Funciones y retos de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los principios que deben regir el desempeño en la jurisdicción electoral Clicerio Coello Garcés Secretario Instructor y Coordinador de ponencia en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Sumario: 1. El derecho administrativo sancionador en el proceso electoral; 2. Funciones y retos de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 2.1. La instrucción y resolución del procedimiento especial sancionador; 2.2. Propuesta para la eficacia y brevedad de las resoluciones; 3. Principios que deben regir la actuación de los magistrados electorales; 3.1. Imparcialidad; 3.2. Independencia; 3.3. Objetividad; 3.4. Profesionalismo; 4. Caso práctico en el que tienen aplicación los principios que deben regir la actuación del magistrado electoral: El caso de la constitucionalidad y legalidad del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión emitido por el Instituto Federal Electoral. 1. El derecho administrativo sancionador en el proceso electoral El derecho administrativo sancionador en materia electoral constituye un pilar fundamental para proteger los principios del Estado democrático constitucional, ya que tiene por objeto garantizar el correcto desarrollo de los procesos comiciales, el libre ejercicio de los derechos político electorales de la ciudadanía y la adecuada utilización de los medios de comunicación social para preservar la competencia equitativa entre los partidos políticos y candidatos. De ahí la trascendencia de la reciente reforma constitucional y legal en materia electoral, que entre otros aspectos, transfirió la facultad de resolución de los procedimientos especiales sancionadores a una nueva Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la finalidad de que un órgano jurisdiccional determine durante el desarrollo de un proceso electoral, la actualización de las infracciones en los siguientes supuestos, por: a) Vulneración a las reglas de acceso a los medios de comunicación social; b) Compra o adquisición indebida de tiempos en radio y televisión; c) Difusión de propaganda calumniosa; d) Actos anticipados de precampaña y campaña electoral; e) Promoción personalizada de servidores públicos; f) Incumplimiento a las normas que regulan la propaganda gubernamental; g) Violación a las reglas de ubicación física de propaganda político electoral o en medios impresos, y
h) El ejercicio del derecho de réplica (artículo décimo noveno transitorio del Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales). Así, en la medida en que dichas infracciones a las normas y reglas electorales sean sancionadas y reparadas en su integridad por el órgano jurisdiccional especializado, de manera pronta y expedita, se contribuirá a que los procesos electorales se desarrollen con imparcialidad, equidad y certeza jurídica. Por ello, es de suma relevancia que al resolver los procedimientos especiales sancionadores se atienda a una función correctiva y disuasiva de conductas contrarias al sistema democrático. Lo cual recobra particular relevancia, si se toma en consideración que las determinaciones que se emitan en los procedimientos especiales sancionadores pueden trascender a la validez de una elección, de conformidad con lo previsto en el nuevo marco regulatorio de las causas de nulidad en materia electoral. Al respecto, el artículo 41, base VI de la Constitución Política, prevé como causas de nulidad de una elección cuando: a) se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado; b) se compre o adquiera cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley, y c) se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. Por lo que, las resoluciones que emita la Sala Especializada respecto a la adquisición de tiempos en radio y televisión o por la difusión de propaganda electoral con recursos públicos, podrán constituir pruebas en los juicios de inconformidad que presenten los partidos políticos con posterioridad a la jornada electoral, a efecto de que se determine si se actualiza o no la nulidad de una elección. 2. Funciones y retos de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2.1. La instrucción y resolución del procedimiento especial sancionador De conformidad con la reciente reforma constitucional y legal en materia electoral, la competencia para conocer del procedimiento especial sancionador corresponde a dos órganos del Estado, ya que, por una parte, el Instituto Nacional Electoral llevará a cabo el trámite e instrucción del procedimiento, en tanto que, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a través de su Sala Regional Especializada ejercerá la atribución constitucional de resolver las quejas que para estos efectos se presenten. En atención a lo establecido en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, una vez presentada la denuncia, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral deberá admitirla o desecharla, en un plazo máximo de 24 horas. En caso de admitirse, se emplazará a las partes a la audiencia de pruebas y alegatos, que tendrá lugar dentro de las 48 horas siguientes a la admisión 1. 1 Artículo 471, párrafos 6 y 7, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2
