Bogotá D.C., seis (06) de octubre de dos mil ocho (2008). Oficio No. A-1318/2008 Immiffiiru Iillll"IIIIIIIIII"11111111I1111111111 111/111111111 Rad No: 2008-418-069589-2 FECHA Rad.:Oe-10-200a 03:00:10 PM DOSPINA DEPENDENCIA: PROCESO JURíDICA Doctor LUIS ALFONSO HOYOS ARISTIZABAL DIRECTOR GENERAL AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCiÓN SOCIAL Y LA COOPERACiÓN INTERNACIONAL Ciudad REFERENCIA: SENTENCIA T-025 DE 2004- AUTO MEDIANTE EL CUAL SE CORRE TRASLADO DE LOS DOCUMENTOS PRESENTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL Y POR LA COMISiÓN DE SEGUIMIENTO EN RELACiÓN CON LA SITUACiÓN DE LOS PROGRAMAS DE TIERRAS PARA LA POBLACiÓN DESPLAZADA. Respetado doctor Hoyos: En cumplimiento de lo dispuesto mediante providencia fechada el tres (03) de octubre de 2008, proferida por el H. magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, corro traslado a usted, "[oo.] de los documentos anexos al presente Auto con el fin de que, a más tardar el día 17 de octubre de 2008, remitan a la Corte Constitucional sus observaciones y comentarios". Atentamente, MARTHA VICTORI SÁCHI Secre ria Anexo: - Cuatro (4) documentos de 76, 9, 110 Y 4 folios, y uno (1) de 74 páginas. - Copia del mencionado auto, en 3 folios, MVSM/mbv/yms. 03/10/200813:04,-".AY'-""'"-"/'oo'o.!if>?'.%?'.t'm:a"tV JLar"pJ1aJ' i!;.
CORTE CONSTITUCIONAL Sala Segunda de Revisión AUTO Referencia: Sentencia 1'-025 de 2004 Auto mediante el cual se corre traslado de los documentos presentados por el gobierno nacional y por la comisión de seguimiento en relación con la situación de los programas de tierras para la población desplazada Magistrado Ponente: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil ocho (2008) El magistrado sustanciador, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y CONSIDERANDO 1. Que de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, "e/juez (. ) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza." 1 2. Que el día 19 de agosto de 2008, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias, remitió a la COlie Constitucional el balance denominado "Gestión Pública y Política de Tierras para la Población Desplazada por la Violencia en Colombia." 3. Que el día 3 de septiembre de 2008 la Comisión Colombiana de Juristas remitió a la Corte Constitucional información sobre la situación de la protección de tierras de la Asociación Campesina de Productos Alternativos de Simití. 1 Sobre la competencia de la Corte Constitucional para dictar autos que aseguren que el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela, siempre que ello sea necesario, ver, entre otros, los Autos O1OY045 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia T-086 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
Seguimíento sentencia T-025 de 2004 2 4. Que el día 16 de septiembre de 2008 la Corporación Jurídica Yira Castro remitió a la Corte Constitucional un informe sobre la situación de tierras de la población desplazada. 5. Que en el mes de junio de 2008 la Comisión de Seguimiento envió su VI Informe del Proceso Nacional de Verificación, que guarda relación con la situación de tierras de la población desplazada. 6. Que es necesario que los funcionarios gubemamentales involucrados en el proceso de protección de tierras para la población desplazada, así como los organísmos de control, la Comisión de Scguimiento, las organizaciones de derechos humanos y los organismos internacionales que han paiiicipado en el proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, se pronuncien sobre el contenido de los documentos presentados ante la Corte Constitucional. 7. Que en la sesión técnica celebrada el 12 de septiembre de 2008, las organizaciones de mujeres desplazadas participantes en dicha sesión propusieron varios lineamientos para un programa de facilitación del acceso a la propiedad de la tierra por las mujeres desplazadas. 8. Que a fin de que la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional tenga suficientes elementos de juicio para estudiar la decisión a adoptar, solicitará al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director del INCODER, al Superintcndente de Notariado y Registro, al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, al Procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo, y a las organizaciones de derechos humanos participantes en el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, se pronuncien sobre la información y las solicitudes contenidas en los documentos enviados a la Corte Constitucional sobre la situación de tieltas de la población desplazada. 9. Que también es necesario invitar a la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados y al Comité Internacional de la Cruz Roja, para que si dichos organismos lo considerai1 pertinente y compatible con sus mandatos, envíen a la COlie Constitucional sus observaciones y recomendaciones en relación con la situación de tierras para la población desplazada. RESUELVE Primero.- CORRER TRASLADO al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director del INCODER, al Superintendente de Notariado y Registro, al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, de los documentos anexos al presente Auto con el fin de que, a más tardar el día 17 de octubre de 2008, remitan a la COlie Constitucional sus observaciones y comentarios.
