TEMA 6. LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA UNIÓN EUROPEA 1 INTRODUCCIÓN

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1 TEMA 6. LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA UNIÓN EUROPEA 1 INTRODUCCIÓN Hasta el primer tercio del siglo XX el presupuesto cumplía una función limitativa del sector público: el poder legislativo aprobaba los gastos que, como máximo, podía ejecutar el gobierno. Desde la concepción clásica del presupuesto, que se sustentaba en la ideología liberal y cuya regla de oro era la del equilibrio presupuestario, la intervención publica en la economía debía ser la mínima posible. El papel del Estado quedaba reducido a suministrar los llamado bienes públicos (de consumo colectivo y a los que no se puede aplicar el principio de exclusión) y al mantenimiento del orden institucional que permitiese un adecuado funcionamiento del mercado. Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, el análisis de las externalidades y de los fallos del mercado, unido a la constatación del comportamiento cíclico de la economía abrieron la puerta al intervencionismo estatal con objeto de influir en la evolución de las magnitudes económicas. En las economías modernas el presupuesto ha adquirido un papel esencial como expresión de la política económica. En este sentido, se suele afirmar que el presupuesto del Estado es la más clara expresión de una voluntad política: el diseño, definición y estructura de los ingresos y gastos presupuestarios constituyen la manifestación de un modo concreto de entender, encauzar y dirigir las relaciones socioeconómicas. Podemos considerar que en cualquier economía moderna se le asignan al Estado cuatro funciones básicas: asignación de recursos, estabilidad económica, redistribución de la renta y crecimiento económico. La nueva concepción funcional de la hacienda pública ha propiciado un extraordinario crecimiento del sector público, de forma que, en la actualidad y en los países desarrollados, el Estado absorbe alrededor de la mitad de la actividad económica. Tal como podemos observar en el Cuadro 1, el porcentaje de gastos sobrepasa el 50 % del P.I.B. en el conjunto de países de la zona euro. Dentro del sector público se incluye tanto el Estado como los distintos niveles de administración. Normalmente, se considera que las funciones de estabilización y redistribución de la renta deben ser asumidas en el ámbito central, mientras que la función asignativa, la provisión de bienes públicos, debe asumirla el nivel de gobierno (central, regional o local) que está más próximo al grupo de ciudadanos a los que afecta. El grado de integración alcanzado en la Unión Europea supone cierta cesión de soberanía por parte de los Estados miembros, de forma que la Unión participa en algunas de las funciones características del sector público. El presupuesto de la Unión Europea se financia con recursos propios y desarrolla políticas definidas a escala supranacional que afectan a la asignación de recursos (Política Agrícola Común) y a la redistribución regional de la renta (Política Regional). Desde esta perspectiva, podría considerarse a la Unión Europea como un nivel de gobierno adicional, además del estatal, local y regional, y a su presupuesto el embrión de un presupuesto federal. Ahora bien, esta afirmación hay que matizarla, ya que, a diferencia de los presupuestos federales, el presupuesto de la Unión Europea carece de la función de estabilización económica y su efecto redistributivo es muy moderado. 1

2 CUADRO 1 PARTICIPACION DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMIA INGRESOS Y GASTOS COMO PORCENTAJE DEL P.I.B. España Área euro Gastos 44,1 42,4 52,4 51,2 Ingresos 39,7 40,7 49,2 49 TECHO PRESUPUESTARIO DE LA UNION EUROPEA = 1,24 % P.N.B. PRESUPUESTO DE LA UNION EUROPEA AÑO 2005 = 1,00 % P.N.B. DISTRIBUCION DEL GASTO ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO (en %) País Central Intermedio Local España 66,32 21,39 12,29 Alemania 62,65 20,67 16,68 Austria 70,48 14,24 15,28 Suiza 51,54 27,68 20,78 Estados Unidos 53,9 21,57 24,53 Canadá 40,37 40,75 18,88 Australia 52,16 41,86 5,98 Reino Unido 73,05 26,95 Francia 81,5 18,5 Italia 76,54 23,46 Suecia 66,31 33,69 Comparado con el presupuesto de un Estado federal, el presupuesto de la Unión europea tiene una dimensión muy modesta. Para el año 2005, el total de créditos para pago de la Unión asciende a millones de euros, pero esta cifra tan solo representa un 1 % del PNB de los países miembros. Estas magnitudes presupuestarias nos indican que estamos todavía muy lejos de una Europa federal (de unos Estados Unidos de Europa), si bien también se puede afirmar que el presupuesto de la Unión no es un fiel reflejo del nivel de integración económica y política alcanzado. Así, se puede destacar que dos aspectos fundamentales, como el mercado único y la unión monetaria, no tienen reflejo presupuestario. En este sentido, aunque la función de estabilización sigue siendo exclusiva de cada Estado, la unión monetaria ha supuesto la transferencia de uno de los principales instrumentos de política económica, la política monetaria, al Banco Central Europeo; e implica una limitación sobre las políticas fiscales de los países de la zona euro que han asumido unos compromisos de disciplina presupuestaria plasmados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. 2

