OSCAR MAURICIO GUERRA FORD LOS RETOS DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA 24 DE OCTUBRE DE 2014
PRESENTACIÓN El contenido de la reforma constitucional en materia de transparencia plantea la creación de un marco normativo nacional para la defensa del derecho de acceso a la información y el cumplimiento de las obligaciones de transparencia por parte de las instituciones públicas. Lo anterior será materializado por leyes generales de transparencia y acceso a la información, de protección de datos personales y de archivos, que establecerán altos estándares para regular la apertura de la información y la protección de los datos privados de las personas. El contexto de esta reforma nos conduce a la institución de un Sistema Nacional de Transparencia (SNT), cuyo propósito será el de garantizar efectivamente los derechos mencionados, contribuir a la rendición de cuentas y coadyuvar en el combate a la corrupción a lo largo de todo el territorio nacional. 2
INTRODUCCIÓN 1977 Artículo 6 constitucional: El derecho a la información será garantizado por el Estado. 2002-2006 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental Leyes de transparencia de las entidades federativas Organismos garantes a nivel federal y estatal. Reforma al 6 constitucional y adición de 7 fracciones 2007 Tres grandes aspectos Derecho de acceso a la información pública Protección de los datos personales Archivos públicos 3
INTRODUCCIÓN Tercera generación (Transparencia 3.0) -7 de febrero de 2014- Autonomía constitucional para todos los órganos garantes de la transparencia. Leyes generales en materia de transparencia y acceso a la información, protección de datos personales y archivos. Organismo garante federal autónomo, con competencia para conocer asuntos de los tres poderes y órganos autónomos del ámbito federal, con excepción de la SCJN. El organismo garante federal como segunda instancia para los ciudadanos. Poder de atracción del órgano garante federal autónomo. Resoluciones definitivas e inatacables para los sujetos obligados. Integrantes del órgano federal designados por el Senado. 4
INTRODUCCIÓN Capacidad del órgano federal para interponer controversias constitucionales. Capacidad de todos los órganos garantes autónomos para interponer acciones de inconstitucionalidad en sus respectivos ámbitos de competencia. Partidos políticos como sujetos obligados directos y personas físicas o morales que reciban y ejerzan recursos públicos como indirectos (sindicatos, fundaciones, organizaciones sociales ). Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Creación de un organismo específico para la regulación de los datos personales en posesión de particulares. Coordinación con la ASF, AGN, INEGI y los órganos garantes de las entidades federativas: Sistema Nacional de Transparencia. 5
INTRODUCCIÓN Reforma constitucional de transparencia Leyes generales y estatales de: Transparencia, Datos Personales y Archivos Sistema Nacional de Transparencia 6
ESCENARIO ACTUAL Heterogeneidad de las leyes y los órganos garantes Los plazos establecidos para la respuesta a las solicitudes de información son dispares; en algunos estados el plazo normal es de 5 días hábiles y en otros de hasta 20. Si consideramos la prevención y ampliación de plazo, éstos van desde 10 hasta 50 días hábiles. Respecto al procedimiento para resolver las inconformidades, sin considerar pequeñas diferencias, podemos hacer una agrupación de hasta seis formas de procedimientos disímiles. En cuando a los plazos para dictar las resoluciones, hay órganos garantes que tienen 7 o 10 días como periodo normal, y otros hasta 50 o 55 días hábiles. Con los plazos de ampliación y prevención, hay un caso que nos lleva hasta los 105 días. Cuatro estados no cuentan con normatividad en materia de archivos con jerarquía de ley. Únicamente el 64% de las leyes establecen la obligación de publicar indicadores de gestión para todos los sujetos obligados. Siete legislaciones no establecen la obligación de publicar los recursos públicos otorgados a personas físicas y morales. 7
ESCENARIO ACTUAL De los 33 órganos garantes, 20 cuentan con autonomía constitucional, 9 con autonomía otorgada por la ley en la materia y cuatro son organismos descentralizados de la administración pública. La duración en el cargo de consejeros o comisionados varía de entre tres y siete años; en algunos casos con posibilidad de reelección. Existen distintos procedimientos para la designación de éstos, muchas veces, sujetos a la discrecionalidad de las autoridades o de las fuerzas políticas. Los procedimientos para sancionar las faltas cometidas a la normatividad son diversos: 13 órganos garantes emiten sanciones de manera directa (administrativas y/o pecuniarias); 13 de manera indirecta (vista a los órganos de control); y 7 pueden hacerlo de manera directa, pero, en caso de persistir los incumplimientos, dan vista a los órganos de control o a los superiores jerárquicos. La mayoría de los órganos garantes no evalúan sistemáticamente y con criterios específicos el cumplimiento de las leyes de transparencia, especialmente, la información de oficio publicada en los portales de internet. Tampoco cuentan con programas integrales y sistemáticos de capacitación para los servidores públicos. Solo 11 entidades federativas cuentan con leyes específicas de Protección de Datos Personales, más la Ley Federal de Protección de Datos en Posesión de Particulares. 8
