RESUMEN Servicios funerarios - Barreras Una Asociación informa sobre la existencia de múltiples barreras en el sector de los servicios funerarios. En concreto: Autorización administrativa de traslado del cadáver entre Comunidades Autónomas Conservación y embalsamamiento. Salas velatorio en instalaciones públicas con concesionarios privados. Aseguradoras. Centros hospitalarios, residencias de ancianos. Como solución planteada al caso, el informe de valoración final recoge que: - La normativa que contiene las prácticas señaladas en este informe como directamente contrarias a la LGUM podría considerarse implícitamente derogada por la misma. En concreto cabe señalar que el informe recoge que el que algunas ordenanzas municipales establezcan que el traslado de cadáveres sólo pueda ser realizado por empresas establecidas y autorizadas en origen o en destino contraviene frontalmente lo establecido en los artículos 6, 18.2.b), 19 y 20 de la LGUM, por lo que estas disposiciones deben considerarse tácitamente derogadas. - El Ministerio de Economía y Competitividad y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, se comprometen a realizar las actuaciones necesarias para la aprobación de una iniciativa normativa de regulación de los servicios funerarios que garantice la plena adaptación a los principios establecidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM). Esta normativa, en concreto, contendrá disposiciones específicas relativas a las barreras identificadas para garantizar que la regulación de las mismas se realiza de una manera necesaria y proporcionada. Informe final Informe CNMC Informe Andalucía ADCA
I. INTRODUCCIÓN Con fecha 1-07-14, ha tenido entrada en la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, escrito de D. ( ), Secretario de la Asociación ( ), en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), informando sobre la existencia de obstáculos a la libertad de establecimiento en el ámbito de la prestación de servicios funerarios. El interesado enumera lo que considera son distintas barreras existentes en el sector funerario. En concreto hacer referencia a lo siguiente: Autorización administrativa de traslado del cadáver entre Comunidades Autónomas (CCAA). En la mayoría de las CCAA es suficiente con una comunicación realizada por la funeraria a la autoridad de la Comunidad de destino; sin embargo en otras como (Madrid, La Rioja, Castilla y León, Barcelona) se expide como salvoconducto mortuorio un documento que hay que solicitar por fax y luego recoger firmado. En otras CCAA (Galicia, País Vasco, Extremadura, Valencia, Aragón, Andalucía y otras) simplemente con la comunicación es suficiente. En Castilla la Mancha se solicita la cumplimentación por el personal de la funeraria de un impreso facilitado por la Consejería, que se remite por fax al departamento de sanidad de la comunidad. Este documento debe firmarlo el mismo médico que diligenció el certificado de defunción. 2
Conservación y embalsamamiento. Los médicos forenses que llevan a cabo estas prácticas imponen en numerosas ocasiones precios que el interesado considera abusivos (un embalsamamiento puede oscilar entre 375 y 1.500 euros). Además se señala que a las familias se les dice que sólo pueden ser realizadas por este colectivo profesional, cuando según los reglamentos autonómicos de sanidad mortuoria el embalsamamiento y la conservación transitoria pueden ser realizados por cualquier facultativo acreditado. En estos casos también se dice a los familiares que el documento o acta del embalsamamiento es un documento que, al igual que el certificado de defunción, debe ser expedido en la provincia donde ocurre el fallecimiento, lo que no se corresponde con la realidad. Salas velatorio en instalaciones públicas con concesionarios privados. El interesado señala que las empresas que gestionan estas instalaciones esenciales y públicas manipulan a las familias diciéndoles que las empresas de otras localidades no pueden acceder a sus instalaciones. Esto conlleva importantes costes. Además tratando de imponer el no poder velar al difunto en otro destino. Aseguradoras. Respecto a los seguros de decesos, el interesado señala que las aseguradoras intentan casi siempre que el prestador funerario sea afín a sus intereses. En el Proyecto de Ley de Supervisión de los Seguros Privados publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 22 de julio de 2011 (que no llegó a aprobarse), se dice: Artículo 123. Libertad de elección de prestador en los seguros que cubren la prestación de un servicio. 1. En los seguros de asistencia sanitaria, dependencia y de decesos, las entidades aseguradoras garantizarán a los asegurados la libertad de 3
