Estudio de la evaluación del Programa de Apoyo al Empleo 2005-2006 Febrero, 2007 1
Estructura expositiva I. Objetivo de la evaluación II. Metodología de evaluación III. Análisis global del PAE IV. Evaluación de las estrategias 1. Evaluación de impacto 2. Percepción del impacto 3. Evaluación de vulnerabilidad y género 4. Evaluación operativa V. Evaluación operativa del PAE VI. Recomendaciones 1. Estrategias 2. Generales 2
I. Objetivo de la evaluación Determinar el alcance, pertinencia e impacto del PAE y para cada una de sus estrategias en función del universo que conforma su población objetivo, e identificar estrategias de focalización para maximizar su eficiencia e impacto social en el ámbito laboral. Evaluar el impacto y resultados del PAE desde una perspectiva de género, así como la participación en condiciones de bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de grupos vulnerables. Analizar la eficacia y eficiencia operativa, normativa y programática-presupuestal, de modo que sea posible identificar los retos y orientar la toma de decisiones que permita mejorar acciones en beneficio de la población objetivo de cada una de las estrategias. 3
II. Metodología de evaluación Para Bécate, Empleo Formal y Migratorios: Levantamiento de información en campo para los beneficiarios de las estrategias Bécate (376) y Empleo Formal (202). Las muestras se distribuyeron en siete regiones, donde a cada una se le asignó un total de casos aproximadamente proporcional al total de beneficiarios con base en la información de la ENCOPE y ENOE. Análisis de la información contenida en la base de datos del TRATMEX, para el caso de Migratorios. Estimaciones basadas en diferencias entre grupos de control y grupos de tratamiento. Ambos seleccionados, utilizando métodos basados en diseños cuasi-experimentales. Análisis econométrico que incluyó la estimación de los efectos de las diferencias individuales de los participantes sobre los programas, así como grupos de tratamiento y control (proporcionado por la STPS), para llevar a cabo inferencia estadística confiable. Análisis costo-beneficio (costo-efectividad) para medir la eficacia del programa. 4
II.1 Metodología de evaluación Para Jornaleros Agrícolas y Proyectos de Inversión Productiva: Análisis cualitativo a grupos de enfoque (PIP s) y etnografías (Jornaleros Agrícolas) y cuestionarios para identificar la percepción que los beneficiarios tienen respecto al impacto que tuvieron las estrategias respectivas. Para las 7 estrategias: Evaluación operativa: análisis de la normatividad, eficiencia programático-presupuestal, análisis de la operación (cuestionarios y entrevistas con responsables). 5
III. Análisis global del PAE Actualmente la población abiertamente desocupada asciende a 1.6 millones de individuos. La población objetivo del PAE para el 2005 fue de 227,510 y en 2006, 207,158. No obstante que la magnitud del desempleo ha crecido, la población objetivo y el presupuesto destinado al PAE disminuyeron en 8.8% y 1.4% respectivamente, en el 2006. Las estrategias del PAE, se enfocan a atender: Bécate y Empleo Formal, al desempleo friccional PIP s y PIP s 2G, al desempleo estructural. Migratorios, Jornaleros Agrícolas y Repatriados Trabajando, la pobreza y marginación --características del ámbito rural- 6
III.1 Análisis global del PAE Bécate y Empleo Formal absorben aproximadamente el 75% de las metas programático-presupuestales. Se enfoca prioritariamente a atender el desempleo friccional. El éxito logrado con las estrategias, permitió cumplir con la misión y visión del SNE. Considerando los claros beneficios del PAE, sería conveniente negociar y buscar la ampliación de los recursos que se destinan a este programa. Los apoyos otorgados redujeron los costos para la búsqueda de empleo e incrementaron las posibilidades de colocación de la población beneficiada. En términos generales, la normatividad se cumple por parte de las entidades federativas, con algunas excepciones. El seguimiento a beneficiarios, es una de las dificultades más importantes, que incide sobre la generación confiable de información respecto al grado de colocación. 7
III.2 Análisis global del PAE La percepción de la población beneficiada respecto al PAE, es satisfactoria - tanto por el apoyo económico como por la atención por parte de los funcionarios del SNE--. No hay una clara orientación de las estrategias para atender a estados por grado de marginalidad. Para el 2005, se cumplieron las metas del PAE en un 99.2% aprox. Empleo Formal, PIP s y Jornaleros superaron las metas; Bécate y Migratorios tuvieron un cumplimiento superior al 90%. PIP s 2G y Repatriados, menos del 50%. El ejercicio presupuestal del PAE fue del 95%. 8