Seguimiento sentencia 7'-025 de 2004 3 Segundo.- CORRER TRASLADO a la Comisión de Seguimiento de los documentos anexos al presente Auto con el fin de que, a más tardar el día 17 de octubre de 2008, remitan a la Corte Constitucional sus observaciones y comentarios. Terccro.- COMUNICAR a los representantes de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del Pueblo, que han participado en el proceso de seguimiento de la sentencia 1'-025 de 2004, los documentos anexos al presente Auto con el fin de que, a más tardar el día 17 de octubre de 2008, remitan a la Corte Constitucional sus observaciones y comentarios, de estimarlo pertinente. Cuarto.- INVITAR al representante de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados en Colombia y al representante del Comité Internacional de la Cruz Roja, si lo consideran pertinente y compatible con sus mandatos, remitir sus comentarios y recomendaciones en relación con de los documentos anexos al presente Auto. Comuníquese y cúmplase. NUEL JOSE CEP A ESPINOSA Magi ado MARTHA VIC
" Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Proceso Nacional de Verificación VI INFORME A LA CORTE CONSTITUCIONAL Bogotá, Junio de 2008 1
Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Proceso Nacional de Verificación VI INFORME A LA CORTE CONSTITUCIONAL La restitución como parte de la reparación integral de las víctimas del desplazamiento en Colombia. Diagnóstico y propuesta de líneas de acción Luis Jorge Garay S. Rodrigo Uprimny Y. Fernando Barberi G. María PauIa Saffon S. Gladys CeIeide Prada P. Bogotá, junio de 2008 2
Agradecimientos El Director General del Proceso Nacional ele Verificación, Luis Jorge Garay, agradece la colaboración y los valiosos aportes que diferentes expertos y consultores en el tema prestaron para la elaboración del presente in forme. Muy especialmente se quiere reconocer a la consultora y especialista en el tema Yamile Salinas Abdala por las recomendaciones y aportes ofrecidos, así corno por la orientación ele las discusiones planteadas. Igualmente se agradece a los especialistas Carlos Salgado, Absalón Machado, Darío Fajardo, y Héctor Mondragón por compartir sus impresiones y consideraciones en relación con la problemática, desde una perspectiva propositiva orientada a la búsqueda de soluciones en beneficio de la población desplazada por la yiolencia en Colombia 3
4 Contenido. 11. Estándares jurídicos: la restitución como mecanismo preferente de la reparación de la población desplazada 7 111. Elementos para un diagnóstico 12 A. Conflicto, desplazamiento, presuntos autores y concentración de tierras 13 1. Conflicto y Desplazamienta 13 2. Presuntos autores del desplazamiento 13 3. El despojo de tierras 18 4. Concentración de lo tierra y desplazamiento forzado 21 B. Acción del Estado 24 1. Sobre el carócter de los politieas de acceso o tierras para población desplazada 24 2. Lo acción del Estado en materia de acceso a tierras para población desplazada 30 IV. Principales obstáculos para la restitudón de los bienes de las víctimas del desplazamiento forzado 36 A. Obstáculos de orden fáctico 36 B. Obstáculos de orden normativo 39 C. Obstáculos institucionales 52 V. Propuesta: fijación de estándares mínimos para una política pública de restitudón de bienes de la población desplazada 60 A. Programa nacional de restitución de bienes 65 B. Reformas institucionales y normativas 70 1. Reformas institucionales 71 2. Reformas normativas 73 4
La restitución como parte de la reparaclon integral de las víctimas del desplazamiento en Colombia. Diagnóstico y propuesta de líneas de acción I. Introducción El problema de las tierras se encuentra en el corazón del fenómeno de desplazamiento forzado en Colombia. En efecto, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Verificación ENV-2007, el 74% de los grupos familiares dc población desplazada inscritos en el RUPD manifiesta haber dejado bienes abandonados en sus municipios de expulsión. Además, el fenómeno del desplazamiento forzado ha sido timdamentalmente de carácter rural, pues el 54,2% de los grupos familiares ha sido expulsado de zona rural y otro 23,7% de cabecera municipal. Por ello, puede afirmarse que un porcentaje significativo de los desplazados ha perdido sus tierras con motivo de este fenómeno. Esta situación no sólo encama una profunda violación de los derechos fundamentales de la población desplazada, sino que constituye un obstáculo de gran envergadura para que esta población pueda acceder a soluciones duraderas que le permitan superar definitivamente la tragedia humanitaria en que se encuentra. La Comisión de Seguimiento a la Politica Pública sobre el Desplazamiento Forzado considera que la problemática de las ticrras debe ser abordada en el marco del Proceso Nacional de Verificación (PNV) que adelanta a solicitud de la Corte Constitucional, al menos por dos razones. De un lado, porque esta Corporación ha expresado de manera explícita, en el marco de la sentencia T-025 de 2004, que el derecho a la reparación integral de la población desplazada forma parte de los derechos, cuyo goce efectivo debe ser garantizado por el Estado colombiano, y porque, de conformidad con los estándares juridicos sobre la materia, el derecho a la restitución de tierras, viviendas y patrimonio constituye el medio preferente de reparación de la población desplazada que ha sufrido despojos o ha abandonado sus bienes con motivo del desplazamiento. De otro lado, una política pública adccuada de restitución de tierras es fundamental para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la Corte en relación con la población desplazada, en la medida en que constituye una herramienta susceptible de generar soluciones duraderas para este grupo poblacional en materia de reubicación, vivienda, sostenimiento económico, acceso scrvicios públicos, participación política, etc. Por las razones anteriores, en el presente doclllnento la Comisión de Seguimiento analiza la problemática de las tierras de la población desplazada, ofreciendo un primer diagnóstico de la situación y formulando unas propuestas iniciales tanto de carácter normativo como institucional para superar los obstáculos ele estos órdenes que se han detectado en el diagnóstico. Esta iniciativa se enmarca en el Proceso Nacional de Verificación, en la medida en que uno de los compromisos adquiridos por la Comisión de Seguimiento en relación con el mandato' 5
