Impunidad y calidad de la democracia en América Latina. Identificación de patrones en los últimos años (2015 2021). MÁSTER UNIVERSITARIO EN ASUNTOS INTERNACIONALES: ECONOMÍA, POLÍTICA Y DERECHO Autor: Bruno Macciotta Pulisci Dirigido por: Pablo Biderbost Moyano Universidad Pontificia Comillas 2021 1
Índice 1. Introducción 5 2. Justificación 7 3. Estado de la Cuestión 9 4. Marco Teórico 15 5. Pregunta, objetivo general, objetivos específicos e hipótesis 20 6. Metodología 21 6.1 Técnica de recolección de datos 21 6.2 Técnica de análisis de datos 22 6.3 Técnica de visualización de datos 23 7. Análisis y discusión 23 7.1 Correlación entre Índice Global de Impunidad y Freedom Rating 24 7.2 Correlación entre Índice Global de Impunidad y Estado de Derecho 29 7.3 Correlación entre Índice Global de Impunidad y Funcionamiento de Gobierno 34 8. Conclusiones 39 9. Bibliografía 43 10. Anexos 47 10.1. Ponderación de los puntajes totales del informe Freedom in the World 47 10.2 Población Penitenciaria de América Latina sin sentencia condenatoria 2000-2018 48 10.3 Ranking y calificación de las democracias América Latina y el Caribe 49 10.4 Tendencia de la democracia en el mundo 50 2
Índice de tablas y gráficos Tablas Tabla 1: Calidad de la Democracia e Impunidad 14 Tabla 2: Derechos Políticos 16 Tabla 3: Derechos Civiles 17 Tabla 4: Dimensiones del Estudio de la Impunidad 19 Tabla 5: Tendencia en la correlación entre el Índice Global de Impunidad y Freedom Rating 24 Tabla 6: Tendencia en la correlación entre el Índice Global de Impunidad y Rule of Law 29 Tabla 7: Tendencia en la correlación entre el Índice Global de Impunidad y Functioning of Government 34 Gráficos Gráfico 1: Diagrama de dispersión de IGI 2015 por FH 2016 25 Gráfico 2: Diagrama de dispersión de IGI 2017 por FH 2018 26 Gráfico 3: Diagrama de dispersión de IGI 2020 por FH 2021 26 Gráfico 4: Diagrama de dispersión de IGI 2015 por Rule of Law 2016 30 Gráfico 5: Diagrama de dispersión de IGI 2017 por Rule of Law 2018 31 Gráfico 6: Diagrama de dispersión de IGI 2020 por Rule of Law 2021 31 Gráfico 7: Diagrama de dispersión de IGI 2015 por Functioning of Government 2016 35 Gráfico 8: Diagrama de dispersión de IGI 2017 por Functioning of Government 2018 36 Gráfico 9: Diagrama de dispersión de IGI 2020 por Functioning of Government 2021 36 3
Índice de siglas y acrónimos CAN: Comunidad Andina de Naciones CEIJ: Centro de Estudios e Investigaciones Jurídicas FH: Freedom House FR: Freedom Rating FW: Freedom in the World IGI: Índice Global de Impunidad OEA: Organización de Estados Americanos OMS: Organización Mundial de la Salud ONG: Organización No Gubernamental ONU: Organización de las Naciones Unidas SPSS: Statistical Package for Social Sciences UDLAP: Universidad de las Américas Puebla 4
1. Introducción En 2019, estalló una ola de protestas en muchos países de la región latinoamericana. Comenzó por Chile y se extendió a Bolivia, Ecuador y Colombia. Luego en 2020, las protestas se extendieron a Argentina, Brasil, Panamá, Honduras y Perú. En 2021, las protestas no se han detenido. Entre los principales motivos para esta conmoción social, quizá los más mencionados sean el problema de la corrupción, el mal manejo del aparato estatal, el escaso acceso a la justicia, entre otros. En este sentido, el problema puede representarse con la vinculación de dos variables. Una referida al correcto funcionamiento de los sistemas de justicia de la región reflejado en los niveles de impunidad. La otra es la calidad de las democracias latinoamericanas. Así, cabe preguntar cuál es la incidencia de la primera en la segunda. Aquí radica la importancia de este trabajo, en que se elabora un análisis de cómo afecta la impunidad a la calidad democrática. Los altos niveles de impunidad podrían estar disminuyendo la calidad de la democracia y esto finalmente se podría estar traduciendo en los conflictos sociales mencionados anteriormente. La premisa con la cual se trabaja es que, cuando los niveles de impunidad aumentan, los niveles de calidad de la democracia disminuyen. Para esto se han tomado datos de dos informes. El primero es el Índice Global de Impunidad elaborado por la Universidad de las Américas (UDLAP). El segundo es el informe Freedom in the World elaborado por Freedom House. Con los datos obtenidos de estos informes, se han elaborado correlaciones de Pearson para determinar las posibles relaciones entre variables. Como estructura, para llegar al análisis, primero, se ha realizado una justificación de la importancia de este trabajo en el momento actual y en el contexto que vive América Latina. Como se ha visto, la importancia radica en que, si bien casi todos los países de la región han consolidado su democracia, estas verían afectada su calidad por los niveles de impunidad. Luego, se ha realizado un estado de la cuestión en el que se han recogido trabajos de otros autores que han tocado estos temas, aunque usualmente por separado. Lo siguiente es el 5
marco teórico dentro del cual se ha trabajado. Aquí se han explicado algunas concepciones vinculadas a los índices utilizados, a sus variables y a la interpretación que se les da. Es con estos datos con los que se ha trabajado, por lo cual es importante tener en cuenta estas concepciones como marco dentro del cual realizar el estudio. A continuación de lo mencionado, se establecen la pregunta de estudio; los objetivos, tanto general como específicos del trabajo; y la hipótesis de estudio. Se culmina esta sección explicando la metodología con la cual se ha llevado a cabo la investigación. Primero, la técnica de recolección de datos; luego, la técnica de análisis de datos, para lo cual se ha utilizado SPSS Statistics; y finalmente, la tecnica de visualización de datos, en este punto se han empleado gráficos de dispersión. La parte central del trabajo es la sección de análisis y discusión. En este apartado se exponen los hallazgos y se discuten algunas interpretaciones. En primer lugar, se expone la relación entre los índices globales. Las dos correlaciones siguientes se han realizado entre el global de impunidad y variables específicas dentro de calidad de la democracia. La primera relación se ha establecido entre impunidad y Estado de Derecho. La última, entre impunidad y funcionamiento del gobierno. En este análisis se incluyen tablas y gráficos que permiten visualizar de mejor manera las correlaciones que se mencionan. Por último, se esbozan algunas conclusiones extraídas del análisis de las correlaciones ya mencionadas. De la misma manera, se plantean algunas vías por las que se puede enfrentar este problema mediante políticas públicas. Se tocan también algunos logros del presente trabajo, así como las posibles limitaciones del mismo. Finalmente, se mencionan también algunas líneas por las cuales podría continuar la presente investigación. 6