Por lo que, una vez que se ha fijado la litis entre el denunciante y el denunciado, y se han desahogado las pruebas ofrecidas por las partes y expresado los alegatos respectivos, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral procederá a turnar de forma inmediata el expediente a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral 2. La Sala Regional Especializada revisará su debida integración, y en caso de advertir omisiones o violaciones procesales, el magistrado ponente podrá ordenar al Instituto Nacional Electoral que subsane las deficiencias, así como realizar los requerimientos necesarios para contar con los elementos de convicción suficientes para elaborar en el término de 48 horas a partir de su turno, el proyecto de resolución que conforme a Derecho corresponda 3. Esto, con el objeto de que el Pleno de la Sala emita en un plazo de 24 horas la resolución definitiva, y en su caso, imponga una sanción acorde con la ilicitud acreditada y las circunstancias particulares del sujeto infractor. En ese tenor, uno de los retos más significativos de la Sala Regional Especializada consiste en resolver en plazos abreviados un gran cúmulo de denuncias que se presenten durante el proceso electoral; ya que la finalidad de la expedites de los procedimientos especiales sancionadores, radica en la necesidad de evitar que las infracciones generen perjuicios irreparables en las contiendas electorales, o que se difunda una información indebida que repercuta en los resultados de la elección. Por ello, los procedimientos especiales sancionadores deben resolverse de manera pronta y expedita, y previo a la declaración de validez de las elecciones; pues como se precisó, estas determinaciones pueden constituir elementos de prueba para la actualización de alguna causal de nulidad de la elección. 2.2. Propuesta para la eficacia y brevedad de las resoluciones En virtud de que el reto más importante de la Sala Regional Especializada consiste en la eficacia y expedites de sus resoluciones, con el objeto de proteger oportunamente el correcto desarrollo de los procesos electorales, se propone en el presente ensayo el establecimiento de un programa de comunicación interinstitucional entre el Instituto Nacional Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para optimizar el conocimiento y resolución de los procedimientos especiales sancionadores. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 441 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, para la sustanciación de los procedimientos sancionadores son de aplicación supletoria las disposiciones normativas de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, misma que prevé, que una vez interpuesto un medio de impugnación, la autoridad responsable debe dar aviso, por la vía más expedita, a la Sala competente 2 Artículo 473 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 3 Artículos 476 y 477 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 3
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 4, con la finalidad de que tenga conocimiento de la presentación de la demanda, y valore sobre su posible urgencia en atención a los plazos del proceso electoral de que se trate. En ese sentido, se considera necesario que una vez recibida la denuncia materia del procedimiento especial sancionador, el Instituto Nacional Electoral genere un aviso a la brevedad a la Sala Especializada y remita en formato electrónico el escrito inicial y sus anexos. Con ello, en tanto la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral inicia el procedimiento especial sancionador, emplaza a las partes y desahoga la audiencia de pruebas y alegatos, la Sala Especializada podrá realizar el estudio jurídico de la denuncia presentada, a efecto de tener conocimiento de los hechos controvertidos previo a la remisión del expediente. Si bien no se podrá resolver el asunto hasta no contar formalmente con el expediente debidamente integrado con el objeto de valorar de manera integral y exhaustiva las conductas denunciadas y los elementos de prueba; lo cierto es que, como ocurre con los medios de impugnación en materia electoral, en atención a la expedites que se requiere en su resolución, se optimizará de manera considerable el estudio jurídico de los asuntos que se sometan a la consideración de la Sala Especializada. Lo que solo será posible con una adecuada y permanente comunicación interinstitucional y con la utilización de los medios tecnológicos adecuados y seguros, para generar certeza respecto a los avisos de denuncias presentadas ante el Instituto Nacional Electoral. 3. Principios que deben regir la actuación de los magistrados electorales El magistrado electoral de la Sala Regional Especializada, como todo juzgador, obtiene cierta legitimidad, como reconocimiento social, entre otras, por las razones y argumentos de sus sentencias y su contribución a la protección de los principios del sistema democrático. Ello, se construye con un desempeño jurisdiccional en estricto cumplimiento a los principios que deben regir la función judicial; mismos que se encuentran establecidos en el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que son: la imparcialidad, independencia, objetividad y profesionalismo, los cuales se describen a continuación. 3.1. Imparcialidad La imparcialidad es un principio ético que recobra particular relevancia en la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral, ya que los magistrados que la integren deben actuar con plena neutralidad, a efecto de preservar los principios del sistema democrático. 4 Artículo 17, párrafo 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 4
