EMPRESA AMBIENTAL GATUN S.A. MARCO JURÍDICO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS EN PANAMA, 2010 M
MARCO JURÍDICO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS EN PANAMA, 2010 Francisco Rivas. En Panamá la gestión de los residuos urbanos es competencia exclusiva de los municipios, mientras que los residuos peligrosos son una responsabilidad del Ministerio de Salud (MINSA), apoyado por la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). 1. EL SERVICIO DE ASEO URBANO DOMICILIARIO ES UNA RESPONSABILIDAD DE LOS MUNICIPIOS. El Capítulo 2º de la Constitución Política de Panamá se dedica al Régimen Municipal. Dentro de este Capítulo debemos hacer mención, principalmente del artículo 232 que consagra el principio de "Autonomía Municipal, el cual transcribimos a continuación: Artículo 232: de la Constitución Política establece: "El Municipio es la Organización Política autónoma de la comunidad establecida en un distrito. La Organización municipal será democrática y responderá al carácter esencialmente administrativo del Gobierno Local. La Constitución Política panameña atribuye a los gobiernos municipales autonomía en el desempeño de sus funciones y señala a estas corporaciones como directos responsables de velar por la buena administración de los servicios e intereses de su comunidad. El citado artículo referente al régimen municipal se trata de una norma particular. El artículo 233 establece el principio de la descentralización, el cual por su importancia para los efectos de este estudio, transcribimos in extenso: ARTICULO 233.de la Constitución Política: Al Municipio, como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, con gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras públicas que determine la Ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. El Órgano Ejecutivo 2
garantizará el cumplimiento de estos fines, dentro del proceso de descentralización de la competencia y función pública que el Estado panameño promoverá y realizará en base a los principios de autonomía, subsidiaridad, equidad, igualdad, sostenibilidad y eficiencia, y considerando la territorialidad, población y necesidades básicas de las municipalidades. La Ley establecerá cómo se descentralizará la Administración Pública y el traslado de competencia y la transferencia de recursos para el cumplimiento de esta norma. De acuerdo con el Artículo 236 de la Constitución Política, modificada en 2004, artículo 236, el estado podrá complementar la gestión municipal, en casos de epidemia u otros motivos de interés general en la forma que determine la Ley. Es decir, aun en situaciones de emergencia sanitaria debidas, por ejemplo, a las interrupciones del servicio de recolección o el colapso de los vertederos a cielo abierto con potenciales afectaciones a la salud pública, los municipios mantienen en forma exclusiva la competencia de proporcionar los servicios de aseo. Estos preceptos constitucionales se reafirman en la Ley Municipal. El Artículo 17, inciso 14 de la Ley Nº 106 de 8 de octubre de 1973, Sobre Régimen Municipal", modificada por Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, establece como una de las competencias exclusivas del Concejo Municipal: Establecer y reglamentar el servicio de aseo urbano y domiciliario de sus poblaciones, y procurar los medios para el aprovechamiento de los desechos y residuos. 2. TENDENCIAS CENTRALISTAS (GOBIERNO CENTRAL) EN LA LEGISLACIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS. La Ley N 66 de 10 de noviembre de 1947, Código San itario de la República de Panamá (anterior a la Ley de Régimen Municipal), expresa en su artículo 87, que es el Departamento Nacional de Salud Pública del MINSA a quien le corresponde desarrollar las actividades de higiene y policía sanitaria municipal, sin perjuicio de que pueda delegar el total o parte de estas funciones en los municipios que se encuentren técnica y económicamente capacitados para ello. Igualmente, el artículo 88 señala que son actividades sanitarias locales en relación con el control del ambiente:... recolectar y tratar las basuras, residuos y desperdicios. Durante gran parte del siglo XX, el saneamiento de las ciudades de San Miguelito, Panamá y Colón, fue una responsabilidad primero de la Administración Norteamericana del Canal y luego de una gestión gubernamental subsidiada y centralizada, la cual dio origen a la Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA) en 1984. Como lo señalamos, la Ley Municipal de 1973 otorgó la responsabilidad principal en el manejo de los residuos sólidos a las corporaciones municipales. 3
