84.5% en la entrega del agua para riego, lo cual significa que de cada 100 litros de agua entregados en promedio, 15.5% se desperdiciaron. De los 85 distritos de riego, en 68, el 80.0%, se registraron deficiencias para la entrega del agua, lo cual significa que de cada 10 distritos en los que se entrega el líquido, en 8 se registra pérdida de agua. En cuatro distritos (010 Culiacán, 063 Guasave, 075 Río Fuerte, y 109 Río San Lorenzo, ubicados en el estado de Sinaloa) se registró un volumen de pérdida por conducción de agua de 2,308,220.4 miles de m 3 entre la extracción y la entrega, lo que representó el 41.8% del total; de cada 10 litros desperdiciados, 4.2 corresponden a esas regiones agrícolas. Véase acción(es): B

9 5. Propiciar el intercambio de agua de primer uso por agua residual tratada Se verificó que la CONAGUA no estableció metas durante el periodo para evaluar el avance en el cumplimiento del indicador: superficie en distritos regada con agua residual tratada (hectáreas), ni contó con un diagnóstico para acreditar que en 2012 se cumplirá la meta de regar una superficie de 5 mil hectáreas con agua residual tratada. La entidad fiscalizada informó que de 2007 a 2011 no se programaron metas, ya que el indicador se aplicaría para Al respecto, se solicitó a la entidad fiscalizada el estudio o diagnóstico elaborado para comprobar que de 2007 a 2011 no se previó la ejecución de esas acciones. Sobre el particular, la entidad fiscalizada informó que no cuenta con un estudio o diagnóstico para acreditar la programación de la meta del indicador para 2012, e indicó que en los distritos de riego 009 Valle de Juárez, Chihuahua, 011 Alto Río Lerma, Guanajuato, y 052 Estado de Durango se regará la superficie con agua residual tratada. Señaló que a junio de 2012 no se tenían avances en los dos primeros distritos y en el 052 se habían logrado regar 1,284 hectáreas, el 25.7% del total; sin embargo, no se proporcionó la evidencia documental para acreditar que esos distritos corresponden a los programados y qué superficie por regar correspondía a cada uno. Véase acción(es): B Incorporar hectáreas al riego en los distritos de riego De acuerdo con la información de la CONAGUA, la incorporación de hectáreas se refiere a desarrollar infraestructura hidroagrícola dentro de los distritos en áreas que no han sido aprovechadas. En el Programa Nacional Hídrico , la entidad fiscalizada estableció el indicador: hectáreas incorporadas al riego; la meta sexenal es incorporar 103 mil hectáreas para riego, de las cuales 72 mil hectáreas correspondieron a las unidades de riego y 31 mil a los distritos de riego. La meta a 2011 fue de incorporar 25,347 hectáreas para riego en los distritos. Se determinó que la CONAGUA incorporó 11,751 hectáreas para riego en el periodo , lo que significó un nivel de cumplimiento de 46.4% en relación con la meta prevista, de 25,347 hectáreas. En 12 distritos de riego la entidad fiscalizada programó la ejecución de esas acciones, de los cuales en tres se superaron las metas previstas (108 Elota-Piaxtla, 112 Ajacuba y 057 Amuco Cutzamala), y en el 097 Lázaro Cárdenas se registró un nivel de cumplimiento de 62.4%, ya que se incorporaron 3,056 hectáreas de las 4,900 programadas. En los 8 distritos restantes (013 Estado de Jalisco, 038 Río Mayo, 052 Estado de Durango, 053 Estado de Colima, 073 La Concepción, 075 Río Fuerte, 100 Alfajayucan y 111 Baluarte- Presidio), no se avanzó en la incorporación de las hectáreas programadas en el periodo

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 La ASF estimó que la CONAGUA no cumplirá la meta sexenal de incorporar 31,000 hectáreas para riego, ya que a 2012 se desarrollará infraestructura hidroagrícola en 13,992 hectáreas, inferior en 17,008 hectáreas respecto del compromiso del sexenio (31 mil hectáreas). Véase acción(es): B Eficiencia Esta vertiente comprende la revisión de la gestión de la CONAGUA respecto de mejorar la eficiencia hídrica en las áreas agrícolas; la ejecución de auditorías para comprobar el cumplimiento de las obligaciones por parte de las organizaciones agrícolas, y la observancia del pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque en los distritos de riego. Mejorar la eficiencia hídrica en las áreas agrícolas Este apartado presenta los resultados de la revisión en términos de las acciones de construcción de infraestructura hidroagrícola, la conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada y la instalación de medidores volumétricos de agua. La construcción de nueva infraestructura hidroagrícola se desarrolla dentro de los distritos para la incorporación de hectáreas al riego. Una vez que se concluyen los trabajos de construcción, se