2. Justificación Entre los objetivos de la Organización de Estados Americanos (OEA), se menciona la promoción y consolidación de la democracia, la cual es mencionada por la misma OEA como su piedra angular 1. Lo cierto es que, en casi la totalidad de los Estados latinoamericanos, la democracia se encuentra ya consolidada 2. Esto no significa que se deba dejar de lado el estudio académico de la democracia. En la medida en que la democracia ha dado muestras de durabilidad en América Latina, el foco del trabajo académico también ha tendido a moverse desde una preocupación por la transición y la consolidación hacia el interés por la calidad de las democracias nuevas o restablecidas (Levine y Molina, 2007). En esta línea de ideas, es importante trabajar sobre este aspecto en la región latinoamericana, pues si bien se habla de democracias ya consolidadas, se habla también de instituciones muy frágiles a lo largo de la región, lo que se ve reflejado en los muchos escándalos de corrupción que abarcan a casi todos los países de América Latina. De la misma forma, si se compara el periodo de transición democrática que vivieron desde 1978 3 Sudamérica y Centroamérica con los retrocesos vividos en los últimos diez años, podría señalarse un deterioro en la salud de los regímenes políticos de América Latina 4 (Lara Otaola y Marroquín Bitar, 2020). Todo esto se evidenció de una manera muy marcada en la ola de 1 Artículo 2, b de la Carta de la Organización de Estados Americanos: La Organización de los Estados Americanos, para realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece los siguientes propósitos esenciales: [ ] b) Promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención. Además, en su página, la OEA señala que [l]a democracia es la piedra angular de la Organización, y por lo tanto el fortalecimiento de la democracia y promoción de la buena gobernabilidad es una de sus principales tareas. (Organización de Estados Americanos, 2021) 2 En este punto, es interesante revisar el Democracy Index elaborado por la unidad de inteligencia de The Economist. Este índice sitúa a Venezuela en el puesto 143 de 167 con un gobierno calificado como autoritario. Cuba se encuentra en el 140, Nicaragua en el 120. Haití se encuentra en el puesto 106 con un gobierno calificado como híbrido. Bolivia en el puesto 94, Honduras en el 88, El Salvador en el 77. Todos estos son países de la regíon latinoamericana considerados como autoritarios o híbridos (The Economist Intelligence Unit, 2021). Ver anexo 10.3 3 Desde 1978, los países latinoamericanos se vieron en la necesidad de emprender reformas políticas y electorales con la finalidad de equilibrar, ajustar y sincronizar sus sistemas políticos a las nuevas realidades sociales y las exigencias de la ciudadanía (Zovatto, 2010). A este periodo se le conoce como la tercera ola democrática. Esta comienza con la apertura del sistema político de República Dominicana, lo que trajo consigo la caída de la dictadura de Joaquín Balaguer. A República Dominicana le siguieron Ecuador en 1979, Perú en 1980, Bolivia y Honduras en 1982, Argentina en 1983, Brasil en 1985, Paraguay en 1989 y Chile en 1990 (Lara Otaola y Marroquín Bitar, 2020). 4 Esta es una tendencia que se ha registrado a nivel global, no solo en América Latina. Ver anexo 10.4. 7
protestas en diversos países de la región entre 2019 y 2020. Por supuesto, al hablar de una región tan variada, es importante destacar que existen grandes diferencias entre países con respecto a la capacidad del Estado de avanzar en la dirección de una democracia legítima con altos niveles de aceptación social, y también de gobernabilidad (Domingo, 2006). De aquí que el estudio de la calidad de la democracia en América latina sea importante, pues nos permite un acercamiento más acertado quizá a problemas que no han sido resueltos con respecto a construcción de ciudadanía e institucionalidad democrática (Domingo, 2006). Hoy este estudio es importante además porque, en el contexto de la pandemia de coronavirus declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS), las medidas excepcionales para la contención del virus han puesto en claro peligro las democracias, sobre todo las latinoamericanas (Verdes-Montenegro, 2020). 5 De vuelta a la OEA, esta señala como uno de sus principios más elementales la justicia 6. Este es un concepto relacionado con un aspecto fundamental de la calidad de la democracia, que es el Estado de Derecho y la posibilidad de reclamar judicialmente que se asegure la legalidad de la actividad gubernamental (Levine y Molina, 2007). En tal sentido, los gobernantes están sujetos a fiscalización y a enfretar posibles actos irregulares, lo que lleva a la otra variable del presente trabajo. Se trata del índice de impunidad, el cual mide, entre otras cosas, el correcto funcionamiento de la administración de justicia en los Estados. 5 Tal como menciona Verdes-Montenegro, es la adopción de medidas excepcionales por motivos de salud pública para hacer frente a la pandemia la que pone en peligro de retroceso las democracias latinoamericanas. Estas medidas comprenden, por ejemplo, la ampliación de las facultades de los poderes ejecutivos con poco o ningún control o supervisión; o la restricción de algunos derechos ciudadanos como la libertad de reunión, de movimiento; y en algunos casos incluso la restricción de la libertad de expresión. Estas medidas, además, suelen compartir una característica que las hace más peligrosas; esta es el carácter opaco y la falta de información al respecto. (Verdes-Montenegro, 2020) 6 En cuanto a la justicia, la Carta de la Organización de Estados Americanos señala en su preámbulo que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz, fundadas en el orden moral y en la justicia. De igual manera, su artículo 1 dice que [l]os Estados americanos consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia [ ]. Finalmente, el literal n) del mismo artículo establece que La educación de los pueblos debe orientarse hacia la justicia, la libertad y la paz. Asimismo, la página de la Organización establece que [l]a justicia y el Estado de Derecho son dos pilares fundamentales dentro de un estado libre. Sin un sistema justo y prudente, ningún país puede considerarse verdaderamente libre y democrático. La OEA busca ayudar a los Estados Miembros a través del fortalecimiento de estos principios. (Organización de Estados Americanos, 2021) 8
