Argentina: de expulsar trabajadores a exportar trabajo

Documento de trabajo (versión preliminar para comentarios) Argentina: de expulsar trabajadores a exportar trabajo Ideas para incentivar el empleo formal dentro de la estrategia de crecimiento Revista Novedades Virtual Año XXII IERAL de Fundación Mediterránea Jorge Vasconcelos Hernán Ruffo Buenos Aires, Marzo 2004

Resumen En un documento reciente, IERAL ha subrayado que la dinámica de crecimiento dependerá en forma preponderante de la capacidad exportadora (ver el Documento de Trabajo "Argentina: el crecimiento hacia fuera es la única forma de crecer hacia adentro", 23 de febrero de 2004). Es decir que, a diferencia de etapas económicas anteriores, la posibilidad de mejorar la grave situación del mercado de trabajo dependerá de la creación de empleo asociado al sector externo. Esto plantea un cambio estructural, dado que los sectores exportadores requieren de mayor formalidad relativa tanto en su producción como en su relación con proveedores. A su vez, una empresa formal tiene mayores incentivos a invertir en capital físico y humano y mejorar su productividad, lo cual es imprescindible a la hora de competir exitosamente en el mercado mundial. En este contexto, atacar los problemas del mercado de trabajo es sinónimo de promover la creación de empleo formal y competitivo, lo que a su vez trae avances importantes en los frentes social y fiscal, dos aspectos igualmente relevantes. Últimamente, se discute la promoción del nuevo empleo mediante reducciones de las alícuotas de la seguridad social. Si bien un incentivo fiscal debería ayudar a la formalización, constituye un verdadero motor de blanqueo sólo si los montos de reducción son relevantes y permanentes. Además, la evasión previsional está asociada a la evasión general, con lo cual el incentivo de blanqueo sólo tendrá un efecto significativo si busca inducir, por control e incentivos, la formalización de toda la actividad económica. Por otro lado, será eficiente si se focaliza en aquellos sectores de mayor informalidad, como son los de salarios bajos y los más intensivos en mano de obra. Este ensayo explora los alcances de una propuesta específica para inducir la generación de puestos formales cumpliendo con estos objetivos. La propuesta es tomar una proporción de los costos laborales como crédito fiscal del IVA, de forma tal de facilitar el blanqueo de la economía. Esta iniciativa induciría la formalización de los trabajadores de salarios más bajos y de economías regionales a través de un mecanismo simple: el monto del crédito fiscal sería el correspondiente a las contribuciones patronales del salario mínimo, lo cual resulta equivalente a establecer un mínimo no imponible. La inspección del empleo en negro es un complemento necesario que a su vez ayuda a la fiscalización del valor agregado y las ganancias. En este punto, la propuesta plantea una activa participación de las provincias, que tendrían como incentivo parte de la coparticipación. La propuesta enfatiza la importancia de reducir la informalidad por sus efectos positivos en competitividad internacional pero también en materia social, de recursos humanos y de orden fiscal. Se subraya que el problema no puede ser resuelto por medidas aisladas, y que cualquier iniciativa debe ser complementada por otras medidas, como ser las relacionadas con regulaciones del mercado laboral. Asimismo, el efecto de blanqueo moderaría significativamente los costos del crédito fiscal otorgado. Incluso estos costos se acotarían aún más si se reorientaran recursos hoy aplicados a la asistencia social pero sin contrapartida productiva. Un momento del ciclo económico como el actual es el más apropiado para discutir reformas de este tipo. En términos de precios mayoristas, los salarios han quedado rezagados por lo que los costos de formalizar podrían ser absorbidos si es que las empresas aprecian los beneficios de hacerlo, y esto tiene que ver con el consenso acerca de las actividades que serán más dinámicas. La apuesta por la formalización es la contrapartida de la apuesta por la inserción internacional. Así, la Argentina dejará de expulsar trabajadores y pasará a exportar trabajo en forma de bienes con alto valor agregado. 2

