FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 231 El convenio de aplicación del acuerdo Schengen, facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo internacional? José Joaquín Gomá Febrero 2015
La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundación.
Sobre el autor José Joaquín Gomá Inspector del Cuerpo Nacional de Policía es Analista de la Dirección General de la Policía en la División de Cooperación Internacional. Politólogo y experto en materia de derechos fundamentales, en su dilatada trayectoria profesional, entre otras actividades, ha sido profesor titular de Técnicas de Intervención Policial en el Centro de Promoción de la Dirección General de la Policía; jefe del grupo de Cooperación Policial Internacional de la Dirección General de la Policía; experto en materia de policía y justicia de la Comisión Consultiva del Racismo y la Xenofobia del Consejo Europeo; y representante del Reino de España ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 231 El convenio de aplicación del acuerdo Schengen, facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo internacional? La pregunta tiene su interés, ya que a través del Acuerdo de Schengen y de su Convenio de Aplicación se establecieron los mecanismos para garantizar el pleno ejercicio del derecho fundamental a la libre circulación de personas entre los Estados miembros de la Unión Europea. En primer lugar es necesario hacer dos consideraciones previas. La primera es que los ataques terroristas, obviamente, tienen una finalidad concreta. Los terroristas, se llamen como se llamen, saben que además del impacto mediático y, en parte, como consecuencia del mismo, nos sacuden a todos y cada uno de nosotros. La sociedad en su conjunto sufre las consecuencias de los ataques indiscriminados y asume que, en la próxima acción, que se sabe que se producirá pero no ni cuando, ni como, ni donde, cualquiera podemos ser víctima, extendiendo entre la población una buena dosis de temor e indefensión. La fuerza del impacto sacude además la naturaleza de las instituciones políticas. Dejan al descubierto su debilidad ante el enemigo, su incapacidad para garantizar nuestros bienes y derechos, y la empobrecen y le restan capacidad para prestar los servicios públicos. Muchos de los recursos se tienen que destinar no sólo a prevenir, reducir y, en su caso, suprimir las amenazas, sino a también, en el caso de que se produzcan, a aumentar la capacidad de respuesta para minimizarlos y superar los daños. La segunda consideración previa es que, en el mismo momento en el que se desprecia la vida humana, la argumentación, discurso, ideología o creencia que utilicen los terroristas para amparar sus acciones no son más que una cortina de humo para esconder su auténtica finalidad: imponer su «ley» por la fuerza; que todos les debamos obediencia; robarnos nuestra libertad utilizando el miedo. El terror impuesto de forma regular, sistemática, manifiesta sus efectos en una tremenda sensación de temor e indefensión, de inseguridad, de perdida de la 4
El convenio de aplicación del acuerdo Schengen, Facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo internacional? protección del grupo, en la amenaza constante. En ese momento olvidamos nuestros propios fines y objetivos, los que hacen que vivíamos en el primer mundo, en el mundo civilizado, y reclamamos de las instituciones medidas de seguridad, las que sean, con tal de garantizar nuestra seguridad, aunque para ello cedamos un tanto en nuestras libertades. Grosso modo, llegados a este punto, nos situamos una vez más en el inconcluso debate sobre libertad y seguridad. Parece que ante los ataques terroristas los poderes públicos dan como respuesta inmediata la revisión de las normas jurídicas que regulan el ejercicio de nuestras libertades, como el acervo Schengen plenamente integrado en la Unión Europea. Así, en los medios de comunicación se han visto recientemente titulares del tipo Se controlará la frontera aunque haya que cambiar Schengen, España defiende más controles en el espacio Schengen, e incluso manifestaciones de una política francesa en las que considera que Schengen es un paraíso yihadista. En una entrevista se le pregunta al ministro de Interior español: P. De qué hablarán o qué medidas van a adoptar usted y los otros ministros que se van a reunir este domingo en París? R. Estamos ante el eterno debate entre libertad y seguridad. Hasta ahora teníamos un determinado equilibrio entre libertad y seguridad. Ahora hay un incremento de la amenaza por el terrorismo yihadista y hay que conseguir un nuevo equilibrio. Ese es el debate. 