PLAN DIDÁCTICO PARA LA GESTIÓN

PLAN DIDÁCTICO PARA LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS EL SALVADOR

PLAN DIDÁCTICO PARA LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS Ayuda en Acción Unidad Ecológica Salvadoreña Noviembre 2012

PRESENTACIÓN La Unidad Ecológica Salvadoreña UNES a través del equipo técnico y multidisciplinario del Programa de Ciudades Sustentables (PCS UNES) en el marco del desarrollo de la Consultoría Construcción Participativa de Metodologías para Ayuda en Acción, ha elaborado esta propuesta didáctica con el aporte valioso de técnicos/técnicas, lideres/lideresas comunales y actores locales de los diferentes territorios que trabaja Ayuda en Acción en el país. Estos aportes han contribuido a la construcción de esta propuesta que está encaminada hacia una visión integral de la gestión de riesgos como paradigma social, y que con la experiencia que UNES tiene, se consoliden herramientas didácticas a fin de instituciones y comunidades que trabajen el tema puedan fortalecer sus procesos locales a través de la capacitación y sensibilización sobre su territorio.

Contenido INTRODUCCIÓN 9 CARACTERIZACION DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS LOS DESASTRES COMO PARTE DE LA CRISIS DE CIVILIZACIÓN Y LA DESASTROLOGÍA COMO UNA APROXIMACIÓN AL ESTUDIO DE LOS ESCENARIOS DE RIESGOS. 12 PREMISAS CONCEPTUALES Y CATEGORICAS EN EL MARCO DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGO 16 ENFOQUES Y MODELOS PARA LA CARACTERIZACION DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS. 22 ANALISIS DEL MARCO LEGAL 30 LA TIERRA COMO ECOSISTEMA VIVO Y LOS ENFOQUES DE LA GESTIÓN DE RIESGOS 38 LA ORGANIZACIÓN COMUNITARIA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO 45 JORNADA 1 45 JORNADA 2 49 PROTOCOLOS PARA LA GESTIÓN REACTIVA DEL RIESGO 56 JORNADA 1 58 JORNADA 2 61 JORNADA 3 62 JORNADA 4 64 JORNADA 5 66 JORNADA 6 69 LEGISLACIÓN AMBIENTAL PARA LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS 74 LA CUENCA Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL RIESGO 79 ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO 83 CAMBIO CLIMÁTICO: GÉNESIS E IMPACTOS 92 SUSTENTABILIDAD Y GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS 97 BIBLIOGRAFÍA 99 ANEXOS 102 ANEXO 1: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 1: LA TIERRA COMO ECOSISTEMA VIVO Y LOS ENFOQUES DE LA GESTIÓN DE RIESGOS 102 ANEXO 2: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 2: LA ORGANIZACIÓN COMUNITARIA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO 106 ANEXO 3: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 3: PROTOCOLOS PARA LA GESTIÓN REACTIVA DEL RIESGO 109 ANEXO 4: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 4: LEGISLACIÓN PARA LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL RIESGO 118 ANEXO 5: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 5: 120 CUENCA Y GESTIÓN DE RIESGOS 139

ANEXO 6: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 6: ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO 123 ANEXO 7: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 7: CAMBIO CLIMÁTICO: GÉNESIS E IMPACTOS 125 ANEXO 8: CARTILLA METODOLÓGICA TEMA 8: SUSTENTABILIDAD Y GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS 127 ANEXO 9: PRIMERA LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 1 128 ANEXO 10: SEGUNDA LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 1 135 ANEXO 11: TERCERA LECTURA COMPLEMENTATARIA PARA TEMA 1 137 ANEXO 23: LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 6 190 ANEXO 24: CARTILLA POPULAR SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 202 ANEXO 25: LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 7 207 ANEXO 26: ILUSTRACIONES PARA TEMA 7 217 ANEXO 27: EXPLICACIÓN DE TÉCNICA CAFÉ MUNDIAL (TEMA 7) 221 ANEXO 28: LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 8 222 ANEXO 29: CONCEPTOS FUNDAMENTALES 224 ANEXO 12: PRIMERA LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 3 139 ANEXO 13: SEGUNDA LECTURA COMPLEMENTARIA 148 ANEXO 14: GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE MAPAS DE RIESGOS 151 ANEXO 15: SIMBOLOGÍA PARA MAPAS DE RIESGOS (AMENAZAS) 154 ANEXO 16: SIMBOLOGÍA PARA MAPAS DE RIESGOS (RECURSOS) 154 ANEXO 17: SIMBOLOGÍA PARA MAPAS DE RIESGOS (RECURSOS) 155 ANEXO 18: GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES COMUNALES DE PROTECCIÓN CIVIL 155 ANEXO 19: TERCERA LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 3 167 ANEXO 20: LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 4 168 ANEXO 21: REFRANES UTILIZADOS EN EL TEMA 5 178 ANEXO 22: LECTURA COMPLEMENTARIA PARA TEMA 5 179