En este campo, este trabajo es importante porque, si bien los sistemas judiciales latinoamericanos parecieran funcionar, lo cierto es que no es normal que haya tantos actores políticos enfrentando procesos judiciales, lo cual indicaría que, o la clase política es absolutamente disfuncional, o que existe algún problema en el funcionamiento de las instituciones de administración de justicia. Esto útimo se hace evidente si tan solo se da una lectura a la excesiva carga procesal de los jueces de la región o al número de encarcelados sin sentencia condenatoria 7. De hecho, la ONU reportó en 2020 que, entre las instituciones más afectadas por la corrupción, se encuentran el poder judicial y la policía (Organización de las Naciones Unidas, 2020; Fundación Universidad de las Américas, 2020). Este es un aspecto que hay que destacar, pues Estado de Derecho y desarrollo tienen una interrelación significativa y se refuerzan mutuamente, por lo que es esencial para el desarrollo sostenible a nivel nacional e internacional (Organización de las Naciones Unidas, 2020). 3. Estado de la Cuestión Sobre la calidad de la democracia, una buena democracia o una democracia de calidad se puede traducir en un régimen legítimo y estable. Esto es, un Estado en el que los ciudadanos están satisfechos, pues los gobernantes electos son capaces y tienen la voluntad de atender a sus necesidades por la vía institucional (calidad de resultados). Además, los ciudadanos disfrutan de libertad, ciudadanía y derechos humanos más allá del mínimo vital (calidad de contenido). Del mismo modo, los ciudadanos deben estar capacitados para monitorear y evaluar, a través de elecciones, el desarrollo de las actividades del Estado y el predominio de la ley (Santander y Domínguez, 2017). Más allá de una definición precisa, el debate sobre la calidad de la democracia pone énfasis en nuevos criterios para evaluar los procesos de democratización con el fin de calificar la calidad de la democracia. En tal sentido, la pregunta que se ha de plantear cuando se habla de calidad de la democracia es qué tipo de nación y sociedad son deseables. Por lo tanto, qué tipo de Estado es necesario para lograr estos fines (Domingo, 2006). 7 Ver anexo 10.2. 9
Es necesario, sin embargo, al hablar sobre la calidad de la democracia, reconocer en su concepto dos elementos claves. Estos elementos están interrelacionados y no funcionan el uno sin el otro. El primero es el componente institucional, que está referido a las oportunidades estructurales e institucionales que permiten el gobierno democrático. El segundo es el componente cívico, este está referido a la forma en la que los ciudadanos intervienen y dan vida a las oportunidades institucionales para que se dé un gobierno democrático (Mayne y Geissel, 2018). En este orden, es preciso esbozar algunas definiciones de democracia. En primer lugar, la teoría democrática a lo largo del siglo XX ha estado dominada por la corriente liberal. Esta se ha abocado a la aceptación de una definición minimalista y procedimental de la democracia (Domingo, 2006). El enfoque en los procedimientos y en los derechos necesarios para que puedan operar centra la atención en dos cuestiones clave. La primera referida a las condiciones y procesos para decidir quién gobierna. La segunda, a cómo los grupos e individuos pueden operar para influir en la toma de decisiones del gobierno (Levine y Molina, 2007). La democracia liberal se basa en el Estado de Derecho, que debe procurar la igualdad política y legal y la sujeción de la acción pública a la ley (Carrillo-Flórez, 2006). En este modelo se entiende la democracia como un régimen cuya centralidad reside en la competencia electoral para acceder al poder político. Los derechos políticos forman el núcleo de esta definición, y la democracia se constituye a partir del conjunto de instituciones que garantiza las elecciones libres y competitivas (Domingo, 2006). Así pues, la democracia se puede definir como un sistema de representación con la participación adulta universal, con arreglo a derechos y reglas claras e igualitarias (Levine y Molina, 2007). En tal sentido, la igualdad debe ser definida como el respeto a los derechos fundamentales, y la esencia de la democracia en términos de su calidad estará determinada por la observancia de tales principios (Carrillo-Flórez, 2006). En cuanto al enfoque del desarrollo humano, se trata de tomar en cuenta variables sociales y económicas. Estas variables constituyen el contenido de las estructuras de oportunidad para la realización de la ciudadanía. Sin las condiciones mínimas de bienestar 10
social y económico, la ciudadanía democrática no es posible (Domingo, 2006). En un Estado democrático de derecho, la responsabilidad de garantizar el ejercicio y reconocimiento de la ciudadanía recae en las instituciones (Carrillo-Flórez, 2006). En este sentido, el eje conceptual sobre el que se debe desarrollar la discusión es el ciudadano como ser humano (Domingo, 2006). Por esto, cada vez más se reconoce la importancia de considerar los objetivos y políticas del desarrollo desde una perspectiva de derechos (Carrillo-Flórez, 2006). La democracia está concebida como un modelo institucional cuyo objetivo fundamental es facilitar u otorgar las condiciones para que el ciudadano maximice su potencial como agente de su destino tanto a nivel individual como colectivo. Se trata de asegurar las condiciones necesarias para facilitar que el ciudadano esté facultado para desarrollarse plenamente, y con autonomía y responsabilidad (Domingo, 2006). La calidad de la democracia esta dada por la medida en la que el ciudadano puede ejercitar una participación informada en procesos de elección libres, justos y frecuentes, e influir en la toma de decisiones de políticas públicas. De la misma forma, esas decisiones deben ser susceptibles de rendiciones de cuentas y responder a la voluntad popular (Levine y Molina, 2007). En el ámbito político, la rendición de cuentas debe tener dos dimensiones básicas. La primera es la obligación de los políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas (answerability). La segunda, la capacidad de sancionarlos en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement) 8. La rendición de cuentas es una condición necesaria para las democracias contemporáneas (Santander y Domínguez, 2017). Se podría sintetizar de cierta manera el concepto de calidad de la democracia en el fortalecimiento de la soberanía popular, de la igualdad política y el sistema de protección de los derechos humanos (Villoria, 2018). 