Reporte revisión consulta ciudadana referida a propuesta de modificación a la ley de tránsito Subsecretaría de Transporte Diciembre 2014 A. Introducción La presente minuta tiene como objetivo poner en conocimiento público las principales características, análisis y conclusiones del proceso de consulta pública desarrollado en torno al anteproyecto de modificación a la Ley de Tránsito relacionado con la movilidad en bicicleta, presentado durante el mes de Octubre de 2014 por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, a través de la Subsecretaría de Transportes. El documento contiene, en primer lugar, un análisis de las estadísticas generales de la consulta, centrado en la caracterización de los participantes. Luego, se presenta un análisis global de las propuestas y observaciones recibidas, obteniendo la identificación de los principales temas levantados por la ciudadanía. Finalmente se presenta un análisis caso a caso de los temas más relevantes tratados por los participantes y respecto a los cuales se deberá tomar la decisión definitiva respecto a la forma en que serán incluidos en la nueva versión del anteproyecto de Ley. B. Estadísticas Generales El proceso de consulta ciudadana se realizó desde el lunes 6 hasta el domingo 26 de octubre del presente año. Durante este tiempo se registró la participación de más de 1370 personas u organizaciones de distinto tipo, quienes entregaron su opinión respecto a la propuesta completa, a algunos aspectos en particular o incluso a algunos temas que si bien no tienen relación directa con la Ley de Tránsito, sí están relacionados con la circulación de bicicletas en el país, como la disposición de biciestacionamientos, el diseño de ciclovías o la necesidad de mejorar la cultura y educación vial en el país. Respecto a las características de los participantes, es menester señalar que la distribución por género correspondió a un tercio de mujeres y dos tercios de hombres, y que el rango etáreo entre los 25 y 35 años es el principal, concentrando aproximadamente el 50% de las opiniones; tal como se muestra en las figuras siguientes. 1
Figura 1 Distribución por género de los participantes 66% 34% Mujeres Hombres Figura 2 Distribución por edad de los participantes 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Antes de los 25 25 34 35 44 45 54 54 77 Respecto a la distribución territorial, la participación abarcó todo el país con la excepción de la región de Aysén, siendo la región Metropolitana donde se concentra la gran mayoría de las opiniones (85%), seguida muy de lejos por las regiones de Bio Bio (5%) y Valparaíso (3%). 2
Cabe precisar que, dentro del Gran Santiago, la mayor participación se encuentra en tres comunas: Santiago (26%), Providencia (14%) y Ñuñoa (14%), que en total concentran más de la mitad de las respuestas de la región, tal como se muestra en la figura siguiente. Figura 3 Distribución por comuna dentro de la R. M. 28% 3% 4% 7% 4% San Miguel La Florida Las Condes 14% Maipú Ñuñoa Providencia Santiago 26% 14% Resto Dentro del proceso de consulta se preguntó además por el o los modos de transporte principales utilizados por los participantes, siendo las opciones caminata y bicicleta las principales como se observa a continuación. 3
Figura 4 Distribución por modo de transporte principal 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Caminata Bicicleta Bus o Colectivo Metro Taxi Automóvil Moto Sin embargo, es preciso señalar que esta correspondía a una pregunta abierta, por lo que cada individuo tuvo la posibilidad de marcar más de una. Al analizar estos resultados resulta curioso observar que cerca de un 40% de los participantes se identificó con sólo un modo o forma de transportarse, lo que indica un alto grado de identificación con la elección modal de cada individuo. Figura 5 Distribución de participantes según número de modos utilizados 14% 20% 11% 39% 1 modo 2 modos 3 modos 4 modos 5 o más 16% 4