3 2 EL PRESUPUESTO EN LAS COMUNIDADES EUROPEAS El sistema financiero comunitario ha vivido una constante evolución. Los primeros veinte años se caracterizaron por varios cambios importantes: el avance hacia la unificación de los instrumentos presupuestarios, el progreso hacia la autonomía financiera y la búsqueda de un equilibrio institucional. El ciclo del Presupuesto General de las Comunidades Europeas comprende tres etapas bien diferenciadas: elaboración y aprobación del presupuesto, ejecución, y control. El procedimiento que se emplea otorga un gran papel al Parlamento Europeo, aunque éste comparte la autoridad presupuestaria con el Consejo. 2.1 Los principios presupuestarios El Presupuesto de las Comunidades Europeas es el acto que prevé y autoriza previamente, cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las Comunidades La elaboración y ejecución del presupuesto comunitario están sometidas a determinados principios que son similares, en su mayoría, a los que rigen el proceso de los presupuestos generales de un Estado. Éstos son: Principio de unidad: implica que todos los ingresos y todos los gastos del ejercicio deben recogerse en un único documento 1, el Presupuesto General de la Unión Europea. Principio de universalidad: la totalidad de ingresos financian la totalidad de gastos, sin que pueda establecerse la correlación entre un ingreso concreto y un gasto determinado y sin que puedan compensarse ingresos y gastos Principio de anualidad: establece la relación entre la vigencia del presupuesto y la del año en curso. Sin embargo, la gestión de programas plurianuales (cuyos gastos se extienden durante varios ejercicios) debe conciliarse con lo anterior. Para ello se recurre al concepto de créditos disociados que se descomponen en créditos de compromiso y créditos de pago. Los créditos de compromiso se refieren al montante total de obligaciones jurídicas que se pueden contraer durante el ejercicio y cuya realización se extiende sobre más de un ejercicio. Los créditos de pago cubren los gastos derivados de la ejecución de compromisos contraídos durante el ejercicio y de obligaciones pendientes de años anteriores 2 Principio de especialidad: todos los gastos deben estar asignados a un objetivo 1 Inicialmente, las distintas comunidades (CECA, CEE, EURATOM) disponían de su propio presupuesto. A partir del Tratado de fusión de 1965, sólo subsistirían dos instrumentos presupuestarios: el presupuesto general y el presupuesto operativo CECA, habiendo desaparecido éste último en 2002 al expirar el Tratado CECA. 2 Los créditos no disociados cubren operaciones cuya ejecución debe efectuarse, en principio, en su totalidad (tanto en créditos de compromiso como en créditos de pago) durante un único ejercicio presupuestario. Las expresiones «créditos para compromisos» y «créditos para pagos» implican la suma de los créditos de compromiso y de los créditos de pago correspondientes simultáneamente a los créditos disociados y a los créditos no disociados. A partir de 1991 se decidió que todos los créditos distintos de los correspondientes a los gastos agrarios y a los gastos administrativos constituirían créditos disociados. 3

4 concreto y deben figurar en una partida presupuestaria específica. Esto es igualmente válido para los ingresos que deben definirse de manera precisa. El presupuesto se estructura en secciones, títulos, capítulos, artículos y partidas. Cualquier transferencia de capítulo a capítulo está reservada a la autoridad presupuestaria. Principio de equilibrio: los ingresos anuales deben cubrir totalmente los créditos de pagos anuales. No puede recurrirse al endeudamiento para financiar un déficit. Si se producen gastos no previstos o suplementarios, deben consignarse en un presupuesto rectificativo o suplementario (PRS) para financiarlos, bien mediante una redistribución interna de los créditos presupuestarios (disminuyendo algunas partidas para financiar los nuevos gastos pero sin alterar el importe total del presupuesto) o bien mediante recursos suplementarios que alteran el importe total del presupuesto. 2.2 La elaboración y aprobación del presupuesto El ciclo del Presupuesto General de las Comunidades Europeas comprende tres etapas bien diferenciadas: elaboración y aprobación del presupuesto, ejecución, y control. El procedimiento que se emplea otorga un gran papel al Parlamento Europeo, aunque éste comparte la autoridad presupuestaria con el Consejo. El establecimiento del presupuesto para cada ejercicio es el resultado de un complejo y prolongado proceso que refleja la especificidad del marco institucional de la Unión Europea y en especial el difícil equilibrio de poderes entre el Consejo y el Parlamento resultante de compartir la autoridad presupuestaria. Las fases del proceso, que se representan esquemáticamente en el Cuadro 2, son las siguientes: Preparación del anteproyecto. El proceso se inicia con un debate sobre las prioridades y su traducción presupuestaria con objeto de determinar las principales orientaciones del próximo presupuesto. El Acuerdo Interinstitucional de 1993 introdujo un nuevo procedimiento de colaboración con un diálogo a tres bandas Parlamento - Consejo - Comisión a fin de debatir las prioridades. Tras este diálogo, la Comisión elabora los documentos cuya colección constituirá el anteproyecto del presupuesto que es enviado al Consejo y al Parlamento Dialogo a tres bandas sobre gastos obligatorios Este procedimiento "ad hoc" de concertación permite al Parlamento Europeo abrir un dialogo con el Consejo sobre el montante de los gastos obligatorios, aunque es el Consejo el que tiene la ultima palabra sobre estos gastos. Primera lectura del Consejo. Sobre la base del Anteproyecto, el Consejo procede a su primera lectura y, después de la concertación con una delegación del Parlamento, establece el proyecto de presupuesto, que lo transmite al Parlamento dentro de la primera quincena de septiembre. 4