IV. Evaluación de las estrategias 1. Evaluación del impacto Estimuló e incrementó las habilidades productivas de los beneficiarios. 25% más de probabilidad de obtener empleo. 75.8% encontraron y mantuvieron empleo durante el período de evaluación. Bécate Mejora en su nivel de ingresos. Efecto de tratamiento promedio positivo: $1,150 mensuales. Modalidades con mejores resultados en cuanto a la empleabilidad: Capacitación Mixta, Capacitación basada en Normas Técnicas de Competencia Laboral y Capacitación orientada a la Competencia Laboral. 45% de los beneficiarios son jóvenes (entre 18 y 25 años). 9
IV. Evaluación de las estrategias 1. Evaluación del impacto Mejoró la vinculación entre oferentes y demandantes del mercado laboral. 70% consiguió empleo con el apoyo. 51% mantuvo el empleo durante el período de evaluación. Empleo Formal 55.7% logró colocarse después del primer pago y; 27% antes de los 30 días. Mejora en su nivel de ingresos. Efecto de tratamiento positivo, $861 mensuales. Ha beneficiado a mujeres, jóvenes y personas de edad avanzada. Jóvenes menores de 20 años y adultos mayores de 40, son los más beneficiados. 10
IV. Evaluación de las estrategias 1. Evaluación del impacto Facilitó la movilidad laboral hacia el mercado de trabajo canadiense, que brinda mayor pago. Ha disminuido la tasa de retorno prematuro, sobre todo en mayores de 40 años. Migratorios Se ha incrementado el promedio de semanas de estancia. Impacto positivo en ingreso y condiciones de vida. Ingreso agregado aumentó en un 55.6% (superior a los $23 millones). Participación minoritaria de mujeres, por la demanda canadiense. 11
IV. Evaluación de las estrategias 2. Percepción del impacto Brindó condiciones favorables para la generación de empleos para socios. Potencial para la generación de nuevos empleos. PIP s Alternativa de financiamiento, cuando los socios de los proyectos no tienen acceso a créditos. Contribuyó a la mejora de las condiciones de individuos en desventaja económica. Impacto positivo en ventas y utilidades de PIP S consolidados, respecto a períodos previos. El tiempo de aprobación de los proyectos es muy largo. Los socios de los PIP s desconocen la posibilidad de acceder a cursos de capacitación. 12
IV. Evaluación de las estrategias 2. Percepción del impacto Jornaleros Agrícolas El apoyo para la movilidad, alternativa para evitar el endeudamiento. La capacitación (para el trabajo, higiene, salud) mejoró habilidades y adaptación al nuevo contexto laboral. Mayor conocimiento sobre opciones laborales y sobre sus derechos. La amplitud y dispersión de la población objetivo obligan al SNE a atenderla bajo criterios geográficos de equidad. Por tanto, los apoyos no son permanentes o constantes. El retraso en la entrega de los recursos es un obstáculo que hay que superar. Los ciclos de migración de los beneficiarios no pueden supeditarse a calendarios o períodos de liberación de recursos. El SNE ha incidido en la mejora de condiciones de empleo y de vida en zonas receptoras. Beneficio extra económico, las familias tienen acceso a educación y servicios de salud en zona receptora. 13
IV. Evaluación de las estrategias 3. Evaluación operativa Cobertura limitada frente a la gran cantidad de repatriados. Repatriados Trabajando Apoyo utilizado, principalmente para búsqueda de empleo en zona fronteriza. Simplificar los trámites para la entrega del apoyo a beneficiarios. No hay información sobre vinculación con otras estrategias (PIP s y Bécate). Limitantes en su ejecución: falta de recursos humanos, económicos y de infraestructura para la operación. 14
IV. Evaluación de las estrategias 3. Evaluación operativa Ha contribuido a que PIP s en etapas críticas puedan mantenerse. PIP s 2G Requiere adecuaciones a normatividad para establecer claramente los mecanismos para buscar el encadenamiento de PIP s. La aprobación, entrega de apoyos y el seguimiento rebasan los tiempos normativos. No hay información, por el momento, para evaluar cuántos PIP s apoyados han salido adelante. 15
IV. Evaluación de las estrategias 4. Evaluación de vulnerabilidad y género El PAE incide efectivamente en grupos vulnerables (jóvenes a partir de 16 años, mujeres y adultos mayores). Aunque el PAE no discrimina para el otorgamiento de sus beneficios por razones de sexo, la norma no considera las posibles desventajas que enfrentan las mujeres para competir con los hombres por los recursos. Entre otras se señalan: Mayores cargas de trabajo doméstico. Menor capacitación. El enfoque de género solo esta parcialmente incorporado en las acciones del PAE. 16
