>> POLICY BRIEF ISSN: 1989-2667 Nº 120 - MARZO 2015 La encrucijada geopolítica de la UE en Oriente Medio Richard Youngs >> Las políticas de la Unión Europea (UE) en Oriente Medio han sido implícitamente geopolíticas. La opinión general es que la UE no puede con la geopolítica y lo evita a toda costa. Pero eso es una exageración. Es cierto que las políticas de la UE no encajan con la geopolítica clásica, pero sí reflejan un modo de pensar distinto sobre los intereses estratégicos. En 2011, el entusiasmo de la primavera árabe dio un impulso a ese tipo de enfoques. Sin embargo, en la actualidad, el mapa geopolítico de Oriente Medio ha puesto en evidencia sus fallos. Consecuentemente, la UE se encuentra en una encrucijada en la región. Muchos abogan por que la UE empiece a centrarse de manera más explícita en los intereses geopolíticos. Pero la UE no debe intentar convertirse en un actor geopolítico estándar, puesto que no está preparada para ello. Las políticas de la UE en su conjunto pueden contribuir a abordar la emergente geopolítica de Oriente Medio de manera más sutil. En particular, la relación de la UE con las políticas de los Estados miembros será de vital importancia para desarrollar un enfoque europeo más eficaz hacia Oriente Medio y el Norte de África. LA INCLUSIÓN COMO GEOPOLÍTICA La Unión Europea (para el propósito de este documento, nos referimos estrictamente a las instituciones europeas) no es un actor del mismo tipo que las demás potencias. Eso hace que sea más difícil definir su relación con CLAVES La Unión Europea ha empezado a reflexionar sobre cómo desarrollar un enfoque más geopolítico hacia Oriente Medio. Hace falta una mayor concienciación geopolítica, dado que la inestabilidad y la rivalidad en Oriente Medio han mermado el poder del enfoque tradicional de la política exterior de la UE. La UE debería ajustar sus políticas a los intereses estratégicos europeos, pero sin enfocarse demasiado en la estabilidad en detrimento de la reforma.
LA ENCRUCIJADA GEOPOLÍTICA DE LA UE EN ORIENTE MEDIO 2 la geopolítica. La UE tiene competencias que son muy relevantes para los intereses geopolíticos, pero no tiene la habilidad para actuar geopolíticamente con completa independencia de los Gobiernos de los Estados miembros. Y son estos últimos los que tienen la responsabilidad democrática directa de proveer seguridad a sus ciudadanos. El interés geopolítico general de la UE en la región de Oriente Medio y el Norte de África es bien conocido, sobre todo teniendo en cuenta que la proximidad de la zona expone a la UE a la inestabilidad. Muchos documentos, como la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, han reiterado el interés de la UE en lograr Estados estables y bien gobernados en Oriente Medio, en la cooperación regional en materia de seguridad y en la no proliferación de las armas nucleares. Asimismo, la presencia de comunidades inmigrantes en Europa implica que los desafíos de Oriente Medio y el Norte de África tengan un impacto mayor en el continente europeo que en otros actores externos, como Estados Unidos. La lucha contra el terrorismo y la radicalización, por ejemplo, son prioridades tanto de la política interior como de la exterior. De igual modo, la UE depende de la región para satisfacer una gran parte Gráfico 1 Importaciones de crudo de la Unión Europea, 2013 (% del total de importaciones) Fuente: Importaciones de crudo de la UE, Comisión Europea, 1 de enero a 31 de diciembre de 2013. PAÍS DE ORIGEN Abu Dabi 0,04% Irak 3,41% Oriente Medio 13,65 % Kuwait Omán Catar Arabia Saudí 0,06% 0,06% 0,98% 9,07% Norte de África 10.99 % 4,11% 0,98% 5,71% Túnez 0,19% 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gráfico 2 Importaciones de gas natural de la Unión Europea, 2013 (% del total de importaciones) Fuente: BP statistical review, 2014 y Trade in Energy Products, Eurostat, 2013. COUNTRY 13% Norte de África Insignificante 2% Oriente Medio Catar Yemen Omán 7% Insignificante Insignificante 0 2 4 6 8 10 12 14