5 CUADRO 2-5

6 Primera lectura del Parlamento. El Parlamento procede a la primera lectura del proyecto de presupuesto dentro del mes de octubre, pudiendo proponer modificaciones a los gastos obligatorios -GO- (por mayoría de votos emitidos) y efectuar enmiendas a los gastos no obligatorios -GNO- (por mayoría absoluta de sus miembros). El proyecto, con las alteraciones efectuadas, vuelve al Consejo 3 Segunda lectura del Consejo. El Consejo efectúa esta segunda lectura durante la tercera semana de noviembre, después de una concertación con una delegación del Parlamento. El proyecto de presupuesto puede ser modificado en función de las enmiendas (afectando a los GNO) o de las proposiciones de modificación (afectando a los GO) votadas por el Parlamento. Los resultados de las deliberaciones del Consejo en segunda lectura sobre los gastos obligatorios conducen a la fijación de sus montantes definitivos: El Consejo ejerce la última palabra sobre esta categoría de gastos (salvo rechazo total del presupuesto por el Parlamento). El proyecto de presupuesto enmendado y modificado es de nuevo transmitido al Parlamento a finales de noviembre. Segunda lectura del Parlamento. Al estar fijados los gastos obligatorios, la sesión plenaria de diciembre se dedica, sobre todo, al examen de los gastos no obligatorios. Si el Parlamento acepta el proyecto, el presidente del Parlamento declara aprobado el presupuesto. Sin embargo, el Parlamento puede mostrarse disconforme rechazando el proyecto en su totalidad por mayoría de 3/5 de los votos emitidos. En tal caso el presidente del Parlamento detiene el presupuesto e interviene el procedimiento de conciliación entre Consejo, Comisión y Parlamento, a fin de buscar un acuerdo. Mientras tanto el presupuesto del año anterior queda prorrogado automáticamente y la Comisión puede gastar mensualmente el importe de la doceava parte del mismo. 2.3 La ejecución del presupuesto La Comisión Europea es quien tiene la competencia de ejecutar el presupuesto comunitario. La ejecución se hace de conformidad con el Reglamento Financiero y dentro del límite de los créditos asignados en el presupuesto. La Comisión es responsable de la ejecución del presupuesto por cuanto respecta a su propio funcionamiento y a las políticas comunitarias, pero las otras instituciones (Parlamento, Consejo, etc.) ejecutan las secciones del presupuesto que les corresponde. La ejecución del presupuesto comunitario, en sentido más estricto, consiste sobre todo en el gasto. De acuerdo con el Reglamento, el gasto se divide en distintas fases: el compromiso 3 La distinción entre gastos obligatorios (GO) y gastos no obligatorios (GNO) tiene un significado fundamentalmente político, en la medida en que regula el reparto del poder presupuestario entre el Parlamento y el Consejo (el Parlamento tiene «la última palabra» sobre los gastos no obligatorios, el Consejo la tiene sobre los gastos obligatorios). La definición relativamente poco precisa de este concepto en el Tratado se afinó en 1982 mediante una declaración común de las tres Instituciones, según la cual, los GO son los gastos que la Autoridad presupuestaria está obligada a consignar en el presupuesto para permitir a la Comunidad respetar sus obligaciones internas o externas, tal y como se derivan de los Tratados o de los actos adoptados en virtud de estos últimos. A contrario, los demás gastos son «no obligatorios». Sin embargo, el problema de la clasificación de los gastos sigue siendo una fuente constante de conflictos entre las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria. 6

7 (definir en qué se va a gastar concretamente el dinero), la liquidación (comprobar los derechos de los acreedores), la orden de pago y el pago. 2.4 El control presupuestario El control es doble: el financiero, lo efectúa el Tribunal de Cuentas, examinando la legalidad del gasto; y el control político lo ejerce el Parlamento, principalmente a través del procedimiento de descargo: el Parlamento, tras el examen de las cuentas que presenta la Comisión, del informe del Tribunal de Cuentas y de la recomendación que presenta el Consejo, aprueba la gestión de la Comisión cerrando así el ciclo presupuestario. 3 LA EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO El presupuesto comunitario ha ido creciendo desde su creación de forma considerable hasta alcanzar millones de euros en créditos de compromiso para el ejercicio La evolución del presupuesto ha ido acompañado los cambios instituciones y de las políticas europeas. En la historia presupuestaria de las Comunidades Europeas cabe señalar tres períodos clave: desde sus inicios (1958) hasta 1970; desde 1970 a la reforma de 1988 y, la última etapa a partir de Actualmente se están discuerdo las nuevas perspectivas financieras para el periodo , así como distintas propuestas para la reforma del sistema de recursos propios, criterios para el reparto de la carga presupuestaria y redefinición del techo presupuestario de la Unión. 3.1 El periodo Hasta 1970 el mecanismo de financiación del presupuesto comunitario no difería sustancialmente del resto de organismos internacionales: los ingresos consistían en aportaciones que efectuaban los Estados miembros a fin de sostener los gastos comunitarios. Durante este periodo, el predominio del Consejo en el proceso de decisión presupuestaria fue casi absoluto. El Parlamento tenía una función meramente consultiva: el presupuesto lo aprobaba el Consejo oído el Parlamento. En 1967, con motivo del Tratado de Fusión de los Ejecutivos, se refundieron en uno solo los presupuestos de las distintas instituciones comunitarias, de forma que el Presupuesto General de las Comunidades Europeas absorbió el presupuesto CEE, el presupuesto de funcionamiento del Euratom y el presupuesto administrativo de la CECA. En 1970 incluiría también el presupuesto de investigación de esta institución, quedando únicamente al margen el presupuesto operativo CECA, financiado con recursos propios de ésta (las contribuciones de empresas productoras de carbón y acero) y destinado a sus intervenciones específicas. 3.2 La reforma de 1970 La Decisión del Consejo de Abril de 1970 supuso un cambio de la propia concepción presupuestaria al establecer un sistema de recursos propios para financiar el presupuesto comunitario. 7

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9 Gráfico 2 9

10 Los ingresos comunitarios quedaron establecidos de la siguiente manera: Derechos de Aduanas sobre la importación de mercancías en territorio comunitario de acuerdo con la Tarifa Exterior Común Exacciones Reguladoras Agrícolas y sobre la producción y almacenamiento de azúcar e isoglucosa, que formaban parte de la propia organización de la PAC. Un porcentaje del IVA recaudado por los Estados miembros, que no podía exceder del 1% de la base imponible armonizada de dicho impuesto Otros recursos complementarios (de escasa importancia) Pronto se observó que el recurso IVA constituía la parte más dinámica del presupuesto comunitario mientras que los otros recursos tendían al estancamiento e incluso a la regresión El recurso IVA era el único que puede crecer al ritmo del crecimiento económico, mientras que los derechos de aduanas, inicialmente el recurso propio tradicional más importante, se estanca debido la tendencia liberalizadora en el comercio mundial y a la firma de acuerdos preferenciales con diversos países; lo mismo ocurre con las exacciones agrícolas debido al cada vez mayor grado de abastecimiento de la Comunidad en productos agrarios. Sin embargo, a partir de 1983 las finanzas comunitarias volvieron a experimentar dificultades. Ello se debió a un conjunto de problemas que se presentaron en un corto espacio de tiempo: - la financiación de la PAC, - las reclamaciones financieras del Reino Unido, - la tercera ampliación con el ingreso de España y Portugal, y - las discrepancias políticas entre el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo. GRÁFICO 3 RECURSOS PROPIOS DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO Ejercicio 1979 Dererechos aduanas 36% Exacciones agricolas 12% Otros recursos 3% Recurso I.V.A. 49% Los mecanismos de intervención puestos en marcha por la PAC suponían mantener precios 10