En ese sentido, los artículos 10 del Código Iberoamericano de Ética Judicial y 2 del Código de Ética del Poder Judicial de la Federación, establecen que la imparcialidad es la actitud que toma el juzgador frente a influencias provenientes de las partes en los asuntos que se someten a su consideración y, consiste en juzgar, con ausencia de designio anticipado, favoritismos o animadversión respecto de alguna de las partes. 3.2. Independencia El principio de independencia debe tener plena aplicación en el ejercicio de las funciones de los magistrados de la Sala Regional Especializada, ya que la resolución de los procedimientos especiales sancionadores requiere de una independencia frente a intereses externos, así como la independencia interna del juzgador, es decir, que resuelva sin interponer ideologías, filias o razones ajenas a la litis. La independencia judicial consiste en emitir una decisión justa y conforme a Derecho, para lo cual el ánimo del juzgador no debe ser influenciado por factores ajenos al Derecho mismo. Esto es, en la función judicial, el juzgador sólo puede atender al contexto de la litis que es sometida a su conocimiento, sin ceder a las presiones provenientes del sistema social. 3.3. Objetividad De conformidad con el artículo 3 del Código de Ética del Poder Judicial de la Federación, la objetividad es la actitud del juzgador frente a influencias ajenas al Derecho, y se preserva cuando emite sus fallos por las razones que el Derecho le suministra y no por las que se derivan de su ideología, o de su modo personal de pensar y sentir. El buen juzgador de los procedimientos especiales sancionadores debe liberarse de todos los prejuicios y concepciones internas que son ajenas a la litis de la que conoce; no debe perder de vista que su resolución va a definir aspectos importantes no sólo para las partes involucradas, sino también para la protección de los principios del sistema democrático para el correcto funcionamiento de los procesos electorales. 3.4. Profesionalismo El artículo 4 del Código de Ética del Poder Judicial de la Federación, define al profesionalismo como la disposición para ejercer de manera responsable y seria la función jurisdiccional, con relevante capacidad y aplicación. El profesionalismo de los magistrados electorales de la Sala Regional Especializada se debe sustentar en el derecho de los justiciables, de los partidos políticos y de la sociedad en general, a obtener una resolución en los procedimientos especiales sancionadores con argumentos jurídicos acordes con las normas y principios del orden jurídico nacional. 5
4. Caso práctico en el que tienen aplicación los principios que deben regir la actuación del magistrado electoral Quien suscribe el presente ensayo considera que la concreción práctica de los principios rectores del ejercicio jurisdiccional en materia electoral, se puede advertir a través del desempeño de un servidor público durante su desarrollo profesional, como es el caso, de los argumentos contenidos en las sentencias en las que haya participado para su elaboración. A continuación se analizará la aplicación de los principios rectores de la función jurisdiccional electoral a través de una sentencia emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y en la que el suscrito fungió como secretario proyectista. Recurso de apelación sobre la constitucionalidad y legalidad del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión, emitido por el Instituto Federal Electoral. SUP-RAP- 535/2011 y acumulados: a) Litis. Diversos partidos políticos impugnaron en el referido recurso de apelación la última parte del párrafo 1, del artículo 64 del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral, porque desde su perspectiva vulneraba el principio de certeza, toda vez que era omiso en señalar el supuesto en el que un partido político no cuente con materiales para sustituir un promocional; ya que de adoptarse medidas cautelares y suspenderse la difusión de promocionales de un partido político, la autoridad no contará con otros promocionales para cubrir de inmediato los tiempos que en radio y televisión le corresponden; lo cual generaría condiciones de inequidad en la contienda electoral, ya que un instituto político y sus candidatos se quedarían sin difundir propaganda electoral por varios días, hasta en tanto se grabe y edite un nuevo promocional. b) Criterio interpretativo aportado. En el proyecto de resolución, en el cual el suscrito participó en su elaboración, se determinó que les asistía la razón a los partidos políticos actores, porque la disposición normativa impugnada vulnera los principios constitucionales de certeza y equidad que deben prevalecer en los procesos electorales, y en específico, el derecho de acceso de los partidos políticos a la radio y televisión. Esto es así, porque el precepto impugnado omite considerar los diferentes tipos de materiales de difusión que pueden ser objeto de suspensión por una medida cautelar, generándose con esto incertidumbre respecto a los promocionales a sustituir, lo que contraviene al principio de certeza, y genera la posibilidad de que ante la suspensión de un promocional, un partido político deje de difundir propaganda electoral en radio y televisión, afectándose la equidad en la contienda electoral. De manera que, en la resolución se determinó que los partidos políticos deberán aportar los materiales de difusión en todas sus modalidades de trasmisión, lo que opera en beneficio de éstos, porque ante una eventualidad, como es el caso de la procedencia de las medidas cautelares, se les garantiza el ejercicio de la prerrogativa de acceso a radio y televisión. En consecuencia, en la resolución se modificó la norma 6