6 de verificación consiste en proponer desarrollos institucionales que permitan satisfacer el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, entre los cuales se encuentra el derecho a la restitución como componente esencial del derecho a la reparación integral. Ahora bien, dada la inmensa complejidad del tema y las enormes dificultades de formular propuestas concretas que de allí se deriva, el documento debe ser comprendido como un primer esfuerzo analítico y proposilivo que incluye un conjunto de lineamientos básicos y de principios rectores de política a fin de contribuir a enriquecer el debate público. El informe no contiene soluciones finales sino que busca iniciar la discusión sobre un tema tan crucial para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. Este esfuerzo es el resultado del análisis cuidadoso de los estándares jurídicos aplicables al tema, del estudio de diversos documentos que analizan la problemática de la tierra en Colombia y fruto de varias sesiones de discusión que la Comisión ha realizado con diversos expertos en la materia durante los últimos meses. El documento se divide en cuatro pmtes. La ptimera parte hace referencia a los estándares jurídicos internacionales y nacionales quc son aplicables al tema de tierras y desplazamiento forzado, a la luz de los cuales se justifica la competencia de la Corte Constitucional en el marco del proceso de la scntencia T-025 de 2004, en la medida en que vinculan al Estado con el deber de garantizar la restitución de tierras en el marco de la satisfacción del derecho a la reparación integral de la población desplazada. En la segunda parte se desarrolla un diagnóstico del problema de las tierras y su relación con el desplazamiento forzado, que busca nmdamentalmente mostrar la relación existente entre este fenómeno y el despojo y describir las acciones que el Estado ha desarrollado frente a la problemática, señalando sus limitaciones. En la tercera parte se identifican los obstáculos existentes para que pueda tener LIgar la restitución efectiva y sustentable de tierras a la población desplazada. Tales obstáculos son presentados a partir de su clasificación en tres importantes categorías. Finalmente, en la cuarta parte se formulan algunas propuestas sobre la manera como debería enfrentarse el problema analizado; propuestas que se articulan en torno al derecho a la reparación y a su relación con la garantía de no repetición y que, en esa medida, buscan no sólo resarcir los daños causados con motivo del despojo o el abandono forzado de tierras, sino también garantizar que dichas pérdidas no vuelvan a producirse en el futuro. 6
'7 11. Estándares jurídicos: la restitución como mecanismo preferente de la reparación de la población desplazada En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró que los desplazados, en tanto que víctimas de un delito, ticnen dcrecho a la reparación. Como tal, incluyó la garantía de satisfacción de este derecho dentro de las obligaciones que el Estado debe cumplir para superar el Estado de Cosas Inconstitucional que implica el desplazamiento masivo de personas en Colombia. Dado que el desplazamiento forzado es, en sí mismo, un delito de acuerdo con la legislación naciom:l, este derecho a la reparación se predica para todos los desplazados. Pero además, en los eventos en los cuales los desplazados han sido también víctimas de otro(s) delitos, tal derecho es estrictamente aplicable por concepto de los mismos. Como lo señaló la Comisión dc Seguimie!1lo en la propuesta de indicadores de medición del goce efectivo del derecho a la reparación integral de las víctimas de crímenes atroces como el desplazamiento forzado, estc derecho está conformado por una serie de componentes que son complemcntarios entre si, por lo cual todos y cada uno de ellos deben ser satisfechos para que pueda considerarse como reparación integral. De acuerdo con los estándares internacionales I y nacionales" de derechos humanos, esos componentes son: la restitución de los derechos afcctados por el crimen, la indemnización de los daños y perjuicios sufridos con motivo elel mismo, mecanismos individuales de rehabilitación, medidas de satisfacción de alcance general, y garantías de no repetición de las atrocidades. En primer lugar, mediante la restitución se pretende devolver a la víctima a la situación en 1 Ver, entre otras: Corte lnteramericana de Derechos Humanos Caso Suárez Rosero. Reparaciones. Sentencia de enero 20 de 1999. Serie C No. 44; Caso Blakc. Reparaciones. Sentencia de enero 22 de 1999. Serie C No. 48; Caso Caracazo. Reparaciones. Sentencia de agosto 29 de 2002. Serie e No. 95; Caso Myrna Mack Chango Sentencia de noviembre 25 de 2003. Serie C No. 10;; Caso Myrna Mack Chango Sentencia de noviembre 25 de 2003. Serie C No. 101. Ver también ]oinct. L. (1997). ONU, Comisión