UNA APROXIMACIÓN A LA VERDADERA CARGA FISCAL EN MÉXICO. Marco A. Pérez Valtier IMEF. Noviembre 10 de 2010.
Introducción. El tema referente a la necesidad de una reforma tributaria que incremente la carga fiscal en el País, se mantiene vigente hasta nuestros días, no obstante los ingresos extraordinarios que ha percibido el Gobierno Federal en este sexenio, así como las innumerables reformas que han aprobado nuestros legisladores en los últimos diez años.
Introducción Ingresos Presupuestales Excedentes del Gobierno Federal. Año Miles de % del PIB Millones $ 2006 309.6 3.0 2007 161.0 1.5 2008 312.0 2.6 2009 24.0 0.2 Total 2006-2009 806.6 7.3
Introducción En este sexenio, además, se ha reforzado la recaudación tributaria con la aprobación del IETU, así como del IDE, siendo complementados con el nuevo IEPS a las telecomunicaciones, y las mayores tasas de IVA, de ISR, de IDE y de IEPS al tabaco. Adicionalmente, se acotó de manera importante el beneficio de la Consolidación Fiscal, y se reforzaron las facultades revisoras del SAT, y sin embargo, la necesidad de una reforma tributaria sigue siendo tema de la agenda legislativa.
Introducción No deja de llamar la atención que no obstante todas estas reformas recaudatorias, la carga fiscal oficial se mantiene alrededor de los 10 puntos del PIB, cifra que usualmente se compara con el 35.9% que, en promedio, reportan los Países miembros de la OCDE. Qué está detrás de esta aparente inamovilidad de la carga fiscal como proporción del PIB, no obstante las reformas recaudatorias aprobadas?
Ajustes a la Carga Fiscal Oficial El principal factor que explica esta aparente ineficacia de las reformas para proporcionar mayores ingresos tributarios, se encuentra en la determinación y contabilización del IEPS a las gasolinas y el diesel, el cual, desde el año de 2006, arroja TASA NEGATIVA. Lo anterior ocurre cuando el precio de las gasolinas en la costa Golfo de los EUA, es superior al precio en México, de conformidad con la fórmula establecida en la Ley del IEPS.
Ajustes a la Carga Fiscal Oficial Para tener una idea del impacto negativo de esta práctica contable inapropiada, baste señalar que en el año 2002, la recaudación del IEPS a las gasolinas sumó 1.2% del PIB, mientras que en el 2008, la recaudación fue NEGATIVA en $267.6 miles de millones de pesos, cantidad que equivale al 1.8% del PIB. Es decir, esta dinámica, y su inapropiado registro contable, ha reducido la carga tributaria, en este lapso, en el equivalente a 3 puntos del PIB.
Ajustes a la Carga Fiscal Oficial Ciertamente, la contrapartida al IEPS negativo, son mayores Derechos por Hidrocarburos, sin embargo, estos ingresos se clasifican como No Tributarios y en consecuencia, no forman parte de la carga fiscal oficial. Hasta antes de la bonanza petrolera, el gravamen al petróleo corría a cargo de un impuesto a las exportaciones, sin embargo, al cobrar importancia estos ingresos, se decidió cambiar a un régimen de pago de Derechos para que la carga impositiva no creciera por este concepto.
Ajustes a la Carga Fiscal Oficial Otro ejemplo de una inapropiada contabilización de ingresos tributarios, que reduce la verdadera carga fiscal, lo constituye el Subsidio al Empleo, ya que las cantidades que erogan los patrones por este concepto, las deducen del pago de sus impuestos, lo que redunda en un menor entero efectivo de los tributos, y en un sub registro. Actualmente, todavía se eroga por este concepto el 0.3% del PIB.