C. Revisión temática de las respuestas Dentro de los comentarios recibidos existe una gran heterogeniedad respecto a los temas tratados y la extensión de los mismos. Es así como es posible encontrar documentos de varias páginas, comentarios puntuales respecto a algún tema particular, que puede o no estar dentro del contexto de la ley de tránsito, o simplemente un agradecimiento por la iniciativa. En virtud de lo anterior, y una vez revisados el total de 1374 comentarios, se trabajó en función de la siguiente clasificación general: Cometarios vacíos: 410. Estos corresponden a comentarios que no se refieren a ningún tema en particular. Son personas que visitaron la página descargaron los documentos, pero no opinaron. Comentarios referidos a materias no presentes en la Ley de Tránsito 486. Estos corresponden a comentarios que no tienen relación con los contenidos de la ley de tránsito y por lo tanto no pueden ser abordados por el anteproyecto de ley. Comentarios referidos a materias tratadas en la Ley de Tránsito: 470. Corresponden a comentarios que sí tienen relación con los contenidos de la ley de tránsito y por lo tanto pueden ser abordados por el anteproyecto de ley Documentos: 8 Corresponden a documentos desarrollados por agrupaciones del ámbito ciudadano y académico que, en general, abordan al anteproyecto de manera integral. Cabe señalar además, que cada comentario individual puede referirse a más de un tema, por lo que los 470 comentarios significativos se traducen en 690 opiniones respecto a 25 grandes temas. De estos, hay siete temas que concentran más de dos tercios de las opiniones (66%). 5
La proporción de comentarios por tema es la siguiente: Etiquetas de fila Suma de n % Circulación por vereda 150 22% Casco 77 11% Circulación por calzada 67 10% Circulación por ciclovía 50 7% Elementos de seguridad 50 7% Velocidad 43 6% Patente 42 6% Distancia mínima de seguridad 30 4% Permiso 22 3% Excepción reglas 21 3% Calmado de tránsito 20 3% Viraje 19 3% Certificación de ciclovías 18 3% Adelantamiento 15 2% Circulación por autopista 14 2% Bicicletas con motor 11 2% Especificidad de la norma 10 1% Línea adelantada 9 1% Calles compartidas 8 1% Licencia 4 1% Motos 3 0% Preferencia de paso 3 0% Presunción de responsabilidad pro más débil 2 0% Estacionamientos 1 0% Pasos peatonales 1 0% Total general 690 D. Revisión temas por importancia A continuación se revisan los 7 temas que obtuvieron un mayor nivel de atención por parte de los ciudadanos que participaron de la consulta. Los demás 18 temas son comentados de manera más breve al final del documento. 6
1. Circulación por vereda Corresponde al tema más comentado, concentrando aproximadamente un quinto de las opiniones. Éstas son mayoritariamente (80/20) en contra de la circulación por vereda, muchas de ellas justificadas en malas experiencias sufridas o provocadas por ciclistas que usan el espacio peatonal de manera imprudente y generando accidentes. Dentro del conjunto de opiniones a favor de circular por la vereda, el argumento central es la alta sensación de inseguridad reportada por los ciudadanos al circular por la calzada, debida principalmente a la alta velocidad a la que circulan los vehículos motorizados, sin embargo, se reconoce que esta autorización debe ser siempre otorgando preferencia al peatón y se plantean condicionantes para ella, como son la no existencia de ciclovía, ausencia de peatones y el espacio disponible. Cabe señalar además que un elemento que se repite con frecuencia es la falta de certeza al definir una excepción para autorizar la circulación por vereda fundamentada en elementos subjetivos como son las razones físicas y de seguridad, los que corresponden a elementos subjetivos. En virtud de lo anterior, y dado que no hay una opinión concluyente por parte de la ciudadanía respecto a este tema, se considera pertinente la necesidad de desarrollar un nivel más profundo y detallado en su discusión antes de tomar una decisión definitiva. 2. Casco: Es el segundo tema más comentado en la consulta concentrando un 11% de las opiniones. Estas están muy divididas, existiendo un 56% de comentarios que se manifiestan a favor del uso obligatorio del casco y un 40% en contra. El 4% restante se manifiesta indiferente al uso obligatorio, pero solicitan mayor claridad respecto a si es o no obligatorio y su reglamentación. Además existen opiniones intermedias, que se manifiestan a favor o en contra pero en virtud de ciertas excepciones, a saber: Obligatoriedad solo para menores de edad No obligatorio cuando hace calor No obligatorio en ciclovías ni en zonas de baja velocidad. Cabe señalar que las razones más utilizadas para fundamentar la exigencia de uso obligatorio del casco por parte de los participantes corresponden a su potencial utilidad en salvar vidas y para 7
