Documento preliminar de avance del Análisis de Presupuesto en Estaciones Migratorias Sin Fronteras I.A.P. noviembre de 2007 En el marco de las actividades de monitoreo que Sin Fronteras realiza cada año con relación a las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración (en adelante INM), se realizó este año el seguimiento y análisis al presupuesto que se le otorga al INM para el mantenimiento y funcionamiento de dichas estaciones migratorias, principalmente las de Tapachula, Chiapas y Distrito Federal, por ser las que registran un mayor número de aseguramientos. La idea de realizar un análisis de esta índole, surge del hecho que el presupuesto es la principal herramienta económica, para llevar a cabo una política pública y que esta sea eficiente o no 1. Este análisis en particular, trata de evidenciar si las diversas violaciones a los derechos humanos de las personas aseguradas y el mal funcionamiento de las estaciones migratoiras, responden a un problema de escases de recursos económicos o a la falta de voluntad política para respetar y hacer valer los derechos humanos de la poblacion migrante, brindándoles un trato digno y justo. Esto con la intención de desarrollar propuestas para mejorar el acceso efectivo a los derechos humanos y las condiciones de la población migrante en detención y proponer una orientación más eficiente de la previsión y el ejercicio del gasto en estas entidades. La primera barrera a la que nos enfrentamos en este tipo de análisis es la falta de una rendición de cuentas clara y oportuna sobre el ejercicio del gasto y un difícil acceso a la información presupuestaria de esta entidad. Por otra parte encontramos también un amplio< margen de discrecionalidad en el ejercicio del gasto debido a la complejidad de los documentos presupuestales y de los rubros que no reflejan el verdadero gasto de los recursos dentro de dichas estaciones. 2 A pesar de esto pudimos llegar a algunas conclusiones parciales que muestran que la asignación y el ejercicio de los recursos para las estaciones migratorias, no están dirigidos a garantizar a la población migrante el acceso efectivo a los derechos y condiciones que se contemplan en el marco regulatorio establecido por el mismo INM, y que los recursos no se etiquetan de acuerdo a las necesidades prioritarias para el funcionamiento de dichas estaciones. Para ejemplificar lo antes mencionado tenemos que no se destinan o etiquetan nigún tipo de recursos para las siguientes actividades: Garantizar el acceso de los migrantes al Derecho a la información, traducción e interpretación de los procedimientos en una lengua que entiendan 3 : se han documentado violaciones a dichos derechos de los migrantes y abusos de autoridad cuando el migrante no entiende los documentos que firma o los procesos por los que pasa. 1 Ese proyecto es posible gracias al apoyo financiero de la Fundación Hewlett. 2 Por ejemploen el presupuesto de la estación migratoria de Tapachula Chiapas (2006) proporcionado por el INM, en el rubro denominado Productos Alimenticios no se muestra el presupuesto que se ejerce para alimentar a la población asegurada, sin embargo si presenta el presupuesto que se ejerce para alimentar a el personal derivado de Actividades Extraordinarias (que no especifica quienes son) y lo que se gasta e alimentar a los servidores públicos. 3 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías del derecho al debido proceso No. VI
No se disponen recursos para tratar a aquellos migrantes con necesidades especiales, (población que presente alguna enfermedad o discapacidad física o mental). No se presupuesta ningùn recurso para garantizar el derecho a la recreación de esta población 4, sobre todo de los niños, niñas y adolescentes. Por otro lado, hemos identificado actividades que a pesar de contar con un presupuesto asignado no presentan un nivel óptimo de cumplimiento, con lo que contribuyen a la violación de derechos de esta población: No se presupuestan recursos suficientes para garantizar cabal acceso al derecho a la salud, pues las estaciones tienen convenios con la secretaría de salud, mismos que han resultado ineficientes para atender a la población migrante, sobre todo en casos de emergencia, pues muchas estaciones no cuentan con la infraestructura necesaria de consultorios médicos o enfermería, médicos o medicamentos suficientes insitu. No se garantiza el acceso efectivo al derecho a la comunicación 5 : las personas migrantes que cuentan con recursos compran tarjetas telefónicas para realizar las llamadas, lo que fomenta la discriminación entre la población migrante que no cuenta con recursos pero tiene el mismo derecho de comunicarse con los demas. Este derecho tendría que garantizarlo el INM en cada estación migratoria, sin embargo solo destinan el 0.009% es decir (aprox $2,644 pesos al año) de su presupuesto en servicio telefónico convencional, 6 hecho que nos demuestra el incumplimiento de este derecho. No se da alojamiento en condiciones dignas a la población migrante, y la higiene de los lugares que se utilizan para dormitorios es deficiente a pesar de la asignación de presupuesto para la limpieza del lugar. Actividad Institucional Presupuesto Comentarios Servicio de energía eléctrica $2,950,064.25 Servicio de agua $697,008.95 Arrendamiento de mobiliario $132,720.00 Mantenimiento y conservación del Inmueble Servicio de lavandería, limpieza, higiene y fumigación. $1,312,609.37 $4,225,281.29 Estos rubros fueron los que se identificaron para el mantenimiento de la estación migratoria de Tapachula Chiapas, misma que no cumple con los estándares de higiene y no garantiza condiciones dignas para el alojamiento de la población. Material de limpieza $87,865.52 TOTAL. $9,405,549.38 Que equivale al 33% del presupuesto total de la estación migratoria de Tapchula, Chiapas. Finalmente cabe señalar que seguimos en la busqueda de una clara rendición de cuentas ya que de los rubros señalados en el ejercicio del gasto para estaciones migratorias en el año 2006, muchos de ellos no tienen alguna lógica aparente de estar etiquetados o no sabemos 4 Art. 208 del reglamento de la Ley General de Población 5 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías del derecho al debido proceso No. VII 6 Este estimado se tomo del presupuesto ejercido en la estación migratoria de Tapachula Chiapas para el año 2006, según fuentes del INM
para que se utilizan los recursos. Es por ello que estas son tan solo algunas conclusiones parciales de un ejercicio que pretende entender la lógica del gasto en las estaciones migratoiras, para proponer una alternativa mas eficiente que garantice a la población migrante un trato digno y que no viole sus derechos ni sus garantías.