de Derechos Humanos, 49vo periodo de sesiones. Informe.final revisado acerca de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (derechos ól';!es y políúcos) preparado p or el Sr. L. Joinet de conformidad con la resolución 19961119 de lo Sub, o",isión. Doc. E/CNAISub.211997/20/Rev. 1, anexo 11, principios No. 33, 36; ONU (2004). Comisión de Derechos Humanos, 60vo periodo de sesiones. El derecho de las víctimas de vio/aáanes de las normas 1I1ternaciona/es de derechos humanos y del derecho internacional humandario a Interponer recursos y obtener reparaciones. Doc. E/CNAI2004/57/Anexo/Apéndice 1, principios 16 a 25; Van Boven, T. (1993). ONU, Comisión de Derechos Humanos, Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, 45vo periodo de sesiones. Estudio relativo al derecho de restitución, indemnización y rehabilitación de las v/ctimas de violaciones graves de los derechos humanos y las libertades fundamenta/es. Informe definitivo presentado por el Sr. rheo van Eoven, Relator Especial. Doc. E/CNAISub. 2/1993/8; Bassiouni, M.e. (2000). ONU, Comisión de Derechos Humanos, 56vo periodo de sesiones. El derecho de restitución, indemnización y rehabwtación de las víctimas de violaciones graves de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Informej!nal del Relator Especial, Sr. M. CheritBass!ouni, presentado en virtud de la resolución 1999193 de la Comisión. Doc. E/CNAI 2000162; Orcntlicher, D. (2004). ONU, Comisión de Derechos Humanos, 60vo periodo de sesiones. Estudio independiente, COI1 inclusión de recomendaciones, sobre las mejores prácticas para ayudar a los Estados a reforzar su capacidad nacional con miras a combatir todos los aspectos de la impunidad Doc. E/CNAI 2004188., Ley 975 de 2005, articulo 8; Corte Constitucional, Senlencia C-370 de 2006. 7
la que se encontraba con anterioriclad a la violación, lo cual se logra a través de la devolución de sus bienes patrimoniales así como del restablecimiento de sus derechos y de su situación personal, familiar, laboral y social En segundo lugar, a través de la compensación o indemnización se busca reparar a las víctimas por concepto de los daños materiales, físicos, mentales, a la reputación y a la dignidad sufridos, los gastos incujtidos, las pérdidas de ingreso y de oportunidades, y los costos de asistencia jurídica y servicios médicos, entre otros, cuando no sea posible la restitución a la situación anterior o cuando las víctimas no la deseen. En tercer lugar, la rehabilitación busca reparar los daños físicos, psicológicos psicosociales de las víctimas, así como ofrecer mecanismos a través de los cuales las víctimas pueden reclamar sus derechos y restablecer su ciudadanía, por lo cual incluye las medidas de atención médica y psicológica, y los servicios jurídicos y sociales que requieran las víctimas. En cuarto lugar, las medidas de satisfacción buscan reconocer públicamente el daño sufrido por las víctimas y a través de ello digni licarlas, para lo cual incluyen, entre otras, la investigación y sanción de los responsables ele los crímenes, la difusión de la verdad, la búsqueda de los desaparecidos y de los r'slos de los muertos, la solicitud pública de disculpas, y la realización de conmemoraciol1es y homenajes a las víctimas. En quinto lugar, las garantías ele no repetición consisten en reformas institucionales y en medidas de otra naturaleza que buscan evilm que las atrocidades vuelvan a cometerse, y a través de las cuales se promueve el Estado de derecho y el respeto de los derechos humanos y de los procesos democráticos, se derogan leyes que contribuyen a o autorizan las violaciones, se garantiza el control de las fuerzas armadas, de seguridad y de inteligencia, se procura el desmantelamiento de las fuerzas armadas paraestatales y la reintegración social de niños combatientes, entre otras 3 Ahora bien, la manera como deben ser satisfechos los anteriores componentes del derecho a la reparación integral depende de las especificidades del crimen atroz del que se trate, para poder atender debidamente a las viol \ciones de derechos humanos causadas por el mismo, así como a los daños derivados de ellas 4 En el caso concreto del desplazamiento forzado de personas, una de tales especificidades consiste en que ese crimen está caracterizad,.) por forzar a las víctimas a salir de su sitio de asentamiento o de su lugar de residencia', lo cual implica en la mayoría de casos la pérdida de tierras, viviendas y otros bienes y componentes del patrimonio, y la afectación de diversos derechos que se deriva de ell0 6 Esta característica hace que la restitución ocupe ) Uprimny, R. y Saffon, M. P. (2007). "Plan "iacional de Desarrollo y reparaciones. Propuesta de un programa nacional masivo de reparaciones administrativ8s pd.ra las víctimas de crímenes atroces en el marco del conflicto armado", Bogotá: CODHES, En prensa. 4 En este sentido, Rincón, T. (2008). "Consideraciones sobre una política pública específica de reparación orientada a las víctimas del desplazamiemo forzado de personas", mimeo. 5 Ver, por ejemplo, la definición del delito contenida en 01 artículo 159 del Código Penal colombiano. 6 Corno lo afinna Tatiana Rincón, en1re dichos derechos se encuentran: "i) el derecho de no ser desplazado forzadamente; ii) el derecho de circtilar libremente en el territorio del Estado; iii) el derecho de escoger libremente el lugar de residencia; iv) el derecho de escoger dónde establecer las raíces familiares, culturales, 8