1 Con independencia de ese debate, la cuestión que se plantea es, por una parte, si Schengen, al permitir la libre circulación de personas, facilita que se cometan atentados yihadistas y, por otra parte, si al reforzar los controles fronterizos se recorta o limita el derecho a esa libertad de circulación establecida en la Unión Europea. En cualquiera de los casos entiendo que hay que conocer los principios en los que se establece el Acuerdo de Schengen, firmado en 1985, cuando el terrorismo nacional golpeaba con fuerza en varios países (p.j. España), no existía la Unión Europea (España se adhiere en 1986 a la Comunidad Económica Europea), Alemania se encontraba dividida y la guerra fría no había concluido. A través del Acuerdo Schengen y su posterior Convenio de Aplicación se crea el espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de las personas esta garantizada, y se hace adoptando una serie de medidas compensatorias para evitar en las fronteras exteriores la entrada ilegal y la inmigración irregular en el espacio Schengen; los tráficos ilícitos de drogas, armas, explosivos, obras de arte, vehículos robados, etc.; controlar los periodos de estancia y la circulación de los extranjeros por el territorio Schengen; luchar contra los delitos graves, la criminalidad organizada y el terrorismo a través de la cooperación policial y judicial; la 1 http://politica.elpais.com/politica/2015/01/10/actualidad/1420913494_005340.html 5
FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 231 construcción de un potente sistema de intercambio de información sobre personas buscadas, objetos robados, visados expedidos, documentos de viaje falsos o falsificados.; y proteger el orden público y la seguridad del Estado. Un conjunto de potentes medidas que crean formas novedosas y muy operativas de cooperación policial (persecuciones y vigilancias en caliente, oficiales de enlace, comisarías conjuntas, equipos conjuntos ) con la finalidad de mantener y en su caso incrementar el nivel de seguridad de que gozamos los ciudadanos de todos y cada uno de los países Schengen. Desde el principio se estableció que la lucha contra el crimen era algo que cada Estado debería hacer en todo su territorio; se constató que cada uno de los Estados ya luchaba contra los tráficos ilícitos y controlaba tanto la entrada de extranjeros por sus fronteras exteriores como la criminalidad en el interior de sus propias fronteras; que, por tanto, la supresión de los controles en las fronteras internas no podía significar un incremento de la delincuencia en el conjunto de los países partes del Acuerdo; que con las capacidades de todos puestas en común la lucha contra los delincuentes sería mucho más eficaz; que con los recursos y medios liberados de las fronteras interiores se reforzaría el control de la frontera exterior y, además, se aumentarían las capacidades para combatir los delitos. Desde esas premisas, Schengen, creando el espacio de libre circulación de personas, permitió la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, así como la de las agencias encargadas de llevarlo a cabo (Europol, Eurojust, Frontex ), motivo por el que me atrevo a afirmar que Schengen no facilita en absoluto que se cometan ataques del terrorismo del tipo que sea en nuestras ciudades, sino más bien todo lo contrario. A través de la cooperación policial internacional y, en este caso concreto, a través de la cooperación Schengen, se potencian las capacidades de cada una de las policías, dotándolas de procedimientos uniformes conforme a las mejores prácticas, modernizando los equipos de comunicación, investigación e intercambios de información y elevando las competencias técnicas de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Respecto a si el refuerzo de los controles fronterizos recorta o limita el ejercicio del derecho a la libre circulación de personas, hay que señalar que Schengen se aplica tanto a los ciudadanos de la Unión como a los que no lo son, por lo que los extranjeros también pueden circular ya 6
El convenio de aplicación del acuerdo Schengen, Facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo internacional? que no existen los controles en las fronteras interiores. Nada impide que un extranjero cruce esas fronteras y se desplace libremente por el conjunto del territorio de los países firmantes del Convenio. Obviamente Schengen establece las condiciones de circulación respecto a la duración de la estancia, medios de subsistencia, alojamiento, etc. Así mismo contempla determinadas situaciones y acontecimientos en los que los Estados pueden acogerse a cláusulas de salvaguardia por motivos de orden público y seguridad nacional, y reintroducir los controles en sus fronteras interiores. Hay que decir que la dificultad real, práctica, para establecer la libre circulación de personas nunca estuvo en el campo de la lucha contra el delito, la criminalidad organizada y el terrorismo, sino en el del control de las condiciones de entrada de los extranjeros en el territorio Schengen y de su circulación por el mismo. El refuerzo del control de la frontera exterior, la política de admisión de extranjeros, el establecimiento de procedimientos comunes y uniformes de control, la garantía de que los controles fronterizos pasaban de ser controles de acceso al territorio nacional a convertirse en controles de acceso a todo el espacio Schengen, que los controles efectuados en cualquier punto de la frontera exterior, sea la del país que sea, se realizan conforme a lo establecido en el Convenio y en el manual común de fronteras que lo desarrolla, garantizando en toda la frontera exterior