Estudio sobre la promoción de las exportaciones en Argentina y su imperiosa necesidad de encontrar un mecanismo simple, transparente y eficiente Por Fundación Novum Millenium - Instituto de Política Exterior Coordinación del Dr. Gustavo Ferrari Wolfenson Colaboración de la Lic. María Elsa Coronel SERIE DOCUMENTOS Agosto 2001 INTRODUCCIÓN FUNDACIÓN NOVUM MILLENIUM Junín 234 (1026) Buenos Aires - Tel.(011) 4954-0027 Argentina www.fnm.org.ar fundacion@fnm.org.ar En la República Argentina existe una tendencia a considerar al comercio exterior y en especial a las exportaciones, como un asunto que impacta positivamente en la vida del ciudadano. Asimismo, en momentos de crisis económica donde las reservas del país son escasas, el fomento de los productos en el exterior es una constante en la oratoria de la clase dirigente y se presenta como tarea prioritaria del Estado para mejorar el bienestar del argentino. Sin embargo, dicha creencia desde el punto de vista técnico, es una verdad a medias. Ello en razón de que existen serias quejas del sector privado respecto a la gestión del Estado Nacional reflejada en la fragmentación institucional, dispersión y discontinuidad en su accionar. Si el sector empresarial argentino se encuentra disconforme con la forma en que se instrumentan las políticas públicas para promover nuestra competitividad en el exterior, es porque algo funciona mal. Un gran porcentaje de las empresas que consideran a la exportación como una alternativa para ampliar su mercado doméstico, están solicitando que se les otorgue, por mínima que sea, algún tipo de asistencia de calidad que les permita llevar a cabo un proceso de internacionalización de sus productos de la manera más eficiente y segura posible. En razón de los anteriormente expuesto, el presente documento se propone describir cómo la promoción de las exportaciones puede convertirse en una materia importante del quehacer nacional y transformarse en una "política de Estado". Debe aclararse que se ha circunscripto a la promoción comercial que se realiza a nivel internacional, dejando fuera de la discusión todos los instrumentos de carácter interno (de orden fiscal, de infraestructura, de desregulación administrativa, etc), que pretenden o pretendieron en
su momento y con diversos resultados, promover la competitividad de la oferta exportable argentina. Tales instrumentos se enumeran a fin de ilustrar la situación actual del sistema, sin describir detalles específicos sobre su funcionamiento. Simplemente y de manera breve, se menciona el Programa de Reconversión Empresarial para las Exportaciones a los efectos de analizar posteriormente, la tarea del Estado en lo que respecta a la penetración de los productos argentinos en mercados extranjeros. Finalmente, el documento presenta una propuesta que, en nuestra opinión, puede servir de punto de partida para diseñar un sistema eficiente de promoción del comercio exterior. 1. - LA SITUACION ACTUAL A partir de 1991 aproximadamente, en Argentina comienza a producirse un profundo cambio dirigido a aumentar la competitividad de sus exportaciones, haciéndose hincapié en aquellos servicios que indudablemente representaban un serio escollo para el normal desenvolvimiento del comercio exterior. En este sentido, se implementaron medidas tendientes a mejorar la infraestructura existente, como por ejemplo las relativas a la desregulación y desarrollo técnico de los puertos y del transporte marítimo, lo que redundó en importantes disminuciones en los costos de fletes y de estadías portuarias; si tomamos en cuenta que el 80% de las exportaciones sale por esta vía, estas medidas tuvieron un impacto importante en el comercio exterior. Algo similar ocurrió con el transporte terrestre y ferroviario, mejorándose las vías de comunicación con los puertos y con los demás países del Mercosur. Paralelamente, la promoción del comercio exterior a nivel macro continuó realizándose a través de diversos instrumentos, los que son de uso frecuente y de características similares en casi todas las economías exportadoras y que se pueden resumir en los siguientes: - de carácter impositivo: se exceptúan a las exportaciones del pago de ciertos gravámenes como el I.V.A., Ingresos Brutos, Sellos e Internos; - de carácter fiscal: básicamente el reintegro y el draw-back ; - de carácter financiero: prefinanciación, financiación y