11 interiores por encima de los precios internacionales, lo que, con la aparición de excedentes agrícolas, generaban una carga creciente sobre el presupuesto comunitario. El Gráfico 4 nos muestra cómo los gastos derivados de la Política Agrícola son los que absorben la mayor parte del presupuesto y son los responsables de su crecimiento hasta agotar el límite de los recursos propios. Las reclamaciones financieras del Reino Unido fueron otra fuente de conflicto. Desde su ingreso, en 1972, el Reino Unido se encontraba en una situación de desequilibrio presupuestario crónico con la Comunidad a favor de esta última (su participación en el presupuesto de ingresos es muy alta mientras que por el lado del gasto su participación en el FEOGA-Garantía es reducida). El gobierno conservador de Mrs. Thatcher exigió la devolución de una parte de las contribuciones realizadas, amenazando con dejar de pagar éstas y, en última instancia, con abandonar la Comunidad. En 1984, el Consejo de Fontainebleau introdujo el llamado cheque británico". Este mecanismo daba una compensación al Reino Unido equivalente al 66% de su saldo neto. La financiación de la compensación se distribuye entre los demás Estados miembros en proporción a su parte en el PNB. La tercera ampliación comunitaria, con la inclusión de dos nuevos Estados, España y Portugal, situados por debajo de la media de la renta comunitaria, los convertían en demandantes netos de fondos y pondrá de manifiesto la necesidad de reformar los fondos estructurales y de incrementar su cuantía. Por otra parte, las discrepancias entre el Consejo y el Parlamento Europeos vinieron a complicar un poco más las dificultades presupuestarias. La legitimidad y mayor poder de influencia adquiridos por el Parlamento a raíz de su elección por sufragio universal introdujo un factor de tensión permanente entre el Consejo y el Parlamento que se traduciría en batallas presupuestarias. Tales discrepancias harán difícil el proceso de elaboración presupuestaria, que en los años sucesivos estará plagado de incidencias y llevará al rechazo parlamentario de los presupuestos de 1980, 1981 y 1985 y a la interposición de un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia del presupuesto de 1986; en definitiva, a la parálisis presupuestaria en el periodo. GRÁFICO 4. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS millones de ECUs % 73% FEOGA garantía Acciones 11 estructurales Investigación y des Reemb y garantías Gastos Administración.

12 3.3 La reforma de 1988: los acuerdos de Bruselas El nuevo impulso político que supuso el Acta Única Europea y las nuevas políticas comunitarias (fundamentalmente cohesión económica y social) hacía necesaria una profunda reforma del sistema financiero de la Comunidad. En tal sentido, la Comisión presentó, en febrero de 1987, una propuesta global de reforma (el denominado paquete Delors ) basada en tres objetivos: - asegurar un período de suficiencia presupuestaria, para lo que resultaba imprescindible reformar el sistema de financiación; - aumentar el grado de cohesión entre países miembros (aumentado los fondos estructurales) y - reformar la PAC para reducir el gasto agrícola. Sobre la base de las propuestas de la Comisión, en febrero de 1988 el Consejo europeo de Bruselas aprobaba las grandes líneas de la reforma financiera de la Comunidad, que incluía los siguientes aspectos: Se establece un límite máximo total de los recursos propios que se fija en un porcentaje del PNB (y no en función del IVA que era el límite que operaba hasta entonces) y que en 1988 se situará en el 1,14 %; Se corrigió la recaudación del I.V.A. para tener en cuenta la disparidad de las estructuras económicas y se fijó el límite del 1,4 % para este recurso; Se introduce un cuarto recurso que se calculará como un porcentaje sobre la diferencia entre la base armonizada del IVA y el PNB de cada Estado miembro. De esta forma se pretendía gravar lo que el IVA no alcanzaba, es decir, las exportaciones y la inversión, efectuando así un reparto más equitativo de las cargas presupuestarias; El cierre de los recursos propios y la garantía de suficiencia financiera pasarán a depender de este cuarto recurso del PNB. El recurso se calcula mediante la diferencia entre los gastos y el producto de los demás recursos propios; Se establece una solución, que se pretende sea definitiva, al problema británico. Todo ello se concreta con la firma, en junio de 1988, del Primer Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, sobre disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario. El principal elemento del nuevo sistema lo constituyen las Perspectivas financieras incluidas en el Acuerdo. Las perspectivas financieras introducen un marco financiero plurianual, estableciendo los importes globales de GO y GNO para el periodo Básicamente, supone el establecimiento de unos objetivos de crecimiento anual de los gastos para cada una de las partidas. Las perspectivas financieras introducen un doble tope de los gastos: el total de los pagos del presupuesto anual no puede sobrepasar el límite máximo global expresado en porcentaje del PNB de la Unión; y se limita cada categoría de gastos a un importe fijado para cada año y expresado en créditos para compromisos. De esta manera se fija también el crecimiento anual previsto del presupuesto comunitario en términos del PNB y, simultáneamente, se determina el crecimiento de los distintos recursos. Otro aspecto destacable de la disciplina presupuestaria es la introducción de un Porcentaje 12

13 GRÁFICO 5. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS ( ) millones ECUs % I.V.A. Der. aduanas P.I.B. Exac. agric Otros recurs GRÁFICO 6. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS ( ) millones ECUs FEOGA garantía Acciones estructurales Investigación y desarr. Reemb y garantías Gastos Administración. 13

