Evaluación de Alternativas - Grupo de Estudios de Seguro Depósito - Subgrupo: Transición de Garantías de Amplio Alcance para un Sistema de Seguro Depósito con Cobertura Limitada (Abril 2002) Ana Carla Abraão Costa Economista Introducción El establecimiento de un sistema explícito de seguro depósitos en Brasil fue fruto de una preocupación de las autoridades con relación a la recién conquistada estabilidad y a las consecuencias económicas de una crisis bancaria sistémica. Dentro de ese contexto, las políticas públicas se volcaban al mantenimiento de la estabilidad de precios, y la transición para un sistema de seguro depósito explícito obedecía a esa preocupación. El sistema bancario brasileño presentaba, ya al final del año 1994, una situación de gran fragilidad. Altos costos administrativos, inexperiencia en la concesión de crédito, reducción brusca en los ingresos de "floating" inflacionario, unido a una política de intereses altos y creciente morosidad, minaron la estructura de gran parte de los bancos brasileños. Estudios muestran que al final de 1997 cerca de 15% de los activos bancarios totales tenían su liquidez comprometida. Brasil no tuvo, durante el período de mayor tensión financiera de los bancos, o sea el período luego después de la estabilidad económica, un sistema de garantías ilimitadas contra las quiebras bancarias en el sentido absoluto de la expresión. Lo que hubo, sí, fue la constitución de un programa de financiamiento a las instituciones insolventes e ilíquidas para su reestructuración o para la viabilización de transferencia de su control accionario. Era el PROER, Programa de Estímulo a la Reestructuración y al Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, que fue instituido en 1994 por el Consejo Monetario Nacional, a través de la Resolución 2.208. El objetivo del programa era el de permitirle al Banco Central socorrer a los bancos en forma preventiva a través de líneas de crédito específicas y de esta forma viabilizar reorganizaciones administrativas, operacionales y societarias, inclusive a través de la transferencia del control accionario y la modificación del objeto social. Se buscaba así evitar quiebras y la consecuente pérdida para los depositantes. Se estima que con las quiebras evitadas por el PROER cerca de cuatro millones de correntistas dejaron de tener sus recursos presos en procesos de liquidación (Franco, 2000). El PROER, aunque bastante criticado políticamente, cumplió un importante papel en la estabilidad económica naciente. Formalmente, sin embargo, las críticas sobre la subjetividad de los criterios adoptados para su concesión y la noción de que fue una versión de la teoría "too big to fail" permanecen. Ese fue el mecanismo de control de la crisis bancaria que el gobierno brasileño adoptó inicialmente. No se trataba pues de una garantía ilimitada y sí de una línea de financiamiento que viabilizaba la reestructuración del sistema y principalmente buscaba resolver los problemas de insolvencia que venían minando a todo el sector bancario. Dos fueron los factores que llevaron al fin del PROER: el desgaste político enfrentado por el gobierno y el agotamiento de su fórmula. Siendo necesario el cambio de control accionario para viabilizar el financiamiento, se llega a una situación en que no había más bancos interesados en nuevas adquisiciones - aún con el beneficio del PROER. Consecuentemente, no se resolvía más el problema a través del PROER. En ese momento se percibe la necesidad de una nueva estructura de socorro. Había necesidad de unir: 1
1. La Credibilidad 2. El Suministro de Fondos Privado 3. La Eficiencia Fue en ese contexto que se estructuró la substitución del sistema de socorro a través del PROER por un sistema explícito de seguro depósito, totalmente privado y con cobertura limitada. 1-Variables que deben ser consideradas en la decisión de adoptar un sistema explícito de seguro depósito limitado. 1.1. - Consideraciones de los objetivos de política pública. De todas las condiciones a ser observadas en el establecimiento de un sistema explícito de seguro depósito en Brasil, las condiciones macroeconómicas y políticas fueron las que más pesaron, unido a la situación de fragilidad del sistema bancario. Aunque la situación óptima sea la estabilidad macroeconómica, el sistema bancario sólido, el sector privado confiante, una regulación prudencial eficaz y una fiscalización bancaria eficiente, además de otras características positivas, nada de ello ocurría en el Brasil de 1995. La estabilidad económica aún no se había consolidado. El sistema bancario, cuya rentabilidad se basaba principalmente en ganancias de "float" inflacionario, no se ajustaba a la nueva realidad. El sector privado nacional estaba escéptico con relación a la evolución del país. Aún así, y a pesar de los análisis teóricos en contrario, el sistema de seguro depósito de cobertura limitada fue instituido en Brasil en el momento de mayor tensión del sistema financiero nacional. La consideración de todas las variables importantes en la decisión de establecer un sistema explícito llevaron a las autoridades brasileñas, junto con el sector privado nacional, a estructurar un sistema que transmitiese credibilidad suficiente para minimizar los posibles riesgos de fracaso provenientes de la adversidad coyuntural. 