LA SITUACIÓN DE LAS ESTACIONES MIGRATORIAS EN MÉXICO 1 I. LAS ESTACIONES MIGRATORIAS EN MÉXICO 2 El artículo 208 del Reglamento de la Ley General de Población (RLGP), establece que Las estaciones migratorias son instalaciones físicas a cargo del Instituto, para el aseguramiento de extranjeros en los términos que señala la ley. El Secretario expedirá las disposiciones administrativas que regirán las mismas, las cuales preverán, cuando menos, lo relativo a los siguientes aspectos: I. Objeto del aseguramiento; II. Duración máxima de la estancia de los extranjeros o extranjeras asegurados y III. Respeto a los derechos humanos de los asegurados. Según el Informe Especial de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sobre la Situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y Lugares Habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana, México cuenta con 119 establecimientos, 51 permanentes y 68 habilitados de acuerdo con las necesidades del INM 3. El mismo artículo 208 del RLGP menciona que su contenido sólo aplicará para las estaciones migratorias del INM y no para los lugares habilitados, lo cual implica que hay migrantes asegurados que reciben un trato diferente y cuya situación jurídica y condiciones de aseguramiento no quedan normadas claramente. Además de esta diferencia, la detención o aseguramiento de los y las migrantes en las Estaciones Migratorias restringe diversos derechos y libertades de esta población. Entre ellos, el derecho al debido proceso. II. NORMATIVIDAD RELATIVA A LAS ESTACIONES MIGRATORIAS En cumplimiento del Artículo 208 del RLGP en 2001 la Secretaría de Gobernación publicó en el Diario Oficial de la Federación el ACUERDO por el que se emiten las Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias del Instituto Nacional de Migración (en adelante Normas de Funcionamiento). Dichas normas regulan [...] el funcionamiento y organización de las estaciones migratorias [...] 4. Desde el año pasado, el Instituto Nacional de Migración publicó en su página electrónica un Proyecto de Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias (en 1 Documento elaborado por Sin Frontera, I.A.P. (agosto de 2007) y entregado a Florentín Meléndez, durante su visita a México como Relator de Personas Privadas de Libertad. Actualizado en noviembre del mismo año para ser entregado a representantes del Congreso mexicano. 2 Tomado de Sin Fronteras, I.A.P. Situación de los Derechos Humanos de la Población Migrante en las Estaciones Migratorias de la Ciudad de México y de Tapachula, Chiapas México, 2007. 3 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Informe especial de la Comisión Nacional de Derechos humanos sobre la situación de los derechos humanos en las estaciones migratorias y lugares habilitados del Instituto Nacional de Migración en la República Mexicana. 2005. pp.2 4 Artículo 1 de las Normas de Funcionamiento de las Estaciones Migratorias del Instituto Nacional de Migración. 1
adelante Proyecto Normas de Funcionamiento). Dicho proyecto sustituiría el Acuerdo publicado en 2001. En seguimiento y ante la repercusión que dicho Proyecto de Normas de Funcionamiento tendría en la situación de los derechos humanos de la población asegurada en las estaciones migratorias, diversas organizaciones civiles nos dimos a la tarea de hacer un análisis de las mismas y de buscar mecanismos de diálogo con las autoridades migratorias. Ante la falta de acciones concretas para el establecimiento de mecanismos de consulta que atendieran y recopilaran las propuestas de la sociedad civil en la definición de las Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias, el 8 de mayo del presente año Amnistía Internacional, Sección Mexicana, el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, O.P. A.C., el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C., la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, el Centro Nacional de Comunicación Social A.C., el Colectivo Contra la Tortura y la Impunidad, el Programa de Derechos Humanos de la Universidad Iberoamericana, PRODESC, la Red Nacional de Organismos civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos y Sin Fronteras, I.A.P., llevamos a cabo la CONSULTA SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LA DETENCIÓN DE EXTRANJEROS EN MÉXICO 5 Como resultado de dicho foro generamos un documento que incluye los lineamientos mínimos para la formulación de una normativa que garantice el respeto de todos los derechos humanos a las personas migrantes aseguradas en las estaciones migratorias. Asimismo, constituye una base sobre la cual como organizaciones civiles interesadas en el tema deseamos entablar un diálogo con el Ejecutivo Federal de manera tal que nuestros comentarios sean considerados en la elaboración de una normatividad que respete los derechos humanos de la población migrante. Dicho documento se presentó a la Secretaría de Gobernación y al Instituto Nacional de Migración en una reunión a finales del mes de mayo. Misma reunión en la que se nos invitó a un foro de presentación del nuevo Proyecto de Normas de Funcionamiento en la primera semana de junio. Como seguimiento, a dicha reunión enviamos comentarios al articulado del Proyecto de Normas de Funcionamiento y quedamos en espera de una próxima reunión para dialogar al respecto. Reunión que no se llevó a cabo, ya que sólo recibimos la respuesta a nuestros comentarios en versión electrónica 6 y que no corresponde a respuestas fundadas y motivadas. Nos preocupa sobremanera tanto la falta de disposición de las autoridades para dialogar con las organizaciones de la sociedad civil, como la prevalecía de artículos que restringen los derechos de la población asegurada. Si bien el Instituto aceptó positivamente algunas de las observaciones y propuestas de las organizaciones civiles, desafortunadamente se mantuvieron intactas disposiciones legales que transgreden y violan gravemente los derechos humanos de las personas migrantes aseguradas en las Estaciones Migratorias, tales como la toma de huellas dactilares y fotografía de los y las migrantes, y la privación indefinida de su libertad a causa del ejercicio legitimo a su derecho de acceso a la justicia judicial o administrativa. 5 El documento con los resultados del foro de consulta puede facilitarse en versión electrónica o impresa. 6 El documento con el que el INM dio respuesta a las propuestas hechas por las organizaciones de la sociedad civil puede facilitarse en versión electrónica o impresa. 2