14 Máximo de Aumento de los gastos no obligatorios con respecto a los cuales el Parlamento tiene la última palabra. De esta forma el Parlamento se compromete a no aumentar esos gastos por encima de ciertos límites y se eliminan tensiones entre el Parlamento y el Consejo. El otro elemento significativo de los acuerdos interinstitucionales es la mejorara del procedimiento presupuestario anual, introduciendo mecanismos de cooperación inter institucional que eviten los enfrentamientos y la parálisis presupuestaria.el gráfico 5 muestra la evolución de los ingresos comunitarios durante este periodo. El recurso IVA sigue siendo, con diferencia, el más importante y aumenta al ritmo del crecimiento económico. El mayor crecimiento del gasto comunitario se financia con el cuarto recurso, recurso PNB, que pasa a ser el que cierra los recursos propios para garantizar la suficiencia financiera. El recurso PNB será el que más crece proporcionalmente e irá adquiriendo una importancia cada vez mayor. En cuanto a los gastos, su evolución vendrá marcada por el intento de controlar el crecimiento del gasto agrícola y la necesidad de favorecer la cohesión económica (para aprovechar las ventajas derivadas de la creación del mercado único) a través de las políticas estructurales. La reforma de los fondos estructurales aprobada por el Consejo aumentaba la cuantía de la financiación duplicando su importe e introduciendo mayor racionalidad en su gestión. 3.4 La reforma de Maastricht (1992) y el segundo Acuerdo Interinstitucional Con la aprobación del Tratado de la Unión Europea se introdujeron también modificaciones en el ámbito presupuestario entre las que cabe destacar: La redefinición del techo presupuestario. Éste deberá alcanzar, en 1999, el 1,27% del PNB comunitario. Al mismo tiempo se incluye una reforma en la estructura de los ingresos que reduzca el peso del recurso IVA en beneficio del cuarto recurso, o recurso PNB. El establecimiento de un nuevo fondo estructural, el Fondo de Cohesión que, destinado a los países cuyo PIB era inferior al 90% de la media comunitaria (Irlanda, Grecia, Portugal y España) financiará actuaciones en los ámbitos de redes transeuropeas y medio ambiente al objeto de fomentar la convergencia entre Estados. La firma del nuevo Tratado viene a coincidir con el final de vigencia del acuerdo interinstitucional de Tras largas y tensas negociaciones entre las tres instituciones, en octubre de 1993, conforme a las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo, se firmó un nuevo acuerdo interinstitucional sobre disciplina y mejora del procedimiento presupuestario. El acuerdo, siguiendo las líneas básicas del anterior, incluye las perspectivas financieras para el periodo , que constituye el marco de referencia de la disciplina presupuestaria interinstitucional, estableciendo para cada año y cada rúbrica y subrúbrica, los importes máximo de gastos, tanto de créditos de compromiso como de créditos para pagos. En lo que se refiera a la mejora del procedimiento presupuestario se crea un procedimiento de concertación respecto a los GO previa a que el Consejo establezca el proyecto de presupuesto. En materia de disciplina presupuestaria se refuerzan las disposiciones para 14

15 garantizar el respeto al límite máximo de recurso propios. 3.5 El Nuevo Marco Financiero y Perspectivas Financieras La aprobación de nuevas disposiciones financieras que permitieran a la Unión hacer frente al doble reto de la profundización de las políticas comunitarias y de la ampliación de la Unión constituye el elemento clave del proyecto "Agenda 2000" puesto en marcha por la Comisión, y que incluye un análisis minucioso del sistema de financiación y las propuestas para el futuro. El nuevo marco financiero de la Unión quedó establecido en el nuevo Acuerdo Interinstitucional, de 6 de mayo de 1999, para el periodo Este nuevo acuerdo de disciplina presupuestaria mantiene el límite máximo de recursos propios en el 1,27 % del PNB para todo el periodo. Los gastos previstos en las perspectivas financieras se sitúan muy por debajo de este límite máximo global. Los importes correspondientes a créditos de pago ascenderán a y millones de euros, lo que representa un porcentaje decreciente del PNB (del 1,13 % al 0,97 %). Las nuevas perspectivas incluyen siete rúbricas principales (divididas en algunos casos en subrúbricas): - agricultura, - acciones estructurales, - políticas internas, - medidas exteriores, - administración, - reservas y - ayuda de preadhesión. CUADRO 3. PERSPECTIVAS FINANCIERAS PARA LA EUROPA DE LOS QUINCE Créditos de compromiso AGRICULTURA ACCIONES ESTRUCTURALES POLITICAS INTERNAS MEDIDAS EXTERIORES ADMINISTRACION RESERVAS AYUDA DE PREADHESIÓN TOTAL CREDITOS COMPROMISO TOTAL CREDITOS DE PAGO Créditos de pago en % del PNB 1,13 1,12 1,13 1,11 1,05 1,00 0,97 DISPONIBLE PARA LA ADHESION LIMITE MAXIMO DE LOS CREDITOS DE PAGO Límite máximo de los créditos de 1,13 1,12 1,18 1,19 1,15 1,13 1,13 pago en % del PNB Margen para imprevistos 0,14 1,15 0,09 0,08 0,12 0,14 0,14 Límite máximo de los recursos propios 1,27 1,27 1,27 1,27 1,27 1,27 1,27 15

