LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO 1. Elemento subjetivo A) Aclaraciones previas: -la titularidad no comporta que otras Administraciones puedan tener algunas competencias sobre el bien de que se trate (ej., las costas, de titularidad estatal, pero sobre las que Administraciones autonómicas y municipios pueden tener algunas competencias de ordenación), -la titularidad tampoco comporta la exclusividad para regular el régimen jurídico de esos bienes, cuyo régimen básico ha de establecer el legislador estatal (CE art. 149.1.8 y 149.1.18). - Aragón: El Decreto Legislativo 4/2013/, de 17 de diciembre, de patrimonio de la Comunidad autónoma de Aragón regula tanto los bienes patrimoniales como los de dominio público de titularidad de la Administración autonómica en términos muy similares a los de la legislación estatal. B) Titularidad. -postura tradicional: sólo los entes territoriales -realidad de entes institucionales creados para mantener la titularidad de un sector del dominio público: Confederaciones Hidrográficas, Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (antes, RENFE), Puertos Autónomos, etc. -posibilidad de que los entes institucionales sean beneficiarios de la expropiación forzosa -adscripciones a entes institucionales (art. 73 LPAP): no adquieren la titularidad. -no pueden existir bienes de dominio público que sean de titularidad de personas privadas. Casos particulares: limitaciones de la propiedad; bienes de titularidad de un concesionario adscritos a la prestación de un servicio público. 1
2. Elemento objetivo (qué bienes son susceptibles de integrarse en el dominio público) Postura tradicional: partes del territorio (art. 538 CCiv. francés). Actualmente también bienes muebles e incluso bienes inmateriales (ej. dominio público hertziano). 3. Elemento teleológico (a qué fines han de estar destinados los bienes de dominio público) A) Afectación. -La afectación es el criterio central del dominio público: cuando la afectación desaparece, el bien pasa a ser patrimonial (arts. 341 CCiv., artículo 65 y ss LPAP, 82 LPAr., 6 RB) - La afectación consiste en el destino del bien a un uso o servicio público, en sentido amplio (función pública). La legislación utiliza otros criterios que son especificación del básico fomento de la riqueza nacional, necesidades de defensa del territorio nacional (art. 339 Cciv.). - formas de producirse la afectación Afectación del demanio natural: genérica, por la propia Constitución o por Ley. Afectación del demanio artificial: en ocasiones se hace por la propia Ley (LPAP art. 1 o TRRL art. 74), pero generalmente ha de hacerse mediante acto administrativo. expresa: Administración del Estado: LPAP arts. 66 y ss, competencia del Mº de Hacienda; Administración autonómica: LPAragón (art. 83.1), competencia del Consejero Hacienda; Administración local: RBienes art. 8.1 y 2: expediente sobre oportunidad y legalidad, información pública, voto favorable de la mayoría del número legal de concejales.. tácita o implícita: Administración del Estado: LPAP arts. 66, adquisición por expropiación forzosa; Autonómica: LPAragón art. 2
83.2.); Local: RBienes, art.8.4.a): planes de ordenación urbana y proyectos de obras y servicios. presunta: Administración autonómica : LPAragón art. 83.2, Administración local: RBienes art. 8.4.b) y c). B) Desafectación. - Demanio natural: por cambio normativo o de la realidad. - Demanio artificial: Administración del Estado y autonómica: exigencia de desafectación expresa (arts. 69 y 70 LPAP y 86 LPAr.); Administración local: expresa (RBienes art. 8.1, 2 y 3; para comunales art. 100) o tácita (art. 8.4.a RB). C) Mutación demanial: : LPAragón arts. 88 yss ; LPAP arts. 71 a 73. - Por cambio de afectación -Por imposición de afectaciones secundarias: -Por cambio de sujetos. 4. Elemento normativo (el régimen específico de los bienes de dominio público) A) LA UTILIZACION DEL DOMINIO PUBLICO (la regla general de título habilitante: art. 84 LPAP) 1. Utilización por Administración: -Utilización directa de los bienes de servicio público: P.ej. edificios adminsitrativos -Reservas demaniales art. 104 LPAP, 119 LPAr. : 3