Construcción Participativa de Metodologías 9 INTRODUCCIÓN La gestión de riesgos se ha vuelto un tópico de debate y discusión como paradigma ante la generación constante de escenarios vulnerables y expuestos a amenazas, siendo esto un mecanismo que contribuye a los procesos de desarrollo de una sociedad. Al hablar de gestión de riesgos, significamos procesos sociales, en los cuales la inversión económica, la voluntad política y los elementos cognoscitivos de la ciencias son fundamentales para poder actuar en el marco de una gama teórica sobre la gestión de riesgos, encontrando así, diversas metodologías y enfoques para la aplicación de la gestión de riesgos, desde formas de accionar dirigidas hacia una gestión de riesgos que brinde una eficaz respuesta, hacia otras formas que se determinan en procesos más prospectivos. Dentro de esta gama de formas metodológicas de accionar en gestión de riesgos, se presenta a continuación una propuesta de marco didáctico que recoge una visión más integral de cómo poder gestionar el riesgo a nivel local, con el fin que sirva para contribuir a procesos de transformación de las condiciones de vulnerabilidad partiendo de la educación y participación social. Este propuesta didáctica, denominada Construcción Participativa de Metodologías Formativas para la Gestión Estratégica de Riesgos, se basa en el marco de acción de la gestión estratégica de riesgos, la gestión comunitaria de riesgos a desastres y la gestión ecológica del riesgo, caracterizándose en un modelo educativo con un enfoque en la integralidad de todos los elementos para la aplicación de procesos a plazos que garanticen transformaciones hacia la sustentabilidad del territorio. Los contenidos de este plan están modelados en 8 temas estructurados con líneas metodológicas a seguir para el desarrollo de cada tema en jornadas de 5 horas, además con anexos que complementen su realización. Además, para entender el marco teórico que lleva impregnado el plan didáctico, se antepone dentro de este plan, toda la visión que caracteriza la gestión estratégica de riesgos, dado que los temas están planteados desde este modelo, y que se enriquece con planteamientos de la gestión comunitaria de riesgos y la gestión ecológica. Si bien la gestión estratégica de riesgos propone tres submodelos a seguir para poder construir a largo plazo escenarios de sustentabilidad (Gestión Reactiva, Correctiva y Prospectiva de Riesgos), los temas de este plan didáctico, se han planteado de la misma forma, a fin de que este proceso educativo se convierta en un proceso de trabajo comunitario, y así, los elementos teóricos se estén aplicando dentro de la comunidad. También cabe mencionar que cada desarrollo temático, cuenta con elementos metodológicos y técnicas que permitan el aprender pero haciendo práctica de los contenidos asimismo como se ha incluido lenguaje que metodológicamente permita una mejor aprehensión.

10 Construcción Participativa de Metodologías Cabe mencionar que este plan didáctico ha sido construido participativamente con técnicos, técnicas de Ayuda en Acción, liderazgo de las comunidades y actores locales de las siete regiones en el país en las que trabaja Ayuda en Acción, y aportes del equipo técnico del Programa de Gestión Ecológica de Riesgos de la Unidad Ecológica Salvadoreña. Con esto, se pretende que el material sirva para que la comunidad trabaje su territorio en función de gestionar el riesgo de manera integral, viéndolo desde la cuenca, desde el ordenar el territorio, desde conocer la dinámica de la tierra, desde concebir al planeta como ser vivo, y desde verse como un actor principal en la construcción de su desarrollo.

CARACTERIZACIÓN DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS

12 Construcción Participativa de Metodologías LOS DESASTRES COMO PARTE DE LA CRISIS DE CIVILIZACIÓN Y LA DESASTROLOGÍA COMO UNA APROXIMACIÓN AL ESTUDIO DE LOS ESCENARIOS DE RIESGOS. Existe un esbozo de problemas, crisis y conflictos de civilización en los contextos actuales de la sociedad en el mundo, que conllevan a desencadenar efectos graves con respecto al goce pleno de condiciones de vida de manera digna, equitativa e igualitaria tanto para hombres, mujeres, etnias, niños, niñas, jóvenes, adultos así como en garantizar las subsistencia del planeta y sus recursos. Dentro de ello encontramos crisis financieras, crisis climáticas, crisis de cultura, conflictos bélicos, luchas ambientales, crisis ecológicas, etc. Dentro de todo este andamiaje de crisis y conflictos, los desastres son un elemento que está dentro de tal contexto, y que en las últimas décadas, el aumento de estos como el nivel de probabilidad a que sucedan, ha aumento, y esto parte de tres premisas fundamentales: uno, que existen sistemas de vulnerabilidades construidos y articulados bajo el comportamiento político, económico, ambiental y social de un territorio; dos, partiendo de ese sistema de vulnerabilidades se crean condiciones de exposición ante amenazas, las cuales son parte de la dinámica de la tierra, y que en algunos casos, han sido alteradas por la intervención humana (como el cambio climático); y tres, la falta de creación de condiciones para la transformación de tal crisis en sustentabilidad. Claros ejemplos se tienen con los últimos hechos a nivel mundial y regional como el terremoto de Japón (2011), Haití (2010), la Depresión Tropical E12 (2011), la Tormenta Tropical Stan (2005) que han desencadenado una serie de pérdidas sociales, económicas y ambientales. A partir de ello, el estudio de las causas de los desastres ya sean de origen natural, socionatural o meramente humano, se aborda en cómo está estructurado ese sistema de vulnerabilidades, el cual nace en la forma que una sociedad se ha configurado con respecto a las decisiones, acciones y comportamientos dentro de un territorio en materia política, económica, social y ambiental. Es decir, que la base de las causas de esos sistemas de vulnerabilidad, yacen fundamentalmente: a) En las relaciones de sobreexplotación de los recursos naturales de un territorio y la falta de estimación de los recursos naturales como elementos finitos. b) En las desigualdades sociales y económicas de una sociedad que coloca en ventaja a una parte de la población y en desventaja a otra parte que no se apropia de los medios y condiciones necesarias para poder estructurar un sistema de bienestar social equitativo. c) La caracterización política de ese contexto, la cual determina las acciones, estrategias y reglamentos de regulación, alineación y prospección de una sociedad, el territorio y los elementos que se interrelacionan.