16 GRÁFICO 7. PERSPECTIVAS FINANCIERAS millones de euros AGRICULTURA 2 ACCIONES ESTRUCTURALES 3 POLITICAS INTERNAS 4 MEDIDAS EXTERIORES 5 ADMINISTRACION 6 RESERVAS 7 AYUDA DE PREADHESIÓN La agricultura y las acciones estructurales seguirán representando la parte más importante de los gastos previstos en las perspectivas financieras. La reforma de la política agrícola común, prevista en el marco de la Agenda 2000, requerirá un aumento inicial de los gastos agrícolas (de millones de euros en 2000 a en 2003), seguido de una disminución hasta un nivel cercano al del año 2000 al final de periodo. Alrededor de una décima parte de los gastos agrícolas se destinará al desarrollo rural. Los gastos dedicados a las acciones estructurales disminuirán a lo largo del periodo de vigencia (de a millones de euros) tras haberse acordado una reorientación de las acciones estructurales con miras a la concentración geográfica y temática de las intervenciones. Dada la importancia que se concede a las políticas internas de la Unión (redes transeuropeas, investigación y desarrollo, educación y formación, medio ambiente, apoyo a las pequeñas y medianas empresas) la dotación financiera de la rúbrica 3 aumentará ligeramente. Lo mismo ocurrirá con las medidas exteriores y los gastos de administración. La rúbrica correspondiente a la ayuda de preadhesión, contará con un límite máximo de gastos de millones de euros anuales. Los fondos se distribuirán entre el Instrumento agrícola (520 millones de euros anuales), el Instrumento estructural de preadhesión (1.040 millones de euros anuales) y el Instrumento PHARE (1.560 millones de euros anuales). Dentro del límite máximo de los recursos propios, se han dejado disponibles importes en créditos para pagos con vistas a la ampliación. Se ha adoptado la hipótesis de la adhesión de seis países a partir de Una novedad importante es que en el Acuerdo se incluye un Anexo titulado "Marco Financiero para la Europa de los veintiuno. Se trata de cuadro financiero indicativo 16

17 (distinto de las perspectivas financieras) elaborado a partir de esa hipótesis de una Unión con 21 miembros, en el que se indican los créditos para compromisos según las rúbricas en cuestión (agricultura, acciones estructurales, políticas internas y administración), y los gastos suplementarios que se derivarán de la ampliación. En el momento de la adhesión de nuevos Estados miembros a la Unión, se adaptarán las perspectivas financieras con el fin de incorporar los gastos suplementarios correspondientes. Estas necesidades se cubrirán con los importes reservados a tal fin en las perspectivas financieras, y en caso necesario, con los recursos propios suplementarios que se deriven del aumento del PNB comunitario como consecuencia de la adhesión de nuevos Estados miembros. El esfuerzo de disciplina presupuestaria general y la progresión prevista del PNB permitirán cubrir los costes de la ampliación de la Unión dentro del límite máximo de recursos propios del 1,27 % del PNB de la Unión ampliada. Por consiguiente, no será necesario incrementar el límite máximo de recursos propios, que se mantendrán en el 1,27 % del PNB comunitario durante todo el periodo Nuevo sistema de recursos propios La Comisión evaluó el sistema de recursos propios en el informe de octubre de Sobre la base de este informe y el acuerdo del Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, el Consejo adoptó la Decisión, de 29 de septiembre de 2000, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas y que entrará en vigor el 1 de enero de Las principales características de este nuevo sistema son las siguientes: Se mantiene el límite máximo de los recursos propios en el 1,27 % del PNB de los países miembros (introduce una fórmula de cálculo del máximo de recursos propios en aplicación del Nuevos Sistema Europeo de Cuentas (SEC)) Aumenta el porcentaje que los Estados retienen en concepto de gastos de recaudación de los recursos propios tradicionales del 10% al 25% Se reduce el tipo máximo reclamable del IVA al 0,75% en 2002 y 2003 y al 0,50% a partir de Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia pagarán solamente ¼ de su parte normal en la financiación del cheque británico. Los ¾ restantes serán cubiertos por los otros 10 Estados miembros; Sobre la compensación británica se practicarán dos ajustes técnicos para corregir los efectos derivados del aumento de los gastos de recaudación y de los gastos de preparación a la adhesión No se introduce ningún nuevo recurso propio autónomo pero se indica a la Comisión que proponga, antes del 1 de enero de 2006, una revisión general del sistema de recursos propios, incluyendo la posibilidad de modificar la estructura de recursos propios creando nuevos recursos propios autónomos y la corrección de la compensación británica. 4. PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNION EUROPEA PARA EL EJERCICIO 2005 El presupuesto 2005 se aprobó, tras la segunda lectura del Parlamento Europeo, el 16 de 17

18 diciembre de El presupuesto asciende globalmente a millones de euros en créditos de compromiso y millones de euros en créditos de pago. Esto representa un aumento del 6,2 % en compromisos y del 4,4 % en créditos de pago en relación con el presupuesto de El total de los créditos de pago equivalen al 1,004 % de la renta nacional bruta (RNB) de la UE ampliada. 4.1 Presupuesto de ingresos El cuadro 4, y su representación en el gráfico 8, ilustran el reparto de la financiación por tipo de ingresos en los presupuestos de 2005 y De acuerdo con el nuevo sistema de recursos propios pactado en el Consejo Europeo de Berlín de 1999, el recurso basado en el IVA continúa disminuyendo mientras aumenta el cuarto recurso, que en 2005 pasa a representar el 73 % de los ingresos totales. El resto de recursos tradicionales continúan con su línea de estancamiento y pérdida de peso relativo. Cuadro 4. El presupuesto de ingresos 2005 Tipo de ingresos presupuesto 2005 presupuesto 2004 millones euros % millones euros Derechos agrícolas y cotización azúcar 1.613,03 1,52% 1.742,48 1,71% Derechos de aduana ,90 10,11% ,40 10,48% Recurso basado en el IVA ,49 14,41% ,91 13,34% Recurso basado en la RNB (cuarto recurso) ,05 72,98% ,24 67,79% Ingresos varios 1.040,53 0,98% 6.809,58 6,69% TOTAL ,00 100,00% ,60 100,00% % GRAFICO 8. - PRESUPUESTO DE INGRESOS