equiparar deberes respecto a los conductores de vehículos motorizados, con frases del tipo tal como los conductores de automóviles tenemos obligaciones los ciclistas también debieran tenerlos. Por su parte, quienes se muestran en contra del uso obligatorio del casco argumentan su baja efectividad frente a accidentes de alto impacto, su efecto inhibidor de viajes y al hecho de que actualmente no están sujetos ningún tipo de regulación, aspecto este último que sí es considerado en la propuesta de anteproyecto. En definitiva, el poco consenso que existe en este tema y la evidente confrontación entre los argumentos a favor y en contra, hace necesario pensar en generar un debate más profundo con respecto a este tema, concentrado en derribar o confirmar el peso de los argumentos eximidos, más que en dilucidar esta cuestión. 3. Circulación por calzada Las opiniones respecto a este tema se refieren principalmente a dos aspectos: delimitación de circular por la mitad derecha de la pista derecha (40%), como condición general; y la utilización de la pista izquierda como excepción frente a la presencia de pistas sólo bus o vías exclusivas (35%). Con respecto a la circulación por la mitad derecha de la pista derecha, la gran mayoría de las opiniones referidas a este tema son negativas, siendo la principal razón el aumento en la peligrosidad, ya sea por las dificultades que presenta generalmente el pavimento más cerca de la acera, o por el fenómeno de arrinconamiento que se produce en la interacción con vehículos motorizados. Con respecto a la excepción de circular por la izquierda en caso de pistas sólo bus y vías exclusivas, hay opiniones divididas a favor y en contra. Las opiniones tanto en contra como a favor se basan en la peligrosidad, dado que la pista izquierda corresponde a la pista de adelantamiento y por lo tanto de mayor velocidad, lo que da cuenta de una divergencia importante en términos de cómo se percibe la seguridad. En este mismo aspecto, se levantan tres elementos a tratar: Considerar la utilización de las pistas sólo bus por parte de las bicicletas. Considerar el caso en que no existe bandejón. Considerar además como excepción de poder circular por la izquierda para realizar un viraje en ese mismo sentido. Cabe señalar además que un 20% de las opiniones hacen referencia a la necesidad de marcar en la calzada el espacio de circulación de las bicicletas, cuando no haya ciclovía como una forma de evitar malas interpretaciones, lo que es equivalente a la generación de ciclobandas. 8
En definitiva, las opiniones vertidas respecto a este tema, si bien son categóricas en rechazar la circulación por sólo la mitad de la pista derecha, como condición general frente a la inexistencia de ciclovías, no son concluyentes respecto a la utilización de la pista izquierda. Sin perjuicio de lo anterior, este último aspecto será vuelto a revisar en detalle para considerar todos los casos y presentar una norma que, considerando los aspectos de seguridad, sea lo más clara posible respecto al lugar óptimo de circulación. 4. Circulación por ciclovía Respecto a este tema, cuarto en importancia, las opiniones son muy variadas. La mayoría de estas (40%) reclaman un uso optativo de las ciclovías, planteamiento basado principalmente en la mala calidad de la infraestructura actual, lo que está directamente relacionado con el tema denominado certificación de ciclovías respecto al cual se plantea la necesidad de que se certifique la calidad de estas para hacer obligatorio su uso. Cabe señalar que dicho aspecto ya fue considerado en la versión de anteproyecto sometida a consulta. También existe un número importante de opiniones que levantan la necesidad de que la ley de tránsito impida que se construyan ciclovías bidireccionales en calles unidireccionales. Si bien este aspecto no es resorte de la Ley de Tránsito directamente, sí es un tema clave que está siendo tratado en el contexto del establecimiento de estándares de construcción, tema que corresponde al Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Otros dos temas mencionados y que vale la pena destacar corresponden a lo abierta que queda la posibilidad de utilizar ciclovías a otros ciclos, lo que podría producir un mayor problema, ya sea por falta de espacio con los triciclos, por ejemplo, o por problemas de diferencias de velocidad con patines, skates o incluso sillas de rueda. En virtud de lo anterior se refuerza la idea de relación entre la obligación de circular por ciclovías y su necesaria certificación y se revisarán los conceptos de ciclo y ciclovía para evitar malas interpretaciones. 5. Elementos de seguridad Si bien es el quinto tema en importancia, la mayoría casi absoluta de las opiniones apunta a reglamentar el uso de elementos de seguridad y especificar cuáles son estos, lo cual ya es abordado por el anteproyecto de ley a través del reglamento señalado en el artículo transitorio. 9