inicia el proceso de transferencia de infraestructura a las organizaciones agrícolas, en los términos establecidos en la Ley de Aguas Nacionales. Construcción de infraestructura hidroagrícola De acuerdo con el diagnóstico de incorporación de hectáreas al riego , los trabajos de construcción se programaron en 12 de los 85 distritos de riego para el desarrollo de infraestructura. Se determinó que la CONAGUA construyó obras de infraestructura hidroagrícola para el desarrollo de 11,751 hectáreas en 4 de los 12 distritos de riego previstos en el periodo , por lo que en 8 distritos no se realizaron esas acciones, equivalentes a 13,596 hectáreas. En 4 distritos (108 Elota-Piaxtla, 112 Ajacuba, 057 Amuco-Cutzamala y 097 Lázaro Cárdenas), se ejecutaron obras en 11,751 hectáreas en las que se ejerció un costo promedio de 53.1 miles de pesos por hectárea, inferior en 22.1% del previsto (68.2 miles de pesos). En otros 4 distritos (013 Estado de Jalisco, 052 Estado de Durango, 053 Estado de Colima y 100 Alfajayucan), se ejercieron 1,146,304.9 miles de pesos, monto inferior en 28.1% del presupuestado (1,593,491.0 miles de pesos). Estos recursos correspondieron a pasivos de obras que se ejecutaron en En los 4 restantes (038 Río Mayo, 073 La Concepción, 075 Río Fuerte y 111 Baluarte- Presidio), no se ejercieron los 1,031,720.0 miles de pesos presupuestados, por lo que no se ejecutaron obras para el desarrollo de 6,000 hectáreas para riego. Véase acción(es): B

11 8. Conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada De acuerdo con la información de la CONAGUA, las actividades que se realizan para mantener en óptimas condiciones la infraestructura hidroagrícola no concesionada comprenden dos componentes: rehabilitación y conservación. a) Rehabilitación.- se refiere a los trabajos de obra que tienen por objeto restablecer las condiciones originales de funcionamiento de la infraestructura hidroagrícola por encontrarse en malas condiciones. Se verificó que en los trabajos de rehabilitación, se ejecutaron 137 obras, dos obras más respecto de lo programado en Las acciones se realizaron en 41 de los 85 distritos de riego y por parte de la Gerencia de Distritos de Riego. La entidad remitió la evidencia documental para acreditar que en 44 distritos no se programaron ese tipo de obras, debido a que, de acuerdo con el diagnóstico correspondiente, no se determinaron necesidades de rehabilitación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada. En cuanto a los recursos, se registró un costo global promedio por obra de 4,498.9 miles de pesos en 2011, monto menor en 3.6% respecto de lo presupuestado (4,668.6 miles de pesos). b) Conservación.- se refiere a los trabajos rutinarios para mantener las obras de infraestructura hidroagrícola no concesionada en las condiciones adecuadas, a fin de evitar su deterioro durante su vida útil. Se verificó que en las acciones de conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada, la CONAGUA efectuó 183 obras de acuerdo con lo programado en En cuanto a los recursos presupuestarios, se registró un costo global promedio por obra de 1,032.4 miles de pesos, monto inferior en 10.3% respecto del previsto (1,150.6 miles de pesos). Por lo anterior, se determinó que la entidad fiscalizada ejecutó un total de 320 obras de infraestructura hidroagrícola no concesionada (rehabilitación y conservación), dos obras más respecto de lo previsto en 2011, lo que permitió restablecer las condiciones originales de funcionamiento de la infraestructura hidroagrícola no concesionada y mantener en condiciones adecuadas la red en la que se realizaron esos trabajos. 9. Instalación de medidores volumétricos de agua en distritos de riego De acuerdo con la información de la CONAGUA, los medidores volumétricos se colocan en presas, pozos y canales que son puntos de control establecidos para la entrega del agua en bloque a las organizaciones agrícolas. Con base en el programa de instalación de medidores volumétricos de agua , se programó la colocación de 492 aparatos en 41 de los 85 distritos de riego. Asimismo, de acuerdo con el diagnóstico de necesidades, la entidad fiscalizada determinó la instalación de 3,886 medidores en 56 distritos de 2007 a