Carga Parafiscal Usualmente, cuando los gobiernos proveen bienes y servicios, administran sus precios con criterios redistributivos, apartándose del libre mercado, tal es el caso, por ejemplo, de las tarifas de agua y de energía eléctrica, las cuales, a mayor consumo, mayor precio unitario. De esta manera, los subsidios que reciben los consumidores de menores ingresos, los terminan pagando los consumidores de mayores ingresos, vía un precio superior al de libre mercado, sin embargo, no hay registro de esta carga parafiscal.
El Caso de la CFE A manera de una primera aproximación, se puede señalar que la Comisión Federal de Electricidad, en 2008, cerró el año con un flujo de efectivo neto que superó los $19 mil millones de pesos, (un incremento de casi $7,500 millones respecto al flujo de 2007) esto después de pagar todos sus gastos de operación y de invertir $33,199 millones de pesos en nueva infraestructura. Este flujo se sumó a las disposiciones iniciales, de $30,327 millones de pesos y totalizar así $49,336 millones de pesos en efectivo e inversiones financieras al cierre de ese ejercicio. Si consideramos que la depreciación de activos reportada asciende a $25,407 millones de pesos, el flujo de efectivo contable, ajustado por depreciaciones y por nuevas inversiones, asciende a $26,802 millones de pesos.
El Caso de la CFE Por otra parte, de acuerdo a los datos que proporciona la CFE, el subsidio a las diferentes tarifas que se comercializan por debajo de su costo de producción, sumó poco más de $77 mil millones de pesos en ese año. Como puede la CFE reportar un flujo contable de efectivo de casi $27 mil millones de pesos, después de subsidiar en más de $77 mil millones de pesos las tarifas eléctricas? El corolario, entonces, es que los consumidores de energía eléctrica no subsidiada, como la Doméstica Alto Consumo, pagan tarifas muy superiores a su costo de generación, soportando una carga parafiscal superior a los $104 mil millones de pesos, (0.9% del PIB).
El Caso de la CFE Es importante señalar que el cálculo anterior considera que los costos totales de generación que reporta la CFE, no están sobre estimados, pero la realidad es que la mecánica de su calculo está diseñada para sobre dimensionar este costo y evitar así, el pago del aprovechamiento que debe pagar a la Secretaría de Hacienda. La conclusión, entonces, es que el 0.9% del PIB que se determina como una primera aproximación a esta carga parafiscal, puede fácilmente superar el 1% del PIB, utilizando costos de producción sin sesgo alguno.
Carga Fiscal Efectiva De tal suerte, se estima que la carga fiscal del Gobierno Federal, que efectivamente recaudan nuestras autoridades, vía impuestos y carga parafiscal, se puede ubicar en una cifra entre el 14% y el 15% del PIB, es decir, casi un 50% superior a la carga fiscal oficial. Por otra parte, hay quienes consideran que un IVA generalizado sería la solución final y la reforma fiscal definitiva, sin embargo, el posible incremento recaudatorio que se tendría, parece no ser tan importante, de acuerdo a las propias cifras oficiales.
El Presupuesto de Gastos Fiscales El Presupuesto de Gastos Fiscales cuantifica los ingresos que deja de percibir la Hacienda Pública Federal por concepto de exenciones, tasas diferenciadas de impuestos, subsidios, créditos fiscales, condonaciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales y regímenes especiales establecidos en las distintas leyes y ordenamientos fiscales que aplican a nivel Federal. Si bien su cálculo no infiere de manera directa la recaudación que se obtendría al eliminarlos, sí proporciona una buena aproximación de la recaudación potencial.
El Presupuesto de Gastos Fiscales De hecho, una de las críticas que se le hacía al cálculo que presentaba la SHCP, era el que duplicaba el costo de los beneficios en materia de ISR y de IETU, ya que sumaba los costos fiscales de ambos tributos, además de que por su mecánica de cálculo, pagar menos ISR (debido a un beneficio fiscal) puede conducir a pagar más IETU, situación que no contemplaba el ejercicio presentado por Hacienda. De tal suerte, el presupuesto de gastos recién publicado, para 2010 y 2011, explícitamente reconoce este tipo de inconsistencias y optan por no presentar una cifra acumulada total, además de explicitar los estímulos que solo representan una mera posposición en el pago del tributo.