elección del prestador del servicio, dentro de los límites y condiciones establecidos en el contrato. En todo caso, la entidad aseguradora deberá poner a disposición del asegurado, de forma fácilmente accesible, una relación de prestadores de servicios que garantice una efectiva libertad de elección. 2. En los seguros de decesos, si no se hace uso del servicio previsto en el contrato se abonará la suma asegurada, no siendo la entidad aseguradora responsable de la calidad de los servicios prestados. No hace mención este proyecto a los gastos de asistencia Centros hospitalarios, residencias de ancianos. El interesado señala que empleados de determinadas funerarias están de manera continua en los centros hospitalarios y al tener conocimiento de los fallecimientos coaccionan a los familiares para que contraten el servicio con ellos. Incluso hay hospitales y centros de mayores etc., que tienen acuerdos con determinadas funerarias para que los certificados de defunción queden manos de éstas. II. MARCO NORMATIVO a) Normativa estatal: - Decreto 2263/1974, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria. - Esta normativa se aplica supletoriamente en algunas CCAA y en Melilla. En lo relativo a los traslados internacionales se aplica en todas las CCAA. b) Normativa autonómica: Andalucía. 4
- Decreto 95/2001 de 3 abril por el que se aprueba el reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria. Andalucía. Aragón. - Decreto 15/1987 de 16 febrero de la Diputación General de Aragón por el que se regula el traslado de cadáveres en la CA de Aragón. - Decreto 106/1996 normas reguladoras de policía mortuoria. Aragón. Asturias - Decreto 72/1998 de 26 noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de policía sanitaria mortuoria de Asturias. - Decreto 14/2005, de 3 de febrero, por el que se regula el derecho a la información y los derechos económicos de los usuarios de servicios funerarios. Baleares - Decreto 105/1997 24 julio, por el que se aprueba el Reglamento de policía sanitaria mortuoria de Baleares. - Decreto 1/1998, de 2 de enero, por el que se regula el derecho a la información sobre los servicios mortuorios y funerarios. Canarias - Decreto 404/1985, de 21 de octubre, por el que se dictan normas sobre el traslado de cadáveres. Canarias. Se aplica en parte también el Decreto 2263/1974. Cantabria - Decreto 1/1994 de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de policía sanitaria mortuoria de Cantabria. - Decreto 88/1997, de 1 de agosto, por el que se regulan los derechos de los adquirentes de servicios funerarios en la Comunidad Autónoma de Cantabria. Castilla La Mancha 5
- Decreto 72/1999 de 1 de junio de sanidad mortuoria. Castilla La Mancha. - Decreto 25/2000, de 15-02-2000, de los derechos de información y económicos de los usuarios de servicios funerarios. - Orden de 17-01-2000, de desarrollo del Decreto de Sanidad Mortuoria. Castilla y León - Decreto 16/2005 de 10 de febrero, por el que se regula la policía sanitaria mortuoria de Castilla y León. - Decreto 79/1998, de 16 de abril, por el que se regula el Derecho a la Información y los Derechos Económicos de los usuarios de servicios funerarios. Cataluña - Ley 2/1997, de 3 de abril, sobre Servicios Funerarios. - Decreto 297/1997 de 25 de noviembre por el que se aprueba el reglamento de policía sanitaria mortuoria. Cataluña. - Decreto 209/1999, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento que regula, con carácter supletorio, los servicios funerarios municipales. Comunidad Valenciana - Decreto 39/2005 de 25 de febrero por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las prácticas de policía sanitaria mortuoria en el ámbito de la Comunidad Valenciana. Extremadura. - Decreto 161/2002 de 19 de noviembre Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria. Extremadura. - Orden de 23 de marzo de 2006 por la que se regulan distintos procedimientos de autorización en Policía Sanitaria Mortuoria. 6
Madrid - Decreto 124/1997 de 9 de octubre por el que se aprueba el Reglamento de Sanidad Mortuoria. - Orden 771/2008, de 31 de octubre, de la Consejería de Sanidad, por la que se regula la realización de prácticas de tanatopraxia en la Comunidad de Madrid. Murcia - Orden de 7 de junio de 1991 de la Consejería de Sanidad por la que se dictan normas sobre Policía Sanitaria Mortuoria. Se aplica supletoriamente el Decreto estatal 2263/1994. Navarra - Decreto Foral 297/2001 de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Sanidad Mortuoria. País Vasco - Decreto 202/2004 de 19 de octubre por el que se aprueba el Reglamento de sanidad mortuoria de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La Rioja - Decreto 30/1998 de 27 de marzo, Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria. La Rioja. Galicia - Decreto 134/1998, de 23 de abril, sobre policía sanitaria mortuoria. Galicia. Ceuta - Reglamento regulador de la Sanidad Mortuoria, de 22 de diciembre de 2002, de la Ciudad de Ceuta. 7