8 Answerability y enforcement son dimensiones de lo que en inglés se conoce como accountability. Este último término suele traducirse como rendición de cuentas. Accountability, en términos generales es la relación entre dos grupos de personas u organizaciones en la que unos acuerdan mantener informados a los otros, ofrecerles explicaciones sobre sus decisiones y sujetarse a cualquier sanción que se les imponga. En pocas palabras se trata de un intercambio de responsabilidades y potenciales sanciones entre quienes gobiernan y los ciudadanos (Schmitter, 2004) 11
En cuanto al ámbito latinoamericano, el estudio de la calidad de la democracia resulta muy importante. Esto sobre todo desde que parece claro que la principal amenaza a la democracia no viene de los golpes de estado que marcaron épocas anteriores. La amenaza viene ahora dada sobre todo por regímenes autoritarios 9 que llegan al poder por elecciones legítimas y en un marco de libertades civiles y políticas aseguradas (Pachano y Anselmi, 2017). Ante las amenazas, la respuesta debería ser más y mejor democracia, lo cual lleva necesariamente a hablar de la calidad de la democracia. Implica, además, la necesidad de establecer formas de superar las democracias de mínimos (Villoria, 2018) Sin embargo, se debe aclarar que el estudio de la calidad de la democracia exige también el reconocimieto de que las diversas formas de democracia no pueden encasillarse en una fórmula binaria de democracia y autoritarismo (Silva, 2017). Efectivamente, no todo lo que no es democracia puede ser llamado autoritarismo; de igual manera, no todo lo que no es autoritarismo puede ser llamado democracia 10 (Pachano y Anselmi, 2017). Esto lleva a la necesidad de evaluar la democracia en base a distintos niveles de calidad en lugar de encasillar este estudio en una polaridad irreal. Ahora bien, existen algunos factores que han dificultado la consolidación de la democracia y el desarrollo pleno de una ciudadanía democrática. Entre estos factores, cabe mencionar la corrupción e impunidad (Domingo, 2006). La impunidad es un problema social que comienza a ser estudiado con mayor profundidad por Naciones Unidas por su interrelación con otros problemas como la debilidad del Estado de Derecho. No obstante, esta no ha podido ser estudiada fácilmente porque involucra actos y omisiones de los tres poderes clásicos del Estado nacional (Le Clercq, Cháidez, y Rodríguez, 2016). El desarrollo del Estado democrático se ha visto limitado por la visión excluyente de los grupos de poder políticos y económicos que actúan con impunidad (Domingo, 2006). 9 En América Latina, la mayoría de los países tienen democracias calificadas como débiles de acuerdo con el Democracy Index de The Economist Inteligence Unit. Cinco países de la región tienen gobiernos considerados híbridos y tres gobiernos autoritarios. Estos últimos son Nicaragua, Cuba y Venezuela. Ver anexo 10.3 10 Existen regímenes calificados como híbridos. Estos regímenes son aquellos en los que los procesos electorales suelen presentar irregularidades que hacen que no se les pueda considerar elecciones libres ni justas. Suele existir, además, presión del gobierno sobre los candidatos o partidos de oposición. La corrupción suele ser muy común y el Estado de Derecho muy débil. Usualmente suele haber presión también sobre los medios de comunicación y los sistemas de justicia no son independientes. (The Economist Intelligence Unit, 2021) 12
Los actos de corrupción atentan pues contra el correcto funcionamiento de la administración pública. Es esta la que tiene a su cargo los servicios públicos, la protección de los derechos de los ciudadanos, así como su promoción y fomento (Torres, 2019). Este problema reviste una relevancia especial cuando se trata de circunstancias de desastre, que pueden ser terremotos, inundaciones o como en el presente pandemias. En estos casos el flujo extraordinario de recursos para atender la emergencia sumados a mecanismos de contratación inmediata y la reducción de controles institucionales facilitan los actos de corrupción. Además y donde se halla lo más grave esto ocurre en desmedro de los servicios básicos y atenciones necesarias que requiere la población, sobre todo sectores históricamente marginados (Biderbost, Boscán, y Rochin, 2020). En torno a este tema, es pertinente señalar que es un problema transversal a toda la sociedad en cuanto que afecta, no solo al aparato público como tampoco es un problema enraizado solo en la administración. Este es un problema que afecta a toda la sociedad en su conjunto y, sobre todo a los grupos más vulnerables. En tal sentido, la corrupción debe ser enfrentada tanto por el aparato estatal como por la sociedad civil y la empresa que tiene un rol muy importante hoy en las sociedades (Biderbost, Boscán, y Rochin, 2019). En este sentido cabe decir, para el caso de América Latina, que el nivel de corrupción está vinculado al nivel de ineficacia judicial. Un efectivo y honesto sistema judicial reduce los niveles de corrupción, mientras que altos niveles de corrupción dejan ver un sistema judicial dañado que es poco efectivo para hacer a un gobierno susceptible de rendir cuentas (Levine y Molina, 2007). Esto claramente se refleja en los niveles de impunidad. A esto cabría sumar el hecho de que la despolitización de los procesos de nombramientos judiciales en la región no es tal. Esto se hace visible cuando se echa una mirada a los marcos normativos que rigen estos procesos. Estos mecanismos de nombramientos judiciales, que en la realidad siguen siendo políticos, no solo afectan la calidad de quienes ejercen dichos cargos. Esta politización afecta también la independencia e imparcialidad que se esperaría de un juez en los casos que conoce (Pásara y Feoli, 2013). La impunidad se suele definir como inexistencia de sanción frente a la comisión de un ilícito. Esto es lo que se puede denominar una definición delgada (thin). Sin embargo, 13