1.1.1. - Fueron evaluados los objetivos de política pública al considerarse el establecimiento del sistema de seguro depósito brasileño? La idea de la estructuración del FGC partió del gobierno brasileño debido a la necesidad de un sistema privado y de cobertura limitada con el objetivo claro de proteger a los depositantes - y no a los bancos y, en el límite, protección del sistema bancario. De esa forma, no solamente los objetivos fueron evaluados sino que también fueron directamente considerados en la estructuración del sistema brasileño de seguro depósitos y por lo tanto en la creación del FGC. Esos objetivos están inclusive detallados en los estatutos del Fondo. 1.1.2. - Fueron alcanzados los objetivos con el establecimiento del sistema de seguro depósitos brasileño? Los objetivos fueron claramente alcanzados con la creación del FGC. No solamente se protegió a los depositantes pequeños - dado que el FGC en el límite de R$ 20.000,00 cubre 97,92% de los depósitos bancarios - sino que se protegió al sistema bancario brasileño de un colapso mayor, y a la economía real de impactos de alto costo. En ningún momento hubo, durante el período de fragilidad del sistema bancario, una corrida a los bancos que pudiese comprometer al sistema. Y con certeza, la confianza en el Fondo tuvo un importante papel en los episodios de quiebras de grandes y medianos bancos nacionales. 2
1.1.3. - Cuáles son los "trade-offs" considerados en el establecimiento del sistema brasileño de seguro depósito? Los "trade-offs" considerados fueron los normalmente inherentes a los sistemas de seguro depósito, como ser: 1. Peligro moral; 2. Credibilidad de un sistema privado frente a la estructura de suministro de fondos de un sistema público; 3. Imposición de costos al sistema bancario con reflejos sobre las tasas de préstamo. 1.2. - Análisis Situacional: evaluación de las condiciones antes de hacer la transición para un sistema de seguro depósitos de cobertura limitada. 1.2.1. - Instituciones de garantía generalizada. Analizaremos las cuestiones levantadas con base en el PROER que aunque no pueda ser encuadrado como garantía amplia, tuvo la función de evitar la quiebra de bancos grandes y medianos y, por lo tanto, funcionó como una intervención gubernamental en el sentido de estancar la crisis bancaria sistémica que se diseñaba. PROER - Programa de Estímulo a la Reestructuración y al Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, fue instituido a través de la Resolución 2.208/95 para incentivar la reorganización y transferencia accionaria de bancos con problemas de liquidez y/o solvencia. El PROER fue así definido: "I - línea especial de asistencia financiera vinculada a: a) títulos u operaciones de responsabilidad del Tesoro Nacional o de entidades de la administración federal indirecta; b) pérdidas resultantes del proceso de saneamiento; c) gastos por redimensionamiento y reorganización administrativas y resultantes de la reestructuración y modernización de sistemas operativos; d) desmovilización de activos de propiedad de la institución financiera que en el participa; II - liberación de recursos del encaje obligatorio sobre los recursos a la vista para adquisición de Certificados de Depósitos Bancarios (CDB) de emisión de instituciones participantes en el PROER. III - flexibilización del cumplimiento de los límites operacionales aplicables a las instituciones financieras; IV - diferimiento de los gastos relacionados con los costos, desembolsos y otros cargos relativos a la reestructuración, reorganización o modernización de instituciones financieras." El objetivo era conceder liquidez al sistema bancario brasileño, a través de la concesión de financiamiento directo a bancos. El encuadramiento estaba condicionado a la presentación de garantías y transferencia del control accionario. 1.2.2. - Fue hecho un análisis situacional de las condiciones del país? 3