Esta tendencia se consolidó con la Ley N 41 de 27 de agosto de 1999, la cual permitió transferir la administración, patrimonio específico, operación, explotación de los servicios de aseo urbano y domiciliario y de rellenos sanitarios, dentro de la Región Metropolitana, que eran atendidos por la DIMA (Ministerio de Salud), a los municipios de Panamá, San Miguelito y Colón. Dicha transferencia implicó también las funciones de dirección, planificación, investigación, operación y explotación de los servicios. Esta tendencia a la descentralización, se vio frenada al final de la Administración de la Presidenta Mireya Moscoso en 2004, en respuesta a una gran crisis ambiental provocada por el colapso de los sitios de disposición final. El Ministerio de Salud (MINSA) emitió la Resolución Nº 073-A de 3 de febrero de 2004, mediante la cual suspendió el trámite de las solicitudes de permiso sanitario de operación para la instalación de incineradores de residuos sólidos no peligrosos y desechos peligrosos, y el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto N 275 de 21 de julio de 2004, el cual incluye norm as sanitarias de los rellenos sanitarios, con capacidad mayor o igual a trescientas toneladas métricas por día, de residuos sólidos no peligrosos. Ambas disposiciones de escasa aplicación. El Decreto Ejecutivo N 111 de 23 de junio de 1999, estableció en forma expresa que a nivel nacional, el MINSA es la autoridad encargada de normar, promover, evaluar y vigilar el manejo de los desechos sólidos de los establecimientos de salud. El artículo 64 preceptúa que las entidades hospitalarias son las encargadas del manejo externo de los desechos hospitalarios peligrosos; así como, el hecho que las municipalidades y la ANAM deben coordinar, con la Autoridad de Salud y la Dirección de los establecimientos de salud, para establecer las acciones del manejo de los desechos sólidos fuera de estos establecimientos. A partir de este momento se consolida el proceso que otorga al MINSA un rol predominante en la gestión de los residuos peligrosos (hospitalarios, químicos) y en la aplicación de la normativa internacional ratificada por Panamá (Convenios de Estocolmo, Rotterdam, Basilea, Protocolo de Montreal, entre otros). Esta normativa es de la mayor importancia para la Ciudad Colón, pues a través del comercio marítimo y la Zona de Libre Colón, ingresan residuos que pueden considerarse como peligrosos y que requieren de un tratamiento adecuado. En 1998, mediante Ley N 41 de 1 de julio de 1998, se creó la Autoridad Nacional del Ambiente, como la Entidad Autónoma Nacional rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente. Establece, además, las estrategias, principios y lineamientos de la política nacional del ambiente; la organización administrativa del Estado para la Gestión Ambiental, el alcance y características fundamentales de los instrumentos para dicha gestión; las 4
directrices para el establecimiento de políticas ambientales en los sectores claves, y los criterios para la aplicación de incentivos y sanciones. La Ley General del Ambiente de la República de Panamá, en los artículos 57 al 61, se refiere a los residuos reconociendo la competencia para regular la materia, al MINSA. La función de ANAM es apoyar al MINSA. Es decir, el ente rector de los residuos sólidos, en el nivel gubernamental, es el Ministerio de Salud. 3. PROLIFERACIÓN DE DECRETOS EJECUTIVOS (GOBIERNO CENTRAL) Y ACUERDOS MUNICIPALES. A partir de 2004, principalmente, el manejo de los residuos fue regulado mediante Decretos Ejecutivos y Acuerdos Municipales, de escasa aplicación. Los municipios manifestaron notorias deficiencias Municipios para dar solución a los problemas de saneamiento ambiental, obligando al Gobierno Central a emitir Decretos para atender problemas específicos o crear un marco general para la gestión de los residuos. Por su parte, los principales Municipios han adoptado Acuerdos Municipales para formalizar Contratos de Concesión con operadores privados, y también promover el pago de la tasa de aseo. Los Decretos, al carecer de fuerza de ley, y ser modificados o derogados por las administraciones sucesivas, no han logrado subsanar el déficit de legislación existente. 