este tipo de definición presenta dificultades. Porque son definiciones que remiten a un sentido puramente punitivo de la justicia. En este sentido, lo que importa es el castigo materializado en el número de sentencias emitidas entre el número de delitos totales cometidos. Además, este tipo de definiciones impiden comprender las repercusiones que puede tener este fenómeno en los ámbitos político, institucional, social y económica; además del ámbito puramente jurídico (Le Clercq J. A., 2018). La impunidad es pues un fenómeno multidimensional. Este se refiere a varios otros problemas entre los que se encuentran la corrupción, el acceso desigual a los sistemas de justicia o violaciones graves a los derechos humanos (Le Clercq J. A., 2018). El reconocimiento de la importancia de este problema debe llevar a pensar en nuevos acercamientos al deterioro de las instituciones políticas y la incapacidad de los actores políticos para garantizar condiciones de seguridad, justicia y respeto a los derechos humanos (Le Clercq, Cháidez, y Rodríguez, 2016). La siguiente tabla sintetiza, en la medida de lo posible, los dos ámbitos que analizará el presente trabajo. Por un lado, calidad de la democracia, dividida en sus dos componentes más importantes; esto es, el componente institucional y el componente cívico. Por otro lado, el ámbito de la impunidad. Tabla 1 Calidad de la Democracia e Impunidad Calidad de la Democracia Impunidad Componente Institucional Los ciudadanos están satisfechos, pues los gobernantes electos son capaces y tienen la voluntad de atender a sus necesidades por la vía institucional (Santander y Domínguez, 2017). Referido a las oportunidades estructurales e institucionales que Componente Cívico los ciudadanos disfrutan de libertad, ciudadanía y derechos humanos más allá del mínimo vital (Santander y Domínguez, 2017). Referido a la forma en la que los ciudadanos intervienen y dan vida a las oportunidades institucionales Existen algunos factores que han dificultado la consolidación de la democracia y el desarrollo pleno de una ciudadanía democrática. Entre estos factores, cabe mencionar la corrupción e impunidad (Domingo, 2006). La impunidad no ha podido ser estudiada fácilmente porque involucra actos y omisiones de los tres poderes clásicos del 14
permiten el gobierno democrático (Mayne y Geissel, 2018). Referida a las condiciones y procesos para decidir quién gobierna (Levine y Molina, 2007). Los derechos políticos forman el núcleo de esta definición, y la democracia se constituye a partir del conjunto de instituciones que garantiza las elecciones libres y competitivas (Domingo, 2006). para que se dé un gobierno democrático (Mayne y Geissel, 2018). Cómo los grupos e individuos pueden operar para influir en la toma de decisiones del gobierno (Levine y Molina, 2007). El eje conceptual sobre el que se debe centrar la discusión normativa y moral es el ciudadano como ser humano (Domingo, 2006). Estado nacional (Le Clercq, Cháidez, & Rodríguez, 2016). Es un fenómeno multidimensional. Este se refiere a varios otros problemas entre los que se encuentran la corrupción, el acceso desigual a los sistemas de justicia o violaciones graves a los derechos humanos (Le Clercq J. A., 2018). Altos niveles de corrupción dejan ver un sistema judicial dañado que es poco efectivo para hacer a un gobierno susceptible de rendir cuentas (Levine y Molina, 2007). El desarrollo del Estado democrático se ha visto limitado por la visión excluyente de los grupos de poder políticos y económicos que actúan con impunidad (Domingo, 2006). Fuente: Elaboración propia, 2021 4. Marco Teórico Este trabajo busca estudiar la relación entre los niveles de impunidad y la calidad de la democracia en América Latina e intenta establecer patrones en esta relación en los últimos seis años (2015-2021). Para esto, se utilizarán como marco teórico dos índices globales. El primero relativo a la calidad de la democracia; el segundo referido a la impunidad. En cuanto a la calidad de la democracia, este trabajo está basado en los informes elaborados por Freedom House llamados Freedom in the World. Estos reportes están compuestos por puntuaciones numéricas y textos descriptivos para 195 países. Está elaborado en base a investigaciones de campo, consultas con contactos locales, reportes de noticias, ONG y gobiernos. Para cada país, Freedom in the World analiza el proceso electoral, pluralismo y participación políticos, funcionamiento del gobierno, libertad de expresión y credo, derechos de asociación y organización, Estado de Derecho, y autonomía personal y derechos individuales (Freedom House, s.f.) 15
El informe de Freedom House toma en gran medida como base la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Además, se basa en la idea de que dichos derechos son de aplicación universal. Este informe evalúa los derechos y libertades de los que en la realidad gozan los ciudadanos. El informe no entra a evaluar la performance de los gobiernos en sí (Freedom House, 2021). Los aspectos que cubre el informe de Freedom House son a) electoral process; b) political pluralism and participation; c) functioning of government estas dentro del grupo de political rights d) freedom of expression and believe; e) associational and organizational rights; f) rule of law; y g) personal autonomy and individual rights estas dentro del grupo civil liberties. Los puntajes de cada sección se suman y se plasman en el Global Freedom Score (Freedom House, 2021). Cada uno de estos indicadores está subdividido en algunos otros aspectos planteados a modo de pregunta que son evaluados por Freedom House. Las siguientes tablas muestran dicha división de manera específica. Tabla 2 Derechos Políticos Proceso Electoral Pluralismo Político y Participación Funcionamiento