DOCUMENTO DE POLÍTICA SECTORIAL PROGRAMA DE APOYO A LA MEJORA DEL ENTORNO FINANCIERO Y FISCAL PARA LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA - PAMEFF La Paz, Octubre 2011
Esta publicación se llevó a cabo gracias al apoyo institucional y el financiamiento del Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial - PAPS de la Unión Europea. Las opiniones emitidas son de responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de las instituciones de la Unión Europea. Depósito Legal: 4-1-51-11 P.O. MEFP Impreso en FENIX Industria Gráfica Av. Buenos Aires 804 Telf.: 245 2099 762 05580 706 22390 796 63893 La Paz - Bolivia
Lista de Acrónimos AN ASFI BDP CAF CONOCE CPE FDP FFP FINRURAL GFP GT IFD INE INSUMOS MDPyEP MECOVI MEFP MiPyME MOPSV MPD NAFIBO S.A.M. NANDINA PAMGFP PGE PND PROBOLIVIA PRODEM PROMUEVE RM SICAS SICOES SIGMA SIN SR SSO TGN VIPFE VMPE VPSF VPT VTCP Aduana Nacional Autoridad de Supervisión Financiera Banco de Desarrollo Productivo Corporación Andina de Fomento Entidad Publica Desconcentrada para el Desarrollo Turístico Boliviano Constitución Política del Estado Fideicomiso de Desarrollo Productivo Fondo Financiero Privado Asociación de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural Gestión de Finanzas Públicas Gasto Tributario Instituciones Financieras de Desarrollo Instituto Nacional de Estadísticas Unidad Ejecutora Insumos Bolivia Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural Medición Condiciones de Vida Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Micro, Pequeña y Mediana Empresa Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda Ministerio de Planificación del Desarrollo Nacional Financiera Boliviana Sociedad Anónima Mixta Nomenclatura Común de los Países Miembros de la Comunidad Andina Plan de Acción para la Mejora de la Gestión y Finanzas Públicas Presupuesto General de Estado Plan Nacional de Desarrollo Unidad Ejecutora Pro Bolivia Fondo Financiero Privado PRODEM Unidad Ejecutora Promueve Bolivia Resolución Ministerial Sistema Informático de Calificación de Años de Servicio Sistema de Información de Contrataciones Estatales Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa Sistema de Impuestos Nacionales Sistema de Reparto Seguro Social Obligatorio Tesoro General de la Nación Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo Viceministerio de la Micro y Pequeña Empresa Viceministerio de Pensiones y Servicios Financieros Viceministerio de Política Tributaria Viceministerio del Tesoro y Crédito Público Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 7
Prefacio El Programa de Apoyo a la Mejora al Entorno Financiero y Fiscal de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas - PAMEFF, impulsado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) busca consolidar la democratización del crédito y diversificación del sistema financiero en Bolivia, orientado a desarrollar una política productiva que posibilite la redistribución de recursos, libere a la economía de su dependencia de la exportación de materias primas y consolide la industrialización en el país. Ante la realidad financiera que restringe el acceso al financiamiento a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMes), debido a la ausencia de formalización, poca capacidad de gestión e imposibilidad de presentar garantías, el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante el MEFP, ha emprendido políticas orientadas a democratizar el crédito. En este sentido, en mayo de 2007 se constituyó el Fideicomiso para el Desarrollo Productivo (FDP) que, en la actualidad, se ha convertido en uno de los principales instrumentos de canalización de recursos hacia los sectores productivos que fueron relegados en la época neoliberal por el sector financiero tradicional. El FDP ha logrado hasta octubre de 2011, aprobar créditos productivos por un importe de Bs 1.314 millones, distribuidos en más de 246 municipios de los nueve departamentos del país, financiando principalmente los sectores de alimentos, textil y madera. Se aprobaron 20.630 créditos asociativos e individuales, de los cuales el 63% se encuentra en el área rural y el 37% en el área urbana, demostrando la capacidad del Estado para transferir y redistribuir los recursos de los sectores generadores de excedentes a los generadores de ingreso y empleo mediante el Tesoro General de la Nación. En este marco y conforme a las atribuciones conferidas al MEFP por el Decreto Supremo N 29894 de 7 de febrero de 2009, referidas a la formulación, programación, control y evaluación de políticas fiscales y financieras, esta Cartera de Estado elaboró el Documento de Política Sectorial para promover, desde el entorno financiero y fiscal, la consolidación del nuevo modelo económico, social, comunitario y productivo en el marco de un Estado promotor y protagonista del desarrollo, distribuidor de riquezas y oportunidades que impulse a las MiPyMes, a través de incentivos de orden fiscal y el apoyo crediticio mediante el Banco de Desarrollo Productivo (BDP SAM). Los principales objetivos del PAMEFF radican en: a) Profundizar la democratización y diversificación del sistema financiero, priorizando el desarrollo del sector productivo y la demanda de productores y productoras tradicionalmente excluidos, con un enfoque de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 9
género y de sostenibilidad medioambiental; y b) Implementar una política fiscal, tributaria y arancelaria para contribuir a la formalización de las iniciativas productivas de las MiPyMes. El PAMEFF tiene su origen en el acertado manejo de las finanzas públicas en Bolivia, desde el año 2006, cuyo resultado se materializa en los consecutivos superávit fiscales en los últimos seis años. El progreso fiscal alcanzado, permitió mejorar la administración de las finanzas públicas mediante procesos de autoevaluación y evaluación bajo la metodología PEFA (Gasto Público y Rendición de Cuentas, por sus siglas en inglés). Las conclusiones de esta evaluación determinaron que la administración de los recursos públicos es transparente y eficiente, lo que llevó a la cooperación internacional a emplear la modalidad de Apoyo Presupuestario para los recursos de donación, demostrando mayor confianza y seguridad de la comunidad internacional en la administración de las finanzas públicas en Bolivia. Gracias a los resultados económicos alcanzados por el país y el perfil institucional