! se precisa habilitación legal. tienen como finalidad concretas manifestaciones del interés general. Ej.: LA art. 41.1; LC art. 47; LM art. 7.! la decisión de reservar es discrecional, pero recurrible! ha de ser hecha por la Administración titular! sólo tiene sentido sobre bienes susceptibles de ser utilizados por los particulares, no sobre los originariamente destinados a ser utilizados en exclusiva por la Administración! la finalidad para la que fue realizada la reserva vincula a la Administración (ej.: LC art. 48.2).! la concurrencia de derechos preexistentes de particulares no impide la declaración de reserva, pero obligará a indemnizar por el cese de los usos incompatibles! la explotación de la zona reservada puede ser hecha directamente por la Administración o a través de terceros en función de títulos jurídicos diversos (concesiones, gestión interesada, etc). Ej. LC art. 48.1. 2. Utilización por particulares:arts 91 a 103 LPAP, 101 y ss LPAr. RB art. 74 y ss. -Uso común general: libre. " Concepto y ejemplos legales: arts. 76 RB, 48.1 LA, 31.1 LC " Uso libre y gratuito, que no precisa título administrativo habilitante y conforme con el destino principal del bien. " Interés legítimo de los usuarios y facultades de desafectación o cambio de la afectación del bien. La problemática de los ribereños o colindantes -Uso común especial normal: sujeto a autorización administrativa. 104 LPAr. RB art. 75. Ejemplos: LA art. 49 y LC art. 51.1. 4
! Concepto: uso común calificado por concurrir circunstancias especiales de peligrosidad, intensidad de uso o similares, circunstancias que aconsejan su sujeción a autorización administrativa.! No existe un derecho subjetivo al uso especial.! Problema de la distinción entre usos comunes especiales y usos privativos: el criterio de la concurrencia o no de transformación física del bien.! Otorgamiento y transmisibilidad de la autorización: RB art. 77.2 y 3. RS art. 9.! Extinción: la cuestión del plazo; posibilidades de revocación sin indemnización cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad, produzcan daños al dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso público (LC art. 55.1). RS art. 16. -Uso privativo y uso común especial anormal: sujeto a concesión. Art. 93 LPAP, Art. 110 LPAr.! Concepto: distinción entre concesiones de servicio público y concesiones de dominio público.! Procedimiento de adjudicación (113 LPAr, RB art. 82 y ss): memoria, proyecto, licitación, tanteo, adjudicación, garantía, formalización.! Es discrecional el otorgamiento de una concesión de dominio público?! Naturaleza y contenido: clausulado (RB art. 80); derecho real administrativo: defensa interdictal frente a la vía de hecho, acceso al Registro de la Propiedad. 5
la cláusula salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero (RB art. 80.11),! Plazo: máximo 75 años en art. 110 LPAr y LPAP art. 93. (99 años, en RB art. 79) Plazos menores en leyes especiales: LA art. 57; LC art. 66; LM art. 62.! Extinción: renuncia del concesionario, reversión, caducidad y rescate (art. 100 LPAP). B) PRERROGATIVAS ADMINISTRATIVAS SOBRE EL DOMINIO PUBLICO Se utilizan para la protección del dominio público. art. 132.1 CE) imprescriptibilidad, inalienabilidad: bienes extra commercium (aunque cabe la desafectación, declaración de alienabilidad y enajenación por órgano competente: arts. 69.1 LPAP, 57 LPAr) e inembargabilidad. 