de Gobierno a) el jefe de Estado/gobierno fue elegido mediante elecciones libres y justas? a) las personas tienen la libertad de organizarse en distintos partidos u otras agrupaciones políticos de su elección y el sistema esta libre de trabas para dichas organizaciones? a) los representantes legislativos y jefes de Estado/gobierno elegidos determinan las políticas de gobierno? b) los representantes del parlamento b) tiene opciones realistas la b) las garantías contra la corrupción fueron elegidos por elecciones libres y oposición para ganar aceptación y el son fuertes y efectivas? justas? poder a través de elecciones? c) las leyes electorales son justas e implementadas de forma imparcial por los órganos electorales? c) Las decisiones políticas de las personas son libres de dominación de fuerzas externas a la esfera política o por fuerzas políticas que utilizan medios extra políticos? c) el gobierno actúa abiertamente y con transparencia? 16
d) Los diversos sectores de la población tienen absolutos derechos políticos y posibilidades electorales? Fuente: Elaboración propia con datos de Freedom House (2021) Libertad de Expresión y Credo a) existen medios de comunicación libres e independientes? b) las personas son libres de expresar sus creencias religiosas o no creencias en público y privado? c) hay libertad académica y el sistema de educación esta libre de adoctrinamiento político? d) las personas son libres de expresar sus opiniones políticas o sobre temas sensibles sin temor a vigilancia o represalias? Tabla 3 Derechos Civiles Derecho de Organización Estado de Derecho Autonomía Personal y y Asociación Libertades Individuales a) hay libertad de reunión? a) el sistema judicial es a) las personas tienen independiente? libertad de movimiento, incluyendo la posibilidad de cambiar su lugar de residencia, trabajo o educación? b) las organizaciones no b) prevalece el debido b) las personas tienen el gubernamentales, en proceso en los asuntos derecho a la propiedad y a particular aquellas civiles y penales? iniciar negocios sin la dedicadas a promoción de derechos humanos, tienen libertad para desarrollar su indebida intervención del Estado o de actores no estatales? trabajo? c) los sindicatos, c) existe protección contra c) las personas disfrutan organizaciones de el uso indebido de la fuerza de libertad social, profesionales y física, así como estar libres incluyendo la elección de trabajadores tienen de guerra e insurgencia? pareja, tamaño de la libertad? familia, protección contra la violencia doméstica y control de su propia apariencia? d) las leyes, políticas y d) las personas disfrutan prácticas garantizan un de igualdad de tratamiento igualitario a los oportunidades y están libres distintos sectores de la de explotación económica? población? Fuente: Elaboración propia con datos de Freedom House (2021) 17
Los informes de Freedom House han sido utilizados por diversos autores para clasificar las democracias. Por ejemplo, Diamond, Hartlyn y Linz utilizaron este índice para clasificar las democracias latinoamericanas como liberales o electorales (Diamond, Hartlyn, y Linz, 1999; Levine y Molina, 2007). En otro caso, Inglehart utilizó el informe para determinar los niveles de democracia alcanzados por cada país, para lo cual añadió puntaje en political rights y civil liberties (Inglehart, 2003; Levine y Molina, 2007). Con respecto a la ideología subyacente en los informes de Freedom House, se podría decir que existe un cierto sesgo contrario a los movimientos de izquierda. Esto se hace notar de cierta manera en el aspecto relativo a autonomía personal y libertades individuales. Dentro de este aspecto, una de las preguntas hace referencia al derecho a la propiedad y la indebida intervención del Estado 11. Esto significa, necesariamente que, en el indicador de Freedom House, mientras más intervenga el Estado en la economía, menor será la calidad de la democracia (Levine & Molina, 2007). En lo relativo a los indicadores de impunidad, este trabajo se basa en el Índice Global de Impunidad (IGI) 12 elaborado por el Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (CEIJ). El objetivo de este informe, desde su inicio en 2015, es proponer la visualización cuantitativa del problema global de la impunidad. Esta visualización se logra estableciendo definiciones que permiten hacer el concepto de impunidad operacional y medirlo estadísticamente. Esto se logra agregando las dimensiones de los sistemas de seguridad, justicia y protección de los derechos humanos (Le Clercq J. A., 2018). La importancia que se le da a la medición de la impunidad por sí misma se debe a su relación con otros problemas como desigualdad socioeconómica, acceso a la justicia y violaciones de derechos humanos (Le Clercq J. A., 2018; Le Clercq y Rodríguez Sánchez, 2020). Este informe consta de dos grupos de variables que califican dos dimensiones distintas que habilitan, permiten e incluso incentivan la existencia de la impunidad (Le Clercq, Cháidez, y Rodríguez, 2016). La primera es la dimensión estructural, la cual captura 11 Esto se puede encontrar en la tabla3. 12 Los informes Índice Global de Impunidad son elaborados por el Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia y financiados por la Universidad de las Américas Puebla. 18
las capacidades instaladas que tiene el Estado para procurar e impartir justicia acorde a las reglas del proceso. Este aspecto mide la impunidad de derecho. Por otro lado, se halla la dimensión funcional, la cual mide la impunidad de hecho. Es decir, los resultados sociales que, efectivamente, arrojan el funcionamiento y acomodo institucional de cada país. Más precisamente, el desempeño real de las instituciones del sistema de justicia para ejercer su función (Le Clercq y Rodríguez Sánchez, 2020). En la siguiente tabla se presentan los aspectos específicos que evalúan ambas dimensiones. Tabla 4 Dimensiones del Estudio de la Impunidad Dimensión Estructural Dimensión Funcional Número de policías por cada cien mil habitantes Número de personas frente a los tribunales entre el número de jueces Número de reclusos entre el total de población Número de encarcelados entre número de condenados Número de personal en reclusorios entre el total de Número de encarcelados sin sentencia población Número de personal en