El 27 de septiembre de 2007, tuvimos conocimiento de que la Secretaría de Gobernación presentó a la COFEMER el Anteproyecto de Normas de Funcionamiento de las Estaciones Migratorias, presuntamente consensuado con la sociedad civil. Proyecto que retiró, nuevamente, a los dos días de su entrega. A unos cuantos días de ello, el 17 de octubre, la Comisión de Asuntos Fronterizos de la H. Cámara de Diputados, solicitó la comparecencia de la Comisionada del Instituto Nacional de Migración para la celebración de una reunión de trabajo en relación con el Proyecto de Normas de las Estaciones Migratorias. Asimismo, en sesión de 18 de octubre la H. Cámara de Senadores aprobó un punto de acuerdo del Senador Chiapaneco Fernando Velásquez López de la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática (PRD), en el que se exhortó al Secretario de Gobernación y a la Comisionada para que previo envío del Anteproyecto de las Estaciones Migratorias se revisara el documento, con el fin de hacerlo congruente con los proyectos de reforma que se están realizando en dicha cámara. Finalmente, el 26 de octubre, volvió a presentarse a la COFEMER el Anteproyecto de Normas de Funcionamiento de las Estaciones Migratorias, con lo que parecen ser sus últimas modificaciones. Desafortunadamente, en la última versión pública del Anteproyecto de Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias, las organizaciones que hemos dado seguimiento al proceso, hemos constatado que persisten normas jurídicas que ponen en riesgo el respeto efectivo y eficiente a los derechos humanos de las personas migrantes aseguradas por la autoridad migratoria. En este sentido, prevalece una visión criminalizadora y discriminatoria de la población migrante, así como obstáculos normativos claramente dirigidos a evitar el ejercicio y acceso al principio de legalidad, el derecho de audiencia y de defensa, entre otras graves violaciones que constituyen una inobservancia al principio de progresividad de los derechos humanos. De ahí que mediante dicho proyecto propuesto para regular el funcionamiento de las Estaciones Migratorias, se estén violentando diversas disposiciones nacionales e internacionales de protección y respeto a los derechos de los extranjeros en nuestro país. Las organizaciones civiles e instituciones que hemos seguido este proceso, solicitamos al Congreso de la Unión su actuación para evitar que las Normas sean aprobadas en detrimento de la situación de los y las migrantes detenidos en las diferentes estaciones migratorias de la República Mexicana. Organizaciones e instituciones involucradas en el proceso de seguimiento: Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez; Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, OP, AC.; Red de Organismos Civiles de Derechos Humanos, Todos los Derechos para Todos y Todas; Amnistía Internacional, Sección México; Servicio Jesuita a Migrantes; Colectivo contra la Tortura y la Impunidad; Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C; Sin Fronteras I.A.P.; Clínica de Interés Público del ITAM; Proyecto Prodesc; Programa de Derechos humanos de la UIA; y Centro Nacional de Comunicación Social. 3
LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN MIGRANTE ASEGURADA ANTE LA PROPUESTA DE CAMBIOS EN LAS NORMAS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ESTACIONES MIGRATORIAS México 2007
LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN MIGRANTE ASEGURADA ANTE LA PROPUESTA DE CAMBIOS EN LAS NORMAS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ESTACIONES MIGRATORIAS Índice de contenido Antecedentes...3 1. Migración y Derechos Humanos...4 2. Normatividad y Derechos Humanos...16 3. Análisis del Proyecto de Normas de Funcionamiento de las Estaciones Migratorias...19 Anexo I. Tabla de análisis del contenido del Proyecto de Normas...33 2
LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN MIGRANTE ASEGURADA ANTE LA PROPUESTA DE CAMBIOS EN LAS NORMAS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ESTACIONES MIGRATORIAS Antecedentes Las Estaciones Migratorias como centros de detención para extranjeros, han constituido una preocupación constante para las organizaciones civiles de derechos humanos, especialmente a partir de la incorporación del Instituto Nacional de Migración al Consejo de Seguridad Nacional. Desde entonces, paulatinamente se ha dado el endurecimiento del control migratorio, el aumento de la discrecionalidad y del aislamiento de las personas extranjeras dentro de la Estaciones Migratorias. En fecha reciente, el Instituto Nacional de Migración (INM) anunció la elaboración de nuevas Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias (en adelante, Proyecto de Normas), mismas que legitiman graves violaciones a derechos humanos como el debido proceso, el acceso a la justicia, el derecho a la defensa, a la no discriminación y a la igualdad, así como a algunos principios incluyendo el interés superior del niño. Además, dan lugar a un gran número de actos arbitrarios y abusos de poder de la autoridad migratoria en contra de las personas extranjeras aseguradas. Autoridades del Instituto Nacional de Migración manifestaron su disposición para establecer mecanismos de consulta con diferentes organizaciones de la sociedad civil con la finalidad de tomar en cuenta sus observaciones en las modificaciones a las normas de funcionamiento de las estaciones migratorias. Sin embargo, esta disposición no se ha manifestado en acciones concretas que permitan la participación efectiva de organizaciones vinculadas al fenómeno migratorio y a la protección y defensa de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familiares; ni en la creación de mecanismos de consulta que atiendan y recopilen las propuestas de la sociedad civil en la definición de las Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias. Por tal motivo, el 8 de mayo del presente año Amnistía Internacional, Sección Mexicana, el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, O.P. A.C., el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C., la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, el Centro Nacional de Comunicación Social A.C., el Colectivo Contra la Tortura y la Impunidad, el Programa de Derechos Humanos de la Universidad Iberoamericana, PRODESC, la Red Nacional de Organismos civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos y Sin Fronteras, I.A.P., llevaron a cabo la CONSULTA SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LA DETENCIÓN DE EXTRANJEROS EN MÉXICO Este evento tuvo como finalidad generar los lineamientos mínimos para la formulación de una normativa que garantice el respeto de todos los derechos humanos a las personas migrantes aseguradas en las estaciones migratorias. Se realizaron mesas de análisis del proyecto de modificación a las normas desde las diferentes perspectivas y líneas de trabajo de las organizaciones participantes. 3