del MEFP, reflejados en las políticas macroeconómicas y la gestión de las finanzas públicas, el Programa de Apoyo a la Mejora del Entorno Financiero y Fiscal para la MiPyMes, fue considerado elegible por la Unión Europea posibilitando el acceso al Apoyo Presupuestario Sectorial (APS), con recursos adicionales en calidad de donación por un importe total de 35 millones de Euros. Con los recursos a ser otorgados, el PAMEFF promoverá, desde el entorno financiero y fiscal, la consolidación del nuevo modelo económico, social, comunitario y productivo que se viene desarrollando en el país por la actual gestión de gobierno. Se agradece la contribución y apoyo de los equipos técnicos de la Unidad de Fideicomisos de la Dirección de General de Crédito Público del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público y la Dirección General de Estudios Tributarios del Viceministerio de Política Tributaria, así como del BDP SAM. Se hace extensivo el agradecimiento a la Delegación de la Unión Europea en Bolivia, por el apoyo prestado en el diseño del PAMEFF. La Paz, octubre de 2011 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 10 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Contenido Resolución Ministerial... 3 Lista de Acrónimos... 7 Prefacio... 9 Contenido... 11 1. ESTADO DE SITUACIÓN Y POBLEMÁTICA... 13 1.1. Modelos de desarrollo productivo en Bolivia... 13 1.2. La industria manufacturera en Bolivia... 14 CUADRO 1: Número de empresas por tamaño según Departamento al 2008... 15 1.3. La situación de las micro, pequeñas y medianas empresas... 15 CUADRO 2: Categorización de las Microempresas y Pequeñas Empresas... 16 1.4. Contexto nacional financiero... 17 CUADRO 3: Cartera por Tipo de Garantía e Institución... 18 CUADRO 4: Número de agencias por tipo de institución... 19 1.5. Banco de Desarrollo Productivo... 19 1.6. Gestión de las finanzas públicas... 21 2. MANDATO CONSTITUCIONAL Y LEGAL... 25 2.1. Constitución Política del Estado... 25 2.1.1. La economía plural y el rol del Estado... 25 2.1.2. El rol de las unidades y organizaciones productivas... 26 2.1.3. La política financiera... 27 2.1.4. Competencias de los diferentes ámbitos de gobierno... 27 2.2. Plan Nacional de Desarrollo... 29 2.2.1. El enfoque de la transformación productiva... 29 2.2.2. Políticas nacionales productivas priorizadas... 31 2.3. Intervención estratégica en el sector productivo... 33 2.3.1 Transformación industrial, manufacturera y artesanal... 33 2.3.2. Desarrollo del sistema financiero, tributario y estímulo al ahorro e inversión interna... 35 2.4. Mandatos y Plan Estratégico del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas... 36 3. MANDATO POLÍTICO Y SOCIAL... 39 4. LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS... 41 4.1 MARCO DE ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA... 41 4.2 VISIÓN... 43 4.3 COMPONENTES DE INTERVENCIÓN... 43 4.3.1 Componente financiero... 43 4.3.2 Componente fiscal... 44 4.4 OBJETIVOS ESTRATÉGICOS... 46 5. OBJETIVOS, RESULTADOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN... 49 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 11
CUADRO 5: Principales resultados y principales líneas de acción de la política... 49 5.1 Democratización y diversificación del sistema financiero... 51 5.1.1 Desarrollo de productos financieros innovadores que permiten un mayor acceso a servicios financieros por parte de las y los pequeños productores y empresarios... 52 CUADRO 6: Desarrollo de productos financieros innovadores... 52 5.1.2 Desarrollo de habilidades productivas y de administración de los productores y productoras fortalecidas, mejorando sus capacidades de gestionar un financiamiento adecuado de sus empresas... 54 CUADRO 7: Desarrollo de las habilidades productivas... 55 5.1.3 Democratizado el financiamiento al sector productivo, promoviendo el enfoque de desarrollo territorial y la inclusión de mujeres... 56 CUADRO 8: Democratización del financiamiento al sector productivo... 57 5.1.4 Mejoramiento del alcance y desempeño institucional del BDP... 58 CUADRO 9: Mejora del alcance y desempeño institucional del BDP... 59 5.1.5 Un nuevo marco legal del sistema financiero desarrollado... 60 5.2 Sistema fiscal, tributario y arancelario orientado a la formalización del sector productivo.... 60 5.2.1 Medidas tributarias enfocadas a la simplificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias para MiPyMES... 61 CUADRO 10: Medidas tributarías enfocadas a la simplificación del cumplimiento de obligaciones tributarias para MiPyMES... 61 5.2.2. Revisión y ajuste de las alícuotas arancelarias de importación y otras medidas de política no arancelarias para la protección y estabilización del mercado interno así como de la promoción e incentivo de la producción Nacional... 65 CUADRO 11: Revisión y ajuste de alícuota arancelarios de importación y otras medidas de políticas no arancelarias... 65 5.2.3 Reorientación y consolidación de la política de zonas francas con medidas que privilegien actividades de carácter industrial... 67 CUADRO 12: Reorientación y consolidación de la política de zonas francas... 67 5.2.4 Desarrollo del nuevo marco legal del sistema tributario y aduanero con relación a las MiPyMES... 68 6. PRESUPUESTO... 71 CUADRO 13:Presupuesto requerido por objetivo y líneas de acción... 71 7. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y MECANISMOS DE COORDINACIÓN... 73 8. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN... 77 PAMEFF PLAN DE ACTIVIDADES COMPONENTE FINANCIERO... 79 PAMEFF PLAN DE ACTIVIDADES COMPONENTE FISCAL... 