EL SISTEMA POLÍTICO ITALIANO: Por Jaime Becerra Rodríguez con DNI 80086930-X Monografía Teorías de la Democracia ÍNDICE: 1. INTRODUCCIÓN DE LA POLÍTICA, ECONOMÍA Y SOCIEDAD ITALIANA 2. SISTEMAS DE PARTIDOS ITALIANO 3. COMPOSICIÓN DEL SISTEMA ITALIANO: A) ADMINISTRACIÓN CENTRAL B) ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL C) LA FUNCIÓN PÚBLICA D) LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 4. CONCLUSIÓN 1. INTRODUCCIÓN DE LA POLÍTICA, ECONOMÍA Y SOCIEDAD ITALIANA La política se basa en un sistema republicano parlamentarista con democracia representativa desde el 2 de junio de 1946, cuando la monarquía fue abolida por referéndum popular. El Presidente de la República es Giorgio Napolitano, y el Primer Ministro del Gobierno Mario Monti. El Estado italiano tiene a día de hoy una población aproximada de 61 millones de habitantes con un PIB per capita algo superior al español. La importante capacidad industrial desarrollada por las regiones italianas septentrionales en lo que se denominó el milagro económico de los años 60 permitió que Italia se integrara en el G7. Las dificultades financieras experimentadas a principios de los años 90 parecían poner en evidencia el contraste entre un sistema económico desarrollado y un sistema político caracterizado por la inestabilidad crónica de los gobiernos nacionales, la crisis de la política, la corrupción de la clase dirigente, así como la ineficacia secular de las Administraciones públicas. Italia, constituida como Estado unitario en 1861 y frente al resto de países del continente, se ha caracterizado por su debilidad. Esta es debida a un sistema de partidos muy fragmentado y su influencia sobre un parlamento que ha gozado de un poder considerable sobre el poder ejecutivo. En un contexto dominado por la IIGM y por las secuelas del fascismo, se quiso proteger al sistema italiano del autoritarismo con la instauración de una república parlamentaria. En la institución parlamentaria bicameral (Cámara de los Diputados y Senado) elegida por sufragio universal confluyen varios elementos críticos del sistema: la crisis del sistema de partidos y la inestabilidad gubernamental.
2. EL SISTEMA DE PARTIDOS ITALIANO: El sistema de partidos está considerablemente fragmentado, aunque tradicionalmente ha estado dominado por dos partidos: la Democracia Cristiana (DC) y el Partido Comunista Italiano (PCI). DC es un partido conservador que formó la mayoría de los gobiernos entre 1943 y 2001, mientras que PCI siempre quedó como principal partido de la oposición. Se pensó que sustituyendo el sistema proporcional de elecciones por el sistema mayoritario se reduciría la fragmentación del sistema de partidos y se facilitaría la formación de gobiernos monocolores. Sin embargo, lo que se consiguió en 1993 fue que los partidos políticos formaran grandes coaliciones para presentarse a las elecciones. Actualmente existen dos, L'Unione, de centro-izquierda y la Casa de las Libertades, de centro-derecha (Silvio Berlusconi, ex-primer ministro). Los mayores partidos de L'Unione son Demócratas de Izquierda, La Margarita, Refundación Comunista, Comunistas Italianos y Socialistas Democráticos Italianos Por su parte, la Casa de las Libertades está formada principalmente por Forza Italia, Alianza Nacional, Liga Norte y el Partido Republicano Italiano. Otros partidos políticos no están integrados en las dos grandes coaliciones y se ven perjudicados por el sistema electoral. No obstante, desde el año 2007 esta situación de una gran diversidad de partidos políticos agrupados en las dos grandes coaliciones ha comenzado a cambiar con diversas uniones y escisiones de partidos, pudiendo verse reducida la diversidad política italiana a dos grandes partidos, una coalición de izquierdas y otros grupos regionalistas y separatistas. Además, la fragmentación política dio lugar a tres fenómenos: Paritocrazia: los partidos políticos controlan la provisión de los puestos públicos, no hay profesionalidad ni meritocracia, sino amiguismo partidista. Lotizzazione: reparto de los lotes de puestos públicos entre los partidos de la coalición gubernamental. Tangentopoli: o la polis de los sobornos, corrupción de los políticos y los funcionarios. La fragmentación del sistema de partidos y la opción por un parlamento fuerte pueden explicar la inestabilidad crónica de los gobiernos nacionales, cuya vida media es de un año. La continuidad y estabilidad de las personas claves en el poder no supone una continuidad de los programas públicos, sino que hay un debilitamiento de las relaciones entre la política y la administración y la escasa atención que los políticos prestan a la Administración. Así pues, estamos ante una crisis de la función pública, donde los funcionarios proceden principalmente de las zonas rurales de Italia (meridionalización del reclutamiento). Asimismo, han surgido reivindicaciones regionalistas del norte de Italia (Lega Nord) y del mundo empresarial (Forza Italia). En cuanto a su economía, mientras que el comportamiento del gasto público italiano