El presente documento es el resultado de esta reunión de trabajo. Constituye una base sobre la cual como organizaciones civiles interesadas en el tema deseamos entablar un diálogo con el Ejecutivo Federal de manera tal que nuestros comentarios sean considerados en la elaboración de una normatividad que respete los derechos humanos de la población migrante. La primera parte desarrolla, a partir de los estándares internacionales de derechos humanos, cuáles son los principales derechos de la población migrante y cuáles de ellos se ven vulnerados ante una situación de detención. En la segunda sección se desarrollan algunos conceptos y principios importantes que se deben considerar para que una norma contenga una perspectiva de derechos humanos. Ello incluye un análisis de la normatividad para entender cuáles son los alcances y lugar que ocupan las Normas de Funcionamiento de las Estaciones Migratorias en la jerarquía legal de México, así como su alcance. El tercer apartado expone el impacto que el Proyecto de Normas de funcionamiento de las estaciones migratorias tiene en términos de violaciones a los derechos humanos de la población asegurada. Lo anterior, a la luz de lo establecido tanto en las fuentes de derecho nacional como internacional. 1. Migración y Derechos Humanos 1.1. Derechos humanos de la población migrante México, al igual que diversos países, es origen, tránsito y destino de diversos flujos migratorios. Dentro de esos flujos viajan trabajadores migratorios 1, solicitantes de asilo, refugiados 2 y víctimas de la trata de personas y de otras formas de violencia. A partir de los conceptos y definiciones que aparecen en diversos instrumentos internacionales, se puede definir a un migrante como toda persona que se encuentra fuera de su país de origen. Los y las migrantes pueden haber viajado con documentos suficientes o insuficientes, y permanecer en el país de manera regular o irregular. Para fines de este documento, se considera que las personas migrantes viajan con diversas finalidades, incluyendo: realizar una actividad económica; transitar hacia otro país; solicitar asilo; y, reunificarse con sus familiares. Toda persona que ingrese a territorio mexicano, independientemente de su situación migratoria y nacionalidad, goza de todas las garantías individuales contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como todos los derechos 1 Según la Convención Internacional sobre a Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, trabajador migratorio es toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional. 2 Solicitante de asilo es toda persona que debido a un temor de persecución pide protección de un Estado del que no es nacional (según la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados) o bien por que su vida, libertad y seguridad se ven amenazadas por las condiciones del contexto (según la Declaración de Cartagena). Refugiada es toda persona a quien se le ha reconocido dicha condición y que recibe la protección internacional o de otro Estado del que no es nacional. 4
humanos protegidos por los instrumentos internacionales firmados y ratificados por el gobierno mexicano. De lo anterior, se deriva una responsabilidad del Estado mexicano de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de la población migrante que transita o reside en el país. Los derechos humanos deben respetarse durante todas las etapas del proceso migratorio, incluyendo la verificación del estatus migratorio, la detención y la deportación de los y las migrantes. Respecto a la etapa de la detención, el Estado tiene especial responsabilidad pues Las personas privadas de libertad son más vulnerables y se encuentran particularmente en riesgo de sufrir violaciones a los derechos humanos. Su seguridad y bienestar están bajo la responsabilidad de la autoridad que los retiene, quien debe garantizar condiciones de detención que aseguren el respeto de los derechos humanos de los detenidos. 3 La o las personas que se encuentren aseguradas en las estaciones migratorias en México no han cometido un delito, ya que la normatividad migratorias es de naturaleza administrativa. Por lo tanto, la sanción que deriva de una falta administrativa debe apegarse a lo establecido en el Artículo 21 constitucional. El aseguramiento de las personas migrantes no debe de justificarse bajo el argumento de protección para ellas mismas ni para terceras personas. Además, las personas no deben ser detenidas con la finalidad de rendir un testimonio como testigos o como víctimas de un delito, sobre todo sin previa información y autorización. Finalmente, las personas que se encuentran bajo detención administrativa deberán ser separadas físicamente de las personas que se encuentren bajo detención penal. Derechos durante la verificación del estatus migratorio Los Lineamientos Regionales para la Protección de los Derechos Humanos de los y las Migrantes en Situaciones de Verificación del Estatus Migratorio, Detención, Deportación y Recepción (en adelante Lineamientos Regionales) definen la etapa de la verificación del estatus migratorio como el [ ] encuentro inicial de un migrante con un funcionario responsable de hacer cumplir la ley migratoria o con cualquier otra autoridad policíaca o de seguridad pública, siempre y cuando la legislación local lo permita. 4 Establecen también que durante la verificación del estatus migratorio se debe de atender el principio de la no discriminación y todas las personas deberán recibir un trato humano y digno, garantizando su integridad física y psicológica, y siempre en el marco de respeto a todos sus derechos. Los derechos deberán de ser garantizados desde el momento de la verificación del estatus migratorio hasta la deportación. Los derechos garantizados deberán de ser el derecho a ser informadas de manera pronta y expedita, y en su idioma, sobre el motivo de su verificación. La autoridad que realiza la verificación debe dar al o a la migrante su nombre e institución o corporación a 3 Asociación para la Prevención de la Tortura. Monitoreo de Lugares de Detención. Una guía práctica. Francia. Diciembre 2004. P.p. 22. 4 Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones. Lineamientos Regionales para la Protección de los Derechos Humanos de los y las Migrantes en Situaciones de Verificación del Estatus Migratorio, Detención, Deportación y Recepción. México. 2005. P. 29. 5