91 12 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Capítulo 1 Estado de situación y problemática 1.1. Modelos de desarrollo productivo en Bolivia En Bolivia se han implementado diferentes modelos de desarrollo económico y social de inspiración liberal y neoliberal, desde su constitución como República. Estos modelos han definido varios ciclos históricos que se caracterizan por los diferentes roles asumidos por el Estado y el sector privado. Durante el siglo XX Bolivia ha transitado por tres modelos de desarrollo económico y social, de acuerdo al siguiente detalle: Modelo liberal (1901-1951) Modelo nacional estatista (1952-1984) Modelo neoliberal privatizador (1985-2005) El modelo nacional estatista del Capitalismo de Estado se caracterizó por implementar el modelo sustitutivo de importaciones que buscaba promover la industrialización y el comercio bajo esquemas de apertura gradual y controlada, así como el establecimiento de metas de producción industrial orientadas al mercado interno y logró crear una infraestructura industrial básica y un ambiente favorable al desempeño de la economía industrial en el país. Sin embargo, este modelo no permitió el desarrollo de eslabonamientos productivos, sobre todo con la agricultura, ni desarrolló el mercado interno y tampoco logró consolidar una industria competitiva al margen de medidas de protección, por lo que no pudo enfrentar la crisis financiera de fines de la década de los 70, entrando en una fase que prácticamente llevó a paralizar los procesos productivos. El modelo privatista neoliberal profundizó la vulnerabilidad del crecimiento económico y su bajo nivel productivo. Bolivia, es uno de los países con menores condiciones de competitividad, rezago tecnológico, escasa infraestructura y altos costos de los servicios públicos, entre otras deficiencias. En este contexto, los actores más favorecidos por estas políticas estatales fueron los inversionistas extranjeros a partir de la privatización de las empresas públicas, beneficiándose de altas tasas de retorno y libre flujo de capitales, mientras que lo que más se afectó fue el mercado interno y la industria nacional. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 13
Ninguno de estos tres modelos pudo desarrollar convenientemente al país y, por el contrario, el siglo XXI encontró a Bolivia sumida en una profunda crisis económica, social y política, con profundas diferencias en el desarrollo territorial, con altos índices de pobreza y profundas desigualdades. 1 1.2. La industria manufacturera en Bolivia El modelo neoliberal no logró hacer del sector industrial un generador neto de divisas ni permitió revertir el déficit comercial. Durante este periodo el sector industrial mostró profundas limitaciones para mejorar su capacidad productiva y ganar competitividad en los mercados externos frente a las importaciones legales e ilegales, a lo que se sumó los altos costos de los servicios básicos privatizados. A su vez, las políticas macroeconómicas no hicieron posible el crecimiento del producto y el empleo comercial, la apertura comercial y el fortalecimiento de capacidad productiva del sector industrial y no se aumentó su competitividad internacional. En este período las políticas y actividades de investigación, desarrollo y transferencia de tecnologías fueron trasladadas a la iniciativa privada, lo que restó posibilidades de impulsar el desarrollo y difusión de nuevas tecnologías. Como consecuencia, la opción preferente del sector empresarial industrial fue la de reducir los costos de producción más que mejorar la productividad. Esta estrategia estuvo basada en el ahorro de los costos laborales, deteriorándose las condiciones laborales de los trabajadores a través de procesos de desregulación de las relaciones laborales como el menor acceso a prestaciones sociales o salarios muy bajos. En general, las manufacturas bolivianas presentan un nivel de articulación intersectorial elevado -ya que los insumos provienen de sectores como la agricultura, pecuaria, hidrocarburos, minería y forestal- y mantienen una fuerte relación con los sectores agropecuario, transporte y comercio. Estos sectores son los que aportan con los insumos y prestan los servicios de traslado, comercialización y distribución de los productos. La cantidad, calidad y disponibilidad de estos servicios incide en el proceso de producción de la industria, afectando directamente a la estructura de costos y consecuentemente al precio final de los productos. 1 Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno. MDPyEP y MOPSV - 2009. 14 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
CUADRO 1: Número de empresas por tamaño según Departamento al 2008. Departamento Microempresa % Pequeña empresa % Mediana empresa % Empresa grande % Total Chuquisaca 7.121 6,0 210 3,6 49 2,7 16 1,8 7.396 La Paz 36.505 30,9 1.598 27,8 477 26,4 251 28,7 38.831 Cochabamba 24.053 20,4 1.012 17,6 280 15,5 100 11,4 25.445 Oruro 7.122 6,0 259 4,5 64 3,5 32 3,7 7.477 Potosí 5.417 4,6 148 2,6 52 2,9 39 4,5 5.656 Tarija 7.568 6,4 312 5,4 88 4,9 39 4,5 8.007 Santa Cruz 27.062 22,9 2.024 35,2 733 40,6 371 42,4 30.190 Beni 3.053 2,6 154 2,7 37 2,1 24 2,7 3.268 Pando 122 0,1 37 0,6 24 1,3 4 0,5 187 Total 118.023 100,0 5.754 100,0 1.804 100,0 876 100,0 126.457 Fuente: INE, Plan Estratégico Institucional del VMPE (2011-2015). Como se presenta en el cuadro 1, el 98% de las unidades productivas pertenecen a las micro y pequeñas empresas, mientras que las empresas medianas y grandes sólo representan el 2%. Además, dentro de las micro empresas se puede observar que el 31 % de éstas se concentra en la ciudad de La Paz, el 23% en el Departamento de Santa Cruz, el 20% en el Departamento de Cochabamba y el 6 % en Oruro, entre las más representativas. Mientras que las pequeñas empresas se encuentran mayormente concentradas en el Departamento de Santa Cruz 35%, el 28% en el Departamento de La Paz, el 18% en el Departamento de Cochabamba y el 5%, en los Departamentos de Oruro y Tarija respectivamente. 2 1.3. La situación de las micro, pequeñas y medianas empresas La realidad de las unidades productivas está influenciada sobre todo por factores externos como son los aspectos económicos, culturales, demográficos y políticos. En este marco las micro y pequeñas empresas presentan un conjunto de potencialidades y debilidades. Entre las potencialidades tenemos su alta flexibilidad para adaptarse a los cambios del mercado, heterogeneidad en su oferta, disponibilidad de materia prima diversificada por regiones y de microclimas y capacidad asociativa, entre otras. Entre las debilidades están los procesos heterogéneos y deficientes de capacitación, formación y asistencia técnica, débil inserción en el mercado y desconocimiento de técnicas de comercialización, lo que incide en sus bajos niveles de competitividad en el mercado 2 Plan Estratégico Institucional del VMPE (2011-2015), MDPyEP. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 15