ha sido similar al del resto de los países miembros de la UE, su sistema fiscal no está acoplado a la expansión creciente del Estado de Bienestar. La eficiencia del sistema económico italiano se ve lastrada por un sistema político administrativo ineficiente, corrupto e incapaz de disciplinar las cuentas nacionales. Se llegó al endeudamiento público por no recaudar lo suficiente para pensiones y sanidad. Las soluciones fueron privatizar, congelar las contrataciones de empleo público y una reforma fiscal. 3. COMPOSICIÓN DEL SISTEMA ITALIANO A) La Administración Central. El Estado italiano está marcado por una cierta debilidad. Se construyó en 1861 a partir de la Administración piamontesa de ascendencia franco-napoleónica con vocación centralizadora, con aspiraciones a la uniformidad y basado en la jerarquía territorial. Esto impidió la configuración de una identidad estatal genuinamente italiana. Actualmente, el Estado ha dejado de ser un Estado napoleónico. Esta evolución se puede apreciar en la debilidad del poder ejecutivo, la fragmentación de la Administración y la descentralización territorial del poder. El Presidente del Consejo de Ministros La Presidencia del Consejo de Ministros nunca ha sido fuerte. Se caracteriza por una debilidad persistente debido a su posición estructural, la debilidad del Consejo de Ministros y el aparato administrativo escasamente desarrollado. En primer lugar, el Presidente es un primus inter partes, sin superioridad jerárquica sobre sus ministros y sometido a la colegialidad de sus decisiones. El Presidente mediará entre los ministros y los secretarios generales de los partidos que integran la coalición. En segundo lugar, la debilidad del Presidente se vincula a la debilidad del Consejo de Ministros por la supremacía del Parlamento y el excesivo número de ministros. El Parlamento está caracterizado por una hiperactividad legislativa, así los partidos de la coalición gubernamental que tienen mayoría en la Cámara pueden premiar a sus clientelas controlando las comisiones parlamentarias. Además, el número de ministros y de ministros sin cartera se vió aumentado debido al lotizzazioni y al Estado del Bienestar. En tercer lugar, los gobiernos han durado por término medio menos de un año. Muestra de esta debilidad de la Presidencia se manifiesta en que no tuvo sede propia hasta 1961 (Palacio de Chigi), cuenta con muy poco funcionarios y el personal de la presidencia es prácticamente permanente.
Los ministerios Al igual que el resto de democracias europeas, la organización básica de la Administración italiana era el ministerio en 1853 según el Ministro de Finanzas Cavour, inspirado en el modelo francés. Actualmente, la estructura ministerial de los servicios centrales está compuesta por el Ministro, el Gabinete y la Secretaría y Asesoría. El resto de altos cargos varía de un ministerio a otro, con servicios y departamentos o direcciones generales y viceministro. El Gabinete ocupa el espacio entre la política y la administración. Existe un pacto entre políticos y funcionarios. Los políticos influyen en la fase inicial de formulación del problema, los burócratas se encargan de su implementación. No hay un papel importante de los partidos en el sistema políticoadministrativo. El Director General es más importante que el Jefe de Gabinete, ya que el segundo cambia más que el primero. Se encarga junto con los expertos de las políticas públicas, conocimiento e inteligencia en la agenda política. El Prefecto es el encargado de la Administración periférica. Controla y coordina la seguridad en la Provincia. Otros entes de la Administración institucional Los organismos autónomos gozan cierta independencia de los ministerios. Actualmente se transforman en sociedades con participación estatal para después privatizar. Los entes públicos, los entes paraestatales, los entes económicos y las nuevas agencias con poderes de regulación. No forman parte de los ministerios. Ejemplo, entidad gestora de la seguridad social y el Instituto para la Reconstrucción de Italia. Actualmente son agencias con poderes de regulación. Las sociedades con participación pública constituyen otro instrumento para prestar los servicios públicos. (El Estado Accionista). B) La Administración Territorial. La idea inicial de un sistema centralizado, uniforme y homogéneo se fragmenta a partir de 1890 conformándose un Estado descentralizado, diversificado y heterogéneo. En el desarrollo de esta fragmentación, fraguada en una tensión latente y permanente entre el centro y la periferia, destacan tres procesos conectados entre sí: a) La pérdida de influencia del Prefecto, b) El surgimiento de las regiones, c) La transferencia de funciones a las administraciones territoriales.