Construcción Participativa de Metodologías 13 El sistema de vulnerabilidades se caracteriza como un factor interno en el marco de la generación y construcción de escenarios de desastres o de posibilidades a suceder (riesgo), pero también se encuentra los elementos de coacción que atribuyen a que se genere tales escenarios, y en esta parte, están los factores de amenaza que dependiendo del estado de ese sistema de vulnerabilidad, conllevan a que una sociedad o estructura este más expuesta a las afectaciones que se convierten en desastre una vez la interacción suceda. Partiendo de ese nivel de exposición a amenazas, es necesario recalcar que otro factor condicionante, es el nivel de capacidad que tal estructura o sociedad tiene para poder transformar tales sistemas de vulnerabilidades en sistemas de sustentabilidad, bienestar y desarrollo. A partir de ello, es necesario que para tal crisis vinculada a los desastres y su potencial sucesión, se tomen las medidas necesarias que puedan generar capacidades para la trasformación de esa realidad para una mayor sustentabilidad. Son muchos los investigadores y tomadores de decisiones a diferentes niveles, que imbuidos en la moda de la gestión de riesgo generan programas y proyectos con estos fines, restándole importancia a la necesidad de contar con una buena base cognoscitiva y de políticas que aseguren la sustentabilidad, indispensable para poder dirigir eficazmente las acciones. Todo el mundo quiere ocuparse del riesgo sin un dominio pleno de lo que representa y sobre todo del conocimiento y la transformación de las causas que lo producen. Se establece como objetivo el qué, sin tener claro el cómo para actuar sobre las causas para su gestión y su transformación a plazos. El incremento de las pérdidas económicas y de vidas humanas a través del tiempo debido a situaciones de desastres expresa una tendencia realmente alarmante, donde se demuestra que las políticas y estrategias aplicadas para la prevención y mitigación de estos hechos, hasta el momento no han sido efectivas, y que sigue siendo el mundo subdesarrollado y pobre el más vulnerable ante estas realidades, el que aporta el mayor número de muertos, y al que le cuesta más recuperarse de situaciones de catástrofes, pues no se puede desvincular este tema de los modelos de desigualdad existentes en el planeta y a la situación que sufren los países en vías de desarrollo. El siglo XXI se ha caracterizado por un impulso significativo en el plano internacional y regional hacia la gestión de los riesgos de desastres, a través de planes y políticas con tendencia hacia la disminución de las pérdidas de vidas y la protección de los bienes y recursos expuestos ante las diversas amenazas o peligros. Sin embargo, las estadísticas acerca del número de eventos catastróficos en los últimos 110 años en el planeta permiten aseverar que es necesario reconocer la amenaza creciente que significa la antropización incontrolada del planeta. Exposiciones inseguras y diversas a lo largo y ancho del planeta han acercado a valorar la aplicabilidad de los modelos de Causa y Efecto para representar la realidad de los desastres y sus implicaciones en el desarrollo de la humanidad. Un análisis de contexto, representa la coexistencia hoy en la región de diversos procesos y políticas desde las aprobadas por Naciones Unidas hasta las de carácter regional y local, sin embargo, si bien hay avances en la proyección y plataformas sobre el tema, pocos son los adelantos con relación a los indicadores representativos de las reducciones especificas de las causas que los producen. En septiembre de 2000, los dirigentes de 189 naciones se reunieron en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva

14 Construcción Participativa de Metodologías York, para aprobar la Declaración del Milenio, comprometiendo a sus países con una nueva alianza mundial para reducir los niveles de extrema pobreza y estableciendo una serie de objetivos sujetos a plazo, conocidos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y cuyo vencimiento del plazo está fijado para el año 2015. Hablar entonces de ODM es hablar de objetivos en torno a la Pobreza que se centran en: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Lograr la enseñanza primaria universal. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer. Reducir la mortalidad infantil. Mejorar la salud materna. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. ciudadana. Derecho a la toma de decisiones. Derecho al disfrute de los bienes y recursos. Así es posible contribuir a dar respuesta a las Emergencias Pasivas que absorben a los países, pueblos y comunidades. Es decir, dar respuesta a: La pobreza. La inequidad. La desigualdad. Los ODM han impulsado las políticas hacia retos cuantificables con relación al Índice de Desarrollo Humano Local (IDHL), pero la falta de sistematización, impiden su consolidación. Por otro lado es importante señalar a la luz de la Gestión de los Riesgos de Desastres, la necesidad de su vinculación activa con los Enfoque de Derechos Humanos, los cuales deben de transitar por un enfoqué sistémico, que garantice: Derecho a la Vida. Derecho a la Educación. Derecho a la Salud. Derecho a la Seguridad Social. Derecho a la equidad con enfoque de género. Derecho a la participación La discriminación. El deterioro ambiental. La inseguridad alimentaria. La inseguridad social. El analfabetismo. La insalubridad.

Construcción Participativa de Metodologías 15 La falta de oportunidades y recursos. La desatención de los gobiernos locales. La carencia de Modelos de desarrollo inclusivos. La carencia de una cultura comunitaria de Prevención. Partiendo de ello, cabe preguntarse entonces, la gestión del riesgo a desastres merece un estudio exhaustivo sobre causas y propuestas a plazos sobre la gestión y transformación de los factores que causan que cientos de personas estén expuestos a probables daños y pérdidas humanas, económicas y ambientales. Partiendo de ello, el estudio de la generación de desastres, es abordada en una propuesta epistemológica llamada Desastrología, la cual se fundamenta en el estudio de medidas y acciones sobre las causas de los escenarios de riesgos produciendo así insumos validos para construir y validar las propuestas, estrategias y acciones que conlleven a mejorar los procesos de desarrollo humano y sustentabilidad ambiental. La Desastrología, como ciencia, implica la necesidad de incrementar el uso del conocimiento científico, las nuevas técnicas de la información, las tecnologías más avanzadas y los aportes de las ciencias sociales, en función de garantizar la reducción del impacto de los fenómenos naturales y antropogénicos sobre el desarrollo humano. A esta realidad se le ha llamado en diversas estrategias, garantizar el la sustentabilidad y desarrollo de la sociedad en armonía con las características del Medio Ambiente. Sin embargo, existen realidades que se enfrentan en desarrollo de esta propuesta epistemológica aplicada, en el mundo globalizado de hoy, las cuales se sintetizan en las siguientes limitantes: bélicos). El cambio climático. La visión política y económica de la sociedad en su conjunto. Real competencia entre las Amenazas Naturales y las Antropogénicos. Contexto social diferente, donde afloran nuevas emergencias ya no pasivas, que deterioran la resiliencia de comunidades y pueblos. Incremento en el déficit de los recursos naturales y energéticos en base a una demanda ilimitada que generan modelos egocéntricos y consumistas. Evolución de los Modelos de Vida a Modelos de Vida más Sustentabilidad en el Planeta. Entonces, la gestión de riesgos a desastres se convierte en un mecanismo impulsor para la sustentabilidad de la vida en el planeta, para ello, es necesario ver de manera exhaustiva todos los factores, hechos y elementos que configuran un territorio y su dinámica, siendo necesario el implementar estrategias integrales a seguir a corto, mediano y largo plazo, que fermenten la transformación de ese escenario critico de riesgo a un escenario de sustentabilidad. Todo este proceso de integralidad de factores y elementos se proponen dentro de la propuesta de la Gestión Estrategia de Riesgos a Desastres que plantea el escenario como un espacio dinámico y articulado, en el cual las medidas hacia la reducción de riesgos y transformación de las vulnerabilidades, tienen que ser holísticas e influyentes en su proceder. Escenarios de Riesgos, más complejos y dinámicos (Crisis económicas, políticas, sociales y amenazas de conflictos