nacional y externo. Esto se acentúa con los niveles de informalidad de este sector productivo. También existen deficiencias en el acceso a los insumos (capital financiero, físico y humano), tecnología, insuficiente, acceso a crédito y al entorno operativo, normativo e institucional (infraestructura, reglamentos laborales, comerciales y aduaneros). Entre las debilidades también se presentan factores externos como el bajo aprovechamiento de los acuerdos comerciales y la desarticulación en las diferentes etapas de los procesos productivos. Estas debilidades también se reflejan en las condiciones inadecuadas de trabajo debido a la excesiva demanda y a una mala organización del mismo. Las peligrosas condiciones de trabajo no solamente dañan la salud de los trabajadores sino que además disminuyen la productividad y, por ende, los ingresos económicos. 3 El MDPyEP clasifica a las unidades productivas de acuerdo a los datos del cuadro 2. CUADRO 2: Categorización de las Microempresas y Pequeñas Empresas. Empresas Número de trabajadores Activos Productivos UFV Ventas Anuales UFV Exportaciones Anuales UFV Micro Empresa Menor igual a 9 Menor igual 150.000 Menor igual 600.000 Menor igual 75.000 Pequeña Empresa Mediana Empresa 10 a 19 150.001 a 1.500.000 600.001 a 3.000.000 75.001 a 750.000 20 a 49 1.500.001 a 6.000.000 Gran Empresa Mayor a 50 Mayor igual a 6.000.001 3.000.001 a 12.000.000 Mayor igual a 12.000.001 750.001 a 7.500.000 Mayor igual a 7.500.001 Fuente: RM 200/2009, Reglamento para el registro y acreditación de Unidades productivas, MDPyEP. En: Plan Estratégico Institucional del VMPE 2011-2015. El sector productivo de las micro y pequeñas empresas está mayormente compuesto por unidades que se dedican en un mayor porcentaje a la prestación de servicios, siguiendo luego el comercio y en menor medida el ámbito productivo. De acuerdo a la información proporcionada por el INE el 28 % de las microempresas se dedica al comercio, 30 % al sector de actividades inmobiliarias y de alquiler -dentro del rubro de servicios- y el 7% se dedica al rubro de manufacturas. De igual modo, dentro de la pequeña empresa el 37% se dedica al comercio, 12% al rubro de actividades inmobiliarias y de alquiler y 11% al rubro de manufacturas. 4 De acuerdo a la encuesta de hogares del año 2007, el 71 % de los trabajadores urbanos y el 95% de los rurales trabajan en micro y pequeñas empresas. La mayor parte de los empleados 3 Plan Sectorial de Desarrollo Productivo con Empleo Digno. MDPyEP y MOPSV - 2009 y Plan Estratégico Institucional del VMPE (2011-2015). 4 Plan Estratégico Institucional del VMPE (2011-2015) - VMPE, MDPyEP 2010. 16 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
trabajan en el sector primario (47%) y terciario (35%), en tanto que el sector secundario participa con el 17%. En el área rural el empleo se concentra en el sector primario (82,5%) seguido del terciario (10.4%) y en último lugar del secundario (7.1%). En el área urbana las mayores generadoras de empleo son las micro y pequeñas empresas del sector terciario (63.7%) seguidas por las del sector secundario (28.2%). Según datos de la encuesta MECOVI del año 2007, el 78% de los hombres y 86.7% de las mujeres trabajan en micro y pequeñas empresas las cuales están integradas principalmente por trabajadores que se autodenominan como indígenas (60%). Dentro de las micro y pequeñas empresas la participación de los varones es del 54.3%, lo que muestra una ligera preponderancia respecto a las mujeres (45.7%). En cuanto al rango de edades el 66.5% de los ocupados de las micro y pequeñas empresas es mayor a los 26 años, el 21,3% corresponde a empleados jóvenes entre los 15 y los 25 años y el 12,3% representa el trabajo infantil que comprende a los menores de 14 años. Un gran porcentaje de la población empleada por el sector productivo es informal en tanto que los hogares emplean a miembros de la familia como sus trabajadores e incluso expulsan al mercado laboral a niños relegando así sus oportunidades de educación y una mejor remuneración salarial en el futuro. Por otro lado, la mayor parte de los trabajadores (63%) presenta un bajo nivel de educación (primaria o inferior). Solamente el 21,1% de los trabajadores de las micro y pequeñas empresas percibe salarios en tanto que el 40.9% trabaja por cuenta propia y el 32,6% pertenece a los trabajadores familiares sin remuneración. Además, la mayoría de los trabajadores no firmó un contrato (90,3%). Un considerable número de trabajadores no tiene seguro de salud (85%), tampoco se beneficia con seguridad social para la vejez (97%) frente al 47% y 52%, respectivamente, de la mediana empresa. Por otra parte, el 66% de los trabajadores de las micro y pequeñas empresas viven en condición de pobreza mientras que en las medianas empresas sólo el 28% de la mano de obra percibe ganancias por debajo del umbral de la pobreza. 5 1.4. Contexto nacional financiero En Bolivia han existido intentos parciales e insuficientes para promover las condiciones para el desarrollo de iniciativas de microcrédito por lo que todavía perduran importantes restricciones en el acceso a los productos y servicios del sistema financiero. 5 Plan Estratégico Institucional del VMPE (2011-2015) - MDPyEP 2010. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 17
Las instituciones financieras tradicionales -Bancos, Cooperativas de Ahorro y Crédito y Mutuales- no han logrado mejorar significativamente las condiciones de financiamiento al sector productivo (tiempos, tasas y periodos de gracia) debido a los riesgos que para ello deben asumir. Otro problema del sistema financiero boliviano es la falta de mecanismos e instrumentos para administrar los riesgos que pueden afectar la capacidad de pago de los agentes económicos. A su vez, los principales motivos por los cuales los agentes económicos no pueden acceder a financiamiento a través de los distintos mecanismos y mercados financieros existentes en el sistema financiero boliviano tienen que ver con la ausencia de formalización, poca capacidad de gestión e imposibilidad de otorgar garantías. CUADRO 3: Cartera por Tipo de Garantía e Institución. (A diciembre de 2008 y en Porcentaje) Tipo de garantía Bancos Mutuales Cooperativas FFP-Banco Los Andes y Banco Sol Hipotecaria 45.27 95.67 52.58 37.13 Valores 0.57 0 0 0 Prendaria 17.66 0 0.34 33.53 Bonos de prenda 1.74 0 0 0 Depósitos en entidad financiera 2.41 0.20 1.90 2.54 Garantía otras entidades financieras 3.41 0.15 0.07 0.29 Otras garantías 5.02 0.01 0.40 0.97 Garantía personal 14.77 3.07 40.67 23.27 Sola firma 9.15 0.90 4.04 2.27 Total 100 100 100 100 Fuente: Información de ASFI y FINRURAL. De acuerdo a la estratificación de cartera, cuadro 3, en las entidades financieras la mayor parte de los créditos de Bancos y Mutuales corresponde a cifras mayores mientras los FFP e IFD otorgan créditos con montos bajos. El sector de las pequeñas empresas no está siendo adecuadamente atendido por ninguna de las instituciones financieras y el de las medianas estaría siendo atendida por la banca sin pleno conocimiento del sector. Pese a ello, en la estructura empresarial boliviana predominan las microempresas o micro-emprendimientos que requieren financiamiento. En este contexto, las modalidades aplicadas y los montos de créditos otorgados por las IFD se ajustan de mejor manera a las necesidades de financiamiento, características particulares y ubicación de las microempresas. En este sector se ha avanzado en las modalidades de Banca Comunal, Créditos Asociativos o Grupos Solidarios. 18 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