ESCENARIO ACTUAL El presupuesto asignado a las entidades federativas para transparencia es muy variado: para 2014, estados como Chiapas, Puebla y Michoacán recibieron recursos per cápita de 1.79, 2.16 y 2.18 pesos, respectivamente; mientras que Quintana Roo y Campeche recibieron 17.13 y 20.71 pesos, de manera respectiva. El promedio de presupuesto asignado a los órganos garantes de las entidades per cápita fue de 6.65 pesos. En proporción con el presupuesto total de las entidades federativas, el órgano garante de Chiapas recibió el 0.01%, y los de Michoacán, Puebla y Guerrero el 0.02%, por debajo del promedio que fue de 0.05%; en el otro extremo, el órgano de transparencia de Campeche el 0.10% y el de Quintana Roo el 0.11%. La desproporción se refleja en el número de solicitudes de información por entidad federativa. Por ejemplo, en 2013, cinco entidades concentraron el 63.5% del total de solicitudes realizadas en el país, sin considerar a los sujetos obligados federales. En cambio, 18 estados apenas alcanzaron el 17.1% del total. Asimismo, los índices de recurrencia, que son los porcentajes de solicitudes con recursos de revisión, oscilan entre el rango de 0.1% y 18.2%. El número de solicitudes por cada 100 mil habitantes también varía considerablemente: en Colima y el DF se realizan 4,946 y 1,166 solicitudes, respectivamente, y en Chiapas y Tamaulipas apenas llegan a 46 y 38 solicitudes, de manera respectiva. 9
ESCENARIO ACTUAL Según una encuesta de Parametría, en nuestro país existe la impresión de un gobierno opaco, cuya información sobre gastos, sueldos de funcionarios o datos de licitaciones es oculta y difícil de conocer 1. Asimismo, de acuerdo con Transparencia Internacional, México tiene un alto índice de percepción de servidores públicos corruptos, en todos los ámbitos de gobierno 2. Además, solamente el 37% de los mexicanos ha escuchado algo sobre la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y el 60% desconoce que existen órganos garantes para defender sus derechos de acceso a la información y a la protección de sus datos personales 3. Ante ese escenario, los órganos garantes están obligados a generar los instrumentos y herramientas que den a conocer ambos derechos y faciliten su ejercicio en todo el territorio nacional. 1 Parametría. Consultado en: http://www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4672#.u7cdixupid0.twitter 2 Transparencia Internacional. Consultado en: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ 3 Estudio de opinión 2013 del IFAI, elaborado por Covarrubias y Asociados. 10
RELACIÓN DE LOS ÓRGANOS GARANTES FEDERAL Y ESTATALES Artículo 6 constitucional, apartado A, fracción VIII, párrafos cuarto y quinto: ( ) También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de los estados y el Distrito Federal que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley. El organismo garante federal de oficio o a petición fundada del organismo garante equivalente del estado o del Distrito Federal, podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten. Segunda Instancia Facultad de atracción Instancia revisora de las resoluciones de los órganos garantes del país (la Ley General deberá normar sus alcances) El IFAI tendrá que emitir criterios homogéneos de interpretación y aplicación de la normatividad para la emisión de resoluciones, a fin de evitar las divergencias y lograr un esquema único de alcance nacional. 11
RELACIÓN DE LOS ÓRGANOS GARANTES FEDERAL Y ESTATALES Artículo 6 constitucional, apartado A, fracción VIII, párrafo décimo sexto: El organismo garante coordinará sus acciones con la entidad de fiscalización superior de la Federación, con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, así como con los organismos garantes de los estados y el Distrito Federal, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano. Con base en lo anterior, el IFAI tiene el compromiso de coordinar la creación del SNT y conducir las acciones que se deriven de éste. No se trata de un orden jerarquizado, sino de una coordinación y colaboración permanente entre órganos garantes para dar vida al SNT, y de la coordinación con las demás entidades de fiscalización, archivos, estadística y geografía, y anticorrupción (en su momento) para fortalecer la rendición de cuentas en el país. 12
EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA El diseño y establecimiento del Sistema tendrá su fundamento en las leyes generales de Transparencia y Acceso a la Información Pública y de Protección de Datos Personales. Deberá actuar como un cuerpo confederado similar a otros organismos como el Sistema Nacional de Archivos, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y el Sistema Nacional de Fiscalización, con el reconocimiento de los 33 órganos garantes de transparencia del país. Debe contar con un órgano de coordinación con solidez legal para establecer las reglas de operación, responsabilidades, competencias y procedimientos. 13
EL CONSEJO NACIONAL DEL SNT El Consejo Nacional será la instancia rectora del SNT, el cual tendrá por objeto la organización efectiva y eficaz de los esfuerzos de coordinación, cooperación, colaboración, promoción y difusión en materia de transparencia y acceso a la información. El Consejo Nacional estará integrado por: El Presidente del IFAI, quien presidirá el Sistema Nacional; Los Comisionados del IFAI que el Pleno determine; El Presidente de cada uno de los organismos garantes de los Estados y del Distrito Federal, y El Secretario Ejecutivo del Sistema, quien tendrá derecho a voz pero no a voto. Los Comisionados de los organismos garantes de los Estados y del Distrito Federal, tendrán derecho a voz y voto. El IFAI contará con un voto, y el presidente tendrá voto de calidad. 14
EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA El SNT estará integrado por: Instancias, instrumentos, políticas, procedimientos, principios, normas, acciones y servicios que establezcan corresponsablemente el IFAI y los organismos garantes de los estados y el DF. El eje rector del SNT será: Coordinación, evaluación y seguimiento de la política pública en materia de acceso a la información y protección de datos personales. Objetivo: Diseñar, ejecutar y evaluar los programas nacionales de transparencia y acceso a la información pública y de protección de datos personales, en los que deberá definirse la política pública, objetivos, estrategias, acciones y metas a seguir. 15