la que representa. Asimismo, el uso de la fuerza deberá de ser la excepción y no la regla. También deberá considerarse la situación de grupos en condiciones de vulnerabilidad como son las mujeres, niñas y niños, personas con algún padecimiento físico y/o psicológico y personas indígenas. Además, las personas tendrán el derecho a manifestar su intención de establecer su regular estancia en México y de solicitar asilo. Derechos durante la detención El Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión, define como persona detenida a toda persona privada de la libertad personal, salvo cuando ello haya resultado de una condena por razón de un delito 5. Por su parte, el Protocolo Facultativo de la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes define que por lugares de detención debe entenderse cualquier sitio en donde se encuentren o pudieran encontrarse personas privadas de su libertad 6. En el mismo Artículo 4º define la privación de la libertad como cualquier forma de detención o encarcelamiento o de custodia de una persona en una institución pública o privada de la cual no puede salir libremente, por orden de una autoridad judicial o administrativa o de otro autoridad pública 7. La Asociación para la Prevención de la Tortura incluye como lugar de detención a los centros de inmigración, zonas de tránsito en los aeropuertos internacionales, centros para solicitantes de asilo, y otros lugares de detención administrativa. Por lo anterior, se concluye que los migrantes y solicitantes de asilo asegurados en las estaciones migratorias en México son personas detenidas y privadas de su libertad. En este sentido, toda normatividad que regule a las estaciones migratorias o las condiciones de la estancia en dichos centros de los y las migrantes deben garantizar a la población referida los derechos que tienen todas las personas privadas de su libertad. Consideramos que la detención de las personas migrantes en las estaciones migratorias y lugares habilitados deben de atender a ciertos principios: 1. La atención deberá de ser individual 2. Debe de haber especial atención a grupos en condiciones de vulnerabilidad como son las mujeres, niñas y niños, personas con algún padecimiento físico y/o psicológico y personas indígenas 3. En las estaciones migratorias debe de existir la infraestructura necesaria para separar a la población por sexo y edad 4. En el caso de los lugares habilitados como estaciones migratorias, deberá de permanecer separada la población migrante de las personas que están cumpliendo una sentencia del ámbito penal 5. Las instalaciones deberán de respetar el principio de la unidad familiar 5 Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión. Apartado de uso de los términos. 6 Artículo 4. Protocolo facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes. 7 Ibidem. 6
6. Durante su estancia se deberán de garantizar los elementos del debido proceso y las condiciones dignas de aseguramiento. 1.2. Debido proceso legal en la materia migratoria La detención de personas migrantes se fundamenta en la violación a la normatividad migratoria, que forma parte de la materia administrativa. Por lo tanto, se trata de una detención de igual carácter y, como lo señala el Artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, Constitución Mexicana), ninguna autoridad de esta naturaleza puede imponer sanciones restrictivas de la libertad por más de 36 horas. Asimismo, la función de la detención de personas migrantes deberá ser garantizar su comparecencia ante la autoridad migratoria en el desarrollo del proceso administrativo que se les instaure. Por una infracción de carácter administrativo, una persona no podrá ser sujeta a un proceso penal. En ningún caso la detención de personas migrantes podrá considerarse o aducirse como una medida de carácter punitivo, y no podrá llevarse a cabo en condiciones en las que se restrinjan sus derechos humanos. Considerando lo anterior, en toda norma migratoria se debe evitar la presencia de conceptos del derecho penal y el uso de lenguaje criminalizador, a fin de que no se considere a los y las migrantes como delincuentes. El hecho de que se criminalice a la población migrante puede dar pie a la corrupción, la extorsión, la amenaza y la arbitrariedad. Todas ellas acciones de abuso de las que en la actualidad son victimas las y los migrantes indocumentados y solicitantes de asilo en nuestro país. Con relación a la detención de la población migrante, la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y sus Familias en su Quinto Informe de Progreso 8 ha señalado que en todo procedimiento administrativo y judicial en el que se encuentren en juego los derechos o intereses de un trabajador migratorio debe regir un quantum de debido proceso. Manifestó también que los Artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en Adelante Convención Americana) hacen parte del marco normativo relativo a las garantías judiciales y protección judicial de los derechos humanos que constituyen un piso mínimo de debido proceso a que tienen derecho todas las personas migrantes cualquiera que sea su situación migratoria. Agrega que en los procedimientos migratorios tanto de ingreso o permanencia como de expulsión se deben contemplar los elementos del debido proceso. Por su parte, en los Lineamientos Regionales se establece que Todas las personas migrantes tienen derecho a que la decisión en torno a su estatus migratorio se tome y ejecute con pleno respeto y garantía del derecho al debido proceso. 9 Los siguientes elementos configuran el derecho al debido proceso: 8 OEA/Ser.L/V/II.118 9 Red Regional de Organismos Civiles para las Migraciones (RROCM). Regionales para la Protección de los Derechos Humanos de los y las Migrantes en Situaciones de Verificación del 7