3.1. Decretos Ejecutivos. Decreto Ejecutivo N o 197 de 19 de agosto de 1996. Por el cual se crea la Red Nacional de Residuos Sólidos. El Decreto establece que la Política Nacional de Salud corresponde al Ministerio de Salud, dada su condición de organismo Rector del Sector de los Residuos Sólidos y tiene como objetivo fortalecer las acciones y mecanismos de coordinación. La Red sería presidida por el Ministerio de Salud, y la integran, entre otras entidades, los Ministerios de Educación, Gobierno y Justicia, el MIVI, etc. La participación de los Municipios se redujo a un representante de la Asociación de Municipalidades de Panamá (AMUPA). Decreto Ejecutivo No. 34 de 26 de febrero de 2007, "Por el cual se aprueba la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios, objetivos y líneas de Acción". El Decreto establece un marco de política para la gestión de los residuos sólidos basado en el siguiente concepto: minimizar su generación y a un manejo ambientalmente racional y al menor costo social posible, adecuado a la 5
realidad panameña, con miras a contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vida de las personas, propiciando el desarrollo sostenible. El Objetivo 1 de la Política se refiere al Ámbito de la Gestión de los Residuos y Desechos Peligrosos y no Peligrosos y está planteado en términos de promover el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos no peligrosos y peligrosos con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores técnicas disponibles, el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción más limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional. Las Líneas de Acción son: 1. Minimizar la generación de residuos no peligrosos y peligrosos a través del desarrollo de programas de reducción, reciclaje y reutilización. 2. Establecer programas de producción más limpia de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo, a través del manejo y aprovechamiento de materia prima con alternativas tecnológicas apropiadas, la aplicación de las mejores técnicas disponibles y el desarrollo de mejores prácticas ambientales, con miras a minimizar la generación de residuos y desechos. 3. Implementar mecanismos y tecnologías ambientalmente adecuadas para el manejo, disposición final y tratamiento de los desechos y residuos peligrosos y no peligrosos, desarrollando mejores prácticas ambientales. En el ámbito normativo, (Objetivo 3) la Política se plantea fortalecer la legislación dictando un marco normativo que regule integralmente la gestión de los residuos no peligrosos y peligrosos. Establece las siguientes Líneas de Acción: 1. Fortalecer el marco regulatorio e institucional para la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos y la normativa técnica necesaria y apropiada orientada a este objetivo, considerando los compromisos contraídos en los convenios e instrumentos internacionales. 2. Fortalecer los aspectos punitivos, sancionatorios y de incentivos por el incumplimiento de la normativa legal en materia de residuos no peligrosos y peligrosos y los aspectos de responsabilidad civil por el daño que se ocasione al ambiente y a la salud de las personas. 3. Fortalecer las capacidades y los recursos necesarios para ejercer una adecuada fiscalización, vigilancia, control y sanción de parte de las autoridades competentes en materia de residuos no peligrosos y peligrosos. 6
