Temas Públicos www.lyd.org- Email:lyd@lyd.org Nº744-14 de Octubre de 2005 ISSN 0717-1528 Nº 744-14 de Octubre de 2005 ISSN 0717-1528 ISAPRES: Mercado y Competencia En las últimas semanas la industria de las ISAPRES ha enfrentado críticas de diversos actores. Estas se basan directa o indirectamente en la falta de competencia del sector y en el eventual abuso monopólico que ejercerían sobre sus afiliados. Así por ejemplo, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia inició la tramitación del requerimiento de la Fiscalía Nacional Económica en contra de algunas ISAPRES, debido a un eventual acuerdo horizontal tomado entre estas instituciones con el objeto de no comercializar planes de cobertura 100-80 (100% de cobertura en hospitalización y 80% en ambulatorio), estando obligados los usuarios del sistema a optar como mejor plan, por aquellos con cobertura 90-70 desde 2002 a la fecha. Se señala además que debido al cambio de planes, las ISAPRES abiertas aumentaron sus utilidades en $29.000 millones entre 2002 y 2004. Un sistema de subsidio universal permitiría aumentar el dinamismo del mercado de seguros de salud y que las personas ejercieran su derecho a elegir el sistema de salud de su preferencia. Las personas podrían optar por el sistema público o por el privado, o sin fines de lucro para obtener un plan de salud regulado por ley, que contemple las garantías de oportunidad, calidad y cobertura que señala la ley. Los antecedentes anteriores invitan a reflexionar sobre los elementos de juicio y los aspectos técnicos implícitos en esta industria, tales como la relación entre los niveles de concentración de la industria y los posibles acuerdos colusivos entre los competidores y su efecto negativo en los afiliados; las barreras a la entrada y los efectos sobre el nivel de competencia; el grado de economías de escala; la rentabilidad comparativas entre diferentes industrias, etc. Un análisis más preciso de estas características permitirían diseñar políticas públicas que promuevan la competencia en el sector y aseguren un mayor beneficio a los afiliados. Concentración de la Industria El paradigma Estructura- Conducta-Desempeño (ECD o Hipótesis de Colusión) plantea que la conducta y el desempeño de las empresas son resultado de la estructura de mercado. Vale decir, industrias más concentradas (variable de estructura) reportarían mayores utilidades (variable de desempeño), debido a las mayores posibilidades de colusión y menor competencia (variable de conducta) que tendría el hecho de participar en un mercado con un menor número de empresas. En esta argumentación subyace la hipótesis de que una mayor concentración facilita los acuerdos colusorios entre las empresas, lo que se daría por diversos factores como que a mayor concentración de la industria, más fácil es disciplinar a los eventuales miembros del acuerdo entre empresas, pues también será más fácil detectar y castigar a los que se desvíen de ellos. En esta edición: ISAPRES: ISAPRES: Mercado Mercado y Competencia y Competencia Políticas Pollíticas para la Inversión para la Inversión Tecnológica Tecnológica 1
Cuadro N 1 Participación de Mercado Promedio 2004 % Sobre Total Sistema Total sistema 2.685.112 de Salud (varios años) Al contrario del enfoque tradicional ECD, una mirada actual a la organización industrial establece que, si bien existen relaciones entre la estructura de un mercado y el desempeño de sus empresas, estas relaciones no son ni mecánicas ni unidireccionales. En particular, la Hipótesis de la Eficiencia de los Mercados postula que la conducta de las empresas afecta en forma determinante su estructura y ésta, a su vez, influye en su desempeño. De esta manera, las empresas podrán alterar la estructura de un mercado mediante conductas que involucren variables como investigación y desarrollo, publicidad, capacidad, innovación y diferenciación de productos. Así por ejemplo, la publicidad podría ayudar a la concentración del mercado y a la % Sobre Total Tipo de ISAPRES Isapres Abiertas Promepart 106.431 4,0 4,2 Colmena Golden Cross 350.218 13,0 13,8 Normédica 53.270 2,0 2,1 ING Salud S.A. 567.131 21,1 22,4 Vida Tres 136.945 