Introducción La economía argentina necesita fortalecer su competitividad de manera genuina y constante para lograr crecimiento en el largo plazo. En efecto, el modelo exportador, no el de sustitución de importaciones, es el que puede permitir una perspectiva más allá de la recuperación del nivel de actividad. Por lo tanto, todos los componentes del sistema económico deben ser coherentes con este paradigma. El mercado de trabajo es una pieza clave del rompecabezas. Si se avanzara hacia un esquema exportador de bajo contenido de empleo, el proyecto no sería sustentable desde lo social. Si se buscara generar empleo sin competitividad, se pondría en jaque el crecimiento económico. A su vez, la capacidad exportadora no puede basarse en un esquema permanente de salarios bajos y de evasión de impuestos y cargas sociales, una competitividad doblemente espúrea. Es por ello que la promoción del empleo formal resulta central. Sólo en la formalidad las empresas pueden insertarse en los mercados internacionales, complementarse con proveedores eficientes y como proveedores confiables. La economía informal tiene su base en el ocultamiento de la actividad. El 81% del empleo informal se encuentra concentrado en las empresas de menos de 15 ocupados, que tienen en promedio un 65% de informalidad. En general, se trata también de empresas con poca capacidad instalada. La informalidad limita la inversión, dado que se busca tener un nivel de producción acotado y evitar que el capital físico evidencie la actividad. Asimismo, empresas con alto nivel de informalidad no tienen herramientas para pedir créditos, ya que el acceso a estos se basa en las declaraciones fiscales. Además, un puesto de trabajo en esas condiciones constituye un pasivo contingente que debe cubrirse, dada la probabilidad de juicios laborales o accidentes de trabajo. Por el contrario, la venta a mercados externos tiene de manera explícita la fiscalización. Los requisitos son ineludibles en el caso de exportaciones financiadas. Es por ello que las empresas que son informales se orientan al mercado interno. Las empresas exportadoras, por el contrario, requieren proveedores formales, dado que la devolución de IVA es relevante sólo en ese caso. En este sentido, el desarrollo de clusters exportadores sólo podrá ser viable con empleo formal. Asimismo, la mejora en el recurso humano de las firmas es posible en relaciones de largo plazo, dado que sólo así es conveniente para ambas partes, empresa y trabajador, invertir en capital humano específico. Las relaciones informales de trabajo se caracterizan por una alta rotación, el triple que la de los puestos formales. Un empresario no invertiría en capacitación si sabe que la mitad del empleo rotará antes de un año. Es así que el capital humano y capital físico se complementan en la formalidad. Así, la productividad y las ganancias de competitividad son sólo posibles en una formalización progresiva del empleo y de la economía. Estas consideraciones pueden ser visualizadas en el Gráfico 1, donde se muestra la correlación existente entre la proporción de producción exportada de cada sector transable y la informalidad laboral. Las líneas del gráfico representan las medias en ambas variables. Los sectores que se encuentran por debajo de la informalidad media del sector transable son los que más exportan (de hecho representan el 82% de las exportaciones). Sólo dos sectores con informalidad superior a la media tienen una proporción de exportaciones relativamente elevada. 3

Gráfico 1 90% Exportaciones e informalidad X/VBP 75% 60% 45% 30% 15% 0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Informalidad Fuente: Matriz Insumo Producto. 1997. Además de los beneficios en materia productiva y de exportaciones, la formalización tiene consecuencias en materia social y fiscal. En el primer aspecto, se tiene que una gran cantidad de trabajadores y sus familias se encuentran sin cobertura frente a despidos, enfermedades, accidentes, retiro, etc. La informalidad afecta a los hogares más pobres, que no tienen recursos para responder a eventualidades que, cuando ocurren, afectan gravemente su frágil capacidad de generar ingresos. En el plano fiscal, la informalidad implica evasión previsional, es decir, el desfinanciamiento del sistema de jubilaciones y pensiones (y del estado en general); un sistema que, sin un aumento del empleo formal, tenderá a un déficit estructural. De hecho, estimaciones oficiales señalan que la evasión de cargas sociales significa una pérdida de unos $ 10 mil millones por año. Además, los hospitales públicos son superados por la gran cantidad de personas sin obra social que se dirigen a ellos. En el largo plazo, una creciente proporción de adultos mayores sin jubilación demandarán su sostenimiento en el futuro. Por lo tanto, invertir en la generación de empleo formal es invertir en competitividad genuina, seguridad social, capital humano y en la sustentabilidad del sistema previsional. La generación de empleo formal constituye una deuda pendiente en nuestro país. De cada 100 personas activas, sólo un tercio posee un empleo formal, ya que subsiste un desempleo de 21.4% y dentro de los ocupados poco más de un 40% es formal. La situación es evidentemente deficitaria. Qué acciones pueden encararse para propender mayor formalización de la economía? La respuesta obvia es una acción combinada de garrote y zanahoria. El "Plan Nacional de Regularización del Trabajo" entra dentro de la tipología del "garrote". Este plan, en su primera etapa de relevamiento e información, ha cubierto 40.000 puestos de trabajo (en 11.000 empresas de todo el país), de los cuales un 28% resultó ser informal. Este índice se redujo (dentro de este universo) a 23% luego de la inspección inicial, es decir, hubo un blanqueo de 2000 trabajadores. Si bien este número es ínfimo en el universo total, se trata de un programa que puede actuar como disuasivo para las empresas que son parte del universo inspeccionado (las menores de 50 empleados) que son las que generan la mayor parte de la informalidad. 4