En el ámbito institucional (Objetivo 2), la Política se propone fortalecer las capacidades de gestión de los sectores públicos, privados y municipales con competencia, injerencia o intervención en la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos, tanto del nivel central, sectorial y local. Las Líneas de Acción determinadas son: 1. Fortalecer las capacidades institucionales y municipales, tanto técnicas, económicas, administrativas y de recursos humanos, para planificar adecuadamente e implementar programas tendientes a mejorar el manejo integral de los residuos no peligrosos y peligrosos, por parte de las autoridades competentes del nivel central, sectorial y municipalidades. 2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre agentes públicos, privados y sociedad civil para la implementación de la gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos. 3. Destinar y gestionar los recursos técnicos y económicos necesarios para fortalecer las capacidades institucionales y privadas para el desarrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de incentivos y subsidios en materia de residuos no peligrosos y peligrosos. Los siguientes Decretos Ejecutivos, en cambio, regulan aspectos específicos de la gestión de los residuos sólidos: Decreto Ejecutivo No. 111 del 23 de junio de 1999. Reglamento para la gestión y manejo de desechos sólidos procedentes de establecimientos de salud. El Reglamento regula todo lo relacionado a la gestión y manejo de los desechos sólidos generados en establecimientos de salud humana o animal, públicos y privados, con el fin de proteger la salud de las personas y el medio ambiente. El reglamento tiene un enfoque a los residuos peligrosos de los establecimientos hospitalarios. La única referencia (Artículo 64) a los Municipios se refiere a las coordinaciones con la ANAM, el MINSA y las direcciones de los establecimientos de salud, para establecer la recolección, transporte y disposición de estos residuos. 7
Decreto Ejecutivo 116 de 18 de mayo de 2001. Que aprueba el Manual Nacional para el Manejo de los Desechos Internacionales No Peligrosos en los Puertos Aéreos, Marítimos y Terrestres de la República de Panamá. Este Decreto evidencia una vez más la dualidad Poder Central Municipios en la gestión y operación de los residuos sólidos, en este caso enfocado principalmente en los residuos peligrosos. A los Municipios se les otorga una exclusiva competencia: la disposición de los desechos: Articulo 9: COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS. Los municipios tendrán a su cargo la disposición final de los desechos, conforme al presente Manual, para lo cual aplicarán las tarifas a cobrar por este servicio y el horario de atención establecidos. Asimismo. serán responsables de garantizar el buen funcionamiento de las áreas destinadas a la disposición final de los residuos sólidos internacionales, y tendrán la facultad de sancionar, en lo que respecta a la mala disposición final, conforme a sus normas legales vigentes. Decreto Ejecutivo 156 de 28 de mayo de 2004. Que establece las Normas Sanitarias para la aprobación de Proyectos para la Construcción y Operación de Rellenos Sanitarios de Seguridad y dicta otras Disposiciones. En realidad este Reglamento se refieren a las normas sanitarias, requisitos y procedimientos para la ubicación, aprobación del Proyecto, el otorgamiento del permiso de construcción y sanitario de operación de los rellenos sanitarios para desechos peligrosos (Art. 1). Siendo que la gestión de los residuos peligrosos es una competencia exclusiva del MINSA, en este Decreto no existe ninguna referencia a los Municipios, salvo el articulo 23 que se refiere a la figura del Comité Ambiental de los Rellenos Sanitarios que serían creados mediante resolución por el MINSA y que estaría constituido por ANAM, MINSA, la sociedad civil y representantes de los municipios. Decreto Ejecutivo No. 275 de 21 de julio de 2004. Que Aprueba las Normas de los Rellenos Sanitarios, con Capacidad Mayor o Igual a Trescientas Toneladas Métricas por Día, de Residuos Sólidos No Peligrosos. Este Decreto abandona el enfoque hasta ahora prevaleciente, de mantener las regulaciones gubernamentales, por medio del ente rector el MINSA en el ámbito de los residuos peligrosos. Ahora se refiere a la disposición final de los residuos municipales. 8