5,1 5,4 Mas Vida 187.366 7,0 7,4 Isapre Banmédica 491.703 18,3 19,4 Sfera 36.890 1,4 1,5 Consalud S.A. 602.944 22,5 23,8 Alemana Salud S.A. 0 Total isapres abiertas 2.532.896 94,3 Isapres Cerradas San Lorenzo 6.856 0,3 4,5 El Teniente 45.963 1,7 30,2 Chuquicamata 34.058 1,3 22,4 Río Blanco 5.216 0,2 3,4 Banco del Estado 26.680 1,0 17,5 Ferrosalud 14.222 0,5 9,3 CTC - Istel 14.506 0,5 9,5 Cruz del Norte 4.715 0,2 3,1 Total isapres cerradas 152.215 5,7 creación de barreras a la entrada aumentando la lealtad de los consumidores. Por otra parte, el desempeño de una empresa en un mercado también afecta su conducta y la estructura del mercado. De acuerdo a Demsetz (1973) 1, el modelo tradicional para validar la hipótesis de que la concentración produce daño desde el punto de vista de la acción monopólica era uno de correlación, es decir, la concentración se correlacionaba positivamente con la rentabilidad. La mayoría de los estudios realizados bajo el paradigma tradicional concluían que una estructura más concentrada originaba una mayor rentabilidad mediante un mayor poder de mercado de las empresas participantes de ese mercado. Sin embargo, esta relación no considera por lo menos una variable que afecta la rentabilidad: el tamaño de la empresa que está correlacionado positivamente con la concentración de la industria y puede vincularse, con la rentabilidad a través de por ejemplo la existencia de economías de escala. Luego, atribuir automáticamente a la concentración industrial la monopolización deja de tener validez conceptual y práctica inmediata. El efecto que se adjudica a la concentración industrial no parece atribuible a ella, sino al El Índice de tamaño de la Herfindahl es igual a empresa. En 1744, lo que indica que otros términos, de acuerdo al estándar las empresas internacional la industria más rentables sería moderadamente estarían sobre Concentrada. representadas en industrias 2
CAPITAL MÍNIMO GARANTÍAS LIQUIDEZ ANTES Acreditar capital mínimo pagado de 5000 UF y mantenerlo en la forma de un Patrimonio Mínimo. Entre el 100% a 200% de un mes de cotizaciones, dependiendo de los niveles de liquidez o endeudamiento. Nunca inferior a UF2000 Constituida en dinero efectivo, título estatales, depósitos a plazo. Custodia en la Superintendencia e inembargable. En caso de falencia se destina preferentemente a pago de deudas con beneficiarios. Cuadro N 2 Modificaciones a la Ley de ISAPRES VIGENTE Lo mayor entre UF 5000 y el 30% de las deudas totales Equivalente a la totalidad de las obligaciones con los beneficiarios y los prestadores de salud. Constituida en los instrumentos financieros que define la ley, con reglas de diversificación, emisor, clasificación de riesgo, presencia y liquidez que fija la Superintendencia. Custodia en custodio de valores e inembargable En caso de falencia se destina preferentemente para el pago de deudas con beneficiarios y prestadores de salud. En caso de incumplimiento se exige plan de ajuste y contingencia que resuelva el problema dentro de 120 días. Superintendencia puede tomar custodia de la garantía y usarla para pagar deudas a beneficiarios y prestadores. Si el incumplimiento es grave, o se rechaza el plan de ajuste o éste se incumple, la Superintendencia puede intervenir la ISAPRE asumiendo su administración. Interventor debe llamar a los accionistas a una solución patrimonial. En su defecto debe licitar la cartera de afiliados. ISAPRE los asigna a planes que más se ajustan a las cotizaciones del afiliado. De no haber solución, se cancela el registro y se hace efectiva la garantía para pagar obligaciones. En caso de quiebra, los afiliados vuelven al FONASA. Primeros tres años hay reparto aleatorio de la cartera entre las demás ISAPRES. No había exigencia de liquidez. Mantener un indicador de liquidez no inferior a 0,8 veces la relación entre el activo y pasivo circulante. Fuente: Ley N 18.993 concentradas porque en estas industrias están también las de mayor tamaño. Las consecuencias de esta visión son entre otras, que la mayor concentración puede significar no sólo más eficiencia, sino que también menores precios para los consumidores. Actualmente operan 18 ISAPRES (10 abiertas, 8 cerradas) totalizando una cobertura del 18% de la población. El Cuadro N 1 presenta la distribución de mercado de las ISA- PRES en términos de número de cotizantes y la distribución porcentual de éstos según ISA- PRES para 2004. Respecto a las ISAPRES abiertas, las cinco con mayor participación totalizan un 86,8% del mercado, de lo que se puede inferir que existe una alta concentración aunque el Índice de Herfindahl 2 es igual a 3