post-financiación de exportaciones; varios de estos instrumentos financieros funcionan a medias, ya que si bien existen, la mayoría ofrecen tasas de mercado que no están subsidiadas o si las hay subsidiadas, éstas no son operativas por falta de partida presupuestaria. Adicionalmente, existe una gran dispersión relativa a regímenes especiales de promoción directa o indirecta, ya sean éstos dirigidos a distintos sectores (minería, forestal, etc.), especialización industrial, etc., muchos de los cuales se encuentran a la fecha suspendidos. Desde el punto de vista de los organismos, instituciones o entes de carácter público que tienen participación en el comercio exterior y en su promoción, se pueden contar por lo menos a 17 organismos estatales que desempeñan algún rol en el proceso, sin registrar a los servicios de promoción de las provincias y de varias municipalidades, con sus respectivas estructuras montadas, lo que llevaría la cantidad de organismos al doble aproximadamente. En consecuencia, podemos encontrar que, así como la Fundación Exportar, dependiente de Cancillería, tiene sus propios programas, la Secretaría de Agricultura, el Servicio Exterior de la Nación, la Secretaría de PyMes, la Jefatura de Gabinete, el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE), el Consejo Federal de Inversiones (C.F.I.), la mayoría de las Provincias, varios Municipios, un sinfín de Cámaras Sectoriales, Cámaras Bilaterales y empresas de servicios diversos, tienen o promueven lo suyo, muchas veces siguiendo criterios reñidos con análisis profesionales.
2. - UN EJEMPLO DE POLÍTICAS DE PROMOCIÓN DIVERSAS Y NO PERDURABLES. Vale la pena, para que sirva como una simple muestra de la diversidad, costo e inconsistencia de políticas no perdurables, detenerse brevemente en los resultados del Programa de Reconversión Empresarial para las Exportaciones (Pymexporta), que fuera puesto en funcionamiento por el Gobierno Nacional entre 1996-99: este Programa tuvo como objetivo el de asistir a 900 empresas PyMes, exportadoras de bienes y servicios no commodities, con capacidad de expandir y/o diversificar sus exportaciones, y a las empresas con potencial exportador, que producen bienes o servicios transables, y que en ese momento no exportaban. A estas empresas se les otorgaba un subsidio parcial de hasta U$S 75.000 por proyecto, pudiendo presentar más de un proyecto hasta agotar U$S 125.000, que podía ser utilizado para la compra de servicios no financieros, para desarrollar nuevos mercados, colocar nuevos productos o iniciar su actividad exportadora. Quedaban excluidos del Programa la compra de bienes de capital, servicios financieros y realización de obras. La financiación del Proyecto fue la siguiente: el Banco Mundial aportaba U$S 38,5 millones (27 de los cuales estaban destinados a aportes no reembolsables), el Tesoro Nacional aportaba U$S 9 millones y 27 millones del sector privado. La ejecución operativa del Programa se transfirió a una empresa de consultoría elegida por una licitación internacional; antes de describir brevemente los resultados del Programa respecto a la performance exportadora de las empresas involucradas, les damos un dato llamativo: se gastaron $ 0.46 por cada peso de aportes no reembolsables efectivamente utilizado por las empresas, de los cuales $ 0.36 correspondieron a la consultora y $ 0.10 al Estado, que mantuvo una actividad remanente de control. La medida que fue utilizada para evaluar el desempeño del programa fue el aumento de las exportaciones registradas por las 957 empresas involucradas; las cifras que surgen de este análisis, que se realizó a partir de los datos suministrados por la Administración Nacional de Aduanas, expresan lo siguiente: entre 1996 y 1998, el 46.7% (447) de las empresas participantes mantuvieron su condición de no exportadoras y un 21.8% (208) redujo sus exportaciones, con lo que 656 empresas, es decir, casi el 70% de las empresas involucradas, no iniciaron o disminuyeron sus exportaciones. En consecuencia, sólo el 30% de las empresas que participaron del Programa incrementaron o iniciaron exportaciones, con lo que podemos concluir que este tipo de Programas pueden ser un bien intencionado esfuerzo para dotar de competitividad a los productos argentinos, pero de hecho, constituye una muestra más de la dispersión de recursos y energía dirigidos a un único objetivo. Muchas veces, lo que queda de estos ensayos es la experiencia de las fortalezas y debilidades del Programa; una pregunta que surge naturalmente es la de cuál será la utilidad de conocer estas enseñanzas si ni siquiera el programa logra continuidad; si este tipo de programas, financiados por créditos internacionales, que se realizan por única vez, fueran como mínimo baratos, se podría estar de acuerdo en pagar estos costos para aprender, pero este proyecto, no sólo no fue barato, sino que también se comprometió presupuestariamente al Estado (U$S 9 millones) y el porcentaje de éxito fue de sólo un 30%. 