Vale la pena destacar además que en al menos una de cada diez opiniones en este aspecto, se plantea la necesidad de reforzar el correcto uso de las luces, tanto en términos de su posición en la bicicleta, intensidad y colores. 6. Velocidad El sexto tema en términos de menciones es la Velocidad, concentrando el 6% de las opiniones, de las cuales más de un 80% plantea la reducción de velocidad máxima de manera directa. Dentro de estas opiniones vale la pena destacar un usuario que plantea la reducción de velocidad como una condición necesaria como consecuencia de prohibir de manera absoluta la circulación de bicicletas por vereda. De las demás opiniones destacan dos que plantean el establecimiento de límites máximos de velocidad en ciclovías, lo que se relaciona con las disposiciones respecto a la posibilidad de que bicicletas con motor circulen por ciclovías. Es necesario mencionar además que este tema está íntimamente relacionado con otros dos temas que poseen un 3% y un 1% de las menciones como son medidas de calmado de tránsito o calles compartidas. Estos dos aspectos fueron tratados de manera separada puesto que el anteproyecto ya incorpora disposiciones en este sentido, sin embargo, la preocupación ciudadana manifestada en estos tres temas son un indicio de que la disminución de la velocidad de circulación en las vías, sea a través del mecanismo que sea, es considerado como una medida positiva. 7. Patente Si bien este tema no fue abordado por el anteproyecto surgió espontáneamente por parte de la ciudadanía, fundamentado en principalmente tres argumentos no necesariamente complementables: Identificar a ciclistas que cometen infracciones de tránsito. Pagar con ello su derecho a circular por las calles. Identificar y certificar su propiedad frente a robos. El primero de estos es levantado principalmente por personas que han sufrido maltrato o atropellos por parte de ciclistas en veredas. El segundo está relacionado con un tratamiento igualitario a conductores de bicicleta respecto al de cualquier otro vehículo sin hacer distinción alguna entre las características físicas y operativas de cada vehículo. El tercero se explica por sí solo. 10
. En virtud de lo anterior se revisará la posibilidad de introducir alguna modificación que permita abordar este tema, o bien tratarlo como una medida piloto no necesariamente vinculada a la norma. 8. Otros temas a. Distancia mínima de seguridad Los comentarios respecto a este tema aprueban el establecimiento de una distancia mínima de seguridad. Es considerado por los participantes como una ganancia. b. Permiso Al igual que ocurre con la obtención de patente, las opiniones que plantean la necesidad de obtener un permiso de circulación argumentan su solicitud en términos de que el conductor de bicicleta cumpla con las mismas obligaciones que cualquier otro. c. Excepción reglas Se refiere a la posibilidad de que los usuarios de bicicleta pueda, bajo ciertas condiciones virar a la derecha con luz roja y precaución, tal como ocurre en algunas intersecciones con los vehículos en general; medida que está comenzando a ser utilizada con cada vez mayor frecuencia en países Europeos. Si bien este aspecto no será abordado en la presente propuesta, eso no obstaculiza la posibilidad de pilotear este tipo de disposiciones por simple determinación administrativa a través de las direcciones de tránsito de las municipalidades y con eso obtener resultados y conclusiones que permitan argumentar una decisión más permanente en este sentido. d. Calmado de tránsito Tal como se señaló anteriormente, las opiniones referidas a la necesidad de determinar zonas de calmado de tránsito apuntan a generar condiciones más armónicas y seguras de conducción, lo que apunta en la misma dirección que las opiniones referidas a la disminución de la velocidad, por lo que ambos universos podrían eventualmente sumarse, sin embargo, se tratan de manera separada debido a que son atendidos en artículos distintos en la ley de tránsito. e. Viraje Un conjunto importante de opiniones se refieren a la necesidad de que la norma sea muy explícita respecto a cómo realizar las maniobras de viraje de manera de evitar malas interpretaciones y ambigüedades, y por lo tanto accidentes. Este aspecto será revisado y además no se descarta la posibilidad de hacer énfasis en estos temas a través de manuales, y otros elementos de educación vial. f. Certificación de ciclovías 11
Tal como se señaló previamente este tema se levanta desde la necesidad de vincular la obligación de circular por ciclovías con la calidad de la misma, gatillado además por el hecho de que la gran mayoría de las ciclovías desarrolladas no necesariamente cumplen con aspectos de seguridad. Este tema ya es abordado por la propuesta de anteproyecto. g. Adelantamiento Con respecto a este tema ocurre lo mismo que con el Viraje, por lo que se utilizará la misma estrategia. h. Circulación por autopista Este tema es levantado desde el reclamo respecto a la imposibilidad de los usuarios de bicicleta de usar autopistas interurbanas para desplazarse. La solución planteada frente a este tema es la obligación de que toda autopista que se construya deba incluir una ciclovía de alta velocidad segregada de los vehículos motorizados, o en su defecto en el sector destinado a vías locales. Si bien este tema no es resorte de la Ley de Tránsito, será transmitido a los organismos correspondientes. i. Bicicletas con motor Si bien este aspecto no fue considerado originalmente en la propuesta, será incluido en la nueva versión, incorporando la necesaria distinción entre bicicletas con motor a gasolina, eléctrico o eléctrico asistido. Esto está relacionado además con la definición de condiciones de circulación en ciclovías, puesto que de permitirse las bicicletas con motor se debe restringir a aquellas que no permiten generar velocidades de más de 25 a 30 Km/hr o en función de la potencia del motor. j. Especificidad de la norma Este tema se refiere a algunos aspectos advertidos por distintos ciudadanos en los que se requiere que se distinga entre bicicleta y vehículos motorizados, los que serán considerados en la nueva redacción. k. Línea adelantada de detención Si bien existen un par de opiniones en contra de la posibilidad de que los ciclos alcancen la línea adelantada de detención por la derecha, la opinión mayoritaria respecto a este tema es que es una ganancia. l. Calles compartidas En coincidencia con lo señalado anteriormente, las opiniones que apuntan a solicitar la generación de calles compartidas se argumentan en la necesidad de generar condiciones seguras y armónicas de circulación. 12
m. Licencia Relacionado con los temas Patente y Permiso. Los argumentos apuntan en la misma línea de equiparar a conductores de bicicletas con conductores de vehículos motorizados, sin embargo, en este caso particular se reconoce además la potencialidad de que la exigencia de licencia esté vinculada con la garantía de que los ciclistas conozcan, estudien y respeten la normativa. n. Motos Corresponde a opiniones que solicitan que las motos también puedan utilizar las pistas adelantadas de detención. Esto no está señalado explícitamente en el anteproyecto, pero la forma en que está abordado no lo inhibe. o. Preferencia de paso Corresponden a opiniones que plantean la necesidad de que se defina una preferencia de paso explícita para los ciclistas, ya sea como norma general o específica en algunos casos en particular. La dificultad respecto a este punto es que la actual ley de tránsito trata la preferencia de paso en relación a movimientos y no a modos de transporte, lo que requeriría un cambio estructural. p. Presunción de responsabilidad pro más débil Muy en sintonía con lo anterior se propone establecer la presunción de responsabilidad, siempre, en apoyo al más débil. Si bien esto no está tratado en el anteproyecto, se entiende a la determinación de una distancia mínima de seguridad de 1,5 metros como una garantía de que en ningún caso un conductor de vehículo motorizado podría ser inocente de colisionar a un ciclista, lo que define en la práctica, un espacio seguro de circulación para el ciclista. q. Estacionamientos Se apunta a la necesidad de que los estacionamientos de bicicleta puedan estar instalados en espacios públicos, sin interferir la circulación peatonal, lo cual ya está abordado por el anteproyecto de ley. r. Pasos peatonales Muy en relación con las opiniones que apunta a prohibir la circulación por veredas, se solicita que se explicite la prohibición de que los usuarios de bicicleta crucen por pasos peatonales, por lo que ambos temas serán tratados en conjunto. 13