El Decreto excluye completamente a los Municipios, estableciéndose que el MINSA, a través de los centros de salud y la Dirección General de Salud Pública otorgará los permisos de construcción, sanitario de operación, clausura y postclausura de los rellenos sanitarios mecanizados. Decreto Ejecutivo No. 293, de 23 de agosto de 2004. Que dicta normas sanitarias para la obtención de los permisos de construcción y operación, así como para la vigilancia de los sistemas de incineración y coincineración. El Decreto Ejecutivo regula las normas sanitarias para la aprobación previa de proyectos, construcción, operación y vigilancia de las instituciones para incineradores y coincineradores, con el propósito de impedir cuando sea viable, o mitigar, los efectos negativos por los contaminantes que puedan ser emitidos a la atmósfera derivados de la incineración y coincineración de los desechos peligrosos y no peligrosos. La aprobación de estas instalaciones corresponde a la Dirección General de Salud Pública (actualmente Dirección de Salud Ambiental). No existe ninguna referencia a la función de los Municipios. 3.2. Los Acuerdos Municipales. Esta normativa se enfoca principalmente en regular el servicio de recolección y transporte de los residuos sólidos, establecer las tasas de aseo y otorgar contratos de concesión a operadores privados. Acuerdo del Consejo Municipal de Panamá, N o 205, del 23 de diciembre de 2002, Por el cual se Establece y Reglamenta el Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario y se Dictan Otras Disposiciones Relativas al Manejo de los Desechos Sólidos No Peligrosos en el Distrito de Panamá. Este Acuerdo Municipal marca un hito histórico pues consolida el pleno control del servicio de aseo urbano por parte del Municipio de Panamá. Su objetivo es normar las relaciones entre este Municipio (Dirección Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario DIMAUD), sus clientes y los prestadores particulares, en el servicio público de manejo de los desechos sólidos y en el mantenimiento de la limpieza del Distrito de Panamá. En su articulado se establece la clasificación de los residuos sólidos por fuente de origen, tipo de servicios, responsabilidades, participación del sector privado, limpieza de áreas y vías públicas, modalidades de almacenamiento, recolección, transporte, estaciones de transferencia y disposición final. Por primera vez en la historia de Panamá, se contemplan disposiciones específicas sobre el reciclaje. El Capitulo XIII se dedica a la Minimización y el 9
Reciclaje, planteando como objetivo: Establecer una sociedad orientada hacia la conservación de los recursos a través de la minimización de los desechos sólidos, utilizando prácticas de rehúso, reducción y reciclaje. El artículo 71 promueve la participación del sector privado. En tal sentido: El Municipio de Panamá convocará al sector privado con el propósito de lograr la disminución de la corriente de envases, considerando a estos como todo producto fabricado para contener, proteger, manipular, distribuir y presentar mercancías, desde materias primas hasta artículos acabados, desde el fabricante hasta el usuario o consumidor. El artículo 72 se refiere a la Promoción, Educación y Participación Pública, para lo cual se plantea promocionar y mantener un programa educativo que incentive la participación pública en la reducción efectiva de la generación de desechos sólidos en el distrito. El artículo 73 plantea que la recuperación y el reciclaje tienen tres propósitos: a) Recuperar valores económicos y energéticos que hayan sido utilizados en el proceso primario de la elaboración de productos. b) Reducir la cantidad de desechos sólidos producidos y que se dispondrán en el relleno sanitario de Cerro Patacón. c) Reducir la contaminación ambiental. La Sección III indica los lugares en donde se pueden separar y almacenar los desechos sólidos (localización de bodegas, centros de acopio y plantas de reciclaje), de acuerdo a las normas de planeamiento urbano, las directrices que señale la autoridad competente y el Municipio de Panamá. El artículo 74 indica que solo se permitirá la separación de desechos sólidos en las fuentes de origen y en los sitios autorizados expresamente por la autoridad competente y el Municipio de Panamá. Decreto de la Alcaldía de Panamá N. 378, del 24 de febrero de de 2005. Por el cual se Reglamenta el Permiso de Operación para la Prestación de los Servicios de Almacenamiento, Recolección y Transporte de Desechos Sólidos No Peligrosos con la Participación del Sector Privado. El objetivo del Decreto es regular el servicio privado de recolección y transporte de los residuos sólidos que surgió espontáneamente, atendiendo la demanda principalmente de grandes establecimientos comerciales, hoteleros e industriales. 10