3. - COMO SE PROMOCIONA EL COMERCIO EXTERIOR EN ARGENTINA Las medidas de promoción brevemente descriptas en el punto 1. - (draw-back, reembolsos, devolución de I.V.A., Programas de Especialización Industrial, etc.), podrían clasificarse como de promoción de la productividad de las empresas, que les permita ganancias en competitividad y que, en consecuencia, faciliten la introducción de estos productos en mercados internacionales. Ahora bien, como puede el Estado realizar la promoción de estos productos que ya ganaron en eficiencia y se transformaron en internacionalmente competitivos? Argentina, en sus Embajadas o Consulados, cuenta, supuestamente, con los medios para asistir a los exportadores en la colocación de sus productos en el exterior. Las Secciones Económicas y Comerciales de las Embajadas reportan a la Cancillería, la que tiene a su cargo las distintas actividades de promoción.
Adicionalmente, y reportando también a la Cancillería, participa de la promoción comercial la Fundación Exportar, a través de la financiación de la participación de empresarios argentinos en ferias y exposiciones internacionales. La Cancillería, sumado a Exportar, es el único sistema de promoción en Argentina que cuenta con 130 sucursales distribuidas en el mundo y casi 40 delegaciones en el interior del país. Además de la promoción realizada por la Cancillería y tal como explicamos anteriormente, varias provincias y municipios argentinos destinan recursos materiales y humanos a la promoción de las exportaciones de bienes y servicios producidos en sus jurisdicciones, pero por razones obvias de presupuesto y capacidad, deben acudir a las representaciones argentinas en el exterior para que los asistan, ya sea para organizar misiones comerciales, encuentros de negocios, o cualquier otro evento que involucre contrapartes extranjeras. De esta manera, una vez más caemos en la cuenta que dinero para promoción en Argentina no necesariamente falta; lo que de seguro falta es organización, planificación, coordinación y eficiencia, además, y por sobre todo, una idea acabada de que es lo que se quiere hacer con el comercio exterior argentino y llevar adelante esa idea con vehemencia y determinación. Nadie objeta la potestad de las provincias y municipios de realizar tareas de promoción comercial internacional, pero, si a la Nación se le complica gestionar esta actividad, mucho más se le complicará a un Municipio, que seguramente lo que hará es anunciar entre sus empresarios una misión comercial a tal o cual país, recibirá los papeles y los transmitirá vía fax a la Embajada correspondiente y ésta intentará armar algo, medianamente aceptable, para la delegación municipal, la que por supuesto será encabezada por el Director General de Desarrollo de Nuevos Negocios, Inversiones y Marketing Estratégico de la municipalidad en cuestión. De esta manera, en la que la dilapidación de esfuerzos de promoción encierra también una inexplicable incapacidad de coordinación de las partes involucradas, podemos asistir a hechos vergonzantes como la presentación, en una feria internacional, de un importante pabellón argentino, distante a pocos metros de un stand de una provincia argentina. A los ojos de la comunidad de negocios internacional esto les resulta una "rareza", digna de una sonrisa socarrona y que poco ayuda a los esfuerzos de instalar la marca Argentina. Básicamente, la promoción de las exportaciones que realiza el Gobierno Nacional, de fronteras hacia fuera, está centralizada en los siguientes instrumentos tradicionales: Elaboración de perfiles de mercado. Elaboración de estudios de mercado (cuando el presupuesto lo permite). Financiación parcial para la participación en ferias y exposiciones internacionales. Elaboración de agendas de trabajo. Remisión