Sin embargo, sólo "garrote" implica también desalentar a la generación de empleo si no existe una modificación de los incentivos que promovieron la informalidad. Por ello, es importante la ración de zanahoria. 1 Dos escenarios: con y sin reducción de informalidad El siguiente ejercicio muestra alternativas de crecimiento del empleo formal e informal, comparando un escenario inercial frente a una reducción significativa del costo laboral. El escenario inercial supone un fuerte crecimiento del empleo (digamos un 4% al año) en los próximos años, basado en un incremento de la actividad económica (5% al año), sin que aumente la formalidad. Sin embargo, una reducción del costo del puesto formal en el equivalente a 8 puntos porcentuales de la alícuota de contribuciones permitiría a los empleadores formalizar a los trabajadores, con un crecimiento del empleo formal del 6% y del informal de sólo un 1% con el supuesto de que las empresas mantendrían la masa salarial al mismo nivel. La mayor preferencia por puestos formales se verificaría por la reducción de costos y podría concretarse utilizando los recursos liberados. Así, la masa salarial pagada y la ganancia de las empresas sería la misma, pero la distribución diferiría, mejorando la proporción de puestos declarados y el salario promedio pagado. Es decir, el nivel de empleo crecería a la vez que se reduce la informalidad en unos 5 puntos luego de cinco años. 2 Aunque no necesariamente todos los recursos generados por una reducción de costos laborales irán a generar más empleo formal, se trata de un ejercicio válido para analizar cuánto sería posible incrementar la formalidad con un costo fiscal dado. Cuadro 1: Escenarios alternativos. Tasas de crecimiento. Escenario inercial Escenario con reducción de costos Producto real 5% 5% Producto nominal 10% 10% Empleo 4% 4% Empleo formal 4% 6% Empleo informal 4% 1% Masa salarial 13% 13% Costo laboral 8% 7% Salario promedio 8% 9% Alícuota (puntos porc) 0% -8% Informalidad (puntos porc) 0% -5% Fuente: IERAL de fundación mediterránea sobre la base de Cuentas Nacionales 1 El 16/1/2004 el Ministerio de Trabajo generó una línea de crédito para PYMES junto con el Banco Nación, basado en la declaración de salarios de los últimos meses. Esto constituye una iniciativa que busca incentivar la declaración de empleo y puede ser relevante para empresas pequeñas, pero la situación igualmente reclama una acción mucho más abarcadora. 2 Los supuestos de este ejercicio se detallan en la nota metodológica. Un ejercicio alternativo con los mismos supuestos: si se logra mayor formalidad en el empleo por fiscalización y las empresas buscaran mantener sus ganancias, esto implicaría mayores costos laborales. Para que las empresas pudieran absorber estos mayores costos debería reducirse el empleo en un 1% del empleo total por cada punto de informalidad reducido. Esto es, se lograría la formalización pero a costa del nivel de empleo total. 5

La informalidad laboral, un eslabón en la cadena de evasión Aunque reducir los costos laborales (en particular, las alícuotas de contribuciones) puede tener impacto, es importante que la reducción explicite el hecho de que estas alícuotas están encadenadas a otros impuestos en su declaración. En particular, la evasión de la seguridad social se cruza con la evasión fiscal en general: una empresa que no declara (o subdeclara) ventas tampoco declara (o subdeclara) empleo y salarios. En caso contrario, las declaraciones no serían consistentes. Durante la reducción de las alícuotas de contribuciones patronales entre 1994 y 2000, la informalidad no decreció, sino que, por el contrario aumentó significativamente. Este fenómeno no debería desacreditar el instrumento de reducción de costos laborales no salariales para incentivar el empleo. Sólo permite deducir que la medida no fue suficiente para contrarrestar los efectos del incremento de la evasión general de impuestos (medida a través de la evasión del IVA) y otros incentivos a la informalidad, propios del mercado laboral. Para que esta medida aislada hubiera sido efectiva en ese contexto, hubiera sido necesario dar un subsidio explícito (no sólo reducción de impuestos) porque los salarios formales competían contra salarios informales que estaban reduciéndose en términos nominales. 3 La relación entre la informalidad laboral y la evasión de IVA muestran claramente la importancia del encadenamiento impositivo en la informalidad laboral (ver Cuadro 2 y Gráfico 2). Año Cuadro 2: Evasión de Impuestos: IVA y Seguridad Social Informalidad laboral Evasión de IVA Alícuota de contribuciones Alícuota de IVA 1992 30% 31% 33% 18% 1994 29% 35% 20% 18% 1996 34% 37% 21% 21% 1999 37% 41% 18% 21% 2000 37% 42% 18% 21% 2002 40% 47% 23% 21% Fuente: IERAL Gráfico 2: Informalidad laboral y evasión de IVA 50% 40% 30% 20% 10% Informalidad Evasión de IVA 0% 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Otra forma de analizar esta vinculación es por el lado del impuesto a las ganancias. A la empresa le resulta redituable evitar la declaración de puestos formales sólo si al mismo tiempo evade el impuesto a las ganancias. En caso contrario, cuando la empresa declara salarios está reduciendo el 3 En cualquier caso, un trabajo previo del IERAL para el empleo manufacturero formal muestra que si se aísla el efecto de las reducciones de las alícuotas, se verifica que las mismas logran reducir el ritmo de destrucción de empleos, influyendo positivamente en el nivel de empleo declarado, aunque no en la cantidad de nuevas contrataciones. 6

