Funciones de Gobierno II.5.1.1.2. Secretaría de Relaciones Exteriores Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente Auditoría de Desempeño: 09-0-05100-07-0161 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales aplicados por la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. Alcance Universo Seleccionado: 748,278.2 miles de pesos Muestra Auditada: 748,278.2 miles de pesos Representatividad de la Muestra: 100.0 % El monto del universo seleccionado y el de la muestra de revisión ascienden a 748,278.2 miles de pesos, integrado por: 187,325.7 miles de pesos (25.0%) de la Dirección General de Organismos Económicos Regionales y Multilaterales; 182,477.4 (24.4%) de la Dirección General para América Latina y el Caribe; 166,620.6 miles de pesos (22.3%) a la Dirección General de Organismos y Mecanismos Regionales Americanos; 139,034.9 miles de pesos (18.6%), de la Dirección General para América del Norte; 32,063.1 (4.3%) de la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica; 27,164.6 miles (3.6%) de pesos de la Consultoría Jurídica, y 13,591. 9 miles de pesos (1.8%) de la Dirección General para Temas Globales, responsables de las labores de coordinación y seguimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. El presente informe incluye los resultados de la SRE concernientes a la programación de mediano y corto plazo, la economía con que erogó el presupuesto autorizado, la eficiencia con que realizó las acciones de coordinación y seguimiento de los tratados en materia de medio ambiente, y la eficacia con que llevó a cabo la armonización de la legislación nacional con los tratados internacionales en materia de medio ambiente. 1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Antecedentes México se adhirió a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 con objeto de integrarse a las directrices ahí establecidas, en lo concerniente a la celebración de tratados, 1 / lo que significó tener una ley sobre los tratados internacionales. En 1972, la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano efectuada en Estocolmo, Suecia, permitió la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), con el objeto de crear nuevos espacios para abordar las cuestiones ambientales; impulsar la toma de conciencia sobre la interconexión de los sistemas naturales, y promover la responsabilidad compartida internacional frente a lo que hoy conocemos como los bienes globales comunes. Los tratados internacionales en materia de medio ambiente tomaron gran importancia para México a partir de 1936, cuando se firmó el primer tratado bilateral en esa materia, denominado Convención entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América para la protección de Aves migratorias y de Mamíferos Cinegéticos ; en cuanto a los tratados multilaterales, el primero que firmó México fue diez años después (1946), el Convenio Interamericano de la Lucha contra la Langosta. En el documento México: Relación de Tratados en Vigor 1836-2008, 2/ la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) señala que el país ha tenido una vigorosa y diversificada participación en el concierto internacional. A 2009, México ha firmado 1,320 instrumentos de cooperación internacional (tratados, convenios, y protocolos); de éstos, 62 (4.7%) se refieren al tema del medio ambiente: 3/ 49 multilaterales 4/ y 13 bilaterales; 5/ los cuales de acuerdo con el documento elaborado por la SRE, 6/ por su contenido y tema específico, se 1/ Por tratados celebrados por México debe entenderse cualquier "acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular" (artículo 2, inciso a de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969), así como aquellos celebrados entre México y organizaciones internacionales. 2 / Secretaría de Relaciones Exteriores, México: relación de tratados en vigor 1836-2008, México, 2008. 3 / En el artículo 3º, fracción 1, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se define al Ambiente como el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados. 4 / Acuerdos que se celebran entre más de dos Estados o con organismos u organizaciones internacionales. Estos acuerdos están regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986. 5 / Acuerdos que se celebran entre dos Estados, regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. 6 / Los temas de contaminación atmosférica, biodiversidad y desechos peligrosos serán evaluados en la auditoría núm. 1092 Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente, que se realiza a la SEMARNAT; mientras que en la auditoría núm. 161 Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente, que se realiza a la SRE se revisarán los cuatro grandes temas de los tratados internacionales en materia de medio ambiente, a fin de dar una visión integral sobre el cumplimiento de esta política pública. 2