Melilla. - En Melilla dado que no se ha elaborado normativa propia, rige el Decreto estatal. c) Normativa municipal. Existen numerosas ordenanzas que regulan la prestación de servicios funerarios. III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO a) Inclusión de la actividad de prestación de servicios funerarios en el ámbito de la LGUM. El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como: b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios. La actividad de prestación de servicios funerarios, constituye una actividad económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece: Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. 8
b) Análisis de la información aportada por el interesado sobre la regulación de servicios funerarios a la luz de los principios de la LGUM. Tal y como señala el interesado, la regulación estatal, autonómica y municipal de la prestación de servicios funerarios parece contener numerosas trabas para el acceso y el ejercicio de la actividad que podrían ser consideradas como innecesarias y desproporcionadas y, en consecuencia, contrarias a los principios establecidos en la LGUM. Algunas de las trabas o prácticas identificadas por el interesado (relacionadas por ejemplo con el uso de los tanatorios o las prácticas de información en hospitales) no se consideran directamente contrarias a la LGUM. No obstante, sí podrían suponer prácticas que afectan a la competencia en el mercado por lo que, en su caso, podrían ser valoradas por las autoridades de competencia competentes. Se examinan a continuación algunas de las trabas identificadas que podrían considerarse contrarias a principios establecidos en la LGUM. Autorización de la empresa. La normativa autonómica y municipal, por regla general, regula una autorización para que una empresa pueda prestar servicios funerarios. El artículo 17 de la LGUM 1 permite la exigencia de una autorización al operador económico únicamente cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio 1 Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. 1. Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización: a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. 9
ambiente y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. En línea con lo establecido en el artículo 17.2 de la LGUM 2 se considera que la presentación de una declaración responsable, con la que el empresario se comprometa al cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa, sería suficiente para garantizar el debido control de las autoridades competentes. En consecuencia, la declaración responsable se considera, en este caso, el medio de intervención necesario y proporcionado conforme a lo establecido en la LGUM. Requisitos exigidos a las empresas de servicios funerarios. Para la obtención de la citada autorización, las normas autonómicas y municipales exigen una serie de requisitos que son, bien innecesarios, bien desproporcionados por lo que podrían atentar contra el artículo 5 de la LGUM, que establece: Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. 2 Artículo 17.2. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para exigir la presentación de una declaración responsable para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o para las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas, cuando en la normativa se exija el cumplimiento de requisitos justificados por alguna razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. 10
Entre estos requisitos podemos citar los siguientes: - Exigencia de un mínimo de medios materiales (vehículos, féretros) y personales. - Acreditación de solvencia económica, en algunos casos mediante la constitución de fianza o aval. - Exigencia de local. - Exigencia de experiencia. - Exigencia de seguro. - Exigencia de sala-velatorio o tanatorio propio. Eficacia nacional Algunas ordenanzas municipales establecen que el traslado de cadáveres sólo pueda ser realizado por empresas establecidas y autorizadas en origen o en destino. Ello contraviene frontalmente lo establecido en los artículos 6, 18.2.b), 19 y 20 de la LGUM, por lo que estas disposiciones deben considerarse tácitamente derogadas. Se reproducen a continuación estos artículos: Artículo 6. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia en todo el territorio nacional, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo V de esta Ley. Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación 2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: b) Requisitos de obtención de una autorización, homologación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento, de 11