pago de ganancias en mayor proporción, por lo que pagaría menos impuesto en el balance consolidado. 4 En consecuencia, un empleo informal no se relaciona sólo con la evasión previsional o de la seguridad social, sino que se trata de una evasión impositiva general. Por lo tanto, la formalización del empleo debe propender una formalización general, de todos los impuestos, y no sólo de los aportes a la seguridad social. Qué hacer La reducción de la informalidad laboral será factible sólo si: i) se reducen los incentivos a evadir impuestos laborales y generales, ii) se compensa el mayor costo de formalizar un puesto de baja productividad, iii) se mejora la fiscalización de la evasión, iv) se mejoran las regulaciones e instituciones del mercado laboral para reducir las trabas de generar puestos formales, v) hay un contexto de crecimiento y generación de empleo. La herramienta que se presenta aquí abarca de manera directa los primeros tres puntos. Básicamente, la propuesta se basa en implementar un mínimo no imponible, de valor cercano al salario mínimo, por el cual las contribuciones patronales (salvo las destinadas a las obras sociales) son contabilizadas como IVA crédito. Por ejemplo, de un salario bruto de $700, que paga $164 en contribuciones, se deducirían del IVA los $52 correspondientes al salario mínimo. Esto llevaría la alícuota de contribuciones efectiva de 23,4% a 15,9% para este nivel salarial. En este caso, la mayor formalidad en el empleo (inducida por esta reducción de costos -zanahoria- y la mayor fiscalización -garrote-) explicitará la necesidad de formalizar las ventas, dado que sólo así se pueden descontar las cargas patronales. Hay que tener en cuenta que, más allá de las consideraciones morales, la evasión es un instrumento de competitividad. Los sectores de mayor evasión previsional son aquellos en donde los salarios formales son más reducidos, como lo muestra el gráfico 3.a), tanto para las ramas de actividad definidas de manera agregada como para la desagregación de los sectores transables. La misma relación puede notarse por tamaño de las empresas, en donde las empresas pequeñas tienen, en promedio, mayor informalidad y salarios más bajos (ver Gráfico 3.c). De hecho, la informalidad aumenta muy fuertemente en el caso de los establecimientos muy pequeños. En estas empresas, la productividad por trabajador es la más baja y generalmente se trata de actividades con mayor intensidad relativa del trabajo. 4 La alícuota de aportes y contribuciones más pago de ART implican un incremento del 43% del salario mensual. Consecuentemente, el pago de un salario de $100 en negro es mayor que el pago de $93 en blanco, correspondientes a la situación de $143 de salarios y seguridad social, menos la reducción de 50$ de ganancias ($93=$100*(1+0.43)*(1-0.35)). Aunque existen otros costos no salariales aparte de las alícuotas de la seguridad social, es claro que si la empresa declara correctamente ganancias el diferencial de costos se ve significativamente reducido. 7

Gráfico 3: Relación informalidad y salario medio por sector, aglomerado y tamaño a) Por sector b) Por aglomerado Ramas de actividad Informalidad 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0 500 1000 1500 2000 2500 Salario medio Informalidad 60 50 40 30 20 10 0 0 500 1000 Salario medio Sectores transables 100% 80% c) Por tamaño 100.0 75.0 Informalidad 60% 40% 20% 50.0 25.0 0% 0 1000 2000 3000 4000 Salario medio formal 0.0 500 700 900 1100 1300 Fuente: IERAL sobre la base de Cuentas Nacionales Fuente: IERAL sobre la base de EPH. Esto se relaciona con que una menor productividad exige a las empresas una reducción de costos de aquel factor que incide relativamente más (los costos laborales), evadiendo así las alícuotas de la seguridad social, en el marco de una evasión general. Dado que actividades con menor productividad pagarán salarios más bajos y preferentemente más flexibles, buscarán evitar las regulaciones sobre salarios mínimos, horas extras, condiciones de trabajo y despidos. En otras palabras, las empresas que se ven proporcionalmente más afectadas por las regulaciones y costos son las menos productivas; consecuentemente, parte de la informalidad laboral puede estar explicada por la imposibilidad de blanqueo de los puestos o de la actividad. Si esto es así, debe complementarse la fiscalización con un incentivo que reduzca la carga fiscal en aquellos sectores donde el blanqueo es más dificultoso, compensando los mayores costos de formalizar. Es por ello que implementar una reducción mayor en los puestos con salarios más bajos resulta una medida simple y efectiva. El caso de la reforma de Alemania, comentado por IDESA 5, de introducir un mínimo no imponible cumple con este requerimiento: la alícuota es muy baja para puestos menos productivos y se va elevando para los salarios más altos. 5 Giordano, Colina y Torres, "La Masividad del empleo no registrado en la Argentina". Documento de Discusión Nro. 1 y "Es posible reducir la incidencia del empleo en negro en Argentina", IDESA, Informe Especial Nro. 1, octubre 2003. 8