Funciones de Gobierno clasifican en cuatro grandes temas: contaminación atmosférica, 7/ contaminación marina, 8/ biodiversidad, 9/ y residuos peligrosos. 10 / En materia de contaminación atmosférica, a 2009 México suscribió nueve tratados, de los cuales, ocho son multilaterales 11/ y uno es bilateral, firmado con Francia. 12 / En cuanto a contaminación marina, de acuerdo con la información proporcionada por la 13 SRE, / a 2009 México había suscrito 27 instrumentos de cooperación internacional en esa materia, 25 multilaterales y dos bilaterales, que representan el 43.5% de los 62 tratados internacionales en materia de medio ambiente celebrados por nuestro país. En materia de biodiversidad, México ha suscrito 23 tratados, 37.1% de los 62 tratados internacionales en materia de medio ambiente: 13 multilaterales y 10 bilaterales firmados con Estados Unidos de América, Canadá, Guatemala, Belice y Brasil. 7/ 8/ 9/ Los tratados en esta materia se dividen en dos subtemas: la protección de la capa de ozono, y la estabilización de las concentraciones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera. De acuerdo con artículo 1 del Protocolo de 1996 Relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972 se define como vertimiento: toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en el subsuelo de éste desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar, y todo abandono o derribo in situ de plataformas u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas. En el artículo 3, fracción IV, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se define la Biodiversidad como: La variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otros, los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. Incluye la biodiversidad en el medio marino y en el medio terrestre. 10 / En el artículo 3, fracción XXII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se define como material peligroso a los elementos, substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que, independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico infecciosas. 11/ Multilaterales: 1. Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono; 2. Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono; 3. Enmiendas al Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono del 16 de Septiembre de 1987; 4. Modificaciones al Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono del 16 de Septiembre de 1987; 5.- Enmiendas del Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, 1987; 6. Enmienda de Beijing que Modifica el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, Adoptada el 3 de Diciembre de 1999 por la XI Conferencia de las Partes; 7. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y 8. Protocolo de Kyoto a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. 12 / Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de la República Francesa sobre el Mecanismo de Desarrollo Limpio, en el Marco del artículo 12 del Protocolo de Kyoto, hecho el 11 de diciembre de 1997. 13/ Mediante el oficio núm. OMR/00957/2010 del 12 de abril de 2010 y ratificada con el oficio núm. CJA.-4148 del 7 de septiembre de 2010. 3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Por lo que se refiere al tema de residuos peligrosos, México ha suscrito tres tratados multilaterales, 14 / lo que representa el 4.8% de los 62 tratados en materia de medio ambiente. Con el propósito de vincular los temas de los tratados con la planeación nacional de mediano plazo, se identificó que en el Programa Sectorial Relaciones Exteriores (PSRE) 2007-2012, las líneas de acción de los dos objetivos identificados se orientan a la inserción de México a nivel internacional y a la armonización de la legislación nacional con la de los tratados internacionales. Resultados 1. Indicadores para evaluar el avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores (PSRE) 2007-2012. La SRE incorporó en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2009 los Programas Presupuestarios E004 Defensa de los intereses de México y de sus nacionales en litigios internacionales ; P005 Promoción y defensa de los intereses de México en el Sistema de Naciones Unidas y demás foros multilaterales que se ocupan de temas globales, y P006 Promoción y defensa de los intereses de México en los organismos económicos internacionales, cuya Matriz de Indicadores para Resultados se encuentra registrada en el Módulo de Presupuesto Basado en Resultados (PbR) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los programas P001 Coordinación de la agenda económica, la promoción comercial de México en el exterior y la cooperación internacional y P004 Promoción y defensa de los intereses de México en el exterior, en los ámbitos bilateral y regional, no contaron con indicadores y metas para evaluar los resultados obtenidos en el cumplimiento de los objetivos establecidos en el PSRE 2007-2012, de Insertar a México en el lugar que le corresponde en el escenario internacional y Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-001 2. Metas para el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores (PSRE) 2007-2012 La SRE no acreditó los resultados obtenidos en las cuatro metas establecidas en el programa de trabajo 2009 de la Consultoría Jurídica, para avanzar en el cumplimiento del objetivo del PSRE 2007-2012 de Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte, por medio de la estrategia, Impulsar iniciativas legislativas y jurídicas que fortalezcan el Estado de derecho en México conforme a los tratados que México ha suscrito, ni programó acciones para el 14 / 1. Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, 1989; 2. Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, 1998; 3. Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, 2001. 4