impugnada, a efecto de hacer prevalecer los principios de certeza y equidad, en los siguientes términos: Artículo 64 De los casos de suspensión de difusión de promocionales con motivo del otorgamiento de medidas cautelares 1. En el caso que con motivo del dictado de medidas cautelares se ordene la sustitución de materiales, el partido político correspondiente deberá indicar a la Dirección Ejecutiva el material de sustitución en un plazo no mayor a 6 horas, a partir de la notificación del Acuerdo correspondiente, de entre aquellos que hubieren sido transmitidos en el mismo periodo electoral de que se trate. En caso de que no lo indique, se tomará uno de los materiales genéricos a que hace referencia el artículo 42, párrafo 4 del Reglamento, de acuerdo a la modalidad y tiempo del material objeto de sustitución. Artículo 42 De la entrega de materiales por parte de partidos políticos, coaliciones y autoridades electorales... 4. Para efecto de garantizar la prerrogativa de acceso a radio y televisión de los partidos políticos, ante cualquier eventualidad técnica, material o jurídica, éstos deberán entregar al Instituto materiales genéricos consistentes en un programa de audio y video con una duración de cinco minutos y promocionales de audio y video de veinte segundos, treinta segundos, uno y dos minutos para radio y televisión, dentro de los 25 días posteriores al inicio de vigencia del Reglamento. Estos materiales podrán ser actualizados en cualquier momento por los partidos políticos. c) Aplicación de los principios que rigen la función jurisdiccional electoral. El asunto reseñado, constituye un ejemplo práctico de cómo en la labor jurisdiccional que el que suscribe el presente ensayo realiza en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se han aplicado a cabalidad los principios judiciales de imparcialidad, independencia, objetividad y profesionalismo. Lo anterior es así, porque al margen de cualquier consideración ajena al cumplimiento de los principios democráticos y de la aplicación del Derecho, tuve el honor de proponer un proyecto de resolución en el que se privilegiara la eficacia de la prerrogativa de acceso a la radio y televisión de los partidos políticos, en condiciones de equidad y en cumplimiento al principio de certeza que debe prevalecer en todo proceso electoral. Por estas consideraciones, respetuosamente expreso el firme compromiso de ejercer mis funciones en estricto apego a los principios que rigen el desempeño responsable de la función jurisdiccional en materia electoral, con el objeto de contribuir al fortalecimiento de nuestra democracia constitucional. 7
Tres resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que tienen relevancia jurídica, institucional y social Clicerio Coello Garcés Secretario Instructor y Coordinador de ponencia en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1. Caso: Garantizar en condiciones de equidad el acceso de los partidos políticos a los tiempos de radio y televisión. Recurso de apelación SUP-RAP- 535/2011 y acumulados a) Litis. Diversos partidos políticos impugnaron en el referido recurso de apelación la última parte del párrafo 1, del artículo 64 del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral, porque desde su perspectiva vulneraba el principio constitucional de certeza, toda vez que era omiso en señalar el supuesto en el que un partido político no cuente con materiales para sustituir un promocional; ya que de adoptarse medidas cautelares y suspenderse la difusión de promocionales de un partido político, la autoridad no contaría con otros promocionales para cubrir de inmediato los tiempos que en radio y televisión le corresponden; lo cual generaría condiciones de inequidad en la contienda electoral, ya que un instituto político y sus candidatos se quedarían sin difundir propaganda electoral por varios días, hasta en tanto se grabe y edite un nuevo promocional. b) Criterio interpretativo aportado por el que suscribe. En el proyecto de resolución, en el cual el suscrito participó en su elaboración, se determinó que les asistía la razón a los partidos políticos actores, porque la disposición normativa impugnada vulneraba los principios constitucionales de certeza y equidad que deben prevalecer en los procesos electorales, y en específico, el efectivo ejercicio del derecho de acceso de los partidos políticos a la radio y televisión. Esto es así, porque el precepto impugnado omitió considerar los diferentes tipos de materiales de difusión que pueden ser objeto de suspensión por una medida cautelar, generándose con esto incertidumbre respecto a los promocionales a sustituir, lo que contraviene al principio de certeza, y genera la posibilidad de que ante la suspensión de un promocional, un partido político deje de difundir propaganda electoral en radio y televisión, afectándose la equidad en la contienda electoral. c) Trascendencia. Esta resolución, se considera de gran trascendencia ya que la eficacia de un proceso electoral, depende en gran medida, de que se proteja el principio de certeza en el proceso electoral y la equidad entre los contendientes, en ese sentido, la Sala Superior determinó que era ilegal la prohibición de sustituir promocionales en todas las modalidades de reproducción, tanto en radio y