16 Construcción Participativa de Metodologías PREMISAS CONCEPTUALES Y CATEGÓRICAS EN EL MARCO DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGO. Los desastres son situaciones que rompen el equilibrio de un sistema, generando un impacto que supera con creces las capacidades para darle respuesta y alternativa al hecho. Generalmente se ha asociado la situación del desastre, con el fenómeno o proceso que le sirve de catalizador y por esa razón, erróneamente y durante mucho tiempo se catalogaron estos con el adjetivo de naturales, sin embargo, nada más alejado de la realidad que este pensamiento, pues hay que partir de la noción que los desastres no son naturales, si no que son el resultado de la incapacidad de un sistema a la asimilación de un suceso, de la vulnerabilidad traducida en riesgo potencial, y como errores acumulados resultantes de las ineficientes políticas de desarrollo. Se utilizan diversas clasificaciones para los eventos, fenómenos o sucesos que de igual forma se extrapolan y se utilizan para los desastres. Por ejemplo, es posible clasificarlos: Por su origen. Naturales: que son aquellos que tienen como catalizador a un fenómeno natural. No Naturales: que son catalizados por una acción antrópica inadecuada o desmedida. Por su velocidad de aparición. Súbitos: No necesariamente implican la imposibilidad de una preparación. Lentos: Permiten bajo previa organización el establecimiento de fases para su atención. Por su impacto. Totales: Escala país por ejemplo. Parciales: Afectan una región o zona en específico. Por su probabilidad. Potenciales: los terremotos, los deslizamientos, las erupciones volcánicas. Temporales y recurrentes: Huracanes, intensas lluvias, etc. Estas clasificaciones facilitan su estudio y su comprensión y sobre todo esclarecen las vías para el tratamiento adecuado de los desastres y el establecimiento de estrategias que permitan evitarlos. Por esta razón y reconociendo que los peligros de desastres en El Salvador, no sólo se asocian a las amenazas naturales, sanitarias o tecnológicas, sino que guardan una estrecha relación con las vulnerabilidades del territorio nacional, es necesario optar por medidas que aborden la complejidad del territorio de manera integral. Categorías Básicas para la Evaluación y Manejo de los Desastres. En el siguiente grafico se representan las tres categorías básicas relacionadas con las situaciones de desastres. El esclarecimiento sobre cada una de ellas en el marco de la evaluación del riesgo,

Construcción Participativa de Metodologías 17 determina el cómo las políticas institucionales y gerenciales con deben estar en relación a las políticas de prevención, mitigación y reacción. Como se observa la variable Vulnerabilidad aparece en la base, por su consideración como la categoría más compleja y determinante en la magnitud del Desastre. Obviamente no puede existir Vulnerabilidad si no existe una Amenaza o Peligro latente y es precisamente la combinación de estas variables lo que permite evaluar el riesgo como el nivel de daño potencial al cual un ente se encuentra expuesto. Conocer el riesgo, es conocer anticipadamente la complejidad de una catástrofe. Las Amenazas o Peligros. El tratamiento de las amenazas parte de la necesidad de identificarlas, estimarlas, analizarlas, monitorearlas y de socializar su conocimiento en el potencial escenario en riesgo. Partiendo de ese análisis integral de las amenazas presentes en determinado escenario se puede lograr identificar el peligro real que cierne sobre este, siempre respetando las características intrínsecas y temporalidad de cada una de las variables de amenazas tomadas en cuenta. Por ejemplo, si se tomase la amenaza de sismos para realizar todo ese proceso de impregnación de la amenaza, se desarrollaría de la siguiente forma: Identificación de Amenazas Se refiere en el caso de los terremotos a la delimitación de las zonas de origen de terremotos, estructuras y fallas activas que pueden originar los mismos. En el caso de El Salvador se reconocen 5 zonas sismoactivas que son, Zona de Subducción, Zona de Interfase, Zona del eje Volcánico, Zona de Interacción de Placas Norteamérica-Caribe y la depresión de Honduras. De estas, las tres primeras son las más representativas en el Peligro Sísmico del Área Metropolitana de San Salvador. Estimación. Como todo fenómeno natural, los sismos o terremotos deben ser parametrizados y en este contexto, es fundamental poder estimar el valor en magnitud e intensidad del evento que puede afectar el escenario. Esta estimación entre otras es la base de las zonificaciones sísmicas y de los códigos para construcciones sismorresistentes. Interpretación. No basta con conocer el valor empírico, ya sea determinístico o probabilístico de la Magnitud e Intensidad de un potencial terremoto en el escenario en riesgo, es importante además interpretar la probabilidad de ocurrencia de estos eventos en el tiempo a través de los períodos de recurrencia o repetibilidad y considerar los potenciales fenómenos inducidos. Monitoreo. Si en la región producto de la dinámica del planeta, es posible la ocurrencia de sismos o terremotos, es necesario contar con un sistema de monitoreo que garantice conocer la distribución espacio-temporal de los terremotos, mantener una vigilancia sobre estos y sobre todo garantizar la base cognoscitiva para el perfeccionamiento de los estimados, interpretaciones y pronósticos a largo y mediano plazo.

18 Construcción Participativa de Metodologías Comunicación efectiva al Escenario en Riesgo. Actualmente una de las barreras no atendida ni resuelta es el resultado entre el conocimiento y su diseminación en la población que potencialmente puede ser afectada por un evento de este tipo. Está demostrado que las comunidades, preparadas, informadas y capacitadas para la transformación y gestión del riesgo, se convierten en comunidades sustentables ante las situaciones de emergencias y desastres. Sobre la base de este análisis conceptual se introduce un nuevo posicionamiento en el diagnóstico situacional con fines de gestión de riesgo de desastres, y es el hecho de que si se reconoce la unicidad del Escenario, es necesario integrar toda la información disponible con relación a los peligros o amenazas que se ciernen sobre él, e iniciar el debate, posicionamientos y estrategias en términos de Peligro Real. Es muy cierto que cada fenómeno y por ende cada amenaza que representa, tiene sus características específicas y genera vulnera-

Construcción Participativa de Metodologías 19 bilidades y riesgos específicos, sin embargo, es un buen punto de partida la integración y evaluación del Peligro Real, como el peligro que integra todas las amenazas permitiendo así el proyectar los estudios específicos de Escenarios Pre-Desastres. Estudio de las vulnerabilidades. Dentro del análisis conceptual se ha utilizado la acepción de vulnerabilidad, que define a esta como las condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad y exposición de una comunidad al impacto de Amenazas. Hay que sostener que las vulnerabilidades son la causa fundamental de la generación de escenarios de riesgo, y que mientras no se transforme su lecho causal, no se transforme y erradica el riesgo. Conceptualmente el estudio de las vulnerabilidades parte de la necesidad del reconocimiento holístico de esta variable. El concepto de vulnerabilidad es aplicable a cualquier sistema o escenario que interactúa con su entorno, y en particular a los sistemas humanos (por ejemplo, una comunidad o grupo social), los sistemas naturales (un ecosistema boscoso) y los sistemas socioecológicos, que incluyen componentes humanos y biofísicos; es decir, no se trata de un concepto exclusivo de los sistemas sociales, concluyendo así, que igualmente existe vulnerabilidad dentro de los ecosistemas. En este sentido es muy importante el reconocer a la vulnerabilidad como una función de funciones, donde es preciso estudiar todas y cada uno de los componentes de esta función, lo que se traduce en evaluar todos los tipos de vulnerabilidad existentes en un escenario ante las diversas amenazas del entorno y sus factores conducentes. En general la vulnerabilidad depende de diferentes factores y puede tener varias dimensiones en dependencia del aspecto que se esté analizando. Para facilitar el estudio y la compresión de ésta y de los factores que la generan, se considera que en todo escenario expuesto es posible reconocer cinco componentes y por ende cinco tipos fundamentales de vulnerabilidad. Vulnerabilidad medioambiental o natural. Vulnerabilidad física. Vulnerabilidad social. Vulnerabilidad económica. Vulnerabilidad Política. La Vulnerabilidad medioambiental o natural está íntimamente relacionada con los llamados índices de fragilidad ambiental que fundamental en la actividad antropogénica, puesto que es a partir de la forma en que las sociedades producen, consumen y utilizan indiscriminadamente los recursos naturales, debilitando o alterando el equilibrio entre los diferentes ecosistemas y a ellas mismas en su capacidad para responder a los impactos de los fenómenos naturales. Se puede interpretar como la fragilidad del ecosistema natural, pero no se puede perder la óptica de reconocer la interacción humana en este aspecto. Es de suma importancia considerarla, pues una correcta evaluación de ésta permite tomar medidas correctoras en el escenario para no alterar el equilibrio con su entorno o viceversa, su apreciación puede decir cuando los cambios del entorno comienzan a hacer más susceptible el escenario. Resulta fundamental el análisis de los elementos que pueden conllevar a un

20 Construcción Participativa de Metodologías determinado nivel de fragilidad ambiental, como lo son el agua, suelo, aire y el resto de los recursos naturales (incluyendo especies vegetales y animales). La Vulnerabilidad física, está expresada por la ubicación del escenario expuesto con respecto a las amenazas estimadas y por las condiciones técnico-materiales que determinan la resistencia para absorber los efectos del fenómeno amenazante. Esta es la vulnerabilidad mas estudiada de todas, tendiente a determinar la causa de las fallas de los elementos y sistemas constructivos, tanto en el aspecto estructural como no estructural. En la actualidad existen muchos métodos y técnicas para su determinación y estudio, tanto cualitativo como cuantitativo, pero lo cierto es que aún es insuficiente el dominio que existe sobre los factores condicionantes y desencadenantes de este tipo de vulnerabilidad. En la metodología propuesta se da especial importancia dentro de la vulnerabilidad física al estudio de los siguientes elementos: Fondo habitacional: incluye las diferentes divisiones urbanísticas que componen el escenario de estudio, lo cual estará en dependencia de la región en cuestión (consejos populares, repartos, urbanizaciones, barrios, sectores rurales, etc). En este punto se evaluarán todos aquellos aspectos que se consideren importantes, tales como: ubicación espacial, sistemas constructivos predominantes, año de proyección y de construcción, número de niveles de las edificaciones, uso, número aproximado de edificaciones, estado técnico actual identificando patologías de las edificaciones y vías de acceso, localización de documentación técnica para realizar el análisis de vulnerabilidad estructural, utilización en proyecto de las normas constructivas vigentes, identificación de evidencias de transformaciones incontroladas realizadas a las edificaciones originales (ampliaciones en planta y altura, remodelaciones, reconstrucción) que atenten contra su seguridad estructural, características del entramado vial, áreas exteriores y vías de evacuación con el propósito de identificar posibles áreas para ejecutar acciones de respuesta en situaciones de emergencia, existencia de señalizaciones para evacuación en casos de emergencias y desastres, identificación de posibles factores organizacionales, funcionales y sociales que incrementen la vulnerabilidad, obtención de evidencias fotográficas. Sistemas básicos: por su importancia social y el papel que juegan en la respuesta y recuperación de emergencias y desastres, se consideran como prioritarios el sistema de salud, sistemas de educación, servicios y estructuras sociales. Líneas vitales: resulta indispensable el análisis de los sistemas de abasto de agua potable, sistemas de electricidad, transporte y comunicación, teniendo en cuenta que desempeñan una labor decisiva en la respuesta en situaciones de desastres. La Vulnerabilidad social se refiere a las relaciones, formas de organización, creencias, comportamientos y formas de actuar de las personas y las comunidades que les permita absorber de forma más rápida y segura los efectos de una situación adversa. Son diversos los factores que hoy en día condicionan este tipo de vulnerabilidad y son muchos los autores que reconocen que este tipo de vulnerabilidad tiene un gran peso e influencia en los restantes tipos presentes en un escenario en riesgo. Es trascendental que se tenga en cuenta la evaluación puntual de los factores que gene-

Construcción Participativa de Metodologías 21 ran la vulnerabilidad educativa, política y cultural como aristas de la vulnerabilidad social, los cuales serán disímiles en dependencia del entorno donde está enclavado el escenario en estudio. La Vulnerabilidad económica está relacionada por supuesto con el desarrollo económico de un país y muy especialmente con las relaciones de producción, económicas y comerciales que se establecen en el escenario y su entorno, así como con el acceso y uso de los recursos disponibles para una correcta gestión del riesgo. Esta vulnerabilidad influye en la capacidad de respuesta de las comunidades ante situaciones de emergencias y desastres, ella establece marcadas diferencias en las situaciones post desastres entre los países desarrollados y los en vías de desarrollo. En resumen, se puede señalar que el análisis de todos estos factores permite obtener una valoración cualitativa de los niveles de vulnerabilidad existentes en el escenario, identificando aquellos aspectos que son necesarios y posibles intervenir para la reducción del riesgo existente. en constante transformación, por tanto la Gestión que debe de ejercerse sobre el riesgo debe de ser también estructurada, dinámica y sistémica y respetando modelos donde se priorice tanto la Gestión como la Administración de los Riesgos. Identificación de los riesgos orgánico-funcionales: derivados de la organización de la estructura de Protección Civil, análisis de la capacidad real de respuesta y resiliencia de los principales organismos encargados de la etapa de respuesta y de la comunidad. Las premisas de Desastres en un país, una región, un departamento, un municipio o un complejo industrial, se determinan a partir de la identificación de la probabilidad de potenciales escenarios de riesgos, generados por la existencia de exposiciones vulnerables ante las amenazas o peligros latentes. Deben constituir la base de la Política de Gestión Integral del Riesgo de Desastres de todo sistema que se ocupe de la Seguridad. Evaluación de los riesgos. Realizados los análisis de las amenazas y los estudios de vulnerabilidades, se generan las condiciones para evaluar los niveles de riesgos de desastres a los que se encuentran expuestos estos escenarios. Esta propuesta de metodología reconoce dos componentes principales en el estudio: Análisis de los riesgos pre-existentes: incluye el análisis de la memoria histórica, identificación de áreas críticas y evaluación de las tendencias de los niveles de riesgos en el tiempo, considerando siempre que los escenarios son dinámicos y están

22 Construcción Participativa de Metodologías ENFOQUES Y MODELOS PARA LA CARACTERIZACIÓN DE LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RIESGOS. La concepción de riesgo y la terminología asociada a su definición no solo ha variado con el tiempo, también ha variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su noción. Esto significa, que a pesar del refinamiento con que se trata desde los diferentes ámbitos del conocimiento, no existe en realidad una concepción que se pueda decir unifique las diferentes APROXI- MACIÓNes o que recoja de manera consistente y coherente los diferentes enfoques 1. Incluso la mayoría de los que están relacionados con el tema de los desastres se refieren al riesgo creyendo que se está hablando del mismo concepto, en realidad existen serias diferencias que dificultan identificar con claridad de qué manera se puede reducir este problema social con éxito: es decir, de qué forma se puede llevar a cabo su gestión con eficacia y efectividad. Inspirado en las ciencias naturales, las ciencias aplicadas y las ciencias sociales se realiza una crítica a partir de la cual se aumenta la necesidad de plantear una teoría holística, consciente y coherente del riesgo, que contribuya a lograr resultados efectivos de la gestión sobre todo del riesgo a desastres a nivel local 2. Hablar de riesgo es abstraerse de una situación potencial que se puede enfrentar y la calidad de esa abstracción depende de la consideración de todos y cada uno de los factores conducentes a esa situación. Las representaciones simplistas conllevan a evaluaciones poco representativas de los hechos y por lo tanto impedirán y limitaran una correcta preparación y respuesta por parte de los actores e involucrados en el tema. Evolución de enfoques de las ciencias naturales, aplicadas y sociales. El proceso de desarrollo mismo del hombre lo ha llevado a conceptuar de manera apropiada elementos vinculados a su habitad, medio ambiente y las posibilidades de interacción entre ellos. A pesar de que en principio se haya tenido una percepción confusa acerca del término vulnerabilidad, esta acepción ha contribuido a dar claridad a los conceptos de riesgo y desastre respectivamente. En los epígrafes precedentes se ha enfatizado en los principales aspectos a estudiar en un escenario con vistas a garantizar la base cognoscitiva para el análisis del riesgo, siendo indispensable analizar cómo se relacionan los conceptos. Es necesario entender que no existe amenaza o vulnerabilidad independientemente, pues son 1 IDNDR, 2000; Lavell, 1996 2 Maskrey, 1994; IAP, 2005; Cardona, 1999

Construcción Participativa de Metodologías 23 situaciones mutuamente condicionantes que se definen en forma conceptual de manera independiente para efectos metodológicos y para una mejor comprensión del riesgo. Así al intervenir uno o los dos componentes del riesgo se está interviniendo el riesgo mismo. Sin embargo, dado que en muchos casos no es posible intervenir la amenaza, para reducir el riesgo no queda otra alternativa que modificar las condiciones de vulnerabilidad de los elementos expuestos. Esta es la razón por la cual con mucha frecuencia en la literatura técnica se hace énfasis en el estudio de la vulnerabilidad y la necesidad de reducirla mediante medidas de reducción-mitigación, sin embargo lo que realmente se intenta de esta manera es la reducción del riesgo. Ahora bien, el término vulnerabilidad ha sido utilizado por varios actores para referirse a riesgo e incluso ha sido usado para referirse a condiciones de desventaja, particularmente en disciplinas de las ciencias sociales. Por ejemplo se habla de grupos vulnerables para referirse a personas de edad avanzada, niños o mujeres. Sin embargo, de acuerdo con lo anterior expuesto, es necesario plantearse: vulnerable ante qué? Vulnerable por qué? Es decir, debe existir la amenaza para efectos de que se presente una situación condicional, mutuamente coexistente, que representa estar en riesgo. Si no hay amenaza no es factible ser vulnerable, en términos del potencial de daños o pérdidas que significa la ocurrencia de un desastre. De la misma manera, no hay una situación de amenaza para un elemento o sistema si dicho elemento no está expuesto a la misma y si no es vulnerable a la acción del fenómeno que representa el peligro o la amenaza considerada. Aunque esto pueda parecer una sutileza innecesaria, es importante hacer esta distinción, pues en un momento dado se puede dar una calificación de vulnerable desde una perspectiva diferente al tema de los desastres (Salud Pública, Sicología, etc.). Una población puede ser vulnerable a los huracanes, por ejemplo, y no serlo a los terremotos o a las inundaciones. Al respecto de la utilización del término de vulnerabilidad, ya Timmerman en 1981 indica que es un término de tan amplio uso que casi es inútil para efectos de una descripción cuidadosa, excepto cuando se usa como un indicador retórico de áreas de máxima preocupación. En su trabajo relativo a la vulnerabilidad y resiliencia concluye, indicando expresando, que la vulnerabilidad real está en el inadecuado uso de los conceptos y de los modelos que se tienen de los sistemas sociales. Al igual que, durante muchos años, se utilizó el término de riesgo para referirse a lo que hoy se denomina amenaza, actualmente se hace referencia en muchas ocasiones a la palabra vulnerabilidad con el mismo significado de riesgo, lo cual se considera un error conceptual bastante arraigado sobre todo por parte de los tomadores de decisiones. Inicialmente el énfasis se dirigió hacia el conocimiento de las amenazas por el sesgo investigativo y académico de quienes generaron las primeras reflexiones sobre el tema. Es importante mencionar que aún se conserva este énfasis, en particular en los países más avanzados, donde por su desarrollo tecnológico se intenta conocer con mayor detalle los fenómenos generadores de las amenazas. Esta tendencia fue evidente durante los primeros años del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales declarado por la Asamblea General de las Naciones Unidas para los últimos años del Siglo XX. Este último aspecto permitió ampliar el trabajo a un ámbito multidisciplinario debido a la necesidad de involucrar a otros profesionales tales como ingenieros, arquitectos, economistas y planificadores, quienes paulatinamente han encontrado

24 Construcción Participativa de Metodologías de especial importancia la consideración de la amenaza y la vulnerabilidad como variables fundamentales para la planificación física y las normas de construcción de edificaciones e infraestructuras. No obstante lo anterior, el enfoque es todavía bastante tecnocrático porque sigue siendo muy dirigido hacia el detonante del desastre: la amenaza, y no hacia las condiciones que favorecen la ocurrencia de la crisis, que son las condiciones de vulnerabilidad global, concepto más amplio incluso que el de vulnerabilidad física. La gestión del riesgo colectivo involucra tres políticas públicas distintas: la identificación del riesgo (percepción individual, representación social y estimación objetiva), la transformación del riesgo (prevención-mitigación) y el manejo de desastres (respuesta y recuperación). Incluso podría considerase una adicional que es la transferencia del riesgo, pero solo prácticamente en medios desarrollados se ha logrado un avance en este sentido. Enfoque de las ciencias naturales. Durante la segunda mitad del Siglo XX, época en la cual el desarrollo tecnológico contribuyó notablemente al conocimiento de los fenómenos naturales, fue muy común que se le denominara riesgo a la estimación de la posible ocurrencia de un fenómeno y por esta razón es común aun encontrar esta apreciación en los especialistas que estudian fenómenos como los terremotos, los deslizamientos, tormentas, etc. En los años 70 e incluso 80, por ejemplo, no había equívoco alguno si alguien al querer referirse a la probabilidad de ocurrencia de un terremoto hiciera mención a que estaba estimando el riesgo sísmico; a finales de los 80 y particularmente en los 90 se empezó a utilizar de manera más amplia el concepto de amenaza sísmica para referirse a lo mismo. La declaración de los años 90 como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales DIRDN, por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sin duda tuvo la influencia directa de los científicos de las ciencias naturales. Enfoques de las ciencias aplicadas. El énfasis en que el daño no solo se debía a la severidad del fenómeno natural, sino también a la fragilidad o vulnerabilidad de los elementos expuestos favoreció una concepción del riesgo y de desastre más completa. Por otra parte el enfoque de las compañías de seguros de comprar riesgo, que desde entonces fue entendido como pérdida factible y el análisis de la probabilidad de fallo o de accidente en sistemas mecánicos e industriales, consolidó un nuevo paradigma en lo que atañe al análisis de riesgo, seguridad y confiabilidad de sistemas. A partir de este momento se le dio especial atención a las propiedades físicas del sistema que podía sufrir el daño por la acción de un fenómeno externo, o de que pudiera ocurrir un fallo o siniestro en el sistema debido a la tecnología inherente del mismo. Las propiedades físicas como la elasticidad, la fragilidad e incluso la ductilidad o tenacidad de un material que se traducen en resistencia y capacidad de disipación de energía y, por otra parte, la rigidez, la masa y la forma tendrían un papel especialmente importante en la respuesta o capacidad de una estructura ante la acción de una solicitación o carga externa aleatoria. Esta podría considerarse como la época del aporte de la ingeniería y de las ciencias puras. Surgió de manera explícita el concepto de vulnerabilidad, el cual desde la perspectiva de los desastres y la modelación utilizando