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Con la auditoría, se determinó que, de 2007 a 2011, la CONAGUA instaló 248 medidores volumétricos, inferior en 244 de la meta prevista (492), lo que significó un nivel de cumplimiento de 50.4%. En estas acciones, la entidad fiscalizada erogó un costo promedio de miles de pesos, monto menor en 12.9% en relación con el costo previsto (320.6 miles de pesos). En 15 de los 41 distritos, el costo promedio ejercido por medidor instalado fue de 8,775.4 miles de pesos, monto mayor del presupuestado (6,194.0 miles de pesos); sobresale el 014 Río Colorado, Baja California, ya que el gasto erogado fue de 1,531.5 miles de pesos, superior en 222.3% del previsto (475.2 miles de pesos). En 26 de los 41 distritos, el costo promedio ejercido fue de 7,032.9 miles de pesos, monto menor del previsto (10,804.1 miles de pesos); destaca el Distrito de Riego 057 Amuco- Cutzamala, Guerrero, en el que se instaló 1 medidor de los 5 programados con un costo ejercido de miles de pesos, monto inferior en 72.2% del presupuestado (496.6 miles de pesos). Se determinó que, de 2007 a 2011, la CONAGUA registró una cobertura de instalación de medidores volumétricos de 36.7%, al colocar 1,427 aparatos de los 3,886 que se requieren instalar en 56 distritos de riego, lo cual impide determinar con precisión la cantidad de agua entregada a las organizaciones agrícolas en los puntos de control de los distritos de riego. Véase acción(es): B Ejecución de auditorías para comprobar el cumplimiento de las obligaciones por parte las organizaciones agrícolas De acuerdo con el padrón de la CONAGUA, a 2011 se tenían registradas 470 organizaciones agrícolas en los distritos de riego. Se verificó que la entidad fiscalizada no estableció lineamientos o criterios de operación para regular lo correspondiente a la ejecución de auditorías a las organizaciones agrícolas en términos que estas acciones se realicen a solicitud de ésas. La ASF realizó un análisis del cumplimiento de las obligaciones de las organizaciones en lo relativo a la presentación de los programas de conservación y los planes de riego a la CONAGUA en 2011 para la revisión y autorización correspondiente. Con la auditoría se comprobó que la entidad fiscalizada no dispuso de un sistema de control y seguimiento para identificar la información de las observaciones formuladas por la Gerencia de Distritos de Riego en 2011 y la atención de dichas observaciones realizadas a los programas de conservación presentados por las organizaciones agrícolas. Se determinó que 446 organizaciones cumplieron con la entrega del programa de conservación para su revisión y autorización, el 94.9% del total (470), pero 24, el 5.1%, no cumplieron con esta obligación. Las 470 organizaciones entregaron los planes de riego respectivos para su revisión y autorización. Véase acción(es): B

13 11. Cumplimiento del pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque en los distritos de riego De acuerdo con el padrón de la CONAGUA, a 2011 se tenían registradas 470 organizaciones agrícolas en 85 distritos de riego. Con la auditoría se comprobó que la entidad fiscalizada no dispuso de un sistema de control y seguimiento para identificar cuántas de las 470 organizaciones agrícolas deben cumplir con la obligación de pagar las cuotas por el suministro del agua en bloque, ni proporcionó la evidencia documental para acreditar los motivos por los cuales 118 organizaciones agrícolas no tienen la obligación fiscal de realizar dicho pago. La entidad fiscalizada señaló que del total de organizaciones, 352 tienen la obligación fiscal de realizar el pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque. Se determinó que de las 352 asociaciones que en 2011 debieron pagar las cuotas por el suministro del agua en bloque, 318, el 90.3%, cumplieron con esta obligación; y 34, el 9.7%, no efectuaron la aportación correspondiente. Se verificó que las asociaciones dejaron de pagar un monto de 18,600.0 miles de pesos. Las 34 organizaciones que no realizaron en 2011 el pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque corresponden a 20 distritos de riego, de los cuales destacan cinco distritos (013 Estado de Jalisco, Jalisco, 017 Región Lagunera, Coahuila-Durango, 003 Tula, Hidalgo, 016 Estado de Morelos, Morelos y 109 Río San Lorenzo, Sinaloa) que en conjunto representaron el 41.2% de las asociaciones que no cumplieron (14 de 34). Véase acción(es): B Economía Comparativo de las cuotas por el suministro del agua en bloque con los gastos de administración y conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada Se determinó que en el periodo , el presupuesto ejercido promedio por la CONAGUA, por concepto de gastos de administración y conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada, fue de 238,536.9 miles de pesos y registró una tasa media de crecimiento anual de 2.9%, al pasar de 236,840.0 a 265,422.5 miles de pesos en ese lapso. En dicho periodo, la entidad fiscalizada recaudó 190,464.0 miles de pesos en promedio anual y reportó una tasa de crecimiento anual de 12.1%, al pasar de 120,812.0 a 190,464.0 miles de pesos. El monto recaudado promedio del periodo cubrió el 63.3% de los gastos de administración y conservación de la red no concesionada. El porcentaje de recaudación respecto de los gastos disminuyó a una tasa media anual de 8.9%, al pasar de 51.0% a 71.8% en ese lapso. Véase acción(es): B