POLICY BRIEF - Nº 120 - MARZO 2015 3 de sus necesidades energéticas (ver Gráficos 1 y 2). Según los gráficos abajo, los intercambios comerciales entre la UE y la región están creciendo, aunque siguen estando muy por debajo de su potencial (ver Gráficos 3, 4 y 5). Además, la Unión Europea destina casi un quinto del total de su ayuda externa en el sur del Mediterráneo (Gráfico 6). Todo ello hace que Oriente Medio y el Norte de África sea una región muy importante para la UE. La UE tiene instrumentos políticos adicionales a los usados por los Estados miembros. En algunos casos, estos sirven para aglutinar el peso e influencia conjuntos de los Estados miembros de la Unión. Al mismo tiempo, las instituciones europeas sobre todo el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y las diferentes Direcciones Generales de la Comisión Europea tienen un enfoque distinto a los desafíos de Oriente Medio del de las políticas de muchos de los Estados miembros. Este enfoque se denomina inclusión como geopolítica. Muchos analistas hablan de la UE como un imperio postmoderno benigno, que ejerce influencia sobre Estados vecinos mediante su incorporación en su propio sistema de gobernanza. Eso es geopolítica basada en una inclusión voluntaria en lugar de en la coerción o la imposición, en el poder compartido y la asociación en lugar de la subyugación o la tutela a través del uso de la fuerza. Es un enfoque que se basa en las políticas de la UE hacia Europa Central y del Este en los años noventa. La UE está aplicando la misma lógica pero en un contexto regional muy diferente. El potencial de la UE para ejercer influencia en Oriente Medio pareció aumentar tras la primavera árabe de 2011, que trajo consigo esperanzas para la reforma democrática a lo largo de la región de Oriente Medio y el Norte de África. El objetivo de apoyar el cambio político incipiente en la zona parecía casar bien con los puntos fuertes de la UE, y la Unión decidió mejorar sus instrumentos de reforma. La Unión Europea ofreció a algunos países de la zona una mayor integración económica en el mercado único europeo, aproximadamente mil millones de euros para contribuir a la modernización económica, política y social y un mejor acceso a los mercados laborales. Pero todas esas ofertas a los participantes de la Política Europea de Vecindad (PEV, el principal marco político de la UE para guiar sus relaciones con sus vecinos inmediatos al sur y al este) estaban disponibles bajo la condición de que se implementaran reformas económicas y políticas. Además, y al contrario que algunos Gobiernos nacionales, los representantes de la UE establecieron relaciones directas con los islamistas sobre todo porque creían que se consolidarían en el poder, en particular la Hermandad Musulmana y ha actuado de mediador entre partes en conflicto político en la región. En todas esas dimensiones políticas, la UE aportó un valor añadido a las políticas exteriores de los Estados miembros. Y en 2011, esos instrumentos parecían ir en la misma dirección que las intenciones geoestratégicas de los Estados miembros (a la vez que las ampliaban). Existen varios ejemplos del impacto positivo (aunque a veces modesto) que ha tenido el enfoque de la UE. La Unión ha contribuido a me- Gráfico 3 Comercio de la UE con Oriente Medio y el Norte de África (incluyendo Turquía) y principales socios, 2013 (en millones EUR) Fuente: DG de Comercio, Comisión Europea PRINCIPALES SOCIOS COMERCIALES DE LA UE EEUU China Rusia Suiza Noruega Japón Corea del Sur Brasil India Canadá Oriente Medio y el Norte de África Comercio total de la UE Importaciones de la UE Exportaciones de la UE 150.000 300.000 450.000 600.000