Principio de legalidad (adjudicar a un juez o autoridad administrativa responsable e imparcial) Derecho a la defensa Derecho a la información, traducción e interpretación de los procedimientos en una lengua que entienda el migrante Derecho a la comunicación Acceso a las autoridades consulares Los traslados de una estación migratoria o lugar habilitado a otro, o hacia los países de origen deberán de respetar mínimamente los derechos a la alimentación y al agua, a la integridad física y psicológica, a la información y a la comunicación. 1.2.1 Principio de legalidad (adjudicar a un juez o autoridad administrativa responsable e imparcial) Conforme a los diversos instrumentos internacionales, los Lineamientos Regionales establecen que La legislación de cada Estado deberá establecer con claridad cuáles son los criterios bajo los cuales las autoridades públicas pueden verificar el estatus migratorio de una persona migrante interna en el país, así como los procedimientos a seguir. 10 Asimismo, mencionan que las autoridades migratorias deberán presuponer la regularidad de la estancia de la persona entrevistada 11 y deberán [ ] contar con un escrito fundado y motivado de la autoridad competente para poder registrar, inspeccionar e investigar el estatus migratorio de una persona migrante que se encuentre dentro de su territorio nacional. 12 Para cumplir con este principio, se requiere una autoridad legítima y competente para actuar a nombre del Estado en estricto cumplimiento de las disposiciones legales existentes, y acorde con los mecanismos y procedimientos preestablecidos. 1.2.2 Derecho a la defensa El derecho a la defensa consiste en la facultad de toda persona, independientemente de su circunstancia social o jurídica, de ser asistido por sí mismo, por una persona de confianza o abogado durante todo proceso o procedimiento seguido por la autoridad para la determinación de sus derechos y obligaciones. Esta prerrogativa se materializa con el nombramiento de un abogado o bien, mediante la asignación de un abogado de oficio nombrado por el Estado, de quienes se exige en todos los casos adelantar una actuación diligente y eficaz. Esta, deberá dirigirse a asegurar no sólo el respeto por las garantías del acusado, sino también a que las decisiones proferidas en el curso del procedimiento se encuentren ajustadas al derecho y a la justicia. 13 Estatus Migratorio, Detención Deportación y Recepción. 2005. Lineamiento 5. Derecho al Debido Proceso. p.p. 18 10 Lineamiento 27. Principio de legalidad Op. Cit. RROCM p.p. 41 11 Lineamiento 28. Presunción de legalidad IBIDEM p.p. 41 12 Lineamiento 29. Orden de autoridad competente IBIDEM p.p. 42 13 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-106/05, Luis Donaldo Garzón Rojas. 8
El derecho a la defensa se encuentra en el debido proceso. Sin embargo, este derecho por su especial naturaleza cuenta con características propias como la asistencia letrada o gratuita; la asistencia de un traductor o interprete; derecho a contar con el tiempo indispensable y los medios adecuados para la preparación de la defensa; y, comunicación libre y privada con el defensor. Aunado a ello, para hacerlo efectivo es necesario que se garanticen otros derechos, entre ellos, la presunción de inocencia, el plazo razonable, la protección judicial y el recurso efectivo. Al respecto, los Lineamientos Regionales establecen que La persona migrante tiene derecho a ser oída para explicar los motivos de su presencia en el país o su voluntad de ingresar al mismo, antes de que se ordene su inspección o cateo, que sea devuelta al país de origen o de nacimiento, o que se ordene su detención. [ ] tiene derecho a no ser obligada a declarar ni a contestar las preguntas que la autoridad le formule si éstas no son relevantes para verificar su estatus migratorio. [ ] tiene derecho a conocer la violación de la ley migratoria de la cual es sospechosa y a que se le permita explicar y presentar la evidencia necesaria para demostrar su estatus migratorio. La persona migrante podrá ser asistida por un abogado o un consejero 14 1.2.3 Derecho a la información, traducción e interpretación de los procedimientos en una lengua que entienda el migrante Respecto a este componente del derecho al debido proceso, los Lineamientos Regionales establecen que Las personas migrantes tienen derecho a recibir información sobre el procedimiento migratorio que se adelante en su contra. Este derecho incluye la información sobre la autoridad que intercepta al migrante, información sobre el centro de detención al cual será conducido, información en torno al proceso migratorio que se le adelanta e información sobre el viaje de regreso al país de origen o de partida. 15 Mencionan también que La persona migrante detenida deberá ser informada sobre el nombre y dirección del centro de detención, las reglas del mismo y los servicios que se prestan. Al momento de su detención, [ ] también deberá ser informada sobre el proceso por el que se encuentra detenida, las razones para ello, las etapas procesales, así como de un estimativo del tiempo en el que se desarrollará su proceso, y cuándo podrá esperar que se tome una decisión en torno a ser puesta en libertad. [ ] deberá recibir información de oficio sobre cómo puede ponerse en contacto con el consulado de su país, conforme a lo establecido en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. En el caso de personas refugiadas o que soliciten asilo deberán recibir información sobre cómo pueden ponerse en contacto con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados o la institución u organización civil que brinda protección para solicitantes de asilo y refugiados. [ ] Las personas detenidas miembros de una misma familia deberán ser informadas sobre el lugar donde 14 Lineamiento 20. Derecho de defensa durante la verificación del estatus migratorio IBIDEM p.p. 36 15 Lineamiento 6. Derecho de defensa durante la verificación del estatus migratorio Op. Cit. RROCM p.p. 21 9