un lugar privilegiado en la reparación del desplazamiento forzado, en la medida en que, en la mayoría de los casos 7, resulta la forma más idónea de restablecimiento de los derechos conculcados por el crimen y de reparación de los daños resultantes del despojo o abandono en cuestión 8 Lo anterior ha sido ampliamente rcconocido por los estándares y la doctrina jurídica vigentes sobre la materia en el ámbito internacional. Así, según los "Principios sobre la restitución de ias viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas" mejor conocidos como Principios de Pinhciro, por el nombre del relator especial en la materia-, aprobados en 2005 por las N ciones Unidas y reconocidos por la Corte Constitucional como parte del bloque de constitucionalidad en sentido lat0 9, la restitución constituye el "medio preferente de l'eparacián en los casos de desplazamiento,,10 Como lo señala Williams (2008)11, el privilcgio de la restitución en estos casos se explica, de un lado, por la importancia esencial quc tiene la restitución de estos bienes para garantizar el retorno de la población desplazada a sus lugares de origen, y, de otro lado, por la estrecha relación que existe entre la garantía de tal restitución y la protección no sólo del derecho a la propiedad privada, sino especialmente del derecho a la vivienda digna. En cuanto a lo primero, los estándares internacionales han insistido en que, para ser idónea, la reparación de los desplazados dehe dar"prioridad manifiesta,,12 a la restitución de las tierras y viviendas abandonadas o despojadas con motivo del desplazamiento, con el fin de que las víctimas tengan la posibilidad de regrcsar a cllas 13; posibilidad que puede ser puesta en riesgo si se privilegia la opción de la compensación o indemnización de los bienes perdidos. Esto no significa, sin embargo, que el retorno sea una condición sine qua non para que la restitución tenga lugar, pues COlllO lo indican los Principios de Pinheiro: "(e)l derecho a la restitución de las vivien.das. las tierras y el patrimonio es un. derecho en sí sociales y económicas; v) el derecho al libre desarrollo de la persona; vi) el derecho a estar libre de temor de sufrir una violación del derecho a la vida o a 18 inkgridad personal; vii) el derecho a la propiedad; viii) el derecho al trabajo; y ix) el derecho a una vida digna. i3n el caso de los niños y niñas, derechos específicos son, además, el derecho a no ser separados de la I'amilia y el derecho a una especial protección y cuidado. Y, en el caso de comunidades y pueblos indígenas y afrodescendientes, el derecho, entre otros, a sus tierras y territorios ancestrales y tradicionales, y el derecho a su cultura,'" Rincón (2008), Op. Cit. Como se menciona más adelante, a estos derechos se suméln los derechos a la vivienda digna, a la intimidad y a la unión familiar. 7 La excepción se encontraría en aquellos casos en los cuales las víctimas no desean que sus bienes sean restituidos, o la restitución resulta imposible. s Lo que sigue se basa en Saffon, M. P. YUp,-imny, R. (2008). "El potencial transformador de las reparaciones Propuesta de una perspectiva alternativa de n::par<lciones para la población desplazada en Colombia", Mimeo. 9 Corte Constitucional, sentencia T-821 de 2007. 10 Principio 2.2 de los "Principios sobre la restituciór: de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas", Consejo Económico y Socia! de las Naciones Unidas, E/CNA/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005. 11 Wil1iams, R. (2008). "El derecho contemporáneo a la restitución de propiedades dentro del contexto de la justicia transicional", en JeTJ (ed.), Reparaciones a /,]S j!ictimas de /a violencia politica. Bogotá: ICTl 11 Principio 2.2 de los "Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas", Op. Cit. 13 Ver el Principio 29, 2 de los "Príncipios Rectores de los Desplazamientos Internos" de las Naciones Unidas, E/CNA/l998/53/Add.2*, 1I de lebrero de 1998. Estos principios forman parte del bloque de constitucionalidad colombiano, de conformidad con Ll sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional. 9
1 mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho,,1.1. En cuanto a lo segundo, el privilegio de la restitución como mecanismo de reparación de los bienes despojados a los desplazados internos también encuentra fundamento en el derecho a la vivienda digna l5, ya que los desalojos forzados o arbitrarios constituyen una clara vulneración de este derecho, y constituyen uno de los mecanismos fundamentales para llevar a cabo actos masivos de desplazamiento forzado 16 Que el derecho a la vivienda digna sc encuentre a la base del derecho a la restitución implica que éste se predica no sólo de las tierras y viviendas sobre las cuales los desplazados tenían derechos de propiedad, sino también sobre aquéllas respecto de los cuales estos ej ercían otro tipo de derechos como la posesión, la ocupación, la tenencia y el arrendamiento, e incluso respeclo de los asentamientos infonnales o de emergencia. Además, el reconocimiento de que los abandonos y despojos resultantes del desplazamiento forzado generan una violación del derecho a la vivienda digna permite dar cuenta de otros derechos cuya satisfacción depende del mismo. tales como la intimidad y la unión familiar. En consonancia con lo anterior, el carilcter preferente de la restitución como medio de reparación de la población desplazada quc ha abandonado sus bienes o ha sufrido su despojo también ha sido reconocido por la Corte Constitucional, tal y como lo demuestra la sentencia T-82l de 2007. En esta providencie, la Corte señaló que "la restitución de los bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental ". Y añadió que este derecho exige que "el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones esrablecidas por el derecho internacional en la materia"17 Como fundamento de ese razonamiento, la Corte hizo referencia a la importancia que tiene la restitución de los bienes de las víctimas de desplazamiento forzado para que éstas decidan retomar a su lugar de origen, aclarando, sin embargo, que "el derecho a la restitución y/o a la indemnización es independiente del retorno y del restablecimiento,,18 Igualmente, la Corte señaló que en los casos de despojos violentos de la tierra "el derecho a la propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente rrorzado, que merece atención especial por parte del Estado ". Y especificó que en los casos de despojos de tierras de agricultores de escasos recursos "la violación del derecho a la propiedad o a la posesión se traduce en una violación del derecho fundamental a la subsistencia digna (al mínimo vital) y al trabajo "o 14 Principio 2.2 de los \'Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas", Op. Cit. 15 Ver, entre otros, el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 11 numeral 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos. Sociales y Culturales; el articulo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 16 Williams, Op. Cit. 17 La Corte Constitucional hace referen<:ia especialmente a los "Principios rectores de los desplazamientos internos" COp. Cit.) y a los "Principios sobre la restitucion de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas" COp. Cit.), 18 Corte Constitucional, sentencia T-821 de 2007. 10
II De lo anterior se desprende que, de conformidad con los estándares jurídicos internacionales y nacionales, el derecho,1 1:1 restitución de los bienes abandonados o despojados a las víctimas de desplazamiento forzado tiene un lugar privilegiado en la satisfacción del derecho a la reparación de estas personas. Dado que, en virtud de sus obligaciones internacionales 19 y constitucionales 2o, el Estado colombiano tiene el deber de garantizar la satisfacción del derecho a la rcparación de las víctimas de crímenes atroces, incluidas las victimas de desplazamiento forzado, dicho deber implica la obligación de que las politicas públicas orientadas a la I'epmación dc estas víctimas otorguen un lugar central al derecho a la restitución. Esto no significa que los desplazados no tt'ngan derecho a los demás componentes de la reparación, cuya satisfacción resulta necesaria para complementar los esfuerzos de restitución de los bienes en los casos en que éstos resulten insuficientes, así como para cubrir otras facetas de los daños producidos por el desplazamiento, entre los que se encuentran los daños materiales distintos de la pérdida de los bienes, los daños morales, físicos y psicológicos, los daños asociados a las afectaciones a la reputación, a la dignidad, al proyecto de vida y a las condiciones materiales de existencia, etc 21. No obstante, el lugar privilegiado del derecho a la restitución sí implica que estos componentes de la reparación no pueden reemplazar ni dejar de lado a la restitución, en razón de su carácter de mecanismo preferenle de la reparación de los daños sufridos por las pérdidas o despojos causados por el desplaznmiento forzado. Y ello a pesar de los múltiples obstáculos que existen para su satisfacción, como se expone a continuación. 19 Como lo señala el principio 31 del "Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la iuch3 contra la impunidad", el derecho a obtener reparación "implica el deber del Estado de reparar y el derecho de dirigirse contra el autor". 20 Como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-370 de 2006, si bien es posible y deseable que se busque que las víctimas sean reparadas mediante la oblig3ción de los perpetradores de crimenes atroces de entregar sus bienes para esos efectos, en caso de qtie los mismos resulten insuficientes o inadecuados para lograr la reparación en sus diferentes dimensiones, l'i Estado mantiene la responsabilidad de garantizar que ésta será satisfecha de manera integral en su diferentes componentes. Corte Constitucional, Sentencia C-37Ü de 2006, fundamento 6.2.4.4.11. 21 Para el análisis de varios de estos daño, vease Rincón (2008), Op. Cit. 11
III. Elementos para un diagnóstico En este capítulo se presenta un diagnóstico de la problemática de la tierra y de su relación con el desplazamiento con el fin de identificar aspectos relevantes que deben ser tenidos en cuenta para el diseño de una política de restitución efectiva de tierras a la población desplazada. En la sección A se muestra la relación existente entre el conflicto y el desplazamiento, se identifican los presuntos autores de este fenómeno y se detecta un vacío significativo de información en esta matcria que ha venido incrementándose en los últimos años, lo que resulta preocupante en la medida en que los victimarios son los responsables directos de las acciones de reparación y el ;stado sólo debe asumir dicha responsabilidad de manera subsidiaria. De igual forma, se presentan los resultados de diversos estimativos realizados sobre el número de hectáreas abandonadas por la población desplazada, los cuales muestran un alto grado de variabiliciad y denotan la ausencia de una investigación más rigurosa que permita contar con estimativos más precisos, establecidos con el rigor estadístico apropiado, de manera tal que se pueda determinar la magnitud del despojo de tierras de que ha sido víctima esta población y adelantar de forma más cuidadosa una estimación confiable de los costos inherentes a la política de restitución de tierras. Por último, se