de información comercial. Publicación de licitaciones internacionales. Publicación de oportunidades comerciales. Provisión de listados de importadores. Proyectos de exportación sectoriales. Organización de misiones comerciales. Organización de seminarios. Asistencia a grupos exportadores. Otra alarmante muestra de la mala asignación y dispersión de los recursos existentes se da cuando, al no existir una única ventanilla de promoción, instituciones que deberían contar con el dinero suficiente para funcionar adecuadamente no lo tienen. Así, por ejemplo, la Fundación Exportar, contaba hace unos años con un presupuesto que equivalía al 2% del ICEX (España), a un 10% del de PROCHILE y era solo 4 veces superior al presupuesto del organismo de promoción de la provincia de Río Negro (CREAR). El PBI de Argentina, era en ese momento, la mitad del de España, cuadruplicaba al PBI de Chile y exportaba 50 veces más que lo exportaba la provincia de Río Negro.
Hoy, el presupuesto de la Fundación es de alrededor de 1 millón de dólares. ProChile, que tiene funciones similares a las que realiza Cancillería y Exportar, cuenta con un presupuesto anual de U$S 22 millones, lo que pone en evidencia que alguna diferencia en cuanto a calidad y extensión del servicio debe existir, dada la enorme diferencia financiera existente. La cuestión central es que la red de "sucursales" (Cancillería+Exportar) ya está armada y que el Estado gasta recursos en su mantenimiento, por lo que no se necesitaría de una enorme inversión para que el sistema de promoción funcione adecuadamente; sólo sería imprescindible que se experimente, por una parte, un cambio en la forma y organización de la promoción y por otra, una mayor inversión en la capacitación del personal que tiene a su cargo esta promoción, quienes son funcionarios diplomáticos que ingresaron a la carrera a través del más exigente concurso público por oposición existente en el Estado, concurso que, seguramente, muchos managers privados no podrían haber aprobado; pero, a pesar de la profesionalidad del cuerpo, como ocurre con cualquier recurso humano, se debe invertir en capacitación para que se alcancen niveles de calidad aceptables. En este sentido, el organismo responsable de la promoción de las exportaciones, función asignada primariamente a la Cancillería, debería contar, en principio, con lo siguiente: - una vehemente voluntad política de ejecutar acciones de promoción de exportaciones; - un expertise técnico y/o un agresivo perfil ejecutivo de quienes dirigen la promoción; - una perfecta coordinación con los empresarios argentinos, de cualquier magnitud y sector; - una centralización, a través de una ventanilla única de servicios, información y ejecución de todos los instrumentos disponibles para fomentar el comercio exterior. Ocurre que muchos empresarios ignoran la existencia de varios instrumentos a los que podrían acceder; ejemplo: la Empresa XX acude a la ventanilla única expresando su voluntad de exportar y solicita información respecto a líneas de prefinanciación de exportaciones: luego de una breve evaluación de la empresa (cuyos parámetros se deben diseñar), el "funcionario" especializado en "ese" tema, que atiende en "ese" despacho, le suministra "esa" información, sin que "ese" empresario deba moverse de "esa" única ventanilla "física". Esta ventanilla única debe conocer también sobre los temas de logística del comercio exterior (aduanas, puertos, fletes, etc.); - una decidida acción intragubernamental dirigida a que la Cancillería se "haga dueña de los temas" que le son propios; - una reforma de la estructura funcional de la Cancillería, sin que ello implique un incremento en la dotación de personal o de infraestructura de la misma; - una definición exacta del perfil exportador del país y de los sectores que se desea promocionar: para ello, un señor pensante-profesional se debe sentar por el término de tres meses, junto a una pequeña "task-force", y escribir de una buena vez ese perfil, definiendo productos concretos (es poco probable que Argentina sea competitiva en relojes pulsera pero tal vez si lo sea en software). - un relevamiento de la oferta exportable de la Argentina empresa por empresa. Se debe organizar una base de datos unificada a partir de las empresas que ya están exportando y contactando a cada una de ellas, sean 500 o 15.000; - un plan anual