Construcción Participativa de Metodologías 25 métodos probabilistas quedó claramente establecido en el aporte Natural Disasters and Vulnerability Analysis de UNDR de 1979. El uso de matrices de daño, funciones o curvas de pérdidas, de fragilidad y vulnerabilidad, que relacionan la intensidad de un fenómeno con el grado de daño para tipos de edificios, por ejemplo, permitió la estimación de escenarios de pérdidas potenciales en caso de futuros terremotos en centros urbanos. Este tipo de estudios o análisis de riesgo se han planteado de manera más frecuente con la intención de aportar información de amenazas o riesgos a la planificación física y al ordenamiento territorial, como un insumo para la toma de dediciones. En este enfoque el riesgo se obtiene como el resultado de la modelación probabilista de la amenaza y de la estimación del daño que puede sufrir un sistema, el cual se puede obtener también en forma analítica o basada en información empírica. Esta posibilidad favorece que los resultados obtenidos puedan traducirse en pérdidas potenciales y puedan aplicarse, bajo el concepto de la relación beneficio/costo en la elaboración de costo de contracción, normas de seguridad, planeamiento urbano proyectos de inversión. La posibilidad de cuantificar y obtener resultados en términos de probabilidad ha facilitado que este enfoque se consolide bajo el postulado de que el riesgo es una variable objetiva y que se pueda cuantificar. Enfoque de las ciencias sociales. Investigadores de las ciencias sociales de diferentes partes del mundo han debatido en forma crítica, desde los años 80 y particularmente en los 90, los enfoques de las ciencias naturales y aplicadas. En general, plantea que la vulnerabilidad tiene un carácter social y que no solo está referida al daño físico potencial o a determinantes demográficas. Se postula que un desastre en realidad ocurre solo cuando las pérdidas producidas por un suceso superan la capacidad de la población de soportarlas o cuando los efectos impiden que pueda recuperarse fácilmente. Es decir, que la vulnerabilidad no se puede definir o medir sin hacer referencia a la capacidad de la población de absorber, responder y recuperarse del impacto del suceso. Así, para los expertos en ciencias políticas, pérdidas o efectos físicos similares en dos países con diferente salud económica e institucional pueden tener implicaciones muy distintas. Un suceso que puede pasar desapercibido en un país grande podría significar una catástrofe en un país pequeño, debido a la capacidad que tiene de cada uno de los sistemas sociales involucrados. Daños similares en países ricos y pobres, por ejemplo, tienen implicaciones sociales más graves en los países pobres, donde usualmente los grupos sociales marginados son los más afectados, la vulnerabilidad es el grado en que las diferentes clases sociales están diferencialmente en riesgo. Desde este punto de vista, la vulnerabilidad está establecida de acuerdo con las condiciones políticas, sociales y económicas de la población. Se propone, desde esta perspectiva, que las condiciones que caracterizan el subdesarrollo (marginalidad social, expropiación, explotación, opresión política y otros procesos asociados con el colonialismo y el capitalismo) han hecho, particularmente que las comunidades pobres sean más vulnerables a los desastres y hayan sido forzadas a degradar su medio ambiente. Ahora bien, otros investigadores, como los que contribuyeron la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, La Red, han planteado que la vulnerabilidad se configura socialmente y es el resultado de los procesos económicos, sociales y políticos.

26 Construcción Participativa de Metodologías Visión prospectiva del Riesgo de Desastres. Precisamente por ser el riesgo una función compleja y dinámica, a través de la cual se trata de modelar en el presente una situación probable a ocurrir en el futuro, surge la propuesta del reconocimiento de la necesidad de una visión prospectiva con relación a su análisis, por este el componente más complejo en el estudio de los desastres desde su contexto, sistema, estructura y sus elementos vinculantes en lo natural y lo antropogénico. Bajo el concepto de riesgo se establecen conjeturas, probabilidades y hasta pronósticos de impacto, pero en realidad el principal problema asociado a éste, es que el riesgo es una variable dinámica, y en muchas estrategias y políticas desde prevención hasta de desarrollo, intentan tratarlo como una variable estática, inmóvil, lo cual conduce a graves errores de percepción y tratamiento. Estas reflexiones, indiscutiblemente permiten proyectar intervenciones eficaces para la gestión y la administración efectiva del riesgo a desastres desde una percepción estratégica. La visión prospectiva de los desastres garantiza trabajar, no en función de la Gestión de Desastres, sino eficazmente en la Gestión de Riesgos marcada hacia un escenario futuro, en el cual se proyecten metas y resultados para la obtención de un escenario transformado que garantice la sustentabilidad en toda su completitud, abstracción y concreción. La Gestión Estratégica para la Gestión de los Riesgos de Desastres. Investigaciones realizadas confirman que no es posible un enfoque holístico del riesgo, sin enfocar integralmente las componentes fundamentales de éste, referidas a la estimación de la amenaza y la evaluación de la vulnerabilidad, y muy especialmente a los factores conducentes a ésta. Precisamente por ser el riesgo una función compleja y dinámica, a través de la cual se intenta modelar en el presente una situación probable a ocurrir en el futuro para así poder desarrollar medidas que conlleven a una transformación del escenario, es que se propone el reconocimiento de la necesidad de una visión prospectiva con relación a su análisis, por ser éste el componente más complejo en el estudio de los desastres en toda índole. Desgraciadamente en la actualidad no se logran procesos armonizados y coherentes que garanticen la optimización de los recursos y esfuerzo en un bien común, razón por la cual, en este enfoque se visibilizará la importancia de llevar a la práctica el enfoque holístico e integrador de los procesos de gestión a través de la denominación conceptual de un Sistema de Gestión para la transformación. Es significativo considerar el riesgo como una función que puede ser caracterizada para un escenario especifico, a través de dos atributos fundamentales que son: La Génesis. La Tendencia. Desde esta óptica el riesgo está en función del desarrollo como una variable vectorial. Con la génesis se determina la causa y los factores conducentes a esta en el sistema escenario-entorno, y con la tendencia se analiza la efectividad de las políticas y estrategias en torno al tema desastres y caracterizar este como ascendente o descendente lo cual permitirá generar a plazos las