se encuentran detenidas los otros miembros de la familia. Las autoridades migratorias deberán proceder a efectuar la reunificación de los miembros de una misma familia. 16 Asimismo, toda comunicación con la persona migrante deberá hacerse en un idioma o lengua que entienda. En los casos necesarios, la autoridad ofrecerá los servicios de un intérprete que facilite dicha comunicación. Respecto a la información, también establecen que las autoridades migratorias deben tener listados nacionales de las personas detenidas y que dichos listados deberán ser públicos, previa autorización de los y las migrantes de que su nombre sea incluido. Los familiares de las personas migrantes tienen derecho saber si su familiar está detenido y a conocer tanto el nombre como la localización del centro en el que se encuentra. Esta información también será del conocimiento de las organizaciones civiles que prestan servicios y apoyo a la población migrante. 1.2.4 Derecho a la comunicación De acuerdo con los Lineamientos Regionales, Las personas migrantes detenidas deberán tener acceso a teléfonos. [ ] deberán poder hacer y recibir llamadas locales y de larga distancia nacional e internacional. Los precios de las tarifas telefónicas en los centros de detención deberán estar acordes con los precios competitivos del mercado. Las comunicaciones telefónicas no se interceptarán 17 con la finalidad de salvaguardar el derecho a la privacidad de las personas detenidas. Por lo anterior, se requiere que los centros de detención cuenten con un número suficiente y adecuado de aparatos que presten servicios de telefonía, con el objetivo de que este derecho no se vea limitado a tiempos de las llamadas y que todos los asegurados puedan contar con el servicio. 1.2.5 Acceso a las autoridades consulares Conforme a los Lineamientos Regionales, Toda persona migrante deberá ser informada sobre su derecho a solicitar asistencia consular al momento de verificar su estatus migratorio y siempre que la persona migrante haya dado su consentimiento, verbal o escrito, la autoridad migratoria deberá informar al consulado respectivo. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 y los acuerdos bilaterales firmados entre las partes. La información en torno a la asistencia consular deberá tener debida cuenta de la situación de las personas refugiadas o que soliciten asilo. 18 Las personas detenidas deberán tener a su disposición un listado telefónico de todos los consulados para ponerse en contacto con el de su país y solicitar asistencia, si lo estiman conveniente. Las personas refugiadas y solicitantes de asilo deberán tener la 16 Lineamiento 19. Derecho a la información en la detención Op. Cit. RROCM p.p. 35 17 Lineamiento 58. Derecho a la Comunicación Telefónica de las Personas Migrantes Detenidas IBIDEM p.p. 77 18 Lineamiento 18. Asistencia consular durante la verificación del estatus migratorio Op. Cit. RROCM p.p. 77 10
posibilidad de ponerse en contacto con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados o la institución que se encarga de la protección del solicitante de asilo o refugiado 19 Las autoridades consulares podrán visitar libremente a sus connacionales en los centros de detención migratoria y brindar su apoyo a los y las migrantes que lo requieran. 1.3. Condiciones Mínimas de Aseguramiento Derecho al aseguramiento en espacios físicos adecuados que eviten el hacinamiento considerado como un trato cruel e inhumano Los Lineamientos Regionales respecto a los centros de detención migratoria establecen que deben ser lugares destinados para la detención de migrantes con una capacidad máxima que sea de conocimiento público y en las que esté prohibido el hacinamiento. Menciona también que Las personas migrantes detenidas deberán ser alojadas en lugares adecuados y destinados para albergar personas. [ ] deberán cumplir las normas de seguridad pertinentes para proteger la integridad física y moral, y la vida de las personas que se encuentren detenidas. [ ] deberán tener condiciones de temperatura, iluminación, ventilación y limpieza adecuadas. [ ] deberán contar con la estructura física necesaria para alojar a las personas migrantes detenidas [ ] deberá contar por lo menos con un: área de alojamiento área de alimentación área de servicios médicos servicios sanitarios con duchas salas para entrevistas o visitas con condiciones de privacidad área para practicar ejercicios físicos biblioteca salón para reuniones de grupos áreas donde facilitar actividades recreativas, educativas y religiosas 20 Los centros de detención migratoria deberán contar con áreas en las que se pueda separar a la población por edad y sexo, además de contar con áreas comunes y áreas en donde se puedan alojar familias que viajan juntas. Las personas migrantes que requieren de especial protección o que tienen necesidades especiales, como los niños, niñas y adolescentes, las personas de la tercera edad, personas enfermas y mujeres embarazadas o lactantes, deberán permanecer en centros en donde reciban la atención adecuada. 21 19 Lineamiento 40. Derecho a la protección consular en la detención IBIDEM p.p. 77 20 Lineamiento 42. Centro de detención Op. Cit. RROCM p.p. 59-60 21 Lineamiento 43. Centro de atención de las personas migrantes que requieren especial protección y no pueden ser detenidas IBIDEM p.p.61 11
El procedimiento utilizado para el registro del ingreso de las personas detenidas en las estaciones migratorias deberá permitir hacer una evaluación del estado físico y psicológico de la persona, e identificar a posibles solicitantes de asilo, víctimas de trata y de violencia familiar para su adecuada canalización, ya sea ante autoridades e instancias nacionales o en sus países de origen. Derecho a no ser privado de sus bienes o sus posesiones durante su detención Las personas migrantes detenidas tienen derecho a que sus bienes y objetos personales - incluyendo dinero - sean inventariados y guardados durante el tiempo de detención y les será devueltos cuando sean puestas en libertad. Las personas migrantes detenidas podrán conservar un mínimo de objetos y documentos con ellas en el centro de detención 22 Derecho a la salud física y psicológica, incluyendo la accesibilidad de elementos de higiene personales Al respecto, los Lineamientos Regionales establecen que Las personas migrantes detenidas deberán recibir atención médica cuando la requieran. El concepto de salud incluye salud física y mental. Los centros de detención deberán proveer los medicamentos y tratamientos necesarios para atender la salud de las personas detenidas. La atención de la salud incluye exámenes de ingreso. La atención médica deberá prestarse en un idioma que entienda la persona detenida, o a través de un intérprete. Las personas migrantes detenidas deberán tener acceso a un área de ejercicios diariamente. Las personas migrantes vulnerables y aquellas que se encuentren enfermas, físicamente o mentalmente, deberían ser alojadas en instalaciones especiales para recibir atención médica, en un lugar distinto del resto de los detenidos, pero por ningún motivo incomunicados. La persona migrante podrá obtener una copia de su expediente médico si así lo solicita. 