de promoción de exportaciones auditado externamente; - un "Centro de Capacitación Comercial", al que acudirán los funcionarios con vocación comercial, que funcione en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación y unifique la formación de estos funcionarios, instruyendo en qué y cómo se debe realizar la promoción. Además, se debe contar con acuerdos con algunas empresas privadas para realizar pasantías relacionadas con la operatoria del comercio exterior (ejemplo: un diplomático deberá ejercer dos días de agente aduanero, de transportista marítimo, de ejecutivo de cuenta, etc.); - por último, se debe contar con un presupuesto acorde, por lo que es inevitable el estudio del arancelamiento de servicios. 4.- PROPUESTA DE UN MECANISMO SIMPLE, TRANSPARENTE Y EFICIENTE DE PROMOCION COMERCIAL
En relación a los instrumentos tradicionales de promoción descriptos en el punto 3.-, si bien no se pone en discusión si éstos deben permanecer o no, consideramos que algunos de ellos son útiles, se realizan profesionalmente y algunos otros, definitivamente, no sirven para nada, ya sea por su mala calidad, por su poca utilidad intrínseca o por fallas en la divulgación hacia el empresariado. Estimamos que de los instrumentos citados, el que mejor resultado da es la confección de agendas de trabajo en el exterior: el empresario argentino interesado en exportar viaja al país de su interés con una agenda confeccionada por la Embajada y entra en contacto directo con los posibles compradores. Esta actividad se realiza adecuadamente, pero es mejorable, ya que su éxito depende de la voluntad del agregado comercial de turno o de su Embajador y además no se organiza a través de un procedimiento standard, con reglas claras y simples y con una evaluación y seguimiento de resultados posterior. Además, se debe contar con los recursos necesarios para preparar un plan de introducción de un producto nuevo en un mercado extranjero; este plan prácticamente no existe y ello es inadmisible, con culpas compartidas tanto por el lado empresarial como del oficial. Es obvio que una agenda de negocios sin un estudio de mercado previo sirve de poco, así como la prospección de un mercado sin el involucramiento comprometido del empresario interesado es un derroche de dinero. Por ello, consideramos muy importante lograr un mecanismo absolutamente simple de promoción comercial y que esté dirigido de manera individual a las empresas y en el que el trabajo conjunto sector privado-público sea muy estrecho. En este sentido, las empresas deberán financiar el 50% del proyecto de exportación y el Estado el 50% restante; de lo que se trata es de hacer un "traje a medida" para cada empresa en particular. El costo de un proyecto cofinanciado no debería ser mayor, para el empresario, al costo de una semana de estadía en la capital o ciudad de que se trate, por lo que se calcula que cada proyecto no debería exceder los U$S 7,000 aproximadamente. Este sistema, inspirado en el modelo utilizado por el organismo de promoción de Cataluña (COPCA), debería hacer hincapié en dos programas principales: A.- Incremento de la cantidad de mercados para productos argentinos: este programa debe dirigirse a empresas argentinas de cualquier dimensión y sector dispuestas a invertir un presupuesto mínimo en su desarrollo comercial. El procedimiento sería muy simple y constaría básicamente de los siguientes pasos: Entrevista de la empresa con las autoridades o consorcio encargado de la promoción comercial (Cancillería, Exportar o quien sea). Preselección de las empresas que califiquen para la co-financiación. Entrevista en Bs.As. de la empresa con el agregado comercial argentino. Definición del proyecto, costos y tiempos. Firma del contrato respectivo (en este punto se comienza una relación directa y personal con el Agregado Comercial, quien de ahí en más es el responsable del gerenciamiento del proyecto, no obstante continúa la labor de gestión, monitoreo y evaluación del servicio por parte de la Cancillería. Trabajo de prospección en el mercado de destino por parte del agregado comercial. Identificación y visita a posibles interesados. Contacto permanente con el empresario argentino. Una vez finalizado el trabajo de investigación de mercados e identificación de posibles interesados, se confecciona una agenda de negocios y se organiza el viaje del empresario argentino.