CUADRO 4: Número de agencias por tipo de institución. (A diciembre de 2008) Instituciones Urbana Rural Totales Bancos 211 59 270 Mutuales 30 3 33 Cooperativas 48 45 93 FFP-Los Andes-Banco Sol 248 90 338 FINRURAL 153 121 274 Totales 690 318 1008 Fuente: Información de ASFI y FINRURAL. En Bolivia, la cobertura de servicios que prestan las instituciones financieras, cuadro 4, ha venido mejorando en los últimos años pero ésta es aún insuficiente. Existen dificultades para que en algunas zonas se acceda a financiamiento, no existen sistemas de telecomunicación adecuados y en muchas zonas o regiones los volúmenes de negocios no son atractivos para justificar la instalación de agencias. Se constata que los depósitos del público crecieron a una tasa superior a la cartera de créditos, aunque este excedente de liquidez no llegó al sector productivo y se canalizó hacia la inversión en títulos valores, mostrando una debilidad del sistema financiero como intermediador de recursos hacia el sector productivo. En cartera el 91% de las colocaciones se concentra en el eje central del país que muestra las plazas más captadoras de depósitos pero también las moras más elevadas. 6 1.5. Banco de Desarrollo Productivo El BDP (Decreto Supremo N 28999 de enero de 2007) fue creado como una entidad financiera privada de segundo piso, orientado a eliminar las deficiencias de cobertura y de colocaciones de recursos financieros hacia el sector productivo y hacia las micro y pequeñas empresas. La estructura accionaria del BDP está compuesta por 80% del Estado Plurinacional de Bolivia y 20% la CAF. El BDP tiene como prioridad la participación activa en la promoción y financiamiento del desarrollo productivo nacional con características de solidaridad y fomento, con tasas de interés, garantías, plazos y otras condiciones de financiamiento convenientes y acorde al ciclo de producción de los sectores productivos. El BDP se concibe como una Banca de 6 Estrategia Quinquenal BDP, 2009-2013. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 19
Desarrollo con mecanismos de redistribución del ingreso nacional a través del financiamiento del desarrollo productivo hacia sectores y regiones excluidas, reconociendo la diversidad económica, productiva y cultural del país y fortaleciendo la presencia del Estado en el financiamiento del desarrollo productivo y comunitario. Entre los principales mandatos del BDP se pueden señalar los siguientes: Participar en sociedades o patrimonios autónomos o generar líneas de financiamiento para capital de riesgo. En calidad de fiduciario, financiar obras de infraestructura social y productiva, asistencia técnica, transferencia tecnológica, programas especiales y otros. En calidad de fiduciario, financiar complejos productivos y otros servicios complementarios de los sectores y territorios priorizados en el PND. En calidad de fiduciario, constituir y participar en fondos de seguros de crédito, agropecuarios y de contingencias. En calidad de fiduciario, proveer recursos monetarios no reembolsables como capital semilla. En calidad de fiduciario, actuar como creador de mercado de instrumentos financieros. El BDP tiene como visión constituirse en la principal herramienta de financiamiento del Estado boliviano, como banca de inversión y desarrollo, coadyuvando estratégicamente en la transformación de la estructura productiva y constituyéndose en el instrumento fundamental para el cambio hacia un modelo de financiamiento que promueva el desarrollo socioeconómico con equidad y dignidad para vivir bien. 7 El BDP tiene por objetivo orientar y apoyar la transformación, diversificación y crecimiento de la matriz productiva a partir de la otorgación de financiamiento en articulación con servicios no financieros que respondan a las necesidades y características de los productores. El BDP trabaja operativamente a partir de la intermediación de fondos a través de entidades financieras privadas que cuenten con licencia de funcionamiento de la ASFI y como banco fiduciario que administra patrimonios autónomos, así como activos y componentes financieros. A través de entidades de primer piso del sistema financiero nacional regulado, el BDP canaliza recursos en condiciones adecuadas los que están destinados a financiar actividades del sector 7 BDP - Estrategia Quinquenal 2009-2003. La Paz. 20 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
productivo, comercio y servicios, financiando capital de inversión, capital de operaciones, microcrédito, arrendamiento financiero, vivienda productiva y créditos sectoriales. La cartera directa del BDP tiene como fuente de fondeo los recursos propios de la entidad así como los créditos otorgados por organismos multilaterales y otros al Estado Plurinacional de Bolivia, mismos que son transferidos al BDP a través de convenios subsidiarios y registrados como líneas de financiamiento. Al 31 de diciembre de 2010 el saldo de las líneas de financiamiento del BDP alcanzó a $us 131.1 Millones. A través del uso de los fideicomisos y en coordinación con diferentes Carteras de Estado, el BDP viabiliza la implementación de políticas públicas a con distintas finalidades, como el financiamiento para garantizar la soberanía alimentaria, exportaciones en condiciones de fomento para las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas y otras acciones vinculadas al desarrollo del sector productivo. En el año 2010 se administró 17 fideicomisos tanto gubernamentales como privados con un patrimonio neto de más de Bs 7.256 millones. Uno de los fideicomisos más importantes es el FDP, orientado a democratizar el crédito, promoviendo el acceso de pequeñas unidades productivas a financiamiento. El FDP trabaja a través de tres entidades financieras reguladas: el Banco Unión, Banco Mercantil y PRODEM. Hasta diciembre de 2010 se ha aprobado un monto de Bs 1.263 millones distribuido en 270 municipios de los nueve departamentos del país, financiando principalmente los sectores de alimentos y textiles y a un rango de 19.424 beneficiarios, de los cuales el 62% se encuentra en el área rural y 38% en el área urbana. 