V. Evaluación operativa del PAE Operar en un mismo ejercicio fiscal con dos reglas de operación, genera confusión entre los ejecutores. Se detectaron incumplimientos inherentes a la entrega de apoyos en especie (seguro de accidentes y servicio médico de primer nivel). El seguimiento a beneficiarios se complica por la falta de recursos humanos, financieros y de infraestructura. Afectación en la mayoría de las estrategias por el período de ejercicio presupuestal y por los tiempos en que los apoyos son efectivamente entregados a los beneficiarios. El uso excesivo de formatos genera cargas de trabajo para los ejecutores del programa. Aún cuando el SISPAEW es una herramienta valiosa, presenta limitaciones (consultas en línea, no impide errores de captura, se cae con frecuencia, lentitud de acceso, no contiene expedientes históricos). 17
V.1 Evaluación operativa del PAE No existe vínculo entre el SISPAEW y el SISTRATMEX, lo que obliga a realizar doble captura de los beneficiarios de Migratorios. El apoyo de la CGE a las entidades federativas es eficiente y oportuno. Se presentan algunos problemas de coordinación en la vinculación en SNE de origen y receptoras o de zona fronteriza. Aún cuando la CGE capacita al personal del SNE, no siempre se dispersa el conocimiento hacia las unidades operativas. Algunos estados centralizan la toma de decisiones, lo que obstaculiza la atención a beneficiarios y genera imagen de burocratismo. 18
VI. Recomendaciones 1. Estrategias Es pertinente continuar con la ejecución de las siete estrategias, considerando la posibilidad de la ampliación de recursos para el PAE y, en particular para algunas de sus estrategias. Bécate Incentivar a más empresas para incrementar su participación en sus modalidades para incidir sobre la contratación formal de beneficiarios. Integrar indicadores para la evaluación de instructoresmonitores, para contar con elementos para evaluar su productividad y desempeño. Empleo Formal Entregar con oportunidad el segundo pago del apoyo. 19
VI. Recomendaciones 1. Estrategias Migratorios PIP s Considerar a la población ocupada en el sector primario como criterio de distribución de los recursos. Negociar para incorporar nuevas provincias o ampliar ofertas de empleos en otro tipo de servicios. Proveer a los trabajadores de información sobre salud preventiva. Ampliar la población objetivo y asignación presupuestal, ya que ataca al desempleo estructural. Ampliar el seguimiento de los PIP s durante un período mayor a un año. Vincular PIP s con Bécate. Profundizar la estrategia en zonas rurales. 20
VI. Recomendaciones 1. Estrategias PIP s 2G Ampliar la población objetivo y asignación presupuestal, ya que ataca al desempleo estructural. Integrar proyectos regionales para buscar encadenamientos productivos. Analizar la posibilidad de aumentar el apoyo que se proporciona a los beneficiarios. Organizar talleres o seminarios sobre trámites fiscales. Jornaleros Agrícolas Continuar con las acciones de concertación y negociación con empresas en zonas receptoras. Garantizar el apoyo permanente a los beneficiarios y ampliar los recursos para atender mayor número de localidades. Afianzar la imagen de la STPS y, disminuir la injerencia de enganchadores. Negociar con la SHCP para tener disponibilidad de recursos en forma inmediata. 21
VI. Recomendaciones 1. Estrategias Repatriados Trabajando Fortalecer el apoyo humanitario y productivo. Contar con personal especializado y enfocado totalmente a la operación y atención de beneficiarios. Entregar el apoyo completo en zona fronteriza. 22
VI. Recomendaciones 2. Generales Diseñar acciones que garanticen la recepción de recursos del programa en términos de equidad, a partir de incorporar una visión integral desde la perspectiva de género. Promover la participación de la Dirección Gral. De Equidad y Género en el diseño de las estrategias y en la normatividad. Reglas de Operación publicadas con oportunidad, preferentemente previo al inicio del ejercicio fiscal. La cobertura del programa puede ampliarse aún en presencia de restricciones presupuestales, a partir de aprovechar las economías de alcance y de escala que ya se tienen. Negociar con SHCP la liberación oportuna de recursos y su disponibilidad durante todo el ejercicio fiscal. 23
VI.5 Recomendaciones generales Continuar con la modernización del SISPAEW para permitir un mejor análisis y seguimiento de los resultados, integración del historial de beneficiarios, establecer candados para evitar errores de captura. Vincular SISPAEW y SISTRATMEX. Simplificación de formatos. 24