Funciones de Gobierno cumplimiento de la línea de acción Identificar los obstáculos que impiden cumplir con los instrumentos internacionales de los que México es parte. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-002 3. Indicadores para evaluar el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente La Secretaría de Relaciones Exteriores no dispuso en 2009 de indicadores para evaluar el seguimiento, y la coordinación para el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-003 4. Metas para la coordinación de los tratados internacionales en materia de medio ambiente. La SRE no dispuso de evidencia documental sobre el establecimiento de metas para las acciones de coordinación de los tratados internacionales en materia de medio ambiente. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-004 5. Economía Aplicación de los recursos en el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente La SRE dispuso de los registros del presupuesto original, modificado y ejercido en ese año por las unidades responsables de la coordinación y seguimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente, los cuales coincidieron con los reportados en la Cuenta Pública de 2009. 6. Eficiencia en las acciones de seguimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente. La SRE no programó acciones de seguimiento para el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados relacionados con el medio ambiente. En las Fichas para Reportar Acciones de Coordinación de Actividades en materia de Tratados, no se incluyó información suficiente para verificar las acciones en materia de coordinación y seguimiento de tratados relacionados con el medio ambiente. La SRE no contó con procedimientos para realizar las acciones de seguimiento para el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-005 09-0-05100-07-0161-07-006 09-0-05100-07-0161-07-007 5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 7. Eficiencia en las acciones de coordinación en los tratados internacionales en materia de contaminación atmosférica La Secretaría de Relaciones Exteriores dispuso en 2009 de los listados Tratados bilaterales Medio ambiente y Tratados multilaterales Medio ambiente, en los que especifica la dependencia responsable del cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de contaminación atmosférica; sin embargo, no contó con un sistema de información que garantice que las dependencias responsables ejerzan las medidas y competencias que les otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México. En cuanto a los programas de trabajo que muestran los objetivos y metas propuestos y alcanzados para el ejercicio 2009 por las áreas de la SRE responsables del seguimiento, vigilancia, coordinación y cumplimiento de los tratados en materia de contaminación atmosférica, se constató que la SRE proporcionó el programa de trabajo de la Dirección General para Temas Globales, en el que sólo se identificaron acciones por realizar en cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, sin establecer objetivos ni metas cuantitativas en relación con la coordinación y seguimiento de los tratados internacionales en materia de contaminación atmosférica. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-008 09-0-05100-07-0161-07-009 8. Eficiencia en las acciones de coordinación en los tratados internacionales en materia de contaminación marina. De los 27 tratados suscritos en materia de contaminación marina, la SRE señala la participación de la SEMARNAT en la ejecución de 26 tratados, y esta dependencia sólo participa en 3: uno multilateral (3.8%) Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe y Protocolo Relativo a la Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región Gran Caribe y en los dos bilaterales (7.7%), el Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas, y el acuerdo que lo modifica. También, la SRE establece la participación de la SEMAR en la ejecución de 25 tratados sobre contaminación marina, y la SEMAR sólo reconoció ser la dependencia ejecutora de 3 tratados; 2 multilaterales, y 1 bilateral, equivalentes al 12.0% del total señalado por la SRE. Las direcciones generales para América del Norte, para Temas Globales, y de Organismos Económicos, Regionales y Multilaterales no dispusieron de evidencia documental sobre el cumplimiento de los compromisos establecidos en 21 tratados suscritos en el marco de la Organización Marítima Internacional (OMI); no incluyeron en sus registros internos el Convenio Internacional sobre el Control de los Sistemas Antiincrustantes perjudiciales, y no contaron con su respectivo programa de trabajo 6
Funciones de Gobierno 2009, que incluyera metas cuantitativas en relación con la coordinación y seguimiento de los tratados internacionales en materia de contaminación marina. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-010 09-0-05100-07-0161-07-011 09-0-05100-07-0161-07-012 9. Eficiencia en las acciones de coordinación en los tratados internacionales en materia de biodiversidad. La Secretaría de Relaciones Exteriores estableció a la SEMARNAT como dependencia ejecutora de los compromisos establecidos en el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines y el Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico, sin que se determinaran las acciones de coordinación entre ambas dependencias, para definir el alcance de su participación en el cumplimiento de los compromisos establecidos. En relación con la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, tampoco se estableció el alcance de la participación de la SEMAR y de la SEMARNAT en el cumplimiento de los compromiso relativos a: cada Parte (país) asegurará dentro de su territorio y en zonas marítimas sometidas a su soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, el cumplimiento efectivo de las medidas para la protección y conservación de la tortuga marina y de sus hábitats previstas en la Convención. Las direcciones generales para América Latina y el Caribe; para América del Norte; para