La transición del PROER para un sistema explícito de seguro depósitos con limitación de cobertura fue realizada en forma emergencial, habiendo sido el análisis situacional determinante en el proceso de transición, en su "timing" y en su estructuración. El PROER mostraba agotamiento como alternativa de solución de la crisis bancaria que amenazaba al país y a la reciente conquistada estabilidad económica. Además, el desgaste político y el cuestionamiento de la sociedad con relación a su conveniencia y a los criterios que determinaban su aprobación, venían afectando la credibilidad del gobierno. Dentro de ese contexto no se hesitó en buscar una alternativa viable y eficaz para el PROER, que acabó siendo la creación del FGC - Fondo Garantizador de Créditos, que aunque haya coexistido con el PROER asumió una función preponderante en las situaciones de quiebra de bancos, principalmente en el período 1995/1998. La situación coyuntural en la época de la transición del sistema de garantías general para el sistema de cobertura limitada era extremamente delicada. El sistema bancario venía de un proceso de fragilización fruto de una serie de factores, todos ellos provenientes, directa o indirectamente, de los 25 años de proceso inflacionario que caracterizaron a la economía brasileña. Dentro de ese contexto los bancos se especializaron en operaciones de captación y préstamo al gobierno, concentrando en los intereses elevados y en los ingresos de "float" inflacionario la mayor parte de sus ingresos. Con la estabilización y la brusca disminución de la inflación los bancos tuvieron que buscar la recomposición de sus utilidades en la expansión de las carteras de crédito y en la cobranza de servicios. Costos administrativos elevados, falta de experiencia en la concesión de crédito, intereses altos, y aumento de la morosidad, determinaron la fragilización del sistema como un todo. Con relación a la estructura del sistema bancario, un análisis de los años posteriores al Plan Real muestra en forma clara la transformación experimentada por la industria a partir de mediados de los años 90. En 1993 el sistema estaba compuesto por 241 instituciones, entre bancos comerciales y múltiples, ya en 1998 pasó a tener 201 bancos, siendo que 104 fueron liquidados, intervenidos, comprados o fueron fusionados con otras instituciones en el mismo período. El trienio 1995-1997 representó la mayor parte del ajuste con una disminución en el número de bancos del orden de 15%. Actualmente el sector bancario brasileño cuenta con 786 bancos, habiendo modificado totalmente su composición con la entrada de bancos extranjeros. En 1993, 38,8% de los depósitos y 40% de los activos estaban en manos del sector bancario privado nacional, contra 4,83 y 8,35% de participación de bancos extranjeros, en depósitos y activos, respectivamente. En 1999 ese cuadro se modifica totalmente con la disminución de bancos privados que ahora tienen 31, 8% de los depósitos y 33,11% de los activos y una expansión paralela de la participación de los bancos extranjeros que pasan a tener 16,80% de los depósitos y 23,19% de los activos. En términos institucionales, Brasil presentaba, en el momento de la transición, gran fragilidad con relación a los modelos de regulación y fiscalización bancarias adoptados. Además, toda la estructura reguladora, de fiscalización y de búsqueda de soluciones - inclusive a través del PROER - era centralizada en el Banco Central de Brasil, sin ninguna participación privada en las decisiones. 2. Estableciendo objetivos para la transición para un seguro depósitos de cobertura limitada. 4
En el caso brasileño, al crearse el FGC, las consideraciones acerca de los límites de cobertura fueron hechas con base en la experiencia internacional, junto con un análisis doméstico de la estructura del sistema bancario. La cobertura fue entonces determinada para proteger al pequeño depositante que normalmente mantenía sus recursos aplicados en cuentas corrientes a la vista, certificados de depósitos bancarios, libretas de ahorro, letras hipotecarias y letras de cambio. De esa forma, 97,89% de los depositantes están cubiertos por el límite establecido de R$20.000,00 que equivalen actualmente a cerca de 3,4 veces la renta per cápita brasileña. La transición para un sistema de seguro depósito de cobertura limitada fue realizada en Brasil con gran éxito, principalmente si se consideran la adversidad de la coyuntura y el carácter emergencial en que fue adoptado. El sistema financiero estaba debilitado y no había sido totalmente saneado por el PROER. Grandes, medianos y pequeños bancos nacionales presentaban su estructura patrimonial comprometida y una crisis de confianza generalizada amenazaba la estabilidad económica. No había tiempo para una transición gradual y la nueva estructura tenía una gran responsabilidad, que era la de evitar el colapso del sistema, a pesar de las quiebras que se mostraban irreversibles. Y eso se verificó. Grandes, medianos y pequeños bancos quebraron (en el total de 20 cubiertos por el Fondo hasta mayo de 2000), los depósitos fueron honrados y el FGC se consolidó como una institución creíble, siendo determinante en el reestablecimiento de la confianza en el sistema bancario nacional. Sin duda que debe haber ventajas en una transición gradual y dentro de condiciones ideales. Sin embargo, esa no fue la realidad brasileña. Por el contrario. La transición fue rápida por necesidad y las condiciones estaban distantes de ser las ideales. A pesar de ello se tuvo éxito en el proceso y actualmente el FGC trabaja para mejorar su estructura teniendo en vista que su papel inicial - que fue el de proteger a los depositantes de pérdidas y estancar una crisis bancaria que amenazaba a toda la economía - fue plenamente cumplido. 