LA ENCRUCIJADA GEOPOLÍTICA DE LA UE EN ORIENTE MEDIO 4 Gráfico 4 Importaciones de la UE desde Oriente Medio y el Norte de África (incluyendo Turquía) (en millones EUR) Fuente: DG de Comercio, Comisión Europea ESTADOS DE ORIENTE MEDIO Y EL NORTE DE ÁFRICA 2010 2011 2012 2013 Israel Jordania Líbano Marruecos Territorios Palestinos Siria Túnez Turquía Bahréin Kuwait Omán Catar Arabia Saudí Emiratos Árabes Unidos 15.000 30.000 45.000 60.000 jorar los estándares de gobernanza económica en países como Marruecos, por ejemplo, en materia de las leyes de competición y los requisitos de transparencia. Asimismo, ha ayudado a consolidar ciertas estructuras estatales en Jordania y en los Territorios Palestinos Ocupados, en particular sus ministerios de planificación. La UE también ha ayudado a lograr cierta convergencia en las regulaciones energéticas al norte y al sur del Mediterráneo, lo que supone una contribución geopolítica a unas relaciones de seguridad energéticas más bien estables. Por otro lado, la Unión ha fomentado el diálogo entre actores hostiles en lugares como Yemen, Túnez y. El descenso de Oriente Medio y el Norte de África hacia el conflicto y la incertidumbre no ha sido culpa de la UE. Pero ni la Unión ni Estados Unidos han sido capaces de revertir esa tendencia. Los instrumentos políticos europeos de inclusión no han sido suficientes para prevenir que los Estados se vieran involucrados en conflictos violentos y exportaran su inseguridad hacia otros países. Y existen muchos ejemplos de ello. Por ejemplo, los instrumentos de comercio y ayuda de la PEV eran las principales herramientas de las relaciones de la UE con el régimen de Asad en Siria. En, tras la caída del coronel Gadafi en 2011, la UE desplegó una serie de iniciativas en el terreno y ofreció al nuevo Gobierno formar parte de los marcos de la Asociación Euro mediterránea y de la PEV, con condiciones basadas en incentivos (según la entonces jefa de la diplomacia europea, esos incentivos eran dinero, mercado y movilidad). Se ofreció un plan de acción a y un acuerdo de libre comercio a, y la Unión envió más de 50 millones a Yemen para contribuir a la frágil transición del país. En los tres casos, los regímenes o han rechazado la cooperación de la
POLICY BRIEF - Nº 120 - MARZO 2015 5 Gráfico 5 Exportaciones de la UE hacia Oriente Medio y el Norte de África (incluyendo Turquía) (en millones EUR) Fuente: DG de Comercio, Comisión Europea ESTADOS DE ORIENTE MEDIO Y EL NORTE DE ÁFRICA 2010 2011 2012 2013 Israel Jordania Líbano Marruecos Territorios Palestinos Siria Túnez Turquía Bahréin Kuwait Omán Catar Arabia Saudí Emiratos Árabes Unidos 0 20.000 40.000 60.000 80.000 Gráfico 6 Ayuda de la UE a los Estados de la Vecindad Sur, 2007-2013 (en millones EUR) Fuente: Europeaid INSTRUMENTO EUROPEO DE VECINDAD Y ASOCIACIÓN Israel Jordania Líbano Marruecos Territorios Palestinos Siria Túnez 0 700 1.400 2.100 2.800 UE o han aceptado el dinero pero no han querido adherirse a sus normas de cooperación en materia de seguridad. En la actualidad, está claro que la política indirecta de inclusión como geopolítica aplicada por la UE en los últimos diez años no ha logrado hacer frente a muchos de los peligros emergentes. Si bien ha estimulado el dialogo sobre los compromisos formales hacia la reforma, no ha identificado o abordado los intereses que posteriormente han mermado la modernización económica y política. Mientras que buscaba relacionarse diplomáticamente (y con razón) con regímenes difíciles y algunos grupos de la oposición, no contaba con los medios para usar cualquier influencia adquirida cuando surgieron los problemas, especialmente en Siria, y Líbano. Y la Unión tampoco actuó para evitar la aparición de la política competitiva de poder que ahora domina la región de Oriente Medio.