1.6. Gestión de las finanzas públicas Desde el inicio de la gestión gubernamental del Presidente Evo Morales Ayma ejecutó una política económica adecuada, logrando un contexto macroeconómico estable que ha permitido implementar importantes políticas sociales y de inversión. Dicho escenario, constituye una base sólida que favorece la implementación de políticas y acciones para mejorar el proceso de la GFP y en consecuencia un uso eficiente y transparente de los recursos públicos comprendidos en el ciclo presupuestario, el fortalecimiento institucional, la infraestructura de las entidades públicas y la administración de los recursos provenientes de financiamiento externo, a través de organismos multilaterales y bilaterales. El MEFP ha realizado importantes esfuerzos orientados a fortalecer y mejorar el sistema de GFP, entendiendo éste como un medio que coadyuve a la implementación de las políticas de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 21
desarrollo en el marco del PND. La generación de mayores ingresos y el manejo responsable de las finanzas públicas, propiciaron por cuarto año consecutivo una posición de superávit, situación sin precedentes en la historia fiscal boliviana. Otros aspectos que contribuyeron al éxito macroeconómico fueron las políticas del control de la inflación y un adecuado manejo del tipo de cambio, permitiendo la consolidación de la bolivianización de la economía, cuyo resultado se puede apreciar en el mayor uso de la moneda nacional, el aumento de la influencia de la política monetaria en la economía y la consiguiente generación de certidumbre en los agentes económicos. Los ingresos tributarios se han incrementado en el país de forma progresiva. Este componente del ingreso, es resultado del crecimiento económico a través del incremento de la demanda interna y un mayor nivel de consumo. Asimismo, estos ingresos tributarios también son producto de políticas eficaces de recaudación impositiva implementadas por el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia. Sobre esta base el MEFP decidió avanzar en la gestión 2010 en la elaboración del PAMGFP. Con la implementación de este Plan, la GFP se verá fortalecida con iniciativas orientadas a su mejoramiento, permitiendo el fortalecimiento de la institucionalidad mediante la implementación de políticas, acciones, dotación de infraestructura física y tecnológica. Basados en estas líneas de acción, se han formulado los objetivos del PAMGFP y las acciones propuestas que reflejan tres niveles de resultados presupuestarios y que se constituyen en objetivos claves en la gestión del gasto público: 8 Disciplina fiscal: Como respaldo a la estabilidad macroeconómica es necesaria la aplicación de controles eficaces al proceso presupuestario y a la gestión de los riesgos fiscales, cuyos totales deberán ser sostenibles más allá del mediano plazo. Asignación estratégica de recursos: La planificación y ejecución del presupuesto conforme a las prioridades gubernamentales contribuye a la instrumentación de las políticas de gobierno. Eficiente prestación de servicios y optimización en el uso de los recursos: La gestión eficiente del uso de los recursos presupuestados debe contribuir a mejorar 8 PAMGFP MEFP - La Paz, 2010. 22 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
la prestación de servicios públicos. Asimismo, los criterios de priorización del PAMGFP se dividen en dos grupos: 9 Políticas y acciones que generen con mayor prontitud los recursos necesarios para financiar las estrategias de desarrollo. Políticas y acciones que mejoraran el desempeño del ciclo presupuestario y por tanto mejoras en la asignación de los recursos públicos. Con respecto al primer grupo, el PAMGFP prioriza a las Administradoras Tributarias SIN y AN bajo una visión estructural de largo plazo, con el fin de fortalecer la función generadora de ingresos fiscales e incrementar la disponibilidad de recursos corrientes, mediante la dotación de: Infraestructura física: Relacionada con las construcciones de infraestructura para el SIN y la AN, cuyo propósito es extender la cobertura de las labores administrativas en ciudades y provincias donde se incrementaron las actividades comerciales y en lugares cuyas instalaciones resultan insuficientes para una adecuada gestión. Equipamiento tecnológico: Referido especialmente al apoyo operativo en el control aduanero como equipos y transportes aéreos y terrestres de tecnología moderna. Estas inversiones incluyen también soporte informático tanto para la AN como para el SIN. Asistencia en procesos de gestión: Relacionados a reingeniería organizacional del SIN, que incluye la actualización de normativa interna, estructuras administrativas más eficientes y difusión comunicacional para fomentar la educación tributaria del contribuyente. De este modo, la estructura institucional encargada de desarrollar la GFP tiene que basarse en una administración moderna, eficiente y transparente en concordancia con la CPE, que establece el modelo económico boliviano como plural y orientado a mejorar la calidad de todas las bolivianas y de todos los bolivianos. 9 Ídem. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 23