muestra la existencía de una relación entre el desplazamiento y la concentración de la tierra, la cual pone de relieve la importancia de acelerar el proceso de extinción de dominio a fin de reducir los recursos estata les requeridos para implementar la política en referencia y evitar el pago de sobrecostos en el proceso de adquisición de tierra, dada la característica oligopólica del mercado de este factor de producción. En la sección B se revisan las acciones que ha adelantado el Estado en materia de acceso a tierras para la población desplazada, con e.xcepción de las desarrolladas en el marco del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP) que son objeto de tratamiento en la sección C. En la primera parte se realiza una revisión de la legislación en materia de tierras que permite concluir que la política de acceso a tierras para población desplazada ha oscilado entrc responder a un enfoque de mera política social general, responder con acciones alinnativas a la especial situación de la población desplazada, o incluir tímidamente disposiciones que eventualm'ente tengan la potencialidad de ser orientadas como política de reparación, sin que esto último se integre necesariamente a una labor sistemátíca de desanollo de una normatividad autónoma y específica en el marco de la justicia transicional, y particularmente del derecho a la reparación integral. En la segunda parte se aborda la temática inherente a los recursos destinados al componente de tierras del Plan de Atención Integral de la población desplazada y se estiman las familias - - - ----benefrciadas cnn-acceso-a-este recmso, así.como el número de hectáreas que les han sido, entregadas hasta el año 2007. Esta cijra se compara con los estimativos de hectáreas abandonadas para concluir que hasta ahora el esfuerzo del Estado en esta materia ha sido apenas de carácter marginal. 12
;) A. Conflicto, desplazamiento, presuntos autores y concentración de tierras 1. Conflicto y Desplazamiento La relación entre conflicto y desplazamicnto ha sido estudiada tanto en Colombia como en el mundo. En el país báñez y Querubín (2004) sostienen que, a pesar de la heterogeneidad del fenómeno del desplazamiento forzacio en las diversas regiones de! país y la multiplicidad de factores que pl edcn incidir snbre éste de manera simultánea, resulta indiscutible que la violencia política ocasionada por el conflicto armado se constituye en la causa principal del desplazamiento 22. En efccto en su investigación se demuestra que 'entre los años de 1997 y 2001 ha existido una relación positiva entre el desplazamiento y la violencia, medida ésta a través del número de homicidios políticos y sociales. Por otra parte, en el primer informe presentado por la Comisión de Seguimiento sobre el Desplazamiento Forzado a la Honorable Corte Constitucional, con base en los resultados de la Encuesta Nacional de Verificación -ENV-2007, se señala que el periodo comprendido entre los años de 2000 y 2002 ha quedado consignado en los registros oficiales de desplazamiento como e! más crítico en términos de expulsión y recepción de la población víctima del desplazamiento forzad0 23 Este periodo coincide con la fase decisiva de expansión del proyecto paramilitar y la ruptura de los diálogos de paz con las FARC, reforzándose así la tesis sostenida por Ibáñc7. y Querubin 24. 2. Presuntos autores del desplazamiento Tanto las cifras del SIPOD como los resullados de la Encuesta Nacional de Verificación ENV-2007 indican que los grupos armados ilegales se constituyen en el grupo principal de presuntos autores del desplazamiento [orzado. En el primer caso y para el periodo comprendido entre los años de 1997 y marzo 30 de 2008, estos actores serían responsables del 34%-35% de los desplazamientos según la clasificación de la información del SIPOD que se utilice (Gráficos 1 y 2); mientras que en el segundo caso, para los desplazados incluidos en el RUPD a partír de 1999, lo sedan del 69,8%, sin contar aquellos atríbuíbles a las bandas emergentes (Gráfico 3). " lbáñez, A: M. y P. Querubín (2004). "Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia". Documento CEDE. Universidad de los Andes, Bogotá 23 Comisión de Seguimiento sobre el Desplazamiento Forzado, Primer Informe entregado a la Corte, enero3l de 2007, pago 28 24 Ibáñez, A: M. y P. Querubín (2004). Oh. Cit. supra 13
Je{ Gráfico 1. Distribución porcentual de los desplazamientos, según actor armado del que se presume la autoría (I) \------- -- --------_._--, 11%!i!l Au1 IIGUi FUE 111 No 11 Otr 11 Ma (1) Este cálculo realizó con base en 1:'/ con.w/idluh de presunto l/lifor de la fabla de Sipod titulada AUTORES (1) COI1 corte a marzo 31 de 20fM r------- Gráfico 2..----.----.- _-.-::: Distribución porcentual de los d,?splazamientos. según el posible actor armado al que se atribuye >ll Fu l1li Nc 11 Ot 11 Mi (2) Este cálculo se rea!i:;ó con base la In./,Jrn1Ocfón contenida en cada lino de los regisll"os de La labia del SIPOD titulada AUTORES 4, la cual contiene injórmatión de presunta autoria cmuafi::ada de acuerdo con presunto autor y departamento de expulsión Con enrie {/ t'/cif"::o 31 de 2()()8 14