La situación actual de Regiones, Provincias y Comunas es fruto de las numerosas normas que han intentado dar respuesta a los fenómenos regionalistas que surgen en Italia. Las reformas apuntan en tres direcciones: control de los partidos políticos sobre los órganos de gobierno, mejorar la profesionalización de la gestión de los servicios y aumentar la descentralización política. La reducción del control de los partidos sobre las entidades territoriales se está consiguiendo gracias a la elección directa del máximo responsable del poder ejecutivo. El Alcalde, el Presidente de la Diputación y el Presidente de la Región son elegidos directamente. Se pretende reducir la partitocrazia. Los alcaldes pueden seleccionar a los miembros del poder ejecutivo local sin necesidad que sean previamente funcionarios o servidores locales. Pueden nombrar a un Gerente al frente de la Administración municipal, dividida en servicios. Las entidades locales pueden configurar las relaciones entre políticos y administradores, las fórmulas de gestión de los servicios y los medios de acceso y de participación de los ciudadanos en los servicios comunales. En relación a la distribución de competencias entre el centro y la periferia, se hace una lista de las competencias que le corresponden al gobierno central, el resto al gobierno regional y local (Ley Bassanini). Las provincias se quedan con los restos del sistema y contribuyen a la fragmentación. Las provincias tienen un doble carácter: como entidad local con órganos de representación directa de la población y como circunscripción provincial para la ubicación de las prefecturas y la provisión de los servicios estatales y regionales mediante las delegaciones periféricas de los ministerios. C) La función pública. Dos problemas fundamentales aquejan a la función pública italiana: por un lado, la imagen negativa que proyecta a la población por su ineficacia y la tendencia al amiguismo; por otro lado, los escasos vasos comunicantes que existen entre la élite política y la élite funcionarial, impidiendo la cohesión del sistema administrativo. Los funcionarios proceden principalmente de las zonas rurales de Italia, la zona meridional. Hay una escasa competitividad: búsqueda de segundo trabajo en la administración por la tarde o incluso por la mañana durante jornada laboral en la Administración. La mitad de los empleados públicos entraron a la función pública sin examen, con contratos temporales o funcionarizándose mediante leyes especiales. La gestión de la Administración pública solo se concibe como algo que da estabilidad y carrera. Las carreras profesionales no están conectadas y se produce la denominada "patrimonialización"
La estructura de la Administración es una jungla de niveles, estructuras salariales, tareas y funciones. Se basa en un sistema de carrera con unos niveles del 2 al 9 en función de los títulos educativos. En la parte superior se encuentra la función pública directiva que se llama dirigenza. Todos los directivos se ubican en una clase interministerial única que se regula por el Derecho Privado y no por el administrativo. Dentro de la dirigenza, los Directores Generales tienen un contrato individual y no cuentan con más salario que lo establecido en los convenios colectivos; los Dirigentes acceden a este puesto concurso o curso-concurso (en la Escuela Superior de la Administración Pública SSPA-). Los funcionarios se encuadran en un único departamento ministerial. La promoción es por mecanismos automáticos, lo que proyecta a la población una imagen negativa. A diferencia de otros países, en Italia no ha existido realmente una élite administrativa homogénea y cohesiona, por lo que son difíciles las relaciones fluidas entre la élite política y la funcionarial. Históricamente, existía cierta ósmosis entre la política y la administración, pues las transferencias eran frecuentes. Sin embargo, con la evolución del Estado, la afirmación del parlamentarismo y la necesidad de reclutamiento se pasa a la segregación. D) Las relaciones intergubernamentales. En cuanto a la dimensión legal, los Secretarios Generales de los municipios y de las provincias controlan la legalidad de los actos administrativos de los entes locales. Los funcionarios de habilitación nacional los selecciona el Ministerio del Interior y los contratan las comunas. En relación a la dimensión organizativa, existen varios instrumentos o mecanismos de cooperación vertical-horizontal y los centrados en un nivel exclusivo de gobierno. No hay un Senado como cámara de representación territorial, pues se hace a través de las conferencias Estado-Regiones y Estado-Comunas. Dimensiones financieras, en la región se sustituyen algunos impuestos nacionales por regionales sobre la actividad productiva; local se introduce un impuesto de bienes inmuebles. Adicionalmente, se emiten transferencias de fondos estatales con los mecanismos de compensación correspondiente y también se relajan los controles sobre las tasas municipales. En la dimensión funcional, todas las competencias se deben distribuir entre los distintos niveles territoriales según los principios de subsidiariedad, homogeneidad, adecuación, responsabilidad y diferenciación.