LA ENCRUCIJADA GEOPOLÍTICA DE LA UE EN ORIENTE MEDIO 6 AJUSTARSE A UNA NUEVA ERA Los encargados de la toma de decisiones de la UE se encuentran en una encrucijada en Oriente Medio. Es evidente que la región de Oriente Medio y el Norte de África ha entrado en un período turbulento e inestable. La cuestión ahora ya no es cómo lograr la reforma política sino cómo gestionar el conflicto. Las divisiones sectarias, las identidades radicales y las rivalidades por el poder son cada vez más prominentes y se han convertido en los motores del cambio en la región. En las instituciones europeas hay un consenso general de que para hacer frente a esa nueva realidad hace falta llevar a cabo cambios sustanciales en la estrategia de la UE hacia la región. El SEAE y la Comisión Europea están empezando a revisar la PEV y muchos diplomáticos de la UE hacen hincapié en la necesidad de emplear una política exterior más normal en la vecindad. La UE debe pensar y hablar de manera más explícita a la hora de proteger intereses concretos. La política europea ya no puede basarse en la suposición de que los Estados vecinos estarán dispuestos a alinearse y unirse tranquilamente a la esfera de gobernanza de la UE. En un discurso pronunciado durante el evento de lanzamiento de un documento sobre la estrategia de la UE hacia la vecindad, celebrado el 4 de marzo, la Alta Representante de la UE, Federica Mogherini, dijo que la Unión necesita dejar de lado su enfoque basado en la evaluación del progreso y empezar a emplear un enfoque más político. Ante los crecientes problemas de seguridad, la diplomacia de los Gobiernos de los Estados miembros es cada vez más importante, y el papel de los instrumentos de la UE está cada vez menos claro. Conceptos clásicos de la geopolítica como el equilibrio (balancing) o seguir la corriente (band-wagoning) o la contención (containment) y la securitización (securitisation) conceptos más bien ajenos a las instituciones europeas han rápidamente ocupado el primer plano en los debates de Bruselas. Ahora en foco se centra más en las formas tradicionales de alianzas de seguridad que en marcos regionales como la Asociación Euro mediterránea. En ese contexto, qué papel puede jugar la UE? Está claro que la Unión no puede seguir como si nada hubiera cambiado en la región de Oriente Medio y el Norte de África. Pero al revisar sus instrumentos políticos, los encargados de la formulación de políticas de la UE deben tener cuidado para no desviarse demasiado de sus conceptos e imperativos geopolíticos o caer en la tentación de emplear una diplomacia puramente basada en la realpolitik. La UE necesita una estrategia más geopolítica, que tenga en cuenta los cambios en Oriente Medio, además de políticas que no se basen tanto en cuestiones tecnocráticas relativas al aquis europeo (las reglas y los estándares de la UE). Pero hay que actuar con cautela: la promoción actual de un enfoque más geopolítico podría fácilmente dar lugar a políticas que podrían perjudicar en lugar de avanzar los intereses europeos. La UE necesita adaptarse a la región, en lugar de intentar adaptar la región a sus propios prismas El razonamiento general es que ahora, tanto por sus propios intereses estratégicos como a raíz de su limitada influencia, la UE debe aceptar a los regímenes tal y como son en vez de intentar remodelarlos a su imagen y semejanza. No obstante, un menor énfasis en la expansión de una esfera de eurogobernanza no quiere decir que se tenga que dejar de prestar atención a los motores subyacentes de la inestabilidad. Lejos de ignorar el realismo geopolítico, la UE ya ha empezado a securitizar su cooperación. En el caso de Jordania, por ejemplo, la UE ha suavizado las condiciones para el acceso a los fondos europeos, ha disminuido la prioridad de las reformas políticas y económicas y ha redirigido fondos a la estabilización de las fronteras del país y a la gestión de los refugiados sirios e iraquíes. Ese cambio de prioridades es completamente comprensible, sin embargo, no hay que olvidar la reforma. La adopción de una política más geopolítica no debería servir de excusa (en realidad, por motivos internos) para decir que ya no es necesario abrir los mercados europeos o ofrecer mayor libertad de movimiento a trabajadores provenientes de países árabes. Tampo-