23 En cuanto a la higiene, establecen que Las personas migrantes detenidas deberán recibir productos para el aseo personal. Los centros de detención deberán proveer los elementos necesarios para la higiene personal de las personas detenidas. Los centros de detención deberán tener la infraestructura necesaria para garantizar condiciones de higiene adecuadas 24 Derecho a la alimentación, incluyendo el derecho al agua potable Los Lineamientos regionales mencionan que Las personas migrantes detenidas deberán de recibir una dieta adecuada, nutritiva y balanceada para mantener su nivel energético y de salud. La alimentación deberá distribuirse en tres comidas diarias, por lo menos, en horarios preestablecidos que deberán cumplirse. La dieta se deberá 22 Lineamiento 56. Derecho a la Propiedad de las Personas Migrantes Detenidas IBIDEM p.p.76 23 Lineamiento 49. Derecho a la salud de las personas migrantes detenidas IBIDEM p.p. 69 24 Lineamiento 50. Condiciones de higiene de las personas migrantes detenidas IBIDEM p.p. 71 12
modificar por razones religiosas y de salud. Las personas detenidas deberán tener acceso permanente y directo a agua potable 25 Derecho a la integridad física, trato digno y humano De acuerdo al Artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano 26 Derecho a la libertad de culto y expresión Al respecto, los Lineamientos Regionales mencionan que Los centros de detención deberán permitir el acceso de sacerdotes, ministros, pastores o guías espirituales de cualquier fe, quienes podrán oficiar servicios religiosos y hacer visitas pastorales. La participación de las personas detenidas deberá ser voluntaria. Se deberá permitir a las personas migrantes detenidas tener a su disposición los elementos necesarios para el ejercicio de sus cultos. Los centros de detención deberán adecuar la dieta alimenticia a las creencias religiosas de las personas migrantes detenidas 27 Derecho a la no discriminación De acuerdo con los establecido en los Lineamientos Regionales, Ninguna persona migrante será sujeta a la verificación de su estatus migratorio en razón de su raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social 28 La detención de personas migrantes deberá llevarse a cabo bajo el principio de no discriminación. No deberán hacerse distinciones, exclusiones, restricciones o preferencias entre las personas detenidas con fundamento en su raza, origen nacional, nacionalidad, grupo étnico, sexo, edad, orientación sexual, idioma, religión, opinión política, otra clase de opinión u otro estatus o condición social 29 El derecho a la no discriminación deberá ser respetado por las autoridades migratorias en todo momento y guiará su actuación respecto a todas las personas detenidas. Derecho de Petición El reglamento del centro de detención deberá incluir un procedimiento para la formulación de peticiones por parte de las personas migrantes detenidas, en relación 25 Lineamiento 51. Derecho a la alimentación de las personas migrantes detenidas Op. Cit. RROCM p.p. 72 26 Artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 27 Lineamiento 55. Ejercicio de la libertad de conciencia y de cultos de las personas migrantes detenidas IBIDEM p.p. 76 28 Lineamiento 13. Prohibición de discriminación en la verificación del estatus migratorio IBIDEM p.p. 48 29 Lineamiento 35. Prohibición de la discriminación en la detención IBIDEM p.p. 48 13
con los servicios y condiciones de detención. Asimismo, se deberá establecer un procedimiento que permita a las personas migrantes detenidas formular quejas contra el personal del centro de detención en relación con los servicios y al tratamiento que están recibiendo. El procedimiento deberá ser confidencial y deberá proteger a la persona migrante detenida de posibles represalias 30 Derecho a la comunicación Sobre este derecho, se abundó en el apartado del debido proceso. Sin embargo, el acceso a servicios telefónicos para hacer y recibir llamadas forma parte de las condiciones que deben tener los centros de detención en los que se aloja a la población migrante. Derecho a realizar visitas con familiares dentro de la estación y recibir visitas del exterior Los Lineamientos Regionales sobre este tema establecen que Las personas migrantes detenidas tendrán derecho a recibir visitas. Las visitas deberán llevarse a cabo en cumplimiento de las reglas del centro de detención. Dichos reglamentos deberán de proveer la mayor flexibilidad posible para las mismas de manera que las organizaciones y abogados puedan prestar sus servicios a las personas detenidas en condiciones de privacidad. Las visitas también deberán permitir la convivencia familiar 31 Derecho a la identidad de las y los niños nacidos en territorio mexicano Según el Artículo 7 párrafo 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, El niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a su nombre, a adquirir una nacionalidad, y en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y ser cuidado por ellos. 32 Por otra parte el Artículo 8 párrafo 1 del mismo instrumento, menciona que Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencia ilícitas. 33 En virtud de lo anterior y considerando que todo niño nacido en territorio mexicano tiene derecho a preservar su identidad, en caso de ser asegurado o de que nazca durante la detención de la madre, deberá de ser registrado inmediatamente, y a su familia se le dará la información correspondiente sobre su derecho a la regularización en México. 30 Lineamiento 61. Formulación de Peticiones y Quejas por Parte de las Personas Migrantes Detenidas Op. Cit. RROCM p.p. 80 31 Lineamiento. 60 IBIDEM p.p. 79. 32 Artículo 7 párrafo 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño 33 Artículo 7 párrafo 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño 14