Con el Decreto los operadores privados están obligados a pagar un canon de B/. 10,000.00 al municipio de Panamá y utilizar vehículos de acuerdo a parámetros técnicos. Se incluye como infracción administrativa reciclar en la vía pública, lo cual es sancionado con B/. 50.00 de multa. 4. SITUACIÓN ACTUAL: LA CRISIS DE LOS RESIDUOS SE AGRAVA Y CONTINÚA EL CONFLICTO ENTRE LAS COMPETENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS MUNICIPIOS. Una Encuesta de Opinión Publica, difundida por el periódico La Prensa en marzo de 2010, reveló que el Alcalde del Distrito Capital, Bosco Vallarino, muestra un elevado nivel de cuestionamientos por parte de la población, indicando que el 66,6% de los consultados considera la labor del funcionario como mala o muy mala, en contraste con un apoyo del 23,4 % y 10 % que se abstuvo de opinar. Un análisis sobre el mismo tema que se concretó en octubre del 2009 mostró para Vallarino un nivel de rechazo del 57,4 por ciento. El incremento de las opiniones negativas tiene relación directa con las dificultades del Alcalde para ofrecer un servicio de aseo mínimamente aceptable en la Ciudad Capital. El manejo inadecuado de los residuos sólidos se ha convertido en una de las principales preocupaciones de la población capitalina (aunque el problema también tiene un carácter nacional). Para enfrentar este problema, el Gobierno Central ha diseñado dos estrategias: Rellenos Sanitarios Centralizados (Provinciales) En el interior del país, el Ministerio de Salud (MINSA) promueve la construcción de rellenos sanitarios provinciales, de tal forma que los residuos de varios municipios puedan ser tratados en un solo punto. Para los efectos, se contrató una empresa consultora, la cual estaría elaborando los diseños correspondientes. La estrategia se intentó poner en práctica en la Provincia de Chiriquí, pero generó un conflicto con el Municipio huésped del Distrito de David. El Alcalde del Distrito argumentó, con apego a la Ley Municipal, que el Gobierno Central, por medio del Gobernador provincial (aupado por el MINSA), no puede obligar a dicho municipio a recibir los residuos de los municipios de Bugaba, Boquerón y Alanje en el vertedero de David. En su criterio, el Gobernador violó la ley de manera directa al imponer una medida por encima de las autoridades municipales. El asunto fue trasladado a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la cual le dio la razón al Alcalde de David en febrero de 2010. La Corte falló en contra de la resolución 0005-09, emitida por el gobernador de Chiriquí. 11
Este fallo de la Corte, al confirmar el rol preponderante de los Municipios en el manejo de los residuos sólidos, ha puesto un freno momentáneo a la tendencia centralista en materia jurisdiccional. Intervención del Gobierno Central en la Gestión y Operación de los Residuos Sólidos en la Ciudad Capital. La segunda estrategia se ha enfocado en atender el grave problema de los residuos sólidos en la Ciudad Capital. En marzo de 2010, el personal de la Dirección Metropolitana de Aseo Urbano y Domiciliario (DIMAUD), del Municipio capitalino, informaron que contaban con información que esta entidad sería traspasada al Ministerio de Salud (MINSA). El jueves 4 de marzo titular de esta cartera, Franklin Vergara, señaló que el Ministerio de Salud (MINSA) asumiría la responsabilidad de la recolección de la basura en la ciudad capital. El funcionario manifestó que la única función del MINSA en este tipo de actividad es la de vigilar que la recolección de los desperdicios se realice de la manera correcta, tal cual como lo establece el Decreto Ejecutivo No. 40 del 26 de enero de 2010. En todo caso resultó evidente que la situación de saneamiento de la ciudad capital parecía estar fuera del control del Alcalde y que la intervención del Gobierno Central es inevitable. En marzo de 2010 el Presidente de la República decidió nombrar una Comisión para evaluar y decidir sobre el manejo de los residuos sólidos en los Municipios de San Miguelito, Panamá y Colón. Precisamente los municipios a los que se transfirieron esta responsabilidad en 1999. 