POLICY BRIEF - Nº 120 - MARZO 2015 7 co debería implicar un distanciamiento de la región en lugar de trabajar para profundizar la cooperación inclusiva o destinar los fondos europeos a regímenes culpables de abusos de los derechos humanos. Existe ese riesgo ahora con el régimen militar egipcio, en un momento en cual la UE está a punto de acordar un nuevo programa de ayuda. Es poco probable que medidas exclusivas de contención ayuden a preservar los intereses estratégicos de la UE a largo plazo. Otro argumento que está cobrando relevancia es que la UE debería olvidar sus ambiciones de fomentar la cooperación regional (tanto dentro de Oriente Medio como entre la región y la UE). Es cierto que hace falta replantear los objetivos, puesto que muchos regímenes de la zona están ahora menos interesados en la cooperación regional de lo que estaban hace diez años. Pero la UE no debe abandonar por completo la idea de la cooperación regional. Centrarse sólo en unos pocos aliados favoritos no sería una buena estrategia geopolítica. Ante el creciente número de potencias medias que compiten por influencia y dada la falta de una potencia hegemónica en la región, los esfuerzos para establecer normas y reglas a nivel regional son aún más (no menos) necesarios. La amenaza del Estado Islámico (EI) ya está haciendo que Irán, algunos regímenes suníes e incluso Israel comiencen a explorar (o por lo menos considerar) una posible coordinación. Un efecto positivo de las crisis en Irak y Siria es que ahora los encargados de la formulación de políticas de la UE se han dado cuenta de que hace falta una estrategia más amplia para la región, que también incluya a regiones adyacentes como el Sahel. Tras cuatro años desde que las revueltas árabes empezaran a cambiar las alianzas a lo largo de la región, es una pena que ese tipo de estrategia aún no esté vigente. La UE necesita adaptarse a la región, en lugar de intentar adaptar la región a sus propios prismas. CON O CONTRA LOS ESTADOS MIEMBROS? La compleja relación entre la estrategia colectiva de la UE y las políticas exteriores de cada Estado miembro es una cuestión clave para la estrategia europea en la región de Oriente Medio y el Norte de África. Encajan bien los instrumentos de la UE con las estrategias de los Estados miembros en Oriente Medio? Las refuerzan? O más bien intentan corregirlas y, a pesar de tener cierta autonomía, en la práctica se ven limitadas en gran medida por los diferentes enfoques a la geopolítica de los Estados miembros? La respuesta es un poco de todo. En sus respuestas a la primavera árabe, las políticas de la UE y de los Estados miembros han evolucionado a veces en armonía y a veces en tensión. Por ejemplo, ha habido armonía en el apoyo a formas consensuadas e inclusivas de reforma, pero tensiones alrededor del compromiso geopolítico en el Golfo. La política exterior europea en Oriente Medio no ha sido ni re-nacionalizada ni europeizada, sino que la diplomacia nacional y las iniciativas europeas se han desarrollado de manera simultánea y en paralelo. La creación de una comunidad cooperativa de seguridad Euro mediterránea formaba parte de la respuesta europea a la primavera árabe. Se intentó revitalizar (por lo menos durante un tiempo) una serie de foros euro-mediterráneos que se encontraban relativamente inactivos o deslucidos en los años anteriores a las revoluciones de 2011 Hasta cierto punto, estos foros sirvieron para aglutinar el peso combinado de los Estados miembros presentes en Oriente Medio y actuaron como un multiplicador geopolítico de la diplomacia y los instrumentos políticos nacionales. Otra parte de la respuesta fue un aumento de la actividad de los Estados miembros, con el fin de controlar el impacto geopolítico del cambio político. En algunas partes de Oriente Medio, la primavera árabe alentó a los Gobiernos europeos a otorgar una mayor prioridad a las políticas exteriores nacionales bilaterales. El ejemplo más claro se dio en la región del Golfo, donde los tres Estados miembros más grandes (Alemania, Francia y el Reino Unido) temían que las revueltas pusieran en riesgo sus intereses de seguridad (además de tener que competir por los contratos comerciales). La falta de coherencia entre las políticas de la UE y las de los Estados miembros no es una novedad