En concreto, si los pagos de las contribuciones patronales (excluyendo Obras Sociales) correspondientes al salario mínimo fueran consideradas como IVA compras, la alícuota de contribuciones se reduciría a menos de la mitad para los salarios menores a $600 y mayores al mínimo 6. Así, la propuesta cumple con el objetivo de incentivar la formalidad en aquellas empresas con mayor propensión a la contratación informal y a la vez permitir la subsistencia de puestos de trabajo de baja productividad y que se mantienen debido a su bajo costo. Gráfico 4: Alícuota total de contribuciones por nivel salarial Mínimo no imponible de $350, alícuota total, incluyendo obras sociales. 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0 500 1000 1500 Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea. El implementar el descuento como crédito de IVA pone explícitamente en juego el encadenamiento impositivo. El IVA está afectado por una fuerte subdeclaración de toda la actividad pero especialmente de las ventas. La declaración está tan afectada que para muchas empresas la contabilización de parte de los salarios como IVA compras generaría una situación de acreencia con respecto al fisco. Esto redundaría en la necesidad de fiscalización a la empresa por parte de la AFIP que las empresas buscarían evitar. Por ello, las empresas tenderían a aumentar la declaración de ventas (o reducir la sobrefacturación de compras). Esto puede apreciarse en el Cuadro 3, la primera columna del cual muestra el pago de IVA en proporción del IVA débito, que en el promedio de los sectores seleccionados llega a 18.5%. Si se contabilizaran las contribuciones correspondientes al salario mínimo como IVA crédito, el pago se reduciría a un 14.3% del IVA débito, como se muestra en la siguiente columna. La situación por sector hace más evidente el estrecho margen de declaración de las ventas. Por ejemplo, la industria manufacturera sólo pagaría IVA por 0.8% del IVA débito y comercio por 8.5%. Esto implica que algunas empresas mostrarían acreencias netas. El Cuadro 3 también muestra la relación entre la reducción en el pago de IVA y la informalidad. La reducción se muestra en la tercera columna del cuadro, siempre en términos del IVA débito, mientras que la informalidad se muestra en la siguiente columna. Los sectores de agricultura, construcción, hoteles y restaurantes son tanto los de mayor informalidad como los que se benefician con mayor descuento. 6 El Gráfico 4 muestra la alícuota de contribuciones total para cada nivel de ingresos, teniendo en cuenta que la alícuota de obras sociales no sufre descuento. 9

Cuadro 3: Reducción del pago del IVA. Como proporción del IVA débito. Estimación año 2000 ACTIVIDAD ECONOMICA Pago sin promoción Pago con promoción Diferencia en puntos porcentuales Puestos informales sobre total asalariados TOTAL 18.5% 14.3% 4.2% 42.5% A - Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 24.0% 15.5% 8.5% 61.9% C - Explotación de minas y canteras 26.4% 25.6% 0.8% 23.7% D - Industria manufacturera 4.8% 0.9% 3.9% 30.7% E - Electricidad, gas y agua 35.6% 33.8% 1.8% 0.0% F - Construcción 23.3% 14.3% 9.1% 57.8% G - Comercio al por mayor y al por menor y reparaciones 10.9% 8.5% 2.4% 47.3% H - Servicios de hotelería y restaurantes 33.2% 20.2% 12.9% 50.0% I - Servicios de transporte, almac y comunicaciones 25.8% 19.8% 6.0% 47.1% J - Intermediación financiera y otros servicios financieros 60.0% 56.3% 3.7% 13.8% K - Servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler 44.5% 35.7% 8.8% 32.9% Fuente: IERAL sobre la base de AFIP y Cuentas Nacionales. Nota: El total hace referencia sólo a los sectores seleccionados. El pago con promoción es suponiendo que no hay formalización. Ver nota metodológica. Más aún, la reducción impositiva se relaciona directamente con los costos de formalización. Dado que la informalidad es mayor en las unidades de baja productividad por trabajador, el costo de formalizar los puestos de trabajo en términos del valor agregado es más elevado para aquellos sectores de alta informalidad. Asimismo, la promoción es más fuerte para estas mismas actividades, dado que su salario promedio es bajo, lo que implica una mayor proporción de descuento en las contribuciones. De esta manera, los sectores que cargan mayores costos de formalización son también los más promocionados, a los que más beneficios se les brinda para formalizar. Esta relación puede verse en el Gráfico 5.a, en donde se relaciona el costo de formalizar con la reducción de costos laborales, ambos en términos del valor agregado del sector (se supone formalización completa en ambos indicadores; ver nota metodológica). De igual forma, dentro de los sectores transables, la promoción es más fuerte para las actividades trabajo intensivas. Esto se advierte en el Gráfico 5.b. La abscisa muestra la cantidad de puestos de trabajo directos e indirectos incluidos en cada millón de pesos exportados por sector de actividad. Dado que, en esta propuesta, a mayor intensidad del uso del trabajo, mayor es el crédito fiscal (medido en la ordenada), los sectores con mayor promoción son los que a su vez incorporan la mayor cantidad de empleo por peso exportado. Así, la propuesta induce la exportación de aquellas mercancías más generadoras de empleo de manera directa e indirecta. 10