reclusorios entre el total de Número de encarcelados por homicidio entre el total de la reclusos población Número de jueces y magistrados profesionales por cada Número de personas frente a los tribunales entre personas cien mil habitantes en contacto formal con la policía y con el sistema de justicia penal Número de personas frente a tribunales entre el número de fiscales Fuente: Elaboración propia con información de Le Clercq y Rodríguez Sánchez (2020) En la última edición, IGI 2020, para la región América, se agregó a Guyana; sin embargo, por inconsistencias en la información presentada, se excluyó del modelo a Argentina, Brasil, República Dominicana, El Salvador, Granada, Trinidad y Tobago y Venezuela. Estos países han sido calificados como impunidad estadística; es decir, que no existe suficiente información para poder calificarlos (Le Clercq y Rodríguez Sánchez, 2020). En cuanto a su uso, este informe puede ser una herramienta muy útil para el análisis de diversos problemas. Por ejemplo, el Índice Global de Impunidad ha sido utilizado para determinar cómo la alternancia en el poder no ha tenido el impacto que se esperaría en la lucha contra la corrupción, precisamente por los índices de impunidad en el contexto 19
mexicano (Sandoval, 2018). De la misma forma, se ha utilizado para analizar cómo el concepto de impunidad tiene importancia por sí misma dado que su existencia tiene impacto en otros problemas sociales como la desigualdad socioeconómica, o el acceso a la justicia (Le Clercq y Rodríguez Sánchez, 2020; Le Clercq J. A., 2018). En otro trabajo, este índice se ha utilizado para reflexionar acerca de las posibles causas de la impunidad. Se utilizan los conceptos y dimensiones del IGI como parte del marco teórico en el cual se desarrolla esta reflexión (Vásquez, 2020). 5. Pregunta, objetivo general, objetivos específicos e hipótesis La pregunta que pretende abordar este trabajo de investigación es cómo ha incidido el alto índice de impunidad en la calidad de la democracia en los países de América latina en los últimos seis años? Por lo tanto, el objetivo general del trabajo será explorar la incidencia de los índices de impunidad en los niveles de calidad de la democracia de los países latinoamericanos en los últimos seis años y los posibles patrones en esta relación y en el compartomaiento de los países en el mismo espacio temporal. Para alcanzar este objetivo, primero se apunta a los siguientes objetivos específicos: Analizar las variables de los índices de impunidad en los países de la región. Analizar los indicadores de calidad de la democracia. Determinar la relación entre ambas variables. Establecer posibles patrones en esta relación entre variables y en la conducta de los países. Todo esto en el marco geográfico latinoamericano; específicamente, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Guyana, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú; y en un espacio temporal que abarcará el periodo que va de 2015 a 2021; es decir, los últimos seis años; de manera que permita establecer dichos patrones. 20
La pregunta que se ha planteado para el presente trabajo lleva a señalar la hipótesis planteada; esta es que, en los últimos seis años en Latinoamérica, mientras mayor ha sido el índice de impunidad, la calidad de la democracia ha sido menor. 6. Metodología 6.1 Técnica de recolección de datos En este trabajo, se utilizarán dos grupos de variables que son las que se relacionarán. Por un lado, las variables independientes, que serán las vinculadas a la impunidad. Por otro lado, las variables dependientes que se referirán a la calidad de la democracia. En cuanto a las variables independientes, se utilizarán los indicadores que utiliza el IGI 2020, pero solo en el aspecto funcional. Son cuatro las variables del aspecto funcional del IGI 2020 las que se utilizarán. Estas son a) personas frente a tribunales entre número de jueces; b) personas frente a tribunales entre número de fiscales; c) encarcelados entre condenados, esto es el cociente entre el número de personas privadas legalmente de su libertad y el número de personas declaradas culpables por un órgano de justicia; d) porcentaje de encarcelados sin sentencia (Le Clercq y Rodríguez Sánchez, 2020). Por otro lado, en referencia a las variables dependientes, estas serán las referidas a la calidad de la democracia. En ese sentido, el trabajo se basará en los indicadores de Freedom House. En este caso, se utilizarán todas las variables, tanto las agrupadas en Political Rights, como en Civil Liberties. Además, se tendrá en consideración también el Freedom Rating 13 de cada país. En cuanto al marco temporal, se ha escogido analizar los últimos seis años. Esto debido, principalmente a que los datos a disposición relativos a impunidad comienzan en 2015. Es decir, se tomará el periodo 2015-2021. Dado que lo que se busca es la incidencia de la impunidad en la calidad de la democracia, es decir, la primera como consecuencia de 13 Ver anexo 10.1 21
los niveles de la segunda, asumimos aquella como anterior en el tiempo. Por este motivo, se relacionará IGI 2015 con Freedom in the World 2026, IGI 2017 con FW 2018, finalmente, IGI 2020 con FW 2021. De esta manera, se evalúan tres periodos. El primer periodo es el comprendido por los años 2015-2016; el segundo, 2017-2018; el último, 2020-2021. De la misma forma, no se tomarán en cuenta aquellos países de la región que han sido calificados como impunidad estadística en el IGI 2020; es decir, aquellos en los cuales la información es inexistente o inconsistente como para calificarlos de la misma manera que el resto. Estos son Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Belice, Bolivia, Brasil, Cuba, Dominica, El Salvador, Granada, Haití, Jamaica, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela 6.2 Técnica de análisis de datos Los datos recolectados de ambos índices de acuerdo a lo planteado anteriormente serán analizados a través de Correlaciones de Pearson. Esta es una técnica utilizada para determinar la fuerza y dirección de una relación lineal entre dos variables. Se genera, pues, un coeficiente llamado coeficiente de correlación de Pearson (r). El rango de este coeficiente puede ir de -1, para una relación lineal negativa perfecta, a +1 para una relación lineal positiva perfecta. El 0 indica que no existe correlación alguna (Leard Statistics, 2018). Estas correlaciones se llevarán a cabo en SPSS y basadas en el manual de Leard Statistics. Se establecerán correlaciones entre las variables independientes, que son las relacionadas a los níveles de impunidad, y las variables dependientes referidas a la calidad de la democracia. Cada una de las cuatro variables del Índice Global de Impunidad escogidas se vinculará con cada una de las variables de Freedom in the World para cada uno de los años que abarca el trabajo. De esta manera se podrán establecer las posibles relaciones entre ambos 22