Temas Globales; de Organismos y Mecanismos Regionales Americanos y de Cooperación Técnica y Científica, de la SRE, no contaron con su respectivo programa de trabajo 2009, que incluyera metas cuantitativas en relación con la coordinación y seguimiento de los tratados en materia de biodiversidad. La Secretaría de Relaciones Exteriores dispuso en 2009 de los listados Tratados bilaterales Medio ambiente y Tratados multilaterales Medio ambiente, en los que se señala la dependencia responsable del cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de biodiversidad; y se presentaron diferencias en cuanto al reconocimiento de la participación de las dependencias ejecutoras entre lo reportado por la SEMARNAT y la SEMAR, por lo que no contó con un sistema de información, que garantice que las dependencias responsables ejerzan las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-013 09-0-05100-07-0161-07-014 09-0-05100-07-0161-07-015 7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 10. Eficiencia en las acciones de coordinación en los tratados internacionales en materia de residuos peligrosos La Secretaría de Relaciones Exteriores dispuso en 2009 de los listados Tratados bilaterales Medio ambiente y Tratados multilaterales Medio ambiente, en los que se señala la dependencia responsable del cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de residuos peligrosos; sin embargo, no contó con un sistema de información, que garantice que las dependencias responsables ejerzan las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México. Por lo que respecta a los programas de trabajo que muestren los objetivos y metas propuestos y alcanzados para el ejercicio 2009 por las áreas de la SRE responsables del seguimiento y coordinación del cumplimiento de los tratados en materia de medio ambiente, la SRE proporcionó el programa de trabajo de la Dirección General para Temas Globales, en el que se identificaron acciones por realizar en cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de residuos peligrosos, sin establecer objetivos ni metas cuantitativas en relación con la coordinación y seguimiento de dichos tratados. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-016 09-0-05100-07-0161-07-017 11. Armonización de la legislación nacional en contaminación atmosférica. La SRE no dispuso de información para evaluar el avance logrado en la realización del diagnóstico sobre el grado de adecuación de la legislación mexicana con los instrumentos internacionales en materia de cambio climático y sustentabilidad ambiental del desarrollo. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-018 12. Armonización de la legislación nacional en contaminación marina. A 2009, la Secretaría de Relaciones Exteriores no había actualizado la designación de la Secretaría de Marina como autoridad competente para aplicar y cumplir las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, como lo señala el artículo 9, numeral 1 de este protocolo, y no se ha expedido la normativa (ley o reglamento) que garantice el cumplimiento de las disposiciones del protocolo, y sustituya el reglamento expedido en 1979. Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-019 13. Armonización de la legislación nacional en biodiversidad y residuos peligrosos Los programas P001 Coordinación de la agenda económica, la promoción comercial de México en el exterior y la cooperación internacional y P004 Promoción y defensa de los intereses de México en el exterior, en los ámbitos bilateral y regional no contaron 8
Funciones de Gobierno con indicadores y metas para evaluar los resultados obtenidos en el cumplimiento del objetivo establecido en el PSRE 2007-2012 de Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte, por lo que a 2009, la Secretaría de Relaciones Exteriores careció de indicadores para determinar el avance en la armonización de la legislación nacional de los tratados internacionales en materia de biodiversidad y residuos peligrosos. Acciones Véase acción(es): 09-0-05100-07-0161-07-020 Recomendaciones al Desempeño 09-0-05100-07-0161-07-001.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores establezca indicadores y metas para los programas P001 "Coordinación de la agenda económica, la promoción comercial de México en el exterior y la cooperación internacional" y P004 "Promoción y defensa de los intereses de México en el exterior, en los ámbitos bilateral y regional", con el fin de evaluar los resultados obtenidos en el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012, de "Insertar a México en el lugar que le corresponde en el escenario internacional" y "Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte". [Resultado 1] 09-0-05100-07-0161-07-002.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada sobre los resultados obtenidos en las cuatro metas establecidas en el programa de trabajo 2009 de la Consultoría Jurídica, a efecto de avanzar en el cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012 de "Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte", por medio de la estrategia, "Impulsar iniciativas legislativas y jurídicas que fortalezcan el Estado de derecho en México conforme a los tratados que México ha suscrito", y que programe acciones para el cumplimiento de la línea de acción "Identificar los obstáculos que impiden cumplir con los instrumentos internacionales de los que México es parte". [Resultado 2] 09-0-05100-07-0161-07-003.