LA ENCRUCIJADA GEOPOLÍTICA DE LA UE EN ORIENTE MEDIO 8 (y no sólo ocurre en la región de Oriente Medio y el Norte de África). Pero en el emergente (des) orden geopolítico de Oriente Medio, lograr la coherencia se hace más necesario que nunca. Eso no quiere decir que haya que dar prioridad a los instrumentos de la UE en detrimento de las políticas exteriores de los Estados miembros, sino que se trata de sacar el mejor partido de los recursos disponibles de ambos. Coordinar a los Estados miembros de manera más eficaz debería estar en el interés geopolítico de la UE. Y ese debería ser su papel. En cierto modo, para la UE, ser geopolítica implica precisamente gestionar ese vínculo. Los Estados miembros presentes en la zona insisten en que su nuevo compromiso de seguridad a través de bases en el Golfo, la venta de armas y el entrenamiento de las fuerzas de seguridad jordanas o argelinas, entre otros abre el camino para el compromiso en cuanto a reformas más estructurales. La UE debería orientar esas iniciativas y jugar un papel en la reforma del sector de la seguridad, demostrando así un compromiso verdadero. Además, muchos miembros Estados miembros se preocupan por las consecuencias del retorno de yihadistas violentos y están de acuerdo en la necesidad de elaborar programas para combatir la radicalización. Aquí, los programas de la UE podrían complementar los esfuerzos nacionales y las relaciones de seguridad con los Gobiernos en Oriente Medio y el Norte de África, centrándose más en los elementos blandos y sociales de la lucha contra la radicalización en la región. En la medida que los Gobiernos nacionales se involucren más en cuestiones de seguridad, las instituciones europeas tendrán que buscar nichos para unir todas las estrategias europeas. La política de la UE no logrará ser una política exterior unificadora en Oriente Medio, sino que tendrá que llenar las lagunas dejadas por el compromiso más geopolítico de los Estados miembros en la región. Así, la UE puede ayudar a crear un equilibrio entre los intereses a corto plazo y los valores a largo plazo. CONCLUSIÓN Diversos documentos, artículos y declaraciones ahora abogan por una UE más estratégica, más geopolítica y más realista hacia la región de Oriente Medio y el Norte de África. Pero aún no está claro exactamente qué se quiere decir con eso. Simplemente abogar por ese cambio no hace más que trasladar el debate a cómo desplegar las políticas. Mucho de lo que se aboga bajo la bandera del realismo podría no resultar tan estable. La UE está empezando a pensar de manera más estratégica sobre Oriente Medio y el Norte de África. Eso es algo positivo, pero no debería desviar los esfuerzos de la UE para intentar abordar las causas más subyacentes de los dilemas geopolíticos que existen en la actualidad. Tomarse en serio la geopolítica implica pensar muy bien sobre qué estrategias son necesarias para impulsar los esfuerzos europeos para promover reformas estructurales, no cómo sofocar esos esfuerzos. Es cierto que ahora un enfoque duro de seguridad es más necesario que nunca, pero un cambio radical de la geopolítica como inclusión a la geopolítica como exclusión no es la respuesta. Richard Youngs es investigador senior en el programa sobre Democracia y Estado de Derecho de Carnegie Europe. Este Policy Brief forma parte del proyecto Transiciones y geopolítica en el mundo árabe, liderado por FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Kawa Hassan, Hivos (k.hassan@hivos.nl) o Kristina Kausch, FRIDE (kkausch@fride.org). e-mail: fride@fride.org www.fride.org