Gráfico 5: Fuerte correlación positiva entre los incentivos fiscales, costos, empleo y exportaciones 5.a. Empleadores: costo de formalizar 5.b. Intensidad de empleo incorporado a la trabajadores vs. el crédito fiscal exportación 10% 10% Crédito fiscal 8% 6% 4% 2% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Costo laboral con formalización Crédito fiscal 8% 6% 4% 2% 0% 0 50 100 150 Puestos generados por cada mill de $ exportado Fuente: Matriz Insumo Producto, ver Nota metodológica. Dado que la fiscalización del empleo es más simple que otras y se está llevando adelante con relativo éxito, es conveniente atar esta inspección a la de los impuestos en general de manera explícita como la propuesta. Asimismo, la fiscalización sería más simple, ya que se explicitaría la relación del valor agregado declarado y uno de sus componentes, como es el trabajo. Adicionalmente, cuando se trate de ventas intermedias, es decir a otras empresas, se produce un blanqueo mayor, por el encadenamiento propio del IVA. En otras palabras, fiscalizando un stock, como es el nivel de empleo, se estarían generando herramientas e incentivos para blanquear todos los flujos de las empresas. Además, una formalidad más homogénea también introduce una alícuota más homogénea: ya no hay un grupo de empresas que paga sus impuestos (digamos un 21% de IVA) y otras que no paga nada, sino que la alícuota se hace más uniforme para todas las empresas. Así, se evita la situación que implica subsidiar indirectamente a las empresas que no invierten para no "asomar la nariz" ante la AFIP, mientras que las empresas formales ven acotados sus incentivos a invertir dado que enfrentan una competencia desleal de las empresas evasoras. Por otro lado, constituye un incentivo más fuerte a la generación de empleo formal en aquellas regiones en las que persisten salarios más bajos, más pobreza, mayores problemas de informalidad y de generación de empleo (ver Gráfico 3.b, donde se relaciona la tasa de informalidad con el nivel de salarios por aglomerado urbano). Además, incide sobre todo en aquellos puestos de mano de obra poco calificada. Por lo tanto, constituye una herramienta homogénea para todos los puestos pero que beneficia en mayor proporción a aquellos sectores, regiones y trabajadores con menos capacidades relativas. Se trata, entonces, de un incentivo parejo para todas las empresas, pero que será aprovechado con más énfasis por aquellas que presentan más dificultades para generar puestos de trabajo en general y formales en particular. Al mismo tiempo, se evitan aspectos discrecionales que limiten su aplicación a un grupo particular. En este sentido, aparece como conveniente frente a otras alternativas que incluyen diferenciales por sector, zona o tipo de empresa: - El proyecto que modificaría la ley 25.250 incluye una reducción de alícuotas por un año para nuevos empleos para empresas menores de 80 empleados (acotando la propuesta de la ley vigente que incluía a todas las empresas). Aunque esta reducción de costos podría actuar como un incentivo a la generación de puestos con un costo fiscal 11

reducido, la discrecionalidad de acotarlo a empresas pequeñas no tiene en cuenta la productividad de las mismas. Además, al estar acotada a un año, constituye un incentivo muy pobre en relación a los costos que debe asumir por el blanqueo. - La reducción de contribuciones por región a partir de 1994 (donde el descuento era mayor para las zonas menos desarrolladas), implicaba una discrecionalidad e incentivos a la declaración de puestos en zonas beneficiadas. Nuevamente, la introducción de un mínimo no imponible beneficia a las empresas pequeñas y a las zonas retrasadas a la vez, sin alícuotas ad-hoc o regulaciones discrecionales que introduzcan incentivos indeseados. Cómo se financia la inversión en formalidad El sacrificio fiscal de alrededor de $3.000 millones correspondiente a la medida de tomar como crédito a las contribuciones sobre el actual salario mínimo 7 constituye una inversión en formalidad con múltiples beneficios de menor o mayor plazo. La mejora en la competitividad de la economía es el primer aspecto a destacar. El supuesto básico es que el blanqueo ayudará a mejorar la productividad de las empresas, dado que con la formalidad se incrementa la posibilidad de acceder a mercados y al crédito y no se acota el crecimiento de las empresas, incentivando la inversión. De este modo, el recurso competitivo deja de ser no pagar impuestos para ser el más genuino de incrementos de productividad. El segundo es la mayor creación de puestos de trabajo cubiertos, con el consecuente incremento en el empleo total y en los servicios de la seguridad social y previsional, que implica entre otras cosas, menor necesidad de subsidios a los ancianos sin ingresos en el futuro. Ahora bien, cómo se financia esta inversión en formalidad es un aspecto a tener en cuenta. En primer lugar, el incremento del empleo reducirá la cantidad de beneficiarios de los planes de empleo que hoy se llevan un presupuesto de $3.700 millones al año. Si hoy en día se estima una reducción de unos 230 millones por ingreso de beneficiarios del plan jefes al sistema formal, con esta propuesta el ahorro fiscal sería mucho mayor. En segundo lugar, el blanqueo de puestos de trabajo, por incentivos y fiscalización, llevará a una mayor recaudación. Si la informalidad se redujera a 30% (desde alrededor de 40%), el sacrificio fiscal se acotaría a $2.500 millones en términos de recaudación previsional. Sin embargo, la recaudación previsional no es la única que mejoraría: por efecto de una mejor fiscalización, mayor declaración de ventas y encadenamiento en el blanqueo, la evasión de IVA se reduciría significativamente, con un efecto significativo en las arcas del estado. Todos estos aspectos redundarían en un incremento de la recaudación que compensaría (al menos parcialmente) la inversión en blanqueo. Además, sería consistente con una reducción progresiva de la retención de exportaciones: mientras se gana en formalización hay una brecha en ingresos fiscales que se continúa financiando con las exportaciones, mientras que el costo fiscal de los exportadores caería con esta medida, sobre todo para aquellos que exportan mayor valor agregado. 7 El Cuadro 4 muestra la alícuota promedio pública (reparto, fondo nacional de empleo, PAMI y Asignaciones Familiares), hoy de 17,4%, y las correspondientes a la implementación de diferentes niveles del mínimo no imponible. 12