Gráfico N 1 Evolución del Índice de Herfindahl 4 y la Ratio de Concentración ( 5 ISAPRES más grandes) Indice de Herfindahl 1.800 1.700 1.600 1.500 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 de Salud (varios años) 1744, lo que indica que de acuerdo al estándar internacional la industria sería moderadamente concentrada 3 (Gráfico N 1). Sin embargo, como se argumenta anteriormente, la concentración no es una característica negativa per se, ya que lo importante en este caso es lograr soluciones competitivas desde el punto de vista de los costos de provisión de los servicios. Además, la evidencia empírica sostiene que en los mercados de administración de riesgos (seguros) la concentración es beneficiosa porque el pooling de riesgo reduce la volatilidad de la cartera asegurada, reduciendo al mismo tiempo el patrimonio de seguridad requerido. Barreras de Entrada En un mercado como éste resultan necesarias la acumulación de presencia de marca y la inversión en capital físico. La primera es H C5 relevante dado el carácter altamente heterogéneo del producto y las asimetrías de información. Por lo tanto, la confianza en la ISAPRE se constituye en un activo importante como argumento competitivo, el cual es creado a través de la presencia de marca que se refuerza con altos gastos de marketing y ventas. Esto puede ser considerado una barrera a la entrada pero es también un atributo necesario para un mejor servicio al consumidor. Otra barrera está asociada a los requerimientos de oficinas de atención al público, así como de fuerzas de ventas, personal administrativo y especializado que se relacione con los proveedores. Desde el punto de vista legal, se han ido creando en los últimos años barreras a la entrada. La exigencia de capital mínimo se establece para el monto mayor entre UF5000 y el 30% de las deudas totales. Esta norma introduce nuevos costos fijos, que hacen más difícil la situación Gráfico N 2 Relación entre Gasto Operacional por Cotizante y el Número de Cotizantes log Gastos Operacionales por cotizante 14 13 12 11 10 9 100,0 95,0 90,0 85,0 80,0 75,0 70,0 65,0 60,0 Razón de Concentración (5) y = 0,834x + 0,6797 R 2 = 0,3582 8 11 11,5 12 12,5 13 13,5 14 log Cotizantes de Salud (2004) 4
Gráfico N 3 Relación entre Gasto en Administración y Ventas por Cotizante y el Número de Cotizantes log Gastos Administración y Ventas por Cotizante 12 11,8 11,6 11,4 11,2 de Salud (2004) de la ISAPRES más pequeñas. Asimismo, las nuevas garantías implican importantes recursos inmovilizados. La actual Ley de ISAPRES incorpora una serie de normas destinadas a fortalecer la capacidad financiera de las Instituciones (Cuadro N 2). Sin embargo, estos requisitos se pueden constituir en barreras a la entrada al mercado de la previsión de salud. Estas barreras sólo favorecerían a los actuales competidores y perjudicarían tanto a los futuros interesados en participar del mercado como a los afiliados. Por otro lado, la norma que exige mantener un patrimonio mínimo igual o superior al máximo valor entre 5000 UF o el 30% de las deudas totales de la Institución, constituye un gravamen excesivo. Economías de Escala Larrañaga (1996) prueba la existencia de economías de escala en esta industria tomando como referencia los gastos por afiliado per cápita respecto del tamaño de cada y = -0,0353x + 11,839 R 2 = 0,1175 11 9 9,5 10 10,5 11 11,5 12 12,5 13 13,5 14 log Cotizantes % ISAPRE. No obstante, los argumentos presentados por Paredes (1997) desestiman la importancia de las economías de escala, principalmente debido a la coexistencia de ISAPRES de distintos tamaños. El Gráfico N 2 muestra que no existe una clara relación decreciente entre el número de cotizantes