3. Diseñando e implantando un plan de transición para un seguro depósito de cobertura limitada. No hubo en la experiencia brasileña cualquier planeamiento con relación a la transición para un sistema de seguro depósito de cobertura limitada. Hasta porque las dos estructuras - la del PROER y la del FGC - se sobrepusieron, habiendo sido creadas en el mismo año. Hubo, sin embargo, una evacuación del PROER que, aunque no fuese un sistema de cobertura amplia, representaba una estructura con la finalidad de suministrar socorro a bancos con problemas de insolvencia que tenía pesando sobre sí toda una cobranza política, además de estar basado en estructuraciones que dependían de varias partes. El sistema de cobertura limitada, con la creación del FGC, fue implantado, constituido y puesto en práctica en el momento de tensión financiera. Por lo tanto, fue establecido dentro de un contexto de adversidad coyuntural, sin que hubiese cualquier período de transición de una estructura más amplia. El sistema bancario brasileño estaba debilitado y la credibilidad de las instituciones afectada. Tanto, que el FGC fue probado dos meses después de su creación, pagando los depósitos de un banco mediano liquidado por el Banco Central y desembolsando R$250.000.000,00. La experiencia brasileña no es por lo tanto muy rica en lo que se refiere a la transición de un 5
sistema de garantías amplias para un sistema de cobertura limitada. Eso es porque nunca existió ese período. Lo que hubo sí, fue una necesidad de implantación rápida y eficiente de la estructura de garantías de cobertura limitada, corriéndose el riesgo de que ella se revelase ineficaz en su función de evitar corridas bancarias, pero minimizándose problemas de peligro moral y costos excesivos para el sistema. 4. Lecciones aprendidas La gran lección aprendida en la experiencia brasileña fue la importancia de la credibilidad de la estructura del sistema de seguro depósito en la neutralización de los impactos negativos de las condiciones adversas a su buena implantación. En Brasil toda la situación coyuntural apuntaba para una crisis bancaria sistémica. Un seguro depósitos de cobertura limitada podría tener el efecto contrario al buscado, podría señalar a los grandes depositantes que el sistema estaba debilitado. Dado que representaban cerca de 70% de los volúmenes de depósitos cubierto por el Fondo - lo suficiente para desestabilizar el sistema - y tenían otros activos bancarios no cubiertos, una crisis de confianza, unido a la baja capitalización del Fondo recién creado, podría haber llevado al país a una serie de quiebras sin precedentes en nuestra historia. Y nada de ello aconteció. Brasil sanó su sistema financiero, abrió su mercado para la entrada de bancos extranjeros, redefinió estándares de regulación y fiscalización bancarias más eficientes y alejó la amenaza de colapso de su sistema bancario. Dentro de ese nuevo contexto, el papel del FGC puede tornarse más amplio. Hay actualmente condiciones macroeconómicas para ello. Las limitaciones impuestas en su estructuración original como fijación de la prima de riesgo, el suministro de fondos exclusivo a través de contribuciones del sistema, la imposibilidad de actuación preventiva, son hoy alternativas de avance en el papel del FGC. Avances en el sentido de buscar la minimización de pérdidas con quiebras de bancos paralelamente a la reducción de los costos impuestos al sistema como un todo. Tabla 1 Fuente: FGC Fundo Garantidor de Créditos (2000). 6
1 Las transferencias inflacionarias totales para el sector bancario comercial brasileño fueron del orden de USD9.480 mil millones en valores anualizados, en el período comprendido entre enero de 1990 y junio de 1994. En el año inmediatamente siguiente al Plan Real hubo una reducción de aproximadamente USD8.6 mil millones con relación a los valores del año anterior. O sea, las transferencias inflacionarias para el sector bancario sufrieron una reducción significativa en los años antes de la estabilización. Para mayores detalles ver Cysne, R. Aspectos Macro e Microeconômicos das Reformas Brasileiras em Ensaios Econômicos EPGE/ FGV (1998). 2 La inflación brasileña pasó de un promedio de 40% en el período anterior a la estabilización para 14,78, 9,34 e 7,48% al año, en los años siguientes al Plan Real. 3 Fuente: Banco Central do Brasil 4 Vea la Tabla 1. 5 Cuando el FGC fue creado, en 1995, ese valor equivalía a 4,8 veces la renta per cápita brasileña de R$4.160,00. 7