el mismo trato a los ciudadanos extranjeros fue, y continua siendo, una condición necesaria e indispensable para el espacio sin fronteras interiores. Las dificultades asociadas a la entrada y circulación de extranjeros hacen referencia a la lucha contra la inmigración clandestina, a la política de visados, a la política de asilo, a las prohibiciones de entrada en el espacio Schengen o en uno de sus países, a los documentos de identidad y nacionalidad válidos, a los tráficos ilícitos, a las actividades contrarias al interés nacional de uno de los países Schengen, o al orden público, o a la seguridad nacional, motivo por el que el refuerzo de la frontera exterior forma parte del código genético de Schengen, de su ADN, siendo el elemento que permite el desmantelamiento de los controles en las fronteras interiores y la realización del derecho a circular libremente. Cuando se negociaba Schengen ya se centraban las críticas en la Europa fortaleza encerrada en su castillo, frente a una Europa de los ciudadanos. Veinte años después de la entrada en vigor de las disposiciones Schengen se puede asegurar que el refuerzo de la frontera exterior no recorta o limita la libre circulación de personas establecida entre los Estados miembros, sino que la genera y permite, toda vez que mantiene las altas cotas de seguridad que disfrutamos sin necesidad de controles en las fronteras interiores. 7
FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 231 Por último, respecto a Schengen, hay que recordar que establece las condiciones de entrada y circulación, tanto de los nacionales como de los extranjeros, por un periodo de corta duración, es decir, por una estancia que no puede superar 90 días, por lo que las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en un determinado país Schengen quedan fuera del ámbito del convenio Schengen. Las condiciones y los motivos por los que un ciudadano extranjero reside y, en su caso, trabaja en uno de los países Schengen corresponden en exclusiva a ese país y, al respecto, hay que recordar que en todos los ataques yihadistas que se han llevado a cabo los autores o bien eran ciudadanos extranjeros residentes en el país, personas nacionalizadas en el país o personas nacidas en el país. Es decir, ninguna de ellas se encontraba allí en el ejercicio a su derecho a circular en aplicación de las disposiciones Schengen. Por otra parte, si las previsiones Schengen desde su entrada en vigor funcionan razonablemente bien y, además, no tienen relación con la planificación y ejecución de los atentados, entonces es fácil deducir que el problema, por decirlo de alguna manera, no tiene nada que ver con lo dispuesto en el acervo de Schengen, ni con la cooperación policial y la lucha contra el terrorismo, sino con el objeto que trata, con la materia que regula: la libre circulación de los ciudadanos extranjeros. En este punto, en los extranjeros, encontramos una vez más nuestro chivo expiatorio, la causa de todos los males que nos aquejan: los abusos del sistema bienestar, el paro y la crisis, la suciedad de las calles, la inseguridad ciudadana y, cómo no, el terrorismo yihadista realizado por ciudadanos que son extranjeros o lo parecen. Reclamamos, por tanto, un mayor control sobre los mismos y la supresión del ejercicio de su derecho a circular libremente y, de paso, el de todos los demás. Esto, y no otra cosa, es lo que se pide cuando se solicita el refuerzo de los controles, la aplicación de las cláusulas de salvaguardia, y se señala a Schengen como fuente de todos los males, de tal suerte que olvidamos que la finalidad del terror es nublar nuestra capacidad de decidir, minar nuestra capacidad de elegir, robar nuestra libertad. En estas condiciones no es de extrañar la respuesta del ministro del Interior cuando dice que hay que encontrar un nuevo equilibrio entre libertad y seguridad derivado del incremento de la amenaza por el terrorismo yihadista. Por mi parte entiendo que no se puede ceder al 8
El convenio de aplicación del acuerdo Schengen, Facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo internacional? chantaje del del terror y modificar nuestra forma de organizarnos y, en consecuencia, no hay nuevo equilibrio que encontrar. Debemos reforzar y, si es necesario, adoptar nuevas medidas para el control en nuestra frontera exterior (p.j. fronteras inteligentes, PNR, documentos con datos biométricos incorporados, etc.), aumentar nuestras capacidades para combatir el terrorismo en todas partes (desmantelar sus fuentes de financiación, mercados de armas y explosivos, oficinas de reclutamiento, campos de adiestramiento, etc.) mejorar los sistemas de intercambios de información y no permitir bajo ningún concepto que el miedo y el terror vayan ganando la partida obligándonos a reequilibrarnos de forma permanente, es decir, obligándonos a ponernos permanentemente a la defensiva, adoptando medidas que, no nos engañemos, no nos dan más seguridad pero van recortando nuestra libertad. Por decirlo en términos deportivos, cada vez que damos una respuesta que modifica nuestra forma de actuar, pero no la suya, nos meten un gol. 9