5. CONCLUSIONES. a) A partir de 1999, la totalidad de los municipios de Panamá, tienen la responsabilidad por el manejo de los residuos sólidos, realizando las tareas de recolección, transporte, tratamiento y eliminación. Algunos municipios han transferido esta responsabilidad, total o parcialmente, a la empresa privada. La Constitución Política de la República vigente, modificada en 2004, fortaleció el rol de los municipios de conformidad con el principio de la descentralización del estado -, con lo cual se consolidaron las competencias municipales en la gestión de los residuos sólidos. El estado, por medio del Ministerio de Salud, se ha reservado la gestión de los residuos sólidos peligrosos. b) Si bien es cierto, el Poder Ejecutivo ha emitido varios Decretos para hacer frente a temas específicos, como lo son los rellenos sanitarios y los residuos peligrosos, y el Poder Legislativo ha emitido leyes que han tocado algunas aristas del problema en la Ley General del Ambiente, el país carece de 12
una ley general de residuos que venga desarrollar los principios contenidos en la normativa internacional que ha sido ratificada por la Asamblea Nacional (especialmente el Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes); que integre la normativa que hoy se encuentra dispersa y la actualice en términos técnicos, científicos y económicos; que integre principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal y aclare las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional, principalmente entre el Ministerio de Salud (MINSA) y los Municipios. c) Como resultado de esta carencia, los servicios municipales de aseo se concentran en los residuos sólidos de los centros urbanos más grandes, y los residuos peligrosos, industriales y del agro, no reciben el tratamiento adecuado. Además, la participación privada se ha dado en forma desorientada y desarticulada, a tal punto que varias empresas han fracasado técnica y económicamente, lo que ha representado un grave desajuste en el sector y desconfianza en el proceso de participación en el sector. d) El déficit de legislación en esta materia, también ha permitido el crecimiento de la actividad del reciclaje en forma caótica, con elevados costos sociales y ambientales y vinculados a actividades delictivas. e) El Ministerio de Salud ha preparado el Proyecto de Ley No. 225 Que Establece Disposiciones Sobre el Servicio de Aseo y el Marco Regulatorio e Institucional para la Gestión Integral de los Residuos y Dicta Otras Disposiciones, presentado por el Ministro de Salud a consideración de la Asamblea Nacional de Diputados de Panamá, el miércoles 28 de junio de 2006. El texto, a la luz de la moderna legislación internacional sobre la gestión de los residuos sólidos, es bastante incompleto. f).en virtud de lo anterior, se requiere con urgencia la promulgación de una Ley General para la Gestión de los Residuos Sólidos que se vincule explícitamente a las políticas y leyes ambientales del país, a los convenios internacionales, a las estrategias nacionales de desarrollo sostenible y al desarrollo económico. 6. RECOMENDACIÓN: ELABORAR Y PROMULGAR UNA LEY GENERAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. De acuerdo con los siguientes lineamientos: 1. Metodología Para La Elaboración Del Proyecto Ley General de Residuos Sólidos de Panamá. Se propone la creación de un Comité Nacional ampliamente representativo para colaborar con la Comisión de Ambiente y Desarrollo de la Asamblea Nacional de Diputados, en la elaboración del texto. En el Comité deberían 13
participar representantes de las instituciones gubernamentales, el sector municipal, el sector académico, sector productivo y organizaciones de la sociedad civil. 2. Estructura del Texto. El Proyecto de Ley se organizaría en 4 Títulos: TÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES. En este titulo se incluirán Capítulos relacionados con: Objeto y ámbito de aplicación de la Ley: Tendrían como fundamento los principios inspiradores del derecho ambiental a saber: precautorio, el que contamina paga, el de responsabilidad extendida al productor, y el de responsabilidad compartida de los productores, importadores, exportadores, comercializadores, consumidores, empresas de servicios de manejo de residuos y de las autoridades gubernamentales. Definiciones. Aprovechamiento de los residuos: conjunto de acciones cuyo objetivo es recuperar el valor económico de los residuos mediante su reutilización, remanufactura, rediseño, reciclado