19 4.2 Presupuesto de gastos Créditos para compromisos Cuadro 5: PRESUPUESTO DE GASTOS 2005 presupuesto 2005 presupuesto 2004 Diferencia 2004/2005 Capítulos de gasto Euros (millones) % Euros (millones) % % 1. Agricultura ,45 42,62% ,29 41,10% 10,19% 2. Acciones estructurales ,50 36,40% ,67 37,40% 3,39% 3. Políticas internas 9.052,00 7,77% 8.704,76 7,94% 3,99% 4. Acciones exteriores 5.219,00 4,48% 5.176,55 4,72% 0,82% 5. Administración 6.351,20 5,45% 6.121,98 5,58% 3,74% 8. Reservas 446,00 0,38% 442,00 0,40% 0,90% 7. Ayuda de preadhesión 2.081,00 1,79% 1.733,26 1,58% 20,06% 8. Compensaciones 1.304,99 1,12% 1.409,55 1,28% -7,42% Total ,14 100,00% ,06 100,00% 6,25% Gastos obligatorios ,79 39,25% ,42 37,82% 10,25% Gastos no obligatorios ,35 60,75% ,64 62,18% 3,81% Créditos para compromisos en perspectivas financieras , ,00 3,45% margen 3.039, ,94 Créditos de pago presupuesto 2005 presupuesto 2004 Diferencia 2004/2005 Capítulos de gasto Euros (millones) % Euros (millones) % % 1. Agricultura ,85 46,20% ,29 43,21% 11,64% 2. Acciones estructurales ,03 30,48% ,30 33,91% -6,16% 3. Políticas internas 7.923,78 7,45% 7.510,38 7,38% 5,50% 4. Acciones exteriores 5.476,16 5,15% 4.950,91 4,86% 10,61% 5. Administración 6.351,20 5,97% 6.121,98 6,01% 3,74% 8. Reservas 446,00 0,42% 442,00 0,43% 0,90% 7. Ayuda de preadhesión 3.286,99 3,09% 2.856,20 2,81% 15,08% 8. Compensaciones 1.304,99 1,23% 1.409,55 1,38% -7,42% Total ,00 100,00% ,60 100,00% 4,41% Gastos obligatorios ,81 43,07% ,42 40,75% 10,35% Gastos no obligatorios ,19 56,93% ,64 67,00% -11,28% Créditos de pago en las Perspectivas financieras , ,54 6,05% margen 7.935, ,94 Créditos de pago En % RNB 1,00% 1,01% 19

20 El cuadro 5, y su representación en el gráfico 9, muestran distribución por grandes rúbricas del presupuesto de gastos créditos de compromisos- del ejercicio GRAFICO 9 8. Reservas 0,4% 5. Administración 5,4% Presupuesto 2005 (créditos de compromiso) 7. Ayuda de preadhesión 1,8% 8. Compensaciones 1,1% 4. Acciones exteriores 4,5% 1. Agricultura 42,6% 3. Políticas internas 7,8% 2. Acciones estructurales 36,4% El principal capítulo de gastos continúa siendo el destinado a la política agrícola común, que absorbe más del 40 % del presupuesto, seguido de las acciones estructurales como segunda gran política de la Unión en cuanto a volumen de gasto. Los créditos de compromisos destinados a agricultura y desarrollo rural ascienden a millones de euros y los créditos de pago a millones de euros, lo que representa un aumento del 11,6 % respecto al presupuesto de Los aumentos pueden explicarse por la segunda fase de la introducción de las ayudas directas a los nuevos Estados miembros y por los afectos de la reforma de la Política Agrícola común Los gastos para las acciones estructurales se establecen en millones de euros en créditos de compromiso, lo que representa un aumento del 3,4 % respecto de Sin embargo, los pagos disminuyen un 6,2 %. Los créditos destinados a las políticas internas ascienden a millones de euros en compromisos y 7923 millones de euros en pagos, una diferencia del 4 % y 5,5 % respectivamente en comparación con Entre las prioridades clave para 2005 se encuentran la estrategia de Lisboa y el espacio de libertad, seguridad y justicia. 20

21 La acción exterior de la Unión moviliza créditos por importe de millones de euros en créditos de compromiso, y millones de euros en créditos de pago, lo que supone un aumento del 0,8 % y del 11 % respectivamente en comparación con La ayuda a Irak se mantiene en 200 millones de euros (de estos, 100 millones de euros deben financiarse al margen de la Rúbrica 4 recurriendo al instrumento de flexibilidad). Las prioridades, tales como la lucha contra las enfermedades relacionadas con la pobreza, la lucha contra las drogas y los programas regionales, especialmente para América Latina y Asia, acusan un aumento de casi un 2 %. El presupuesto de la PESC asciende a 62,2 millones de euros. Los gastos destinados a la estrategia de preadhesión ascienden a millones de euros, lo que supone un aumento del 20,1 % en comparación con el presupuesto de Los créditos de pago ascienden a millones de euros, con lo cual, son considerablemente superiores a los créditos de compromiso. Esto se debe en parte a los pagos en curso a los nuevos Estados miembros para los programas de preadhesión en los que participaron antes de la adhesión. Se mantiene la ayuda de preadhesión para Rumania y Bulgaria. Por primera vez, la ayuda para Croacia, anteriormente presupuestada con cargo a las acciones exteriores, se convierte en parte de la estrategia de preadhesión, reflejando así la nueva situación de Croacia como país candidato. El importe disponible para Croacia también aumenta en aproximadamente un 60 % respecto a 2004, situándose en 105 millones de euros. En la rúbrica 7 se incluyen también 120 millones de euros en créditos de compromiso para la ayuda al desarrollo económico de la comunidad turco-chipriota. De conformidad con el acuerdo político consistente en que los nuevos Estados miembros no deberían ser contribuyentes netos al presupuesto al principio de su adhesión, en la Rúbrica 8 se prevé una compensación de millones de euros. Este importe estará disponible en forma de transferencias a los nuevos Estados miembros a fin de equilibrar sus ingresos y pagos presupuestarios. 5. HACIA UN NUEVO MARCO FINANCIERO: PERSPECTIVAS FINANCIERAS En febrero de 2004 la Comisión elaboró un proyecto político para que la Unión trate de solucionar los importantes retos a los que se enfrentan Europa y sus ciudadanos hasta En su comunicado, la Comisión Europea presenta sus propuestas para el próximo marco financiero de la Unión Europea, que definirán los objetivos y los medios presupuestarios con los que contará la Unión Europea para el período La actividad de la UE, según este marco, debe concentrarse en los objetivos de competitividad y cohesión, desarrollo sostenible, ciudadanía europea y acción exterior de la Unión La Comisión propone reducir el número de rúbricas de las perspectivas financieras de las ocho actuales a cinco grandes categorías de gastos. Estas rúbricas, son las siguientes: crecimiento sostenible. Se divide en dos componentes: - competitividad para el crecimiento y el empleo; - cohesión para apoyar el crecimiento y el empleo; desarrollo sostenible y protección de los recursos naturales; 21