Gráfico 3. Distribución porcentual de los grupos familiares inciuidos en el RUPD, según el posible actor armado al que se atribuye el desplazamiento 37,0% 29,8% 22,5% ------"1 I -::,0 'S" e-"'".<j} <" «"" L_" " " """ " _" " 1,6% 2,8% 2 3% --tiilillt- - r--"--"--- ----C-r I, _,._._,_,.,_._.J I Fuente: Encuesta Nacional de Vcriticación de los Derechos de la Población Desplazada 2007. CID - U.N. Noviembre. Es preciso señalar que la diferencia cn la magnitud de estos porcentajes se puede deber al hecho de que el porcentaje de población desplazada para el que el sistema de información oficial de registro no cuenta con información disponible sobre el presunto autor del desplazamiento, del orden del 38%, es sensiblemente superior al porcentaje de esta población que desconocia o se negó rcsponder la pregunta sobre los actores presuntos del desplazamiento de la Encuesta Nacional de Verificación ENV-2007, el cual fue cercano al 23%_ Estos quince puntos porcentuales de diferencia fueron asignados por los entrevistados a los presuntos autores de su desplazamiento_ Al evaluar de manera aislada la presunta autoría de los grupos guerrilleros (FARe y ELN) Yde las autodefensas o grupos paramilitares_ se observa una diferencia radical entre las dos fuentes de información, centrada fundamentalmente en las acciones de los grupos de autodefensas. En efecto, en el caso del SIPO]) los grupos guerrilleros son presuntamente responsables del 23% de los desplazamientos registrados, en comparación con el 32,9% de acuerdo con los resultados de la ENV-2007_ A su turno, los casos de desplazamiento atribuibles a las autodefensas que corresponden sólo al 11 %-12% según la clasificación de la información del SIPOD, se elevan al 37,0% de acuerdo con la ENV-2007, sin contar las acciones de las bandas emergentes, y al 38,G'\!, si se tienen en cuenta estos últimos grupos. En este caso, además de las razones que ya se anotaron, la diferencia puede atribuirse también al temor que genera en la población desplazada el hecho de tener que señalar a su agresor ante una autoridad pública_ lo cual, a su vez, se relaciona con una revelada desconfianza en las instituciones estatales y gubernamentales. 15
De otra parte, al analizar las cifras del SIPOD año por año, se observa que a partir del 2003 2 ', cuando se inició el proceso de desmovilización de las autodefensas, la proporción de los autores de los desplazamientos no identificados supera de manera sistemática la de aquéllos presuntamente atribuibles a las autodefensas (Gráficos 4 y 5). Este hecho puede obedecer, entre otros factores, a las dificultades surgidas con motivo de los procesos de declaración e inscripción en el registro de la población desplazada, suscitadas con ocasión del proceso de desmovilización de los grupos paramilitares y el acuerdo de cese de hostilidades contra la población civil. Como ha sido denunciado por varias organizaciones, organismos y entidades, algunas de las Lnidades Territoriales (UT) de Acción Social comenzaron a negar sistemáticamente el registro de personas y hogares que en su declaración formal señalaban a los grupos paramilitares como los autores del desplazamient0 26. De acuerdo con la situación denunciada, las UT partían de la presunción de que los grupos paramilitares, habiéndose desmovilizado, no podían señalarse corno autores de desplazamiento. Además, podría suponerse que en alguna medida la variable denominada en el SIPOD "no identifica" puede estar registrando una proporción de la autoría de las denominadas BACRIM (. bandas emergentes, cuyo origen ha sido relacionado con los grupos paramilitares l7 25 Según la infonnacián publicada por el Alto Comisionado para la Paz los dos primeros procesos de desmovilización oficialmente conocidos se llevaron,] cabo entre noviembre y diciembre de 2003. El primero involucró la desmovilización de 874 hombres del Bloque Cacique NlItibara y el segundo la de 168 hombres de las Autodefensas Campesinas de Ortega (Callea). Dc allí en adelante se produjeron las desmovilizaciones de 452 hombres del Bloque Bananero (noviembre 25 de 2004), 46 de las Autodefensas del Sur del Magdalena e Isla de San Fernando (diciembre 4 de 2004), 148 de las Autodefensas de Cundinamarca (diciembre 9 de 2004), 1425 del Bloque Catatllmbo (diciembre 10 de 2004), 557 del Bloque Calima (diciembre 18 de 2004). 26 ACNUR, la Comisión de Seguimiento a la Polítici\ Pública, la Procuraduría General de la Nación y varias organizaciones de población desplazada, clenunciaron estas circunstancias ante la Corte Constitucional Colombiana en la audiencia de junio 29 d.; 2006, Y ante el auditorio del Consejo Nacional de Atención Integral a la Pdblación Desplazada (CNAIPD) dllranh el segundo semestre del mismo año. 27 Un informe publicado por la Revists Semana en el que se recoge información de investigaciones adelantadas por la Defensoría del Pueblo y del Ministerio de Defensa, señala que: a) Seis reductos de antiguos grupos paramilitares reactivaron us acciones en las zonas de Tierralta (Córdoba), San Onofre (Sucre), Córdoba (Bolivar-Montes de Maria), Guajinl, Vichada, N011e de Santander y Cesar; b) Se reconocen cuatro estructuras de las denominadas Águilas Negras con operacions en la región del suroeste antioqueño, Puerto Santander, Tibú y Sardinata (Norte ele Santandel'). Leiva, el Rosario y Taminango (Nariño), y Ocaña (Norte de Santander).; c) Han surgido entidedes dektivas nuevas como las autodefensas ele "El Pájaro", las Autodefensas Campesinas Unidas del Valle (i\cun), las Autodefensas Unidas del Valle (AUV), antiguo grupo "Los Machos", Rondas Campesinas Populares (RC?), antiguo grupo "los Rastrojos", grupo "Nueva Generación" del desarticulado Bloque LibeI1adores cel Sur (BLS), Frente Antiterrorista Único (Putumayo). Así mismo, el 1nforme BACRIM del Ministerio de Defensa pl'esentado en la Cumbre de la Junta Nacional de Inteligencia en mayo de 2006, asegura que 21 nuevos grupos paramilitares se abren paso en los espacios dejados por los desmovilizados. En Revista Semana. Los nuevos paras. son nuevos? son paras? Febrero 13 de 2007. 16