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores formule indicadores con el fin de evaluar el seguimiento y la coordinación realizada con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. [Resultado 3] 09-0-05100-07-0161-07-004.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores establezca metas en relación con las acciones de coordinación de los tratados internacionales en materia de medio ambiente. [Resultado 4] 09-0-05100-07-0161-07-005.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores programe acciones de seguimiento en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados relacionados con el medio ambiente. [Resultado 6] 9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 09-0-05100-07-0161-07-006.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de que se incluya, en las Fichas para Reportar Acciones de Coordinación de Actividades en materia de Tratados, información confiable, documentada y sistematizada para verificar las acciones en materia de coordinación y seguimiento de tratados relacionados con el medio ambiente. [Resultado 6] 09-0-05100-07-0161-07-007.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores establezca los procedimientos necesarios a fin de realizar las acciones de seguimiento para el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. [Resultado 6] 09-0-05100-07-0161-07-008.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores implemente un sistema de información que garantice que las dependencias responsables ejerzan las medidas y competencias que les otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México en materia de contaminación atmosférica. [Resultado 7] 09-0-05100-07-0161-07-009.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores incluya en los programas de trabajo de las áreas responsables del seguimiento, vigilancia, coordinación y cumplimiento de los tratados en materia de contaminación atmosférica, objetivos, metas e indicadores en relación con la coordinación y el seguimiento de dichos tratados, y se asegure de que los programas de trabajo estén debidamente actualizados y autorizados. [Resultado 7] 09-0-05100-07-0161-07-010.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores se coordine con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales con el fin de definir el ámbito de competencia de dicha secretaría en los tratados internacionales suscritos por México en materia de contaminación marina. [Resultado 8] 09-0-05100-07-0161-07-011.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores se coordine con la Secretaría de Marina para definir el ámbito de competencia de esta secretaría en los tratados internacionales suscritos por México en materia de contaminación marina. [Resultado 8] 09-0-05100-07-0161-07-012.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores incluya en los programas de trabajo de las áreas responsables del seguimiento, vigilancia, coordinación y cumplimiento de los tratados en materia de contaminación marina, objetivos, metas e indicadores en relación con la coordinación y el seguimiento de dichos tratados, y se asegure de que los programas de trabajo estén debidamente actualizados y autorizados. [Resultado 8] 09-0-05100-07-0161-07-013.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores se coordine con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Marina con el fin de definir el ámbito de competencia de dichas Secretarías en lo que respecta a la "Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas"; el "Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines", y el "Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico". [Resultado 9] 10
Funciones de Gobierno 09-0-05100-07-0161-07-014.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores incluya en los programas de trabajo de las áreas responsables del seguimiento, vigilancia, coordinación y cumplimiento de los tratados en materia de biodiversidad, objetivos, metas e indicadores en relación con la coordinación y el seguimiento de dichos tratados, y se asegure de que los programas de trabajo estén debidamente actualizados y autorizados. [Resultado 9] 09-0-05100-07-0161-07-015.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores se coordine con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y con la Secretaría de Marina a efecto de definir el ámbito de competencia de dichas secretarías en los tratados internacionales suscritos por México en materia de biodiversidad, a fin de implementar un sistema de información que identifique las dependencias responsables de ejercer las medidas y competencias que les otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México en materia de biodiversidad. [Resultado 9] 09-0-05100-07-0161-07-016.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores implemente un sistema de información que garantice que las dependencias responsables de ejercer las medidas y competencias que les otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México en materia de residuos peligrosos las ejerzan. [Resultado 10] 09-0-05100-07-0161-07-017.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores incluya en los programas de trabajo de las áreas responsables del seguimiento, vigilancia, coordinación y cumplimiento de los tratados en materia de contaminación atmosférica, objetivos, metas e indicadores en relación con la coordinación y el seguimiento de dichos tratados, y se asegure de que los programas de trabajo estén debidamente actualizados y autorizados. [Resultado 10] 09-0-05100-07-0161-07-018.