22 ciudadanía, libertad, seguridad y justicia; la Unión Europea como socio mundial: esta rúbrica agrupa todas las acciones exteriores, incluidos los instrumentos de preadhesión, la integración del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) en el presupuesto de la Unión, y las reservas actuales destinadas a la ayuda de urgencia y a la garantía de préstamos; administración: esta rúbrica incluye los gastos de instituciones distintas de la Comisión, las pensiones y las escuelas europeas. Como novedad, los gastos administrativos de la Comisión se incluyen directamente en las rúbricas operativas correspondientes y no en esta rúbrica. Esto debería hacer el sistema menos rígido y permitir una utilización más eficaz de los recursos. La Comisión sugiere asimismo que, a partir de 2013, las perspectivas financieras se establezcan para un período de 5 años, lo que iría más acorde con el ritmo institucional (el mandato de la Comisión y el Parlamento Europeo es de 5 años). También se ha propuesto la integración del Fondo de Solidaridad en el marco financiero (bajo la rúbrica 3: Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia). 5.1 Prioridades del marco financiero Teniendo en cuenta que los recientes resultados económicos europeos han sido mediocres, la Comisión propone que la Unión concentre su acción en tres grandes prioridades: favorecer el desarrollo sostenible, que requiere la realización del mercado interior y la movilización de las distintas políticas (económicas, sociales y medioambientales), y que agrupa los objetivos de competitividad, cohesión y conservación y gestión de los recursos naturales; dar su pleno sentido al concepto de ciudadanía europea, mediante la realización de un espacio de libertad, justicia y seguridad, y el acceso a los bienes públicos elementales; promover un papel coherente para Europa como socio mundial. En materia de desarrollo sostenible, la Comisión recuerda que la competitividad y la cohesión se refuerzan mutuamente. Para alcanzar este desarrollo, es necesario que la Unión se convierta en una economía dinámica basada en el conocimiento y orientada hacia el crecimiento, que haya una mayor cohesión, que la agricultura sea más competitiva, que el desarrollo rural se consolide, que las reservas de peces se exploten de forma sostenible y que se conserve la calidad del medio ambiente. El componente de competitividad al servicio del crecimiento y el empleo incluye los siguientes objetivos: Promover la competitividad de las empresas en un mercado único plenamente integrado, y en particular: la competitividad de la industria, el espíritu de empresa, el desarrollo de las pequeñas empresas, el potencial innovador, la sociedad de la innovación, la inversión en tecnologías de la información para los servicios públicos y las tecnologías ecológicamente eficientes. 22

23 Intensificar y mejorar la investigación y el desarrollo tecnológico europeos, con vistas a crear un «espacio europeo de la investigación», y alcanzar una financiación pública en 2010 del 1% del producto interior bruto (PIB). Los sectores prioritarios son el espacio y la seguridad. Interconectar Europa mediante las redes comunitarias. El coste de la congestión de las redes se estima en el 1% del PIB, y unas mejores interconexiones ofrecerían un potencial suplementario del 0,23% del PIB. Mejorar la calidad de la enseñanza y la formación, en particular, haciendo hincapié en la movilidad4: Aplicar la agenda de política social. Esta agenda, que forma parte integrante de la estrategia de Lisboa, combina legislación, método abierto de coordinación y diálogo social. La mayor cohesión al servicio del crecimiento y el empleo, segundo componente de la rúbrica contempla tres prioridades: la convergencia: los esfuerzos deben centrarse en los Estados miembros y las regiones menos desarrolladas; la competitividad regional y el empleo: este objetivo va dirigido esencialmente a los Estados miembros y las regiones no afectados por la convergencia, dado que seguirá habiendo grandes necesidades; la cooperación territorial europea a través de programas transfronterizos y transnacionales. La Comisión propone también reforzar los elementos que contribuyen al valor añadido de la política de cohesión: la concentración de los recursos en la inversión, el respeto de las normas relativas al mercado único, el acento en la creación de empleo en nuevas actividades, la contribución a la asociación y a la buena gobernanza y el efecto de atracción. Por lo que respecta a la rúbrica gestión sostenible y protección de los recursos naturales, la mayor parte de los gastos corresponden a la reforma de la política agrícola común (PAC), a la futura política de desarrollo rural y a la nueva política pesquera común. Resulta prioritaria la política medioambiental y la Comisión sugiere aumentar la financiación en este ámbito y crear un instrumento que permita adoptar medidas estrictamente medioambientales («Life+»). La rúbrica ciudadanía, libertad, seguridad y justicia será objeto de un aumento a lo largo de los años en las perspectivas financieras. Propone el refuerzo de la UE como espacio de libertad, seguridad y justicia a través de una estructura simplificada basada en tres programas marco («libertad de movimiento y solidaridad en materia de fronteras exteriores, asilo e inmigración», «seguridad» y «justicia y derechos fundamentales») que deberían sustituir a la multitud de instrumentos existentes en el ámbito5. 4 El objetivo es que 3 millones de universitarios se beneficien de aquí a 2010; que aprendices profesionales participen anualmente en acciones de movilidad de aquí al 2013; que un 10% de la población escolar participe en acciones de movilidad a lo largo de la duración del programa y que adultos participen en acciones de aprendizaje a lo largo de la vida. 5 En el marco del primer programa, la Comisión propone la creación de una Agencia de las fronteras exteriores y espera la comunitarización de Europol, Eurojust y la Escuela Europea de Policía 23