y el gasto operacional por cotizante de cada ISAPRE. El Gráfico N 3, sin embargo muestra que se puede probar la existencia de economías de escala respecto a los gastos de administración y ventas por cotizantes. Rentabilidad Comparativa entre Diferentes Industrias Los resultados de las empresas en cada industria están determinados por diferentes factores, tales como los niveles de competencia, regulaciones de precios, inversiones, riesgo, etc. En el caso de las ISA- PRES, las inversiones requeridas para la operación son relativamente bajas y los ingresos operacionales son estables en el tiempo, aunque existe una alta variabilidad en los costos, Gráfico N 4 Afiliados por Sistema de Salud y Quintiles (2003) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1,6 91,1 85,4 Fuente: Casen 2003. 5,6 11,2 76,4 24 60,5 50,5 33,6 I II III IV V Quintiles Fonasa Isapres 5
pues tanto la demanda por prestaciones médicas y los subsidios por incapacidad laboral, como los precios de éstas sufren variaciones de un año a otro. Una comparación más adecuada de los niveles de rentabilidad requiere considerar el nivel de utilidad sobre los ingresos operacionales, en lugar de la rentabilidad sobre el patrimonio. En efecto, las ISAPRES que son menos intensivas en capital que las AFP o Clínicas y además presentan riesgos significativamente superiores que éstas últimas. En efecto, las ISAPRES presentaron una rentabilidad sobre los ingresos operacionales a Diciembre 2004 de 5,1%, mientras que las AFP (junio 2004) era de 27% y las Clínicas (4 más grandes) de 8%. Equidad y Mayor Competencia Un sistema de subsidio universal permitiría aumentar el dinamismo del mercado de seguros de salud y que las personas ejercieran su derecho a elegir el sistema de salud de su preferencia de su preferencia (Gráfico N 4) Una comparación más adecuada de los niveles de rentabilidad requiere considerar el nivel de utilidad sobre los ingresos operacionales. Las ISAPRES presentaron una rentabilidad sobre los ingresos operacionales a Diciembre 2004 de 5,1%, Este subsidio permitiría a las personas optar por el sistema público o por el privado, o sin fines de lucro para obtener un plan de salud regulado por ley, que contemple las garantías de oportunidad, calidad y cobertura que señala la ley. Tal subsidio, sería complementario a la cotización de salud del trabajador o pensionado, y sería entregado a la institución aseguradora de salud que elija el beneficiario, sea ésta pública o privada, y siempre que el plan de salud elegido ofrezca garantías de oportunidad, calidad y cobertura. El subsidio se entregaría según el nivel de renta per cápita de la familia, y no según el sistema al que se encuentre afiliado el trabajador, como sucede en el sistema vigente. Todo ello debería aumentar la competitividad entre ambos sistemas y, con ello, impulsar un mejoramiento sustantivo de la calidad de los servicios ofrecidos. Asimismo, la Superintendencia de Salud fiscalizaría la correcta entrega de esto subsidios, como también el funcionamiento de las instituciones prestadoras, elegidas por las personas para su atención. En cualquier caso, los beneficiarios siempre tendrán la opción de regresar al sistema público de salud, el que operará cumpliendo su rol subsidiario para que toda la población, independientemente de su nivel de ingresos o localidad que habite, acceda a la salud que se merece 1 Demsetz (1973) The Market Concentration Doctrine AEI-Hoover Domestic Studies. 2 Las guías emitidas por el Departamento de Justicia y el Federal Trade Commission de Estados Unidos, cuyo propósito es entregar una referencia respecto del conjunto de información que debe auditarse al analizar las fusiones horizontales, divide a las industrias de acuerdo con los siguientes rangos de valores para H: desconcentradas (H menor a 1000), moderadamente concentradas (H entre 1000 y 1800) y altamente concentradas (H superior a 1800) 3 El Indice de Herfindahl en la industria de las AFP es 2612 y su ratio de concentración (5 AFP más grandes) es igual 95,8%. 4 El Índice de Herfindahl se obtiene sumando las participaciones de mercado al cuadrado de cada empresa en la industria. 6