y recuperación de materiales secundarios o de energía. Manejo integral: las actividades de reducción en la fuente, separación, reutilización, reciclaje, co-procesamiento, tratamiento biológico, químico, físico o térmico, acopio, almacenamiento, transporte y disposición final de residuos, individualmente realizadas o combinadas de manera apropiada, para adaptarse a las condiciones y necesidades de cada lugar, cumpliendo objetivos de valorización, eficiencia sanitaria, ambiental, tecnológica, económica y social. Plan de manejo: instrumento cuyo objetivo es minimizar la generación y maximizar la valorización de residuos sólidos ordinarios, residuos de manejo especial y residuos peligrosos específicos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social, con fundamento en el diagnóstico básico para la gestión integral de residuos, diseñado bajo los principios de responsabilidad compartida y manejo integral, que considera el conjunto de acciones, procedimientos y medios viables e involucra a productores, importadores, exportadores, distribuidores, comerciantes, consumidores, usuarios de subproductos y grandes generadores de residuos, según corresponda. Principio responsabilidad compartida: principio mediante el cual se reconoce que los residuos sólidos ordinarios y de manejo especial son generados a partir de la realización de actividades que satisfacen necesidades de la sociedad, mediante cadenas de valor tipo producción, proceso, envasado, distribución, consumo de productos, y que, en consecuencia, su manejo 14
integral es una corresponsabilidad social y requiere la participación conjunta, coordinada y diferenciada de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de subproductos, y del gobierno o las municipalidades según corresponda, bajo un esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social. Remediación: conjunto de medidas a las que se someten los suelos contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente. Organización administrativa. El Capítulo correspondiente establecería la ddistribución de competencias y coordinación interinstitucional, con referencia especial al Ministerio de Salud (MINSA), la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y los municipios. TÍTULO II: HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS. Este Título incluiría Capítulos relacionados con: La Política Nacional de Gestión de Residuos Sólidos. El Plan Nacional. Planes Municipales. Planes Sectoriales por Tipo de Residuo (Peligrosos, Especiales, Urbanos). Planes de Manejo Integral. Fiscalización de los Planes. Información y Educación. Sistema Nacional de Información. Acceso a la información. Programa Nacional de Educación. Promoción de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos. Disposiciones para el fomento de la gestión integral de los residuos sólidos. Herramientas específicas Incentivos a generadores. Medidas especiales para minimizar la generación de los residuos sólidos. Participación ciudadana. Las obligaciones del Estado. Presupuestos. Sistemas de Gestión Ambiental. Compras del Estado (promover la compra y utilización de materiales reutilizables, reciclables, biodegradables y valorizables). Fondo para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos. Constitución de los recursos. Manejo del Fondo. TITULO III: GESTIÓN DE RESIDUOS. Licencias y permisos. Evaluación de impacto ambiental. Registro de gestores por parte de las personas físicas o jurídicas que se dedican total o parcialmente a la gestión de los residuos sólidos. Movimientos transfronterizos de residuos. Convenios internacionales. Importación. Exenciones,. Trafico ilícito. Inspección de aduanas. Repatriación. 15
Generación de los Residuos. Obligaciones de los generadores. Propiedad de los residuos. Responsabilidad extendida del productor. Residuos de manejo especial. Residuos peligrosos. Responsabilidad. Obligaciones. Sitios contaminados. Prevención. Remediación. TÍTULO IV: DISPOSICIONES FINALES. Prohibiciones. Sanciones administrativas. Principios de legalidad y el debido proceso. Actuación indebida de los funcionarios. Inspecciones. Cancelación de permisos y licencias. De los delitos. Trafico ilícito. Disposición ilegal. Responsabilidad por daños y perjuicios ambientales. 16