1. Publicidad posesoria A) Registros administrativos: Inventarios y Catálogos administrativos sin efectos jurídicos, con efectos internos, de y de título para inscripción registral: arts. 6 y 36 a 40 LPAP, 17 RB. B) Catálogos especiales, con efectos jurídicos: Catálogo de Montes de Utilidad Pública, catálogo administrativo de carácter público (Ley de Montes art. 6 y 10). C) Registro de la Propiedad tesis tradicional: el dominio público no precisa del sistema de garantías del Registro de la Propiedad. el art. 5 RH, en su primera redacción, parecía prohibir inscripción de bienes demaniales, pero es una dispensa de inscripción, porque históricamente relajaba la general obligación administrativa de inscribir sus bienes. ejemplos de bienes demaniales que siempre han accedido al Registro: bienes de servicios públicos de Corporaciones Locales, montes, minas. 6
RH art. 4 y 5 vigentes (redacción del RD 1867/1998): serán inscribibles los bienes inmuebles y los derechos reales sobre los mismos, sin distinción de la persona física o jurídica a que pertenezcan, y por tanto, los de las Administraciones públicas y los de las entidades civiles o eclesiásticas (art. 4); los bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial (art. 5). - Ventaja de coexistencia de dos sistemas de protección: superación de los inconvenientes que derivan de la inscripción por particulares. títulos inscribibles: LH art. 206 y LprA art. 21.2 2. Deslinde administrativo - Todo propietario tiene la facultad de deslinde, por medio de un procedimiento judicial (art. 384 CCiv). Privilegio administrativo: proceder por sí mismo al deslinde, desplazando a la otra parte la carga de impugnar, ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. - Regulaciones generales: arts. 50 a 54 LPAP, 78 LPAr, 44.1.b) y 56 ss RB. - Regulaciones especiales: sobre todo, montes, agua y costas. - el deslinde, en principio, solo declara el estado posesorio de hecho o la realidad física del terreno, no la propiedad, que se reserva a los órganos jurisdiccionales civiles. Por eso, el deslinde debe respetar posiciones consolidadas de particulares (inscripción registral, excepto en costas (LC art. 13.1), o posesión treintenal). - Posibilidad de doble proceso: * ante la Jurisdicción contencioso-administrativa contra el acto de deslinde (competencia y procedimiento). * examen del derecho de propiedad ante la Jurisdicción civil. Crítica: en realidad, la Administración declara el alcance de su propiedad y la Jurisdicción contencioso-administrativa debería poder entrar en ello, evitando dos procesos sobre un mismo asunto. 7
3. Reintegro posesorio o interdictum proprium - Facultad de autotutela posesoria: sin plazo en dominio público, en 1 año para bienes patrimoniales (arts. 55 a 57 LPAP, 80 LPAr, 82.a RB). - En bienes de dominio público, la Administración defiende su derecho a poseer. En los bienes patrimoniales, Administración defiende el hecho de la posesión, igual que particulares, pero con interdicto propio. - la legislación local (RB art. 71-72) y la autonómica (LPAr. art. 13) contemplan específicamente esta potestad. La LPE parece concebirla simplemente como el resultado de la potestad de investigación y no prevé procedimiento específico. - Acción subrogatoria de los vecinos en defensa de bienes locales: art. 68 LBRL. 4. Policía demanial potestad investigadora, para resolver sobre titularidad de bienes (45 a 49 LPAP, 77 y ss LPAr, 44-55 RB). Distinción entre las materias civil y administrativa (art. 55 RB).! procedimiento administrativo que termina con una resolución ejecutiva sobre la titularidad administrativa del bien investigado.! posibilidad de iniciación por denuncia de particular. La legislación estatal y la de régimen local prevén para el denunciante, que ha de adelantar una parte de los gastos, un premio e indemnización del 10% del valor del bien recuperado (art.48 LPAP y art. 54 RB). potestad sancionadora y de restablecimiento de la legalidad: 44.2 RB remite a disposiciones específicas. LPAr art. 75 y ss. potestad de desahucio administrativo (arts. 52 a 58 LPAP, arts. 120-135 RB, 173 LAL, art. 81 LPAr): -extinción de los derechos sobre bienes de dominio público o comunales (RB art. 120-122). 8