grupos de variables. Así mismo, se establecerán grupos de países o clusters basados en los patrones que se puedan observar en sus conductas. 6.3 Técnica de visualización de datos Para la visualización de los datos se utilizarán gráficos de dispersión o scatter plots realizados en SPSS. Estos gráficos utilizan coordenadas cartesianas para mostrar los valores de dos grupos de variables. Estos gráficos permiten visualizar relaciones entre dos grupos de variables. Las relaciones que suele analizar este tipo de gráfica se dan entre dos factores relacionados con calidad, dos problemas de calidad, o un problema de calidad y lo que podría ser su causa. Este último es el caso del presente trabajo que relaciona la calidad de la democracia con la impunidad, siendo esta última la posible causa del problema de la caída de la calidad de la democracia en los países latinoamericanos. 7. Analisis y discusión Luego de realizar las correlaciones de Pearson en SPSS Statistics y siguiendo los parámetros de interpretación de Leard Statistics, se pueden establecer algunas correlaciones que llaman la atención. Es observable también un cierto patrón en el comportamiento de determinados grupos de países (clusters) y que se observará y analizará a lo largo de este acápite. Se pueden establecer tres grupos con comportamientos similares. El primero y más numeroso es el conformado por los países andinos 14 (Colombia, Ecuador y Perú) a los que se suman Panamá y Guyana. El segundo grupo es aquel conformado por los países de Centroamérica, específicamente dos países del triángulo norte de Centroamérica 15 14 Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú conforman la Comunidad Andina, una comunidad de países que se reúnen voluntariamente con el objetivo de alcanzar un desarrollo integral, más equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, suramericana y latinoamericana. (Comunidad Andina, 2020) 15 El Triángulo Norte de Centroamérica está conformado por Guatemala, Honduras y El Salvador. Estos tres países suelen comportarse de una forma muy similar dado que comparten características históricas y políticas. Por ejemplo, los tres países tienen gobiernos considerados autoritarios (Hernández, 2019). Ver anexo 10.3 para ver sus puestos en Democracy Ranking. 23
(Guatemala y Honduras) a los que se suman México y Paraguay. Por último, hay un tercer grupo conformado por Chile y Costa Rica 16. 7.1 Correlación entre Índice Global de Impunidad y Freedom Rating En primer lugar, respecto de la correlación entre los índices globales; es decir entre el Índice General de Impunidad y Freedom Rating 17, se puede hacer la siguiente observación. Si bien es cierto que para los periodos 2015-2016 y 2017-2018 no hay correlación estadísticamente significativa (a pesar de que son correlaciones fuertes) 18, se percibe una tendencia en aumento tanto en la fuerza de la correlación como en la significatividad estadística. Esto lleva a que, en el periodo 2020-2021, se llegue a observar una correlación entre ambos índices fuerte y estadísticamente significativa. Esto se muestra en la siguiente tabla. Tabla 5 Tendencia en la correlación entre el Índice Global de Impunidad y Freedom Rating Años 2015-2016 2017-2018 2020-2021 Correlación IGI/FR Correlación de 0,58 0,60 0,74 Pearson (r) Significatividad estadística (p) 0,128 0,066 0,009 Fuente: Elaboración propia, 2021 16 El grupo conformado por los países andinos, Colombia, Ecuador y Perú junto a Guyana y Panamá se encuentran señalados en color azul en todos los gráficos. El grupo conformado por los países de América Central, Guatemala y Honduras, junto a México y Paraguay, se encuentran señalados en anaranjado. Finalmente, el grupo conformado por Chile y Costa Rica se encuentra señalado en verde. 17 Se realizó el análisis de la correlación reemplazando el Freedom Rating con el Freedom Score, es decir, con el puntaje total sin realizar la ponderación que se puede ver en el anexo 10.1. El resultado obtenido fue casi idéntico con diferencia de milésimas y con tendencia positiva. La diferencia en la tendencia es porque, a diferencia del Freedom Rating, en el que, a menor puntaje, mayor calidad de la democracia, en el caso del Freedom Score, a mayor puntaje, mayor calidad de la democracia. 18 Una correlación puede ser pequeña, media o fuerte. Esto depende del Coeficiente de Correlación de Pearson (r). Cuando 0,1 <ú r ê< 0,3 se dice que la correlación es pequeña. La correlación será media cuando 0,3 <ú r ê< 0,5. Finamente, la correlación será fuerte cuando ú r ê> 0,5. En el caso de la significatividad estadística (p), una correlación es estadísticamente significativa cuando p < 0,05. 24
Esto podría estar indicando que, en el tiempo, la incidencia de los niveles de impunidad en la calidad de las democracias latinoamericanas es cada vez mayor. Esto es una tendencia, tal como se aprecia en el cuadro anterior. Es decir, cada vez es más observable cómo, al aumentar el índice de impunidad, aumenta también el Freedom Rating, el cual, mientras más alto es, refleja un menor nivel de calidad de la democracia. Cabe señalar que, cuando se habla de un aumento de la impunidad, se está haciendo referencia a la comparación entre países. Esto es importante puesto que, a nivel general, se puede observar que los niveles de impunidad tienden a disminuir salvo algunas excepciones. Las siguientes gráficas muestran los puntos antes señalados. 19 Gráfico 1 Fuente: Elaboración propia, 2021 19 En el caso del IGI 2015, no se incluyó a Ecuador, Guatemala y Perú. Para el caso del IGI 2017, no se incluyó a Guyana y entraron en el informe Ecuador, Guatemala y Perú. En el caso del IGI 2020, todos los países estudiados fueron incluidos. 25