El Presupuesto de Gastos Fiscales Con respecto al IVA, el cálculo oficial del costo de otorgar tasa cero a alimentos, publicado el año pasado, ascendía a $86,937 millones de pesos, cantidad equivalente al 0.69% del PIB. Sin embargo el nuevo cálculo recién publicado, que ya incorpora el incremento en la tasa del 15% al 16%, eleva este costo a $117,893 millones de pesos, (0.90% del PIB) lo cual luce desproporcionado, ya que el incremento en tasa equivale a un 6.7%, lo que debió elevar este porcentaje a 0.72% y no a 0.90%.
El Presupuesto de Gastos Fiscales En materia de la tasa cero de IVA a las medicinas, paradójicamente, su costo fiscal se reduce para 2010 de $13,613 millones de pesos (0.11% del PIB) a $10,540 millones (0.08% del PIB) sin que se ofrezca explicación alguna al respecto. Algo similar pasa con el costo fiscal de la tasa reducida en frontera, el cual se reduce para 2010 de $16,470 millones de pesos a $15,653 millones, pasando del 0.13% del PIB, a 0.12%, por lo que los nuevos cálculos lucen inconsistentes con los estimados el año pasado.
El Presupuesto de Gastos Fiscales Considerando la nueva estimación de costo fiscal, si se deja en tasa cero la canasta básica del consumidor, situación que sería la más viable en caso de aprobarse gravar con IVA a los alimentos, la recaudación potencial, ajustada por el menor consumo derivado del impacto vía precio, se estima en 0.60% del PIB. Gravar con IVA las medicinas, por su parte, considerando que el sector público es el principal consumidor de medicamentos, aportaría una recaudación neta de solo 0.03% del PIB.
El Presupuesto de Gastos Fiscales De tal suerte, gravar con IVA alimentos y medicinas, manteniendo la canasta básica en tasa cero, le aportaría al Gobierno Federal una recaudación adicional neta de 0.63% del PIB, lo que en pesos representa unos $82,178 millones. Como puede apreciarse, esta posible reforma no proporcionaría, ni por asomo, los recursos que dice necesitar el Gobierno Federal para consolidar sus finanzas.
Carga Fiscal Comparativa Finalmente, es interesante comparar las cifras que en materia de carga impositiva se manejan internamente por nuestras autoridades, contra las que ellos mismos proporcionan a la OCDE. Si bien las cifras proporcionadas a la OCDE incluyen, además de los impuestos federales, los impuestos de gobiernos locales y las contribuciones a la seguridad social, el ejercicio comparativo puede realizarse ajustando los conceptos que se requiera.
OCDE Carga Fiscal 2008, Países Selectos País % del PIB México 20.4 Turquía 23.5 Korea 26.6 Japón 27.9 Estados Unidos 26.9 Suiza 29.4 Canadá 32.2 Promedio OECD 35.9 España 36.6 Promedio Unión Europea 39.8 Austria 41.7 Suecia 47.1
Recaudación como % del PIB (Datos oficiales OCDE)
Carga Fiscal Comparativa Es importante señalar que bajo la metodología de la OCDE, los impuestos se definen como los pagos que se hace al Gobierno, sin contraprestación específica a cambio, por lo que el pago de Derechos de Hidrocarburos, que la SHCP registra en México como ingreso no tributario, se reporta como impuesto a la OCDE. Por otra parte, también se incluye en este total la carga fiscal de los Gobiernos Locales, así como las Contribuciones a la Seguridad Social. La distribución entre estos conceptos es como sigue:
Carga Fiscal Comparativa MEXICO OCDE Carga Fiscal Total (% PIB 2008) 20.4 35.9 - Seguridad Social 3.1 8.3 - Gobiernos Locales 0.7 9.7 Carga Gobierno Federal o Central 16.6 17.9 más ajuste IEPS negativo 1.8 más ajuste Subsidio Empleo 0.3 Carga real Gobierno Federal 18.7 17.9
Carga Fiscal Comparativa Una primera conclusión, a la luz de estas cifras, es que la principal diferencia entre las cargas fiscales impositivas entre México y la OCDE, (dejando a un lado el aspecto de la seguridad social) la constituye la tributación a los Gobiernos Locales, y no al Federal. Es importante señalar que la cifra de 0.7% del PIB que reporta Hacienda a la OCDE, como recaudación de los Gobiernos Locales en México, luce subestimada. Esto es así, porque tan solo los Estados, durante el ejercicio fiscal 2008, reportaron ingresos propios, diferentes de Participaciones y de Aportaciones Federales, que ascendieron a $159 mil millones de pesos, mismos que representan un 15% de sus ingresos totales y equivalen al 1.3% del PIB.