PROGRAMAS DEL SNT El Sistema Nacional de Transparencia comprende dos programas: SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (PNTAIP) Programa Nacional de Protección de Datos Personales (PNPDP) 16
PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y AIP En el Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública se deberá definir la política pública y establecer, como mínimo, objetivos, estrategias, acciones y metas para: I. Promover y fomentar la educación y una cultura cívica de transparencia y acceso a la información entre la sociedad mexicana; II. Fomentar el ejercicio del derecho de acceso a la información; III. Capacitar a los servidores públicos en materia de transparencia y acceso a la información pública; IV. Impulsar la implementación, operación y funcionamiento de la Plataforma Nacional de Información a que se refiere la Ley General; V. Promover la adopción de estándares nacionales e internacionales y buenas prácticas en materia de acceso a la información; y VI. Prever los mecanismos que permitan medir, reportar y verificar las metas establecidas. 17
PROGRAMA NACIONAL DE PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES El Sistema Nacional tendrá como objetivo diseñar, ejecutar y evaluar un programa nacional de protección de datos personales que defina la política pública y establezca, como mínimo, objetivos, estrategias, acciones y metas para: I. Promover la educación y una cultura de protección de datos personales entre la sociedad mexicana; II. Fomentar el ejercicio de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición; III. Capacitar a los servidores públicos en materia de protección de datos personales; IV. Impulsar la implementación y mantenimiento de un sistema de gestión de seguridad a que se refiere la Ley General, así como promover la adopción de estándares nacionales e internacionales y buenas prácticas en la materia; y V. Prever los mecanismos que permitan medir, reportar y verificar las metas establecidas. 18
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP PNTAIP PNPDP Aprobar, ejecutar y evaluar los programas nacionales de Transparencia y Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales. Promover el ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y de protección de datos personales en toda la República Mexicana. Fomentar entre la sociedad una educación y cultura cívica de transparencia y acceso a la información y de protección de los datos personales. 19
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP Ejecutar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y acciones implementadas. Formular, establecer y ejecutar políticas generales en materia de transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales Promover la homologación y desarrollo de los procedimientos previstos en las Leyes Generales y evaluar sus avances (parámetros y estándares homogéneos para el cumplimiento cabal de las leyes). 20
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP Establecer mecanismos eficaces para que la sociedad civil participe en los procesos de evaluación de las políticas y las instituciones integrantes del SNT. Elaborar, aprobar y publicar lineamientos, criterios y metodologías de evaluación respecto de las obligaciones de transparencia (publicación homogénea de la información de oficio en los portales de internet de los sujetos obligados) 21
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP Desarrollar proyectos comunes de alcance nacional para medir el cumplimiento y los avances de los sujetos obligados (indicadores gestión e indicadores para medir el grado de apertura gubernamental) y el cumplimiento y los avances de los responsables de la protección de datos personales. Suscribir convenios de colaboración que tengan por objeto coadyuvar al cumplimiento de los objetivos del Sistema y aquéllos previstos en las Leyes Generales y demás disposiciones que resulten aplicables en el materia. 22
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP Promover e implementar acciones para garantizar condiciones de accesibilidad para que los grupos vulnerables puedan ejercer, en igualdad de circunstancias, sus derechos de acceso a la información y de protección de datos personales. Proponer códigos de buenas prácticas o modelos en materia de acceso a la información y protección de datos personales. Promover la comunicación y coordinación con autoridades nacionales, federales, de los Estados y el Distrito Federal, municipales y autoridades y organismos internacionales, con la finalidad de impulsar y fomentar los objetivos de las Leyes Generales. 23
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP Promover e impulsar la implementación, organización y operación de la Plataforma Nacional de Información. Solicitudes de información Buscador Nacional ZOOM NUEVO Servicios de información Obligaciones de transparencia a nivel nacional POT o Solicitudes a través de teléfono fijo, dispositivos móviles, tabletas, computadoras. o Recursos de revisión o Segunda instancia (IFAI) Coadyuvar en la incorporación de los sujetos obligados a la Plataforma Nacional de Información. 24
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO GENERAL EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, AIP Y PDP Analizar, opinar y proponer a las instancias facultadas para ello proyectos de reforma o modificación de la normativa en las materias. Proponer acciones para vincular el SNT con otros nacionales, regionales o locales. Proponer procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de los integrantes del Sistema. Definir los criterios para la