Cuadro 4: Costo fiscal ante diferentes niveles del mínimo no imponible Mínimo no imponible Reducción de recaudación Informalidad reducida Alícuota promedio 150 1316 480 14% 200 1755 987 13% 300 2632 2001 11% 350 3071 2509 10% 400 3510 Fuente: IERAL. Ver nota metodológica. 3016 10% Cabe destacar que esta propuesta de mínimo no imponible lleva implícito un incentivo a blanquear a un puesto declarando el salario mínimo, lo que también tendría efectos negativos en el financiamiento del sistema de seguridad social. Sin embargo, esta posibilidad está limitada por los convenios colectivos y por la comparación con otros puestos similares. Además, en cualquier caso, el control de la declaración del nivel salarial podría ser un segundo paso a coordinar con instituciones que intervienen en la seguridad social y que se ven afectadas por la subdeclaración del salario, como las obras sociales y las ART. Asimismo, para la implementación de esta propuesta sería conveniente contemplar los incentivos cruzados para la fiscalización. Dado que las provincias son las que deben fiscalizar el empleo ellas deberían beneficiarse del blanqueo. Hasta ahora, como el impuesto al trabajo implica recursos nacionales no coparticipables, las provincias no conseguían ningún beneficio concreto, más que la posible reducción del empleo local debido a la mayor fiscalización. En esta propuesta, las provincias más pobres se beneficiarían del mayor descuento para la generación de puestos. Sin embargo, para hacer más explícito el beneficio, es posible incluir dentro de los determinantes de los fondos a coparticipar (en la distribución secundaria) un aspecto dinámico como la mejora en la formalización de los puestos de trabajo, además de condiciones de desarrollo más generales, como la reducción de la pobreza. Es decir, premiar con incrementos de recursos a aquellas provincias cuyo proceso de formalización sea más acelerado. Los fondos que surgen de las penalidades previstas para empresas infractoras también pueden destinarse a las provincias. La exportación de valor agregado Hay una sólida conexión entre exportaciones y formalidad laboral, por lo que una estrategia de crecimiento orientada a una mayor inserción en el mundo debe plantearse objetivos ambiciosos en materia de incentivos y penalizaciones para corregir el gravísimo problema de la informalidad en la Argentina. La agenda 1) Implementar un mínimo no imponible, de valor cercano al salario mínimo, por el cual las contribuciones patronales (salvo las destinadas a las obras sociales) son contabilizadas como IVA crédito. Optimizar y automatizar los mecanismos de devolución de IVA compras en la exportación es relevante para profundizar los incentivos. 2) Mejorar la fiscalización de la evasión y promover que las provincias se involucren en la lucha contra la informalidad. 13

3) Las regulaciones del mercado laboral y sus instituciones deben mejorar para reducir las trabas de generar puestos formales. Aquí deben plantearse propuestas complementarias como: - Aumentar la valuación por parte del trabajador por un empleo cubierto. El trabajador buscará un puesto formal si el mismo le genera beneficios concretos. La eficiencia en la prestación de servicios de salud o mejor rendimiento neto de los aportes a las AFJP son incentivos concretos. También, esto supone la introducción de opciones (elección de obras sociales o elección de alternativas de inversión en las AFJP, como en Chile). - Modificaciones de las regulaciones laborales. Si se tiende a reducir el costo laboral pero paralelamente se generan regulaciones más rígidas se eliminarían los incentivos del blanqueo. Las limitaciones a la adaptación de cantidad de puestos, horas, salarios o funciones son especialmente relevantes en momentos de reconversión y aumentos de competitividad. En este sentido, la tendencia a centralizar los convenios colectivos es francamente contradictoria con esta propuesta. Asimismo, un salario mínimo tan cercano al promedio del salario informal incrementa en gran medida los costos de formalizar y limita el impacto de cualquier reducción o promoción. 4) Es imprescindible un contexto de generación de empleo. Este marco está vigente: el costo laboral es bajo en términos de valor agregado y en relación al costo del capital. La sensibilidad de la generación de empleo en relación al crecimiento del PIB es elevada. Falta que el empleo formal crezca a mayor ritmo que el informal. Una reducción de alícuotas en este contexto sería mucho más potente que la implementada en 1995, cuando el contexto estaba dominado por un creciente desempleo y expulsión neta de puestos formales. 14