televisión, porque generaba condiciones de inequidad entre los partidos políticos, máxime cuando se le suspende la transmisión de su propaganda electoral a través de medidas cautelares. De manera que, los partidos políticos deberán aportar los materiales de difusión en todas sus modalidades de trasmisión, lo que opera en beneficio de estos, porque ante una eventualidad, se les garantiza el ejercicio de la prerrogativa de acceso a radio y televisión. En consecuencia, en la resolución se modificó la norma impugnada, a efecto de hacer prevalecer los principios de certeza y equidad que constituyen pilares fundamentales del sistema democrático. 2. Caso: Prohibición de la censura previa en la propaganda político electoral. Recurso de apelación SUP-RAP-254/2008. a) Litis. En el asunto de referencia se impugnó el Acuerdo del Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral por el que se establecieron las medidas y compromisos de los partidos políticos, para propiciar condiciones de seguridad, legalidad y transparencia, durante el proceso electoral federal 2008-2009, en específico, se controvirtió la disposición que establecía que los señalamientos públicos deberán tener sentido de responsabilidad y sustento, lo cual a criterio del impugnante implicaba la exigencia previa de un canon de veracidad de las expresiones político electorales, lo cual generaba un sistema de control anticipado de los mensajes de propaganda electoral de los partidos políticos, al establecer la prohibición de difusión si no contaban con las mencionadas características. b) Criterio interpretativo. La Sala Superior determinó que la propaganda electoral se inserta en el debate político, porque constituye un instrumento esencial para la formación de la opinión pública y generar mejores condiciones para una elección informada, libre y auténtica; y que si bien el ejercicio de esta libertad de expresión tiene límites en el ámbito electoral, ello no implica que las autoridades puedan implementar mecanismos para excluir, de manera previa, expresiones que se profieran en el marco del debate político. Por ello, los órganos electorales no están facultados para adicionar otras limitantes respecto de ese derecho fundamental, que impliquen un examen previo de la veracidad de lo expresado, como sucede cuando a través de un acuerdo general se exige que las manifestaciones vertidas en la propaganda electoral, se realicen con sustento o apoyo o alguna prevención similar, porque ello implica realizar una censura previa, apartándose de lo previsto en la Constitución, los tratados internacionales y la Ley. c) Trascendencia. Esta resolución es de suma relevancia para el sistema democrático, ya que la libertad de expresión en materia político electoral es un elemento esencial para la conformación libre de la opinión pública y para el fortalecimiento del pluralismo político que debe prevalecer en una contienda electoral. Por lo que, la autoridad no puede revisar de manera anticipada a su difusión, los promocionales de los partidos políticos y candidatos, ya que ello
implicaría un control indebido sobre la propaganda política y generaría censura previa, lo cual no encuentra justificación en un Estado democrático constitucional. 3. Caso: Cuotas de género en la integración del Congreso de la Unión en las elecciones de 2012. Juicio para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano SUP-JDC-475/2012 a) Litis. Los actos impugnados, en esencia consistieron, por una parte, en el acuerdo emitido por el Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral, mediante el cual requirió a los partidos políticos, para que dentro del plazo de 48 horas rectificaran los listados de sus candidaturas, a efecto de dar cumplimiento a la cuota de género; y por otra, en las determinaciones de los partidos políticos por las que cancelaron diversas candidaturas, con el fin de incorporar fórmulas integradas por candidatas mujeres. b) Criterio interpretativo aportado por el que suscribe. En el proyecto de resolución, en el cual el suscrito participó en su elaboración, se determinó que no les asistía la razón a los actores, porque de conformidad con lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados internacionales en materia de derechos humanos, tanto la equidad de género como la igualdad de oportunidades en la integración de las candidaturas a cargos de elección popular, también constituían principios esenciales del sistema democrático, de observancia general, de ahí que hacerlos prevalecer, en el caso concreto, atendiera de manera razonable y proporcional a un fin constitucionalmente válido. c) Trascendencia. Esta resolución generó un cambio significativo en la integración equitativa del Congreso de la Unión y contribuyó al ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos políticos, ya que una interpretación favorable a los derechos fundamentales debe también tener en cuenta, la necesidad de instrumentar de manera eficaz las acciones afirmativas previstas en la ley, para reducir las diferencias fácticas que están presentes en la sociedad. Muestra de ello, es que el criterio sostenido en esta resolución sentó las bases para que en la actualidad el Poder Legislativo mexicano cuente con una composición equitativa entre hombres y mujeres, situándose a la vanguardia de los países democráticos de Iberoamérica, ya que derivado de la elección de 2012, el Congreso de la Unión se integró con 42 senadoras, las cuales representan el 32.81% de la Cámara de Senadores y 186 diputadas, que representan el 37.2% de la Cámara de Diputados.