-resolución de contratos de arrendamiento o extinción de derechos personales a favor de funcionarios locales o sobre viviendas de protección oficial de propiedad de la entidad local (RB art. 134). 5. Inembargabilidad. principio tradicional de inembargabilidad, aplicado a bienes de dominio público y patrimoniales. Manifestación concreta de la incomerciabilidad recogida en el art. 132 CE: inalienabilidad, imprescribtibilidad e inembargabilidad. críticas doctrinales referidas a la inembargabilidad de los bienes patrimoniales, en cuanto suponía un obstáculo a la ejecución de sentencias y suponía la existencia de un margen de irresponsabilidad de los poderes públicos. primeras rupturas:! RD 1684/90, de 20 de diciembre, Reglamento General de Recaudación, y RD 1517/91, de 11 de octubre, Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, contemplan determinadas fórmulas de compensación de deudas entre Administraciones.! Ley de Haciendas Locales art. 154.2 (redacción dada por la Ley 66/97, de 30 de diciembre): posibilidad de ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos SSTC 166/98, de 15 de julio, y 201/98, de 19 de octubre: admiten el embargo de bienes patrimoniales no afectados a la prestación de servicios públicos, aunque no permiten la retención de caudales públicos. STS 29.1.99: procedimiento de apremio para el cobro de tributos locales liquidados a organismos autónomos de carácter comercial de la Generalidad de Cataluña. 9
LOS BIENES COMUNALES 1. Origen histórico - Nebulosa histórica; teorías diversas: propiedad germánica, concesiones señoriales, propiedad consorcial, etc. Variedad de procesos históricos, origen genérico en España en la Reconquista. 2. Titularidad - Titularidad compartida entre municipio y vecinos: art. 79.3 LRBRL. - Titularidad de municipio sobre bienes de dominio público: arts. 80.1 LRBRL y 170 LALA - Titularidad de vecinos: naturaleza de derecho público subjetivo de aprovechamiento y disfrute: art. 18.1.c) LRBRL. - Recíproca influencia: municipio organiza el aprovechamiento y vecinos ejercen derecho al aprovechamiento. 3. Régimen -Naturaleza peculiar (STC de 2 de febrero de 1981): 132 CE. Inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad: arts. 80-81 LRBRL. - Limitaciones a desafectación expresa: arts. 179 Y 180 LALA y 12 y 13 REBASO). Transición de dominio público a patrimonial. - Reintegro posesorio sin límite de tiempo: 82 LRBRL. 4. Aprovechamiento - Vecindad como presupuesto: 18.1.c) LRBRL. STS de 4 de Diciembre de 2007: la exigencia de ser natural del municipio para ser beneficiario del disfrute y aprovechamiento de los bienes comunales es conforme con la vinculación, arraigo y permanencia a que se refieren el TRRL el RBEL, siendo conforme a Derecho de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos forestales, pastos y caza de las fincas comunales: la vinculación, el arraigo y la permanencia son exigencias perfectamente lícitas y ninguna lo es más en el sentido de la norma cuando menciona la vinculación, que la relativa al nacimiento en el lugar, a la que se yuxtaponen por lo que se 10
refiere al arraigo o permanencia la vecindad y la residencia continuada. - Principio general es explotación colectiva o comunal: disfrute general y simultáneo por vecinos para pastos, leñas, rocas, caza. Art. 96 a 98 REBASO - Costumbre o reglamentación local. STS de 21 de Febrero de 2007: no es preciso modificar la Ordenanza local para incorporar a su texto la costumbre inveterada sobre la distribución de los beneficios obtenidos del aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales forestales sobre bienes comunales de la localidad. - Adjudicación por lotes o suertes, con posible pago de cuota anual. - Adjudicación en pública subasta (art. 98 REBASO). 11
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