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Situación presupuestaria de la CONAGUA Aplicación de los recursos presupuestarios asignados en los programas vinculados con la construcción y conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada En la revisión, se seleccionaron los tres programas vinculados con el desarrollo de infraestructura hidroagrícola no concesionada: K111 Conservación y operación de presas y estructuras de cabeza, K135 Programa de infraestructura de riego y U019 Mejora de eficiencia hídrica en áreas agrícolas. Se determinó que la CONAGUA erogó 2,912,978.3 miles de pesos en esos programas presupuestarios en 2011, monto inferior en 959,332.4 miles de pesos en relación con el presupuesto original (3,872,310.7 miles de pesos). Se verificó que en el programa K111 se erogaron 175,969.7 miles de pesos, monto superior en 21,769.9 miles de pesos respecto del programado (154,199.8 miles de pesos), debido a que se incrementó el gasto en el capítulo de servicios generales para cumplir con las acciones de conservación de presas. En el programa K135, se ejercieron 2,737,008.6 miles de pesos, monto inferior en 913,951.4 miles de pesos respecto de lo presupuestado (3,650,960.0 miles de pesos), obedeció a que la CONAGUA adquirió la maquinaria (excavadoras y motoconformadoras) a un costo inferior del previsto. En cuanto al programa presupuestario U019 Mejora de eficiencia hídrica en áreas agrícolas, la entidad fiscalizada no erogó los 67,150.9 miles de pesos presupuestados en ese año. Al respecto, la CONAGUA informó que el programa U019 proviene de 2009 y su antecesor era el Programa de Recuperación de Mantos Acuíferos, el cual es un programa transversal que es coordinado por la SAGARPA desde ese año hasta Sin embargo, la entidad fiscalizada no proporcionó la evidencia documental para acreditar los motivos por los cuales no erogó los 67,150.9 miles de pesos presupuestados para el ejercicio fiscal 2011, en el programa U019. Con la auditoría, se observó que lo anterior obedeció a deficiencias en la coordinación y control de las acciones de la SAGARPA y la CONAGUA para ejercer los recursos de los programas a su cargo. Acciones Véase acción(es): B Recomendaciones al Desempeño B Para que la Comisión Nacional del Agua elabore y registre la Matriz de Indicadores para Resultados ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y emita los lineamientos de operación correspondientes al Programa Presupuestario U019 Mejora de eficiencia hídrica en áreas agrícolas. [Resultado 1] 14

15 B Para que la Comisión Nacional del Agua defina, diseñe e instrumente en su Sistema de Evaluación del Desempeño los indicadores estratégicos que, conforme a la metodología de marco lógico, contengan la información y los elementos necesarios para evaluar la eficacia en el cumplimiento de las actividades de promover el ahorro del agua en el sector agrícola y la eficiencia en las acciones de construcción y conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada, la instalación de medidores volumétricos, la ejecución de auditorías para comprobar el cumplimiento de las obligaciones por parte de las organizaciones agrícolas, y la observancia del pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque en los distritos de riego. [Resultado 2] B Para que la Comisión Nacional del Agua rinda cuentas en los Informes de Ejecución, conforme a la estructura establecida en el Plan Nacional de Desarrollo en materia de infraestructura hidroagrícola e informe en aquel documento sobre el grado de cumplimiento de las acciones relacionadas con los volúmenes de agua ahorrados en el sector agrícola, los trabajos de construcción y conservación de infraestructura hidroagrícola no concesionada, la ejecución de auditorías en los distritos de riego, y el cumplimiento del pago de las cuotas por el suministro del agua en bloque. [Resultado 3] B Para que la Comisión Nacional del Agua adopte las medidas necesarias con objeto de que diseñe una metodología para determinar los volúmenes de agua ahorrados en los distritos de riego, así como para que establezca un sistema de información y medición para llevar el registro y control de esos datos, con base en los recursos hídricos que efectivamente se extraen de las fuentes de abastecimiento y los que se entreguen a las organizaciones agrícolas. [Resultado 4] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca metas anuales del indicador: superficie en