Capítulo 2 Mandato Constitucional y Legal El marco general de esta política de mejora del entorno financiero y fiscal está definido en el PND-2007 y en la CPE-2009), misma que constitucionaliza varios de los postulados establecidos originalmente en el PND. La Economía Plural y el Rol del Estado El rol de las Unidades y Organizaciones Productivas La Política Financiera CPE MANDATO CONSTITUCIONAL Competencias de los diferentes ámbitos de gobierno 2.1. Constitución Política del Estado La CPE define el nuevo orden económico plural del Estado Plurinacional de Bolivia, establece la importancia de las unidades productivas nacionales en la construcción del desarrollo económico nacional e identifica los principales postulados de la política financiera del Estado plurinacional de Bolivia. 2.1.1. La economía plural y el rol del Estado El artículo 306 de la CPE define que el modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos. La economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa, pudiendo constituirse empresas mixtas. En este marco se articulan las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. Una de las principales características de la economía social y comunitaria es el hecho de que complementa el interés individual con el vivir bien colectivo. Asimismo, se establece que el Estado tiene como máximo valor al ser humano y asegurará el desarrollo mediante Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 25
la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales, de salud, educación, cultura y en la reinversión en desarrollo económico productivo. Para eliminar la pobreza y la exclusión social y económica, para el logro del vivir bien en sus múltiples dimensiones, la organización económica boliviana, conforme al artículo 313 de la CPE establece los siguientes propósitos: Generación del producto social en el marco del respeto de los derechos individuales, así como de los derechos de los pueblos y las naciones. La producción, distribución y redistribución justa de la riqueza y de los excedentes económicos. La reducción de las desigualdades de acceso a los recursos productivos. La reducción de las desigualdades regionales. El desarrollo productivo industrializador de los recursos naturales. La participación activa de las economías pública y comunitaria en el aparato productivo. 2.1.2. El rol de las unidades y organizaciones productivas El artículo 307 de la CPE establece que el Estado reconocerá, respetará, protegerá y promoverá la organización económica comunitaria. Esta forma de organización económica comunitaria comprende los sistemas de producción y reproducción de la vida social, fundados en los principios y visión propios de las naciones y pueblos indígena originario y campesinos. También se define que el Estado promoverá y fortalecerá las organizaciones económicas productivas rurales, entre ellas a los artesanos, las cooperativas, las asociaciones de productores agropecuarios y manufactureros, y las micro, pequeñas y medianas empresas comunitarias agropecuarias, que contribuyan al desarrollo económico social del país, de acuerdo a su identidad cultural y productiva (artículo 406 de la CPE). Entre las más importantes disposiciones de la CPE relacionadas con la importancia de las unidades productivas en la economía plural del Estado Plurinacional de Bolivia tenemos las siguientes: El Estado reconoce y protege las cooperativas como formas de trabajo solidario y de cooperación, sin fines de lucro (artículo 310). El Estado fomentará y promocionará el área comunitaria de la economía como alternativa solidaria en el área rural y urbana (artículo 311). 26 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Todas las formas de organización económica tienen la obligación de generar trabajo digno y contribuir a la reducción de las desigualdades y a la erradicación de la pobreza (artículo 312). Todas las formas de organización económica tienen la obligación de proteger el medio ambiente (artículo 312). El Estado reconoce y priorizará el apoyo a la organización de estructuras asociativas de micro, pequeñas y medianas empresas productoras, urbanas y rurales y fortalece la infraestructura productiva, manufactura e industrial y los servicios básicos para el sector productivo (artículo 318). Las micro y pequeñas empresas, así como las organizaciones económicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeños productores gozarán de preferencias en las compras del Estado (artículo 334). 2.1.3. La política financiera La CPE en el marco de la política financiera (artículos 330 a 333) establece que el Estado regulará el sistema financiero con criterios de igualdad de oportunidades, solidaridad, distribución y redistribución equitativa. Asimismo, establece que el Estado, a través de su política financiera, priorizará la demanda de servicios financieros de los sectores de la micro y pequeña empresa, artesanía, comercio, servicios, organizaciones comunitarias y cooperativas de producción. En lo que se refiere a temas institucionales se establece que el Estado fomentará la creación de entidades financieras no bancarias con fines de inversión socialmente productiva. También se define que las actividades de intermediación financiera, la prestación de servicios financieros y cualquier otra actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme con la ley. Se establece que las entidades financieras estarán reguladas y supervisadas por una institución de regulación de bancos y entidades financieras. Esta institución tendrá carácter de derecho público y jurisdicción en todo el territorio boliviano. 2.1.4. Competencias de los diferentes ámbitos de gobierno De acuerdo a la CPE son competencias privativas del nivel central del Estado las relacionadas con el sistema financiero así como el régimen aduanero, el comercio exterior, la política económica y la planificación nacional (artículo 298) entre los mandatos relacionados con el sector financiero y tributario. La política fiscal es una competencia exclusiva del nivel central Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 27
del Estado así como las políticas y regímenes laborales y políticas generales de desarrollo productivo (artículo 298). Entre las competencias que se ejercen de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tenemos la regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomo (artículo 299). Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos en su jurisdicción (artículo 300) la promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales, en el marco de las políticas nacionales. Asimismo, la creación y administración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales; fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias; y promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos en su jurisdicción (artículo 302) la promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales en el marco de las políticas nacionales. Asimismo, la creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales; creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica; fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias. Las autonomías indígena originario campesinas podrán ejercer como competencias exclusivas el fomento y desarrollo de su vocación productiva; crear y administrar tasas, patentes y contribuciones especiales en el ámbito de su jurisdicción de acuerdo a Ley y administrar los impuestos de su competencia en el ámbito de su jurisdicción, entre otras. Entre las competencias concurrentes se encuentran los sistemas de control fiscal y administración de bienes y servicios (artículo 304). El artículo 92 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez N 031 de 19 de Julio de 2010, con relación al alcance de las competencias establece que el nivel central del Estado tiene la competencia exclusiva entre otras- de elaborar políticas y estrategias nacionales de desarrollo productivo con la generación de empleo digno en el marco del Plan General de Desarrollo; estructurar y coordinar una institucionalidad para el financiamiento del desarrollo productivo; fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas así como diseñar, implementar y ejecutar políticas de desarrollo y sostenibilidad de todas las unidades productivas en el marco de la economía plural, comprendiendo mecanismos de 28 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
apoyo administrativo, financiero, productivo y comercial. Los gobiernos departamentales y municipales tienen competencias exclusivas de promoción del desarrollo productivo con la generación de empleo digno en concordancia con el PND, así como promover en coordinación con el nivel central del Estado una institucionalidad para el financiamiento del desarrollo productivo a nivel departamental; y el fomento y desarrollo de las unidades productivas (artículo 92). 2.2. Plan Nacional de Desarrollo 2.2.1. El enfoque de la transformación productiva La dimensión económica del PND contribuye a la transformación de la matriz productiva para cambiar el actual patrón primario exportador excluyente. La estructura de la matriz productiva nacional está formada por dos grupos de sectores: a) los estratégicos generadores de excedente y b) los generadores de empleo e ingresos. De manera transversal se encuentran los sectores de infraestructura para la producción y apoyo a la producción. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Enfoque de la Transformación Productiva Políticas Nacionales Productivas Priorizadas Los sectores estratégicos están integrados por hidrocarburos, minería, electricidad y recursos ambientales, que resguardan la nacionalidad porque abarcan los recursos naturales, recuperados y reconocidos como patrimonio del Estado. Requieren elevadas inversiones en tecnología, son intensivos en capital y a su vez tienen gran capacidad para generar excedentes. Esta característica plantea la necesidad de que el Estado sea protagonista del desarrollo mediante la creación o refundación de empresas estatales que promuevan el desarrollo de estos sectores, maximice el excedente económico, su apropiación, uso y distribución a través de la reinversión además de inversiones y transferencias a otros sectores que componen la matriz productiva y la matriz socio comunitaria, optimizando su uso para diversificar la economía y mejorar el bienestar social en un contexto de equilibrio con el medio ambiente. Los dos pilares del desarrollo, hidrocarburos y minería, corresponden a la actividad extractiva basada en la producción de recursos no renovables. Ambos sectores generan una renta para exploración y explotación, y también para su industrialización. Los generadores de excedente son de alta rentabilidad y por lo tanto son atractivos para el capital extranjero. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 29
La idea central del PND es que, a partir de sus excedentes, los sectores estratégicos, además de reinvertir, provean recursos a los sectores generadores de ingresos y empleo para contribuir a diversificar la economía y beneficiar al desarrollo del área social. Los sectores generadores de ingresos y empleo están integrados por: desarrollo agropecuario, transformación industrial, manufacturera y artesanal, turismo y vivienda que ocupan la totalidad del territorio nacional. Se caracterizan por ser intensivos en mano de obra y con capacidad de generar ingresos para el conjunto de la población, por lo que se requiere un Estado promotor del desarrollo. Esto implica un Estado que identifica capacidades, debilidades, potencialidades y necesidades de cada uno de los sectores para luego generar intervenciones selectivas y condiciones básicas de normativa, infraestructura, servicios financieros, no financieros, y de articulación entre las distintas formas de producción. Dichos sectores están integrados por diversas actividades productivas, comerciales y de servicios y al mismo tiempo de tamaños, formas de organización y escalas de producción. En el área urbana se encuentran unidades micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, además de cooperativas y artesanías. En el área rural se encuentran las grandes, medianas y pequeñas empresas, organizaciones económicas campesinas, indígenas y originarias. El Estado apoyará a todas estas unidades mediante políticas con criterios de equidad, asociatividad, temporalidad y prioridad, considerando las potencialidades, equilibrios y dinamismos regionales y sectoriales. Estos objetivos se lograrán con la transferencia de recursos de los sectores estratégicos para efectivizar el incremento de la productividad, el fortalecimiento de la organización institucional y una dinámica propia en los sectores generadores de ingreso y empleo. A su vez, estos sectores proveerán de insumos y bienes finales a los sectores estratégicos para contribuir a la formación de un tejido productivo denso y cohesionado. Los sectores de infraestructura y apoyo a la producción están encargados de crear condiciones necesarias para transformar la matriz productiva. Estos sectores son: transportes (sistema carretero principalmente, ferroviario, aéreo y fluvial lacustre) y telecomunicaciones. Además de ser articuladores de la matriz productiva, también cumplen un rol fundamental de apoyo al desarrollo de las políticas sociales. Los sectores de apoyo a la producción facilitarán medios e instrumentos esenciales para mejorar la productividad y viabilizar la producción. 30 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas