Mata Pizaña Felipe de la El acto jurídico electoral naturaleza jurídica y sus ineficacias Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 1997. p. 15 México Disponible en: http://rimel.te.gob.mx/webapplicationtrife/busquedas/documentotrife.jsp?file=15652&type=archivodocumento&view= pdf&docu=15484 Cómo citar?
Felipe de la Mata Pizaña El acto jurídico electoral naturaleza jurídica y sus ineficacias 1997
EL ACTO JURÍDICO ELECTORAL NATURALEZA JURÍDICA Y SUS INEFICACIAS SUMARIO: I. El voto no es un acto jurídico; II. El acto de la autoridad electoral es un acto jurídico de naturaleza administrativa. Propuesta de clasificación; III. Nulidades de los actos estrictamente administrativos; IV. Nulidades de los actos administrativos electorales. I. El voto no es un acto jurídico Cual es el acto jurídico electoral que es susceptible de anulación? Para poder resolver lo anterior definamos: La Teoría General del Derecho entiende por acto jurídico una "Modificación del mundo exterior que produce consecuencias de derecho precisamente por la voluntad del que lo otorga", diferenciándolo del hecho jurídico en estricto sentido que es definido como la "modificación del mundo exterior que produce consecuencias de derecho independientemente que haya voluntad, o no por la persona que lo realiza". De lo anterior derivamos que con independencia del acto jurídico
pueden existir hechos jurídicos en estricto sentido que sean voluntarios e involuntarios. En el caso concreto nos preguntamos si realmente el sufragio es un acto jurídico, o es mas bien un hecho jurídico en estricto sentido. Nos inclinamos mas bien por lo segundo en virtud de lo siguiente: a. Si pensamos que el efecto jurídico de un voto es la determinación de un candidato ganador a cierto cargo de elección popular, el sufragio no será un acto jurídico por lo siguiente: En el voto existe una voluntad manifiesta por parte del sufragante, sin embargo, las consecuencias de derecho no van a darse de manera precisa, directa e inmediata en virtud de la voluntad del emisor del voto' Esto significa que no porque el sufragante emita su voluntad en el sentido de que cierto candidato sea el vencedor, por este simple hecho lo va a ser. Se necesitará en todo caso un acto posterior de la autoridad electoral que compute, reconozca la correcta emisión del voto y finalmente declare vencedor. Esta declaración probablemente será contraria a la voluntad del 1 Cuestión que si sucede en los actos jurídicos típicamente identificados como son los contratos, o la declaración unilateral de la voluntad; en los que las partes buscan una consecuencia de derecho, y precisamente en virtud de dicha declaración de voluntad la norma de manera directa consecuencias jurídicas al mismo. 2
sufragante, sin embargo la consecuencia jurídica será irremediable. b. Inclusive si admitiéramos que son otros los efectos jurídicos derivados del voto, v.gr. que el efecto jurídico es lisa y llanamente que el voto sea tomado en cuenta por la autoridad electoral para los respectivos cómputos, esto no será motivo suficiente para que se considere al sufragio un acto jurídico. Lo anterior, en razón de que este efecto no se da en razón de la voluntad del votante, preciso: 1. Una vez emitido un voto, éste no es intrínsecamente válido2, es necesario que sea revisado por una autoridad electoral (mesa directiva de casilla) para que confirme que este fue emitido correctamente, 2. La consecuencia jurídica se sigue independientemente de la voluntad del votante, si el votante deseara votar, pero no quisiera que su voto contase, no podría evitar tal efecto3 En otras palabras, los efectos son irremediables, y se dan sin tomar en cuenta al elector. 3. El voto en si mismo es inocuo, es sólo un elemento que toma en cuenta la autoridad para emitir su declaración de candidato triunfador ya a nivel de mesa directiva de casilla, o de distrito electoral, e inclusive a nivel nacional o de circunscripción plurinominal. 2 Cuestión que si sucede con los contratos que una vez perfeccionados obligan a las partes en su contenido Cuestión que si es evitable en los actos jurídicos, tan es así que "La suprema voluntad de los contratos es la voluntad de las partes" 3
El acto que verdaderamente importa es la declaración final de candidato ganador precedida de un cómputo. Lo anteriormente expresado es aplicable inclusive en el caso de los cómputos de circunscripción por lo siguiente: La consecuencia jurídica no se da en directa relación con la voluntad del votante en particular, toda vez que éste no puede modificar en forma alguna el acto de la autoridad, no puede evitar el efecto jurídico que es necesario a su conducta. Por lo mismo, el efecto de derecho es independiente de la voluntad del elector. En ambos casos queda demostrado plenamente que la voluntad es irrelevante para efectos de la consecuencia jurídica al hacer ver que inclusive el voto realizado por un demente que cumpla con los requisitos constitucionales y legales podría producir plenas consecuencias de derecho. En otras palabras, y siguiendo la "Ley de la causalidad jurídica", el supuesto normativo se actualiza por virtud de un hecho jurídico, toda vez que los efectos se dan independientemente de la voluntad de las partes. Por otro lado, yo me pregunto sería práctico anular votos en particular? Esto es, reconocer que el voto es un acto jurídico y como tal es anulable dependiendo del caso y de sus circunstancias concretas. Si partimos de este principio tendríamos que afirmar que sería necesario ir analizando las características, validez y contenido manifiesto de la voluntad de cada uno de los votos emitidos, revisando que esta existiera y no estuviera viciada. 4
Para que esto fuera posible tendríamos que analizar el voto en concreto, cuestión que no sería posible si este no es nominativo. Igualmente, se necesitaría el análisis detallado de cada voto, y esto, si tomamos en cuenta que cada casilla cuenta con 750 electores, sería un trabajo monumental, imposible de realizar por cualquier órgano jurisdiccional presionado por la brevedad de los plazos electorales. Cual es entonces la naturaleza jurídica del voto? Simple y llanamente un hecho jurídico voluntario4 cuya consecuencia de derecho,- que se dará independientemente de la voluntad del sufragante-, es ser revisado y tomado en cuenta por la autoridad electoral con objeto de que la misma realice el cómputo correspondiente y declare candidato triunfador. Por lo anterior, debe ser entendido que los votos en nuestro sistema electoral no son susceptibles de anulación,( dado que son hechos jurídicos). Esto es determinado por la naturaleza de estas instituciones y los principios generales que engloban al derecho mexicano. II. El acto de la autoridad electoral es un acto jurídico de naturaleza administrativa. Propuesta de clasificación Afirmo que el acto de la autoridad electoral sí es un acto jurídico. Lo anterior, en virtud, que será la declaración de voluntad de la autoridad la que de manera precisa y directa determine cierta 4 Semejante a un delito, en independientemente de la voluntad del virtud de su voluntad manifestada en una la cárcel, sin que este pueda variar en 5 el cual a pesar e sujeto activo, éste por conducta delictuosa irá a nada tal circunstancia.
consecuencia de derecho, como es declarar candidato ganador o asignar curules de representación proporcional. Por otro lado, en virtud del tipo de sujeto que emite el acto, que realiza su función con la potestad correspondiente a su cargo, es que también afirmo que el acto electoral es un acto de autoridad. Afirmo que este acto de autoridad es muy semejante al acto administrativo porque entiendo con Escolla que éste es la "declaración unilateral de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos subjetivos" En nuestro supuesto el Instituto Federal Electoral realiza un sinnúmero de actos, en lo que interviene con la potestad propia del Estado, y es a través de esta que se crean efectos jurídicos muy particulares (subjetivos). Encuentro también todos los elementos del acto administrativo en la actuación de las autoridades electorales. Esto lo demuestro al afirmar con Fraga que los elementos del acto administrativo son: sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin y forma. El sujeto es el Instituto Federal Electoral. Dicho órgano debe actuar ciñéndose estrictamente a su competencia y aptitud legal. Para que un acto de la autoridad produzca efectos debe la misma manifestar expresa y libremente su voluntad. Objeto. Cada acto en particular está plenamente determinado por la ley. Todo acto de la autoridad electoral debe estar fundado y motivado. 6
La finalidad que se persigue con el objeto de los actos electorales es de interés general, y de suyo tiende a no estar en oposición a la ley. La forma puede ser tanto oral como escrita de acuerdo al acto en concreto. Para mi no hay duda pues, que el acto de autoridad electoral es un acto administrativo. Por otro lado, podemos encontrar en materia electoral dos tipos de actos administrativos: 1. Actos estrictamente administrativos 2. Actos administrativos-electorales Los primeros son aquellos que existen y cuya naturaleza es idéntica a la de los demás actos administrativos, y que por lo mismo deben de sujetarse a los mismo principios. Aunque tomando en cuenta la especialidad de la autoridad emisora y los sujetos legitimados en el derechos electoral. En México, la doctrina mas aceptada afirma que los actos administrativos son de tres tipos: 1. Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurídica de los sujetos de la norma 2. Actos destinados a limitar la esfera jurídica de los sujetos de la norma 3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho 7
Dentro de la primera categoría se encuentran los actos de admisión, la aprobación, la dispensa, o condonación, las licencias, permisos o autorizaciones, las concesiones y privilegios de patente En la segunda categoría están las órdenes, los actos de expropiación, las sanciones y los actos de ejecución En la tercera se catalogan los actos de registro, de certificación, de autentificación, las notificaciones y publicaciones. En materia electoral, dada la correspondiente especialidad, y la limitación de los sujetos legitimados para participar en el campo de sus normas tendrán algunas especificaciones naturales, y por ende los ejemplos variarán de la siguiente manera: a. Respecto de la primera categoría se encontrarán actos como la autorización de fusión, coalición o frente de varios partidos políticos. b. Respecto de los segundos podemos encontrar las múltiples facultades de vigilancia que tiene el Consejo General del IFE sobre los Partidos Políticos y las Agrupaciones Políticas Nacionales, y su posibilidad de sanción. c. Por su parte los terceros tendrán por ejemplo el otorgamiento de registro como partido político, agrupación política nacional, o candidato a determinado puesto de elección popular. Por otro lado se encuentran los actos que potestativamente he denominado "administrativos electorales" que se diferencias de los 8
anteriores en virtud de su materia, toda vez que tienen por fin realizar todos los procedimientos necesarios para que el proceso electoral sea eficaz, esto es, que los miembros del poder ejecutivo y legislativo sean nombrados en tiempo y forma. Entre estos actos se encuentran la determinación por parte de la autoridad electoral de la ubicación de las mesas directivas de casilla, la integración de las mismas, el escrutinio y cómputo posterior a la votación que trae por consecuencia que se declare candidato triunfador y se otorgue la constancia. Podemos observar que de entre estos actos, hay actos que son definitivos y preparatorios. Los primeros son aquellos con los que se concluye una actividad determinada por la ley para la autoridad electoral, y los segundos son aquellos actos que existen únicamente en tanto que se refieren a un acto posterior y definitivo. Ejemplo de los primeros será la determinación de la integración de casillas, o la declaración de validez de la elección y otorgamiento de la constancia respectiva. Muestra de los segundos respecto de los anteriores, serán todos aquellos sorteos, o cursos de capacitación que realicen las juntas respectivas, la aportación del paquete electoral a la autoridad correspondiente o el escrutinio y cómputo que hacen los órganos competentes. Cada acto preparatorio, en lo particular tendrá la relevancia que marque la ley, y en su caso podrá afectar en mayor o menor medida al acto definitivo. 9
Es importante hacer ver que en virtud de la finalidad de interés público que tienen los actos administrativos electorales,y por su muy específica regulación, nos atrevemos a asegurar que es un acto administrativo atípico, por lo que en su caso requerirá de una regulación que partiendo de sus características de género, tome en cuenta sus diferencias específicas. Por lo anterior, esta especie de acto electoral deberá tener una regulación particular, aunque siempre tomando en cuenta que comparte las características fundamentales de los actos administrativos. III. Nulidades de los actos estrictamente administrativos Dada la naturaleza que hemos definido de actos administrativos, debemos afirmar que por regla se deberán aplicar las reglas generales que comúnmente se aceptan para los actos típicamente administrativos. Serán por lo mismo inaplicables siguiendo a Jéze la Teoría General de las Nulidades del Derecho Civil, en virtud de la diferente naturaleza de los actos de autoridad, y podrán existir inclusive hasta nueve tipos de ineficacias que enumera la doctrina, y que van desde la inexistencia hasta la irregularidad sin sanción jurídica.5 sjezé ha resumido los distintos tipos de ineficacias del acto administrativo formando la siguiente escala: 1. Inexistencia: el acto carece de efectos jurídicos; 2. Nulidad radical: el acto existe, pero gravemente viciado; posee alguna eficacia jurídica pero muy precaria y cualquiera puede invocar su nulidad, aunque mientras no se impugne, el acto mantiene su eficacia; 3. Nulidad menos radical: puede pedirse por todos los interesados y por excepción alegarse en cualquier instante: el juez 10
IV. Nulidades de los actos administrativos electorales Desde 1987 con la creación del primer Tribunal de lo Contencioso Electoral, como órgano administrativo dependiente en ese entonces de la Secretaría de Gobernación, por el Código Federal Electoral, las nulidades electorales se han manejado a través de un catálogo, mas o menos grande, de " causales de nulidad" Dichas causales de nulidad han ido aumentando con el tiempo, mismo en que ha cambiado inclusive el órgano jurisdiccional de conocimiento de los conflictos electoral, pasando por el autónomo Tribunal Federal Electoral, creado por un incipiente Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Estas causales de nulidad tenían la característica de ser "numerus clausus", esto es, sólo se podía anular la votación recibida en casilla (y por consecuencia el acto por el cual se realizó), si expresamente la norma electoral permitía tal circunstancia por resolverá la nulidad; 4. Irregularidades que producen nulidad relativa: puede alegarse por pocos interesados y tanto por vía de acción como de excepción en cierto plazo; 5.Irregularidades de sanción mas leve: puede invocarse en cierto plazo por contadas personas, convalidarse por ratificación y el juez puede abstenerse de imponerla dosificando los intereses en juego; 6. Irregularidades cuya sanción no es la nulidad, sino que la ineficacia del acto no se alcanza mas que frente a ciertas personas, siendo para las restantes perfecto; se ha de alegar en cierto plazo, transcurrido el cual, la irregularidad queda convalidada; 7. Acto irregular: solamente en relación con algunos efectos; 8. Acto irregular: mantiene frente a terceros toda su eficacia, es motivo de que el agente emisor sufra una sanción pecuniaria. 9. Irregularidades sin sanción jurídica 1 1
medio de una causa de nulidad 6 Con la reforma de 1996 se incorpora el TRIFE al Poder Judicial Federal, surgiendo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y se crea la novedosa "causal de nulidad genérica de la votación en una casilla" que en el artículo 75 fracción k) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se consagra. Sin embargo, dados los extremos que la ley expresa, esta causal ha sido poco utilizada. Del sistema antes descrito podemos deducir: 1. La lista de causales de nulidad ciñe al juez a supuestos normativos muy concretos, que no le permiten desarrollar su criterio de forma justa, de manera tal que tiene que apegarse estrictamente a un catálogo limitativo. Esto convierte al juez en un mero aplicador de la norma, y no le permite suficientemente desarrollar su prudencia para mediar los rectos efectos dependiendo del caso concreto. 2. La lista resulta ser insuficiente, toda vez que de por si la realidad supera por mucho a la imaginación, y en todo caso, se presentan irregularidades, muchas veces evidentes y de cierta importancia, que por no estar tipificadas, no invalidan al acto electoral, y quedan en meros "desaseos electorales" Es así, que la equidad muchas veces se ve limitada por la 6 A este respecto puede verse la tesis de jurisprudencia de la Sala Central del antiguo Tribunal Federal Electoral que tiene el rubro: "CAUSAS DE NULIDAD. IRREGULARIDADES QUE NO CONSTITUYEN", visible en las páginas 684 de la memoria 1994 de ese tribunal. 12
legalidad electoral 3. La tendencia histórica nos lleva hacia la generalización, tan es así que se ha aumentado los supuestos de la lista, e inclusive últimamente se creo una "causal genérica" En vista de lo anterior, sería deseable la creación de una Teoría General del Acto Electoral y sus ineficacias, que comenzara por definir sus elementos y requisitos. Partiríamos del principio que esencialmente el acto electoral es un acto administrativo, y por lo mismo como tal se regularía. Describiendo su estructura, a lo mejor de manera similar a lo que efectúa el artículo 3o. de la Ley Federal de Procedimientos Administrativos. Aunque dada su característica natural de ser atípico, se sugerirían algunas normas, requisitos y elementos especiales entre las que sin duda se encontraría el principio de definitividad de los actos electorales. Por otro lado, de no darse los asentados elementos de la manera precisa que la ley marca, deberá ser ineficaz el acto. De manera semejante a lo que preceptúa el artículo 5 de la ley arriba citada. Sería importante también hacer constar las diferencias entre actos definitivos y preparatorios, y la manera que estos afectan a los primeros, por medio de reglas generales. Las ineficacias que podrían contemplarse serían semejantes a las del derecho administrativo, aunque dada la naturaleza del derecho electoral podría hablarse fundamentalmente de dos: Inexistencia 13
y Nulidad En torno a la inexistencia la doctrina administrativa afirma que las causas de ésta son: Ausencia de voluntad, objeto, competencia u omisión de formas esenciales. En materia electoral sería ejemplo de lo anterior: a. El cómputo y la declaratoria de validez de la elección de senador de un estado que realizara el Consejo General b. El cómputo y la declaratoria de validez de una elección que realizara un consejo que no se encuentra integrado por el quorum necesario que marca Nulidad. Para caracterizarla en materia electoral, podría acudirse a la etimología latina de esta palabra que viene del latín "nihil" que significa nada. Por medio de la nulidad el acto electoral, que tenía una presunción de existencia, proveniente del principio del derecho administrativo que se denomina "Principio de la conservación de acto jurídico", es reducido a cenizas. De este no queda nada. Por lo mismo no pareciera adecuado distinguir en esta materia entre nulidades de pleno derecho y anulabilidades, o nulidades absolutas y relativas. Las causales de la nulidad serían la falta, imperfección o vicio de los elementos del acto jurídico electoral que la propia ley electoral enunciara. 14
De manera precisa también se haría notar cuando un vicio en un acto preparatorio podría acarrear la nulidad de éste y de el acto definitivo que conlleva. Por ejemplo, un acto que al tiempo es definitivo y preparatorio es el cómputo de casilla. Es definitivo en cuanto a sí mismo, pero preparatorio en cuanto al cómputo distrital. Deberá señalarse con precisión en que medida la nulidad de los actos preparatorios viene a afectar la validez de los definitivos. Este sistema que se plantea traerá por consecuencia que sea mas prudente y profesionalizada la actuación de los órganos de justicia en materia electoral, quienes apreciando el caso concreto podrán actualizar las causales correspondientes al observar que en la especie haya habido violaciones graves que hagan claramente falsos los resultados de una casilla o un distrito. 15