distritos regada con agua residual tratada (hectáreas), asigne recursos, responsables, y tiempos de ejecución para evaluar el avance en el cumplimiento del objetivo de la política hídrica de mejorar la productividad del agua en el sector agrícola mediante el intercambio de agua de primer uso por agua residual tratada, e implemente las acciones necesarias a efecto de cumplir con la meta de regar una superficie de 5 mil hectáreas con agua residual tratada. [Resultado 5] B Para que la Comisión Nacional del Agua instrumente los mecanismos de coordinación necesarios a fin de que en los Distritos de Riego 097 Lázaro Cárdenas, Michoacán, 013 Estado de Jalisco, Jalisco, 038 Río Mayo, Sonora, 052 Estado de Durango, Durango, 053 Estado de Colima, Colima, 073 La Concepción, Estado de México, 075 Río Fuerte, Sinaloa, 100 Alfajayucan, Hidalgo y 111 Baluarte-Presidio, Sinaloa, se avance en la consecución de la meta sexenal del indicador: hectáreas incorporadas al riego, a efecto de cumplir con oportunidad y eficiencia las metas previstas en sus respectivos programas. [Resultado 6] B Para que la Comisión Nacional del Agua adopte las medidas conducentes a efecto de que en los Distritos de Riego 013 Estado de Jalisco, Jalisco, 038 Río Mayo, Sonora, 052 Estado de Durango, Durango, 053 Estado de Colima, Colima, 073 La Concepción, Estado de México, 075 Río Fuerte, Sinaloa, 100 Alfajayucan, Hidalgo y 111 Baluarte-Presidio, Sinaloa, se avance en el cumplimiento de las metas de construcción de 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 infraestructura hidroagrícola y se canalicen los recursos presupuestarios asignados a estas acciones, y con ello se cumplan con oportunidad y eficiencia las metas previstas en sus respectivos programas. [Resultado 7] B Para que la Comisión Nacional del Agua adopte las medidas necesarias con objeto de que en los distritos de riego se avance en el cumplimiento de las metas de instalación de medidores volumétricos a efecto de conocer con precisión el volumen de agua entregada a las organizaciones agrícolas, y se ejerzan los recursos presupuestarios con base en criterios de eficiencia y economía. [Resultado 9] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca lineamientos o criterios de operación para regular lo correspondiente a la ejecución de auditorías a las organizaciones agrícolas e instrumente un sistema de información para llevar el registro y control de las observaciones formuladas y la atención de dichas observaciones realizadas a los programas de conservación presentados por esas asociaciones agrícolas. [Resultado 10] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca un sistema de información a efecto de llevar el registro y control de las organizaciones agrícolas que deben cumplir con la obligación de pagar las cuotas por el suministro del agua en bloque e instrumente las medidas respectivas para que el total de esas asociaciones realice dicha aportación. [Resultado 11] B Para que la Comisión Nacional del Agua establezca lineamientos o criterios de operación que regulen lo relativo a que las cuotas recaudadas por el suministro del agua en bloque permitan cubrir al menos el gasto de administración y los gastos de conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada. [Resultado 12] B Para que la Comisión Nacional del Agua fortalezca sus mecanismos de programación y presupuestación para que se ejerzan los recursos públicos federales asignados al Programa Presupuestario U019 Mejora de eficiencia hídrica en áreas agrícolas, a efecto de cumplir con oportunidad y eficiencia las metas previstas en sus respectivos programas. [Resultado 13] Consecuencias Sociales La pérdida por conducción de agua, entre la extracción del líquido y la entrega del recurso a las organizaciones agrícolas, creció a una tasa media anual de 18.1% durante el periodo de , al pasar de 2,840,878.8 a 5,520,342.7 miles de m 3, lo que no contribuye al uso sustentable del agua en el sector agrícola, ni propicia la preservación de las fuentes de abastecimiento. Del territorio nacional dos terceras partes son áridas y semiáridas, lo que obliga al aprovechamiento sustentable del agua en las actividades productivas como el riego para la agricultura, por lo que el incremento de la pérdida por conducción de agua en los distritos de riego puede afectar de manera directa en la producción alimentaria. 16

17 Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 12 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 12 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la CONAGUA cumplió con las disposiciones normativas aplicables respecto de incorporar nuevas hectáreas para riego en los distritos; rehabilitar la infraestructura hidroagrícola no concesionada, y mantener en condiciones adecuadas de operación esta red, excepto por los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a: La CONAGUA no dispuso en 2011 de la información relativa a los volúmenes de agua ahorrados en los distritos de riego, ni de los volúmenes destinados para atender otras prioridades del uso del líquido en las cuencas, lo que limitó verificar el cumplimiento del objetivo de contribuir al uso sustentable del agua en el sector agrícola. La ASF estimó que, de acuerdo con el volumen de agua extraído de las fuentes de abastecimiento y el volumen de agua entregado a las organizaciones agrícolas en los puntos de control de los distritos, la pérdida por conducción de agua fue de 5,520,342.7 miles de m 3, lo que representó un nivel de eficacia de 84.5% en la entrega del líquido. A 2011, la entidad fiscalizada ejecutó un total de 183 obras de conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada, conforme lo previsto en 2011, lo que permitió mantener en condiciones adecuadas de operación esta red en la que se realizaron los trabajos. Se verificó que la CONAGUA no estableció metas durante el periodo para evaluar el avance en la consecución del indicador: superficie en distritos regada con agua residual tratada (hectáreas), lo que limitó verificar la consecución del objetivo de mejorar la productividad del líquido en el sector agrícola. En la auditoría, se determinó que a 2011 la Comisión no realizó obras de infraestructura hidroagrícola previstas en ocho distritos de riego para el desarrollo de 13,596 hectáreas para riego. La auditoría reveló que de las 352 organizaciones agrícolas que debieron pagar las cuotas por el suministro del agua en bloque para riego, 318, el 90.3%, cumplieron con esta obligación; y 34, el 9.7%, no efectuaron la aportación correspondiente; se determinó que se recaudaron 190,464.0 miles de pesos en 2011 y las organizaciones dejaron de pagar un monto de 18,600.0 miles de pesos. 17

18 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Revisar la información y documentación correspondiente para constatar el cumplimiento de la CONAGUA en la aplicación de la Metodología de Marco Lógico respecto de la elaboración e integración de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del programa U019 Mejora de eficiencia hídrica en áreas agrícolas y la publicación de los lineamientos para la operación de ese programa en Verificar la información de los indicadores de la CONAGUA que se reportaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Cuenta Pública para el Ejercicio Fiscal 2011, así como en el Programa Nacional Hídrico (PNH) y la MIR del programa U019, a fin de determinar si son suficientes para evaluar el cumplimiento de sus objetivos y su gestión operativa en materia de desarrollo de infraestructura hidroagrícola no concesionada. 3. Revisar la información reportada en el Quinto Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2011 para constatar el cumplimiento de la entidad en cuanto a la rendición de cuentas sobre los resultados del desarrollo de infraestructura hidroagrícola no concesionada respecto del avance en la atención de los objetivos y estrategias establecidos en el PND , en comparación con las acciones previstas en Verificar la documentación de las metas y los resultados de 2011 sobre los volúmenes de agua ahorrados en el sector agrícola para evaluar en qué medida se está contribuyendo al cumplimiento del objetivo de lograr el uso sustentable del líquido. 5. Revisar la información de las metas y los resultados de 2011 del indicador: superficie en distritos regada con agua residual tratada (hectáreas) para lograr el uso sustentable del líquido y mejorar su productividad en el sector agrícola. 6. Verificar la documentación de las metas y los resultados durante el periodo del indicador: hectáreas incorporadas al riego para evaluar el cumplimiento de la estrategia sectorial relativa a ampliar la frontera agrícola de riego para contribuir a mejorar la productividad del agua en el sector agrícola. 7. Revisar la información de las metas y los resultados durante el periodo de las acciones de construcción de infraestructura hidroagrícola para incorporar nuevas hectáreas al riego en los distritos. 8. Verificar la información de las metas y los resultados de 2011 de los trabajos de rehabilitación y conservación de la infraestructura hidroagrícola no concesionada. 9. Revisar la documentación de las metas y los resultados durante el periodo del programa de instalación de medidores volumétricos de agua en los distritos de riego y comparar esta información con el diagnóstico de necesidades de medidores en esas áreas agrícolas. 18