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada a fin de evaluar el grado de adecuación de la legislación mexicana con los instrumentos internacionales en materia de cambio climático y sustentabilidad ambiental del desarrollo. [Resultado 11] 09-0-05100-07-0161-07-019.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores se coordine con la Secretaría de Marina para definir el ámbito de competencia de dicha Secretaría con objeto de aplicar y cumplir las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972; y que realice las acciones de gestión necesarias a fin de que se expida la normativa (ley o reglamento) que garantice el cumplimiento de las disposiciones del Protocolo. [Resultado 12] 09-0-05100-07-0161-07-020.- Para que la Secretaría de Relaciones Exteriores establezca, en los programas correspondientes, indicadores y metas con el fin de evaluar los resultados obtenidos en el cumplimiento del objetivo establecido en el Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012 de "Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte". [Resultado 13] 11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Consecuencias Sociales Las deficiencias en los mecanismos que acrediten las acciones de coordinación y seguimiento por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como la falta de sistemas de información que garanticen que las dependencias responsables de su ejecución ejerzan las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales, no permiten asegurar la eficacia en el cumplimiento de los 62 tratados suscritos por México en materia de medio ambiente. Asimismo, la falta de metas e indicadores para evaluar el grado de adecuación de la legislación mexicana con los instrumentos internacionales en materia de cambio climático y sustentabilidad ambiental del desarrollo no permite evaluar el avance en el cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012 de Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte, con el fin de asegurar una efectiva inserción de México en el mundo. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 12 observación(es) que generó(aron): 20 a Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: negativo La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, en 2009, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) no dispuso de mecanismos para acreditar las acciones de coordinación y seguimiento y asegurar el cumplimiento de los compromisos establecidos en los 62 tratados en materia de medio ambiente suscritos por el gobierno de México a ese año. La SRE no dispuso de sistemas de información que garanticen que las dependencias responsables de su ejecución ejerzan las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México, ya que se presentaron diferencias en cuanto al reconocimiento de la participación de las dependencias ejecutoras entre lo reportado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Secretaría de Marina (SEMAR), en el cumplimiento de los tratados sobre contaminación marina y biodiversidad. A 2009, la Secretaría de Relaciones Exteriores no había actualizado la designación de la Secretaría de Marina como autoridad competente para aplicar y cumplir las disposiciones sobre vertimiento de desechos y otras materias al mar, y no se había expedido la normativa (ley o reglamento) que garantice el cumplimiento de las disposiciones correspondientes. De los 25 tratados en materia de contaminación marina, en los que la SRE señala la participación de la SEMAR, esta dependencia sólo reconoce su participación en 3 (12.0%): Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias ; el Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias; y el Acuerdo de 12
Funciones de Gobierno Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas. La Secretaría de Relaciones Exteriores establece la participación de la SEMARNAT en 26 tratados en materia de contaminación marina, y esta secretaría sólo participa en tres: uno multilateral (3.8%) el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe y Protocolo Relativo a la Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región Gran Caribe, y dos bilaterales (7.7%), el Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas, y el acuerdo que lo modifica. Además, la SRE no dispuso de evidencia documental sobre la ejecución de 21 tratados suscritos en el marco de la Organización Marítima Internacional (OMI), y no incluyó en sus registros internos el Convenio Internacional sobre el Control de los Sistemas Antiincrustantes Perjudiciales de los Buques. La SRE estableció a la SEMARNAT y a la SEMAR como dependencias ejecutoras de la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, y a la SEMARNAT para el cumplimiento del Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines y el Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico, sin que se definiera, conjuntamente con esas dependencias, el alcance de su participación en el cumplimiento de los compromisos asumidos. Adicionalmente, la SRE no dispuso de evidencia documental sobre el establecimiento de metas e indicadores para las acciones de coordinación y seguimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, ni acreditó los resultados obtenidos en las cuatro metas establecidas en su programa de trabajo, para avanzar en el cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012 de Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte ; particularmente, en la realización del diagnóstico sobre el grado de adecuación de la legislación mexicana con los instrumentos internacionales en materia de cambio climático y sustentabilidad ambiental del desarrollo. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Verificar las metas e indicadores, elaborados por la SRE, para evaluar el avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores 2007-2012. 2. Verificar el registro de los recursos ejercidos en 2009 por la SRE para la coordinación y seguimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. 13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 3. Constatar que las acciones realizadas en 2009 por la SRE, en materia de coordinación y seguimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, se ajustaron a los procedimientos y programas anuales de trabajo de la unidad responsable correspondiente. 4. Verificar las acciones efectuadas por la SRE para cumplir con el objetivo del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores (PSRE) 2007-2012 referente a armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales en materia de medio ambiente. Áreas Revisadas La Consultoría Jurídica, y las direcciones generales para Temas Globales, para América del Norte; para América Latina y El Caribe; de Cooperación Técnica y Científica; de Organismos Económicos Regionales y Multilaterales, y de Organismos y Mecanismos Regionales Americanos. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 24, fracción I. 2. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 25, fracción IV. 3. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Programa Sectorial de la Secretaría de Relaciones Exteriores 2007-2012, objetivo 8, "Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte", estrategia 8.1, "Impulsar iniciativas legislativas y jurídicas que fortalezcan el Estado de derecho en México conforme a los tratados que México ha suscrito". Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores: artículos 13, fracción XIX, y 14, fracción IX. Lineamientos para la Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2009, numeral 8, párrafo primero. Normas generales de control interno en el Ámbito de la Administración Pública Federal, Primera, Segunda, Tercera y Quinta Norma. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: 14
Funciones de Gobierno Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. Al respecto, mediante el oficio núm. CJA-0253 del 19 de enero de 2011, en relación con los Resultados Núms. 2, 11, 12 y 13 relativos a las Metas para el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Relaciones Exteriores (PSRE) 2007-2012 de Armonizar la legislación nacional con los tratados internacionales de los que México forma parte, y la Armonización de la legislación nacional en contaminación atmosférica, contaminación marina, biodiversidad y residuos peligrosos, la SRE realizó los siguientes comentarios: El proceso de la armonización legislativa comprende varias fases: Al suscribir un tratado se analizan las disposiciones del tratado y su compatibilidad y/o posible contradicción con la legislación mexicana, incluyendo, en particular, las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). En caso que la normativa internacional se encuentre en franca oposición con las disposiciones constitucionales mexicanas, no es factible considerar que se encuentran de acuerdo con las normas de la CPEUM, lo que resultaría en violación del artículo 133 constitucional. 15 En este caso y sólo que, en ejercicio de las facultades del Ejecutivo Federal contenidas en el artículo 89-X de la CPEUM, respecto a la conducción de la Política Exterior Mexicana, se determine la conveniencia de vincularse con un tratado de estas cualidades, se hará necesario la formulación de una reserva 16 o en su caso de una declaración interpretativa. Estos mecanismos permiten que tanto normas internas como internacionales puedan conciliarse y ser compatibles en plena armonización normativa y de conformidad con el artículo 133 constitucional. 15 Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, Articulo 133 16 Ley sobre Celebración de Tratados, Artículo 2 Fracc. VII 15
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Cuando las disposiciones internas e internacionales resultan compatibles es porque la norma interna e internacional no se oponen frontalmente. En este supuesto existen varias opciones. Si la normativa interna no es necesaria modificarla para incorporar la normativa internacional que por mandato constitucional deviene en parte de la Ley Suprema de toda la Unión puede proponerse una enmienda legislativa interna según los Poderes Ejecutivo y Legislativo lo estimen pertinente. Si resultara evidente, y necesario, que se tuviera que modificar la legislación nacional, tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo tiene oportunidad de presentar iniciativas de ley para reforma tanto la normativa constitucional como la legislación secundaria a fin de lograr la plena efectividad de las disposiciones internacionales.- en este caso, compete, a ambos Poderes, el presentar iniciativas de ley. Es necesario subrayare que, sin importar el mecanismo o fase en que se determine la fase de armonización legislativa, lo cierto, es que al suscribir un tratado no es necesario instrumentar inmediatamente y de forma imperativa el enmendar la normativa interna. Sin embargo, toda iniciativa de reforma de legislación secundaria -o constitucionalrequiere, necesariamente, tomar en consideración, y apegarse imperativamente al dispositivo internacional. tanto bilateral como multilateral que esté vigente para el Estado Mexicano. De esta forma, REFORMAS LGEEPA. Adicionalmente, es menester recordar que al participar en los procesos LGT, se toma en cuenta todo el sistema y no sólo el de medio ambiente. 16