Carga Fiscal Comparativa De tal suerte, considerando también los ingresos de los Municipios, la carga fiscal de los Gobiernos Locales, se estima en un monto cercano a 2% del PIB. Como ya se señaló, la carga fiscal de Gobiernos Locales en los Países miembros de la OCDE alcanza el 9.7% del PIB, por lo que la brecha en este concepto sería de 7.7% del PIB. Ahora bien, si regresamos al ejercicio del Presupuesto de Gastos Fiscales, la totalidad de los ingresos dejados de percibir que no están duplicados, ni son meras posposiciones en el pago del tributo, arrojan una recaudación potencial del orden del 2.5% del PIB, esto implica eliminar TODOS los beneficios fiscales, situación que no se presenta en ningún País del mundo.
PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES. OCDE.
Carga Fiscal Comparativa Es decir, ni eliminando todas las prerrogativas actuales, la recaudación tributaria en los tres órdenes de gobierno podría alcanzar una cifra equivalente a la reportada por la OCDE, y quedaría corta en el equivalente a unos 5.2 puntos como proporción del PIB. Necesitamos entonces seguir inventando nuevos tributos? La respuesta sin duda es que no, ya que la relativa baja recaudación (principalmente del ISR) es producto del bajo ingreso por habitante que se tiene en México, comparado con el ingreso promedio de los habitantes de la OCDE, como se aprecia en la siguiente lámina.
Ingresos tributarios y nivel de ingresos, 2006 1 Ingreso tributario/ PIB, % Ingreso tributario/ PIB, % 55 50 45 40 35 30 25 República Checa Portugal Corea España Finlandia Suecia Nueva Zelanda Irlanda Italia Francia Australia Holanda Reino Unido Dinamarca Bélgica Austria Noruega Alemania Canadá Japón Suiza Estados Unidos 55 50 45 40 35 30 25 20 MÉXICO * Chile 20 15 Colombia Venezuela 15 10 Perú 10 5 5 0 0 5 10 15 20 25 30 PIB per cápita en miles de US$ (PPP) 1. Gobierno general, incluyendo las contribuciones a la seguridad social. 1996 o el año más cercano disponible. * México incluyendo las contribuciones de PEMEX. Fuentes: OCDE, Revenue Statistics, FMI, Govemment Finance Statistics Yearbook, 1995 y 1996.
Conclusiones La carga fiscal en México se encuentra subestimada. Ajustándola apropiadamente, a nivel de Gobierno Federal, es incluso superior a la reportada, en promedio por la OCDE. A nivel de Gobiernos Locales, la diferencia en recaudación, ajustada por discrepancias, es del orden de 7.7% del PIB. Eliminando todos los tratamientos fiscales preferenciales, la recaudación potencial podría incrementarse en 2.5% del PIB. El IVA en alimentos y medicinas, manteniendo la canasta básica en tasa cero, solo aportaría una recaudación adicional del orden del 0.63% del PIB. La recaudación se incrementará a niveles internacionales, en la medida que lo haga el ingreso por habitante.