El empresario argentino viaja y negocia con su contraparte. El contrato finaliza en este punto. Se realiza un informe de resultados y un cuestionario de satisfacción al empresario, según la normativa de la ISO 9001. B.- Desarrollo de nuevos exportadores: este programa tiene como objetivo asistir a la empresa en la creación de un departamento de comercio exterior, con la estructura y equipo humano que sea capaz de encarar un proyecto de comercio internacional. Para ello, el Estado, después de realizar un análisis previo de la empresa, le asignará un experto en comercio exterior, cuyo costo debería ser asumido por el empresario, con algún tipo de subsidio gubernamental y por un período máximo de entre 15 y 24 meses, momento en el cual el departamento de comercio exterior debería estar en condiciones de operar. Este sistema debería ser encabezado por un organismo nacional e integrado por las diversas cámaras comerciales y sectoriales, bancos, universidades y centros de estudios, confederaciones empresariales, y otras entidades que desarrollan actividades relacionadas al comercio exterior. Además, y tal como sucede con el servicio catalán, su calidad debe ser certificada por la ISO 9001. La utilidad práctica del sistema radica en la existencia concreta de proyectos de exportación, los que deberían tener por lo general una alta probabilidad de éxito y donde el compromiso entre el Estado y el empresario, además de ser legal, es monetario; el empresario no querrá malgastar su dinero y en consecuencia, exigirá el mayor rendimiento posible de cada peso invertido, con lo que la calidad del trabajo realizado por el Estado será alta y si así no lo fuera, se caería en incumplimiento del contrato, con las consecuencias jurídicas que correspondan. Haciendo un simple ejercicio teórico, si unas 40 Embajadas argentinas tuvieran entre 20 a 30 de estos proyectos anuales, y si sólo la mitad de estos fueran exitosos, tendríamos alrededor de 400 a 600 nuevas empresas exportadoras o que mejoraron su performance comercial. En definitiva, no creemos que este modelo sea el único, lo que si creemos es que ha sido simple, transparente y eficiente, y que ha dado resultados más que satisfactorios a quienes lo han aplicado y que esa razón amerita su estudio y eventual puesta en funcionamiento.- FUENTES UTILIZADAS - Consorcio de Promoción Comercial de Cataluña (COPCA). "Ábrase al mundo. Le damos las llaves". 1998. - Cleri, Carlos. "Sistema de Promoción de Exportaciones de la República Argentina", BID. 1998. - Gottifredi, Marcelo. Código Aduanero comentado. Ley 22.415. 2000. - Lucángeli-Schmucler. "El desempeño de las exportaciones manufactureras y los instrumentos de promoción comercial 1990-1996", Cámara de Exportadores de la República Argentina. 1997. - Macario, Carla. "Chile: de las Políticas de Subsidio a las Exportaciones a las Políticas de Desarrollo de la Competitividad", BID. 1998. - Mattar, jorge. "Promoción de las Exportaciones en México", BID. 1998. - Ochoa, Pablo. "Políticas e instrumentos de Promoción de Exportaciones en Colombia", BID. 1998. - Ventura, Juan Pablo. "Política de apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas: análisis del Programa de Reconversión Empresarial para las Exportaciones", CEPAL. 2001.