presentación de una declaración responsable o comunicación o de inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen. Artículo 19. Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional. 1. Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar Artículo 20. Eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas. 1. Tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional, sin necesidad de que el operador económico realice ningún trámite adicional o cumpla nuevos requisitos, todos los medios de intervención de las autoridades competentes que permitan el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas calidades, cualificaciones o circunstancias. En particular, tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional sin que pueda exigirse al operador económico el cumplimiento de nuevos requisitos u otros trámites adicionales: a) Las autorizaciones, licencias, habilitaciones y cualificaciones profesionales obtenidas de una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad, para la producción o la puesta en el mercado de un bien, producto o servicio Autorización sanitaria de traslado. Para el caso en que el cadáver deba ser trasladado a alguna Comunidad Autónoma distinta de la de fallecimiento, algunas regulaciones autonómicas contemplan la expedición de una autorización; otras sin embargo regulan una comunicación. 12
La solicitud de esta autorización o comunicación con carácter general 3 podría considerarse innecesaria y desproporcionada por no existir ninguna afectación a la salud pública. Por ello estas disposiciones vulneran el citado artículo 5 de la LGUM. 24 horas. La regulación estatal y algunas regulaciones autonómicas obligan a la permanencia del cadáver en el domicilio mortuorio un plazo no inferior a 24 horas. En los lugares en los que existe esta normativa se producen graves perjuicios a los usuarios ya que se dificulta la utilización de servicios funerarios radicados en la Comunidad Autónoma de residencia del fallecido, lo que además en la práctica supone una traba a la competencia. La medida, en este sentido, podría considerarse desproporcionada por lo que vulneraría el artículo 5 de la LGUM. Bastaría con permitir el traslado una vez obtenido el certificado de defunción. Conservación y embalsamamiento. La regulación estatal y la de la mayoría de las Comunidades Autónomas obligan a que las operaciones de embalsamamiento (y en muchos casos, las de conservación transitoria) sean realizadas por un médico. No parecen existir razones imperiosas de interés general que justifiquen esta reserva de actividad en favor de los médicos. Muy probablemente estas prácticas puedan ser realizadas por otro tipo de personal. Por tanto las normas que imponen tal obligación podrían estar incumpliendo el artículo 5 de la LGUM, por resultar desproporcionadas. Además, en algunas Comunidades Autónomas, hay obligaciones de realizar prácticas de conservación cuando se traslada el cadáver de una 3 Cabría si bien realizar un análisis de necesidad y proporcionalidad de la solicitud de estos trámites en casos muy particulares como por ejemplo para los fallecidos de determinadas enfermedades infectocontagiosas o los cadáveres contaminados con sustancias radiactivas 13
Comunidad Autónoma a otra. En otras es necesario el embalsamamiento para realizar un traslado al extranjero. A juicio de esta Secretaría, este tipo de medidas podrían considerarse desproporcionadas por lo que atentarían contra el artículo 5 de la LGUM. IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES SOLUCIÓN PLANTEADA La normativa que contiene las prácticas señaladas en este informe como directamente contrarias a la LGUM podría considerarse implícitamente derogada por la misma. El Ministerio de Economía y Competitividad y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, se comprometen a realizar las actuaciones necesarias para la aprobación de una iniciativa normativa de carácter básico de regulación de los servicios funerarios que garantice la plena adaptación a los principios establecidos en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y a la LGUM. Esta normativa, en concreto, contendrá disposiciones específicas relativas a las barreras identificadas para garantizar que la regulación de las mismas se realiza de una manera necesaria y proporcionada. Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible. Madrid, 21 de julio de 2014 LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO 14