Nota metodológica Escenarios con y sin reducción de informalidad El ejercicio presentado se basa en un cálculo simple. Se supone un crecimiento de la economía, del empleo y de los salarios, sin cambios en la proporción de puestos informales. Así, queda conformado una masa salarial, que es el costo laboral asumido por las empresas. La pregunta es qué pasaría con la informalidad si se redujera el costo laboral proveniente de las contribuciones patronales. Como supuestos se toma que: a) la alícuota de contribuciones se reduce en 8 puntos porcentuales (un valor cercano al que tenía en los años 1997 y 1998); b) toda reducción de costos se aplica a generar más empleo formal; c) la reducción no afecta la proporción del producto destinada a pago de salarios; d) la principal tendencia es a formalizar, más que a crear puestos nuevos. Con estos supuestos, una reducción de costos laborales incrementa la demanda de puestos formales y reduce los informales, de forma tal de que la masa salarial pagada quede igual. En concreto, la masa de costo laboral ahorrada por la reducción de la alícuota se destina a cubrir el costo de la formalización de puestos de trabajo. El resultado del ejercicio en términos de formalización del empleo es compatible con una elasticidad de la demanda relativa de trabajo formal-informal cercana a -4, cuando trabajos previos del IERAL estiman esta elasticidad entre -3 (corto plazo) y -5 (largo plazo). Proporción de la masa salarial formal e informal 100 95 90 Salarios informales 85 80 75 Sin reducción de costos Con reducción de costos Salarios formales Fuente: IERAL 15

Estimación de la incidencia en el pago de IVA Para la construcción del Cuadro 3 se tomaron los datos de la AFIP (Estadísticas Tributarias, 2002) sobre crédito y débito fiscal del IVA, mientras que la masa salarial implicada surge de los datos que el Ministerio de Economía provee sobre la base del SIJP. Se supuso un mínimo no imponible de $350 y una alícuota de contribuciones de 17,4%, sobre la base de los puestos declarados. Es decir, se calcula sin efecto formalización. Se seleccionaron sólo algunos sectores, debido a que las exenciones o reducciones de IVA hacen menos relevante el cálculo para el resto. Se utiliza el año 2000 ya que en años posteriores el crédito fiscal es superior al débito fiscal para más sectores, evidenciando situaciones de ajuste que oscurecerían los resultados del ejercicio. Costo fiscal y alícuota promedio El Cuadro 4 se construyó con los datos del SIJP sobre cantidad de puestos privados declarados. La alícuota utilizada para el cálculo del costo fiscal es la correspondiente al sistema de reparto, fondo nacional de empleo, asignaciones familiares y PAMI (17,4% en promedio). El cálculo de costo fiscal con informalidad reducida se basa en una reducción de la informalidad a 30%, con el nivel de empleo de hoy. Se calcula un salario promedio de los nuevos formalizados un 30% menor que el promedio actual de los declarados, dado que se trata de puestos menos productivos. Según se muestra en el Gráfico 4, el mínimo no imponible genera una alícuota diferente para cada nivel de ingresos. La alícuota promedio es la que, aplicada a todos los trabajadores según su nivel de ingreso, generaría la misma cantidad de recursos que la vigente si se incluyera el mínimo no imponible. Se basa en una distribución estimada de los salarios declarados, que se asemeja a una distribución log normal. Crédito fiscal, costo de formalizar e intensidad de exportación de empleo El crédito fiscal es el monto de la reducción impositiva planteada en términos del valor agregado si la formalización fuera completa. Es decir, calcula el descuento el descuento para todos los trabajadores. El costo de formalizar intenta graficar la proporción de valor agregado destinada a pagar los salarios informales si estos se formalizaran completamente. No se trata de un costo por trabajador sino de un costo total. La estimación se realiza suponiendo que el salario neto formal será el salario neto pagado al trabajador formal. Según estimaciones econométricas, este supuesto es realista para los años 1996 a 1999. Actualmente, el salario neto informal es aún inferior al formal. Las alícuotas de aportes y contribuciones utilizadas son las que rigen actualmente. El Gráfico 5.a muestra esta relación por sector de actividad definido de manera desagregada (tal como lo define la Matriz de Insumo Producto) para los sectores transables y más agregada (a letra) para el resto de los sectores analizados. 16

La intensidad de exportación de empleo es la cantidad de puestos de trabajo generados por 1000 pesos exportados. Este valor surge directamente de las estimaciones de la Matriz Insumo Producto. En la misma se estima la cantidad de puestos directos e indirectos (demandados a otros sectores) por cada 1000 pesos de venta final. Dado que las exportaciones constituyen una venta final, se ha tomado este valor provisto por la matriz. El Gráfico 5.b. relaciona la intensidad de exportación del empleo en relación al crédito fiscal como proporción del valor agregado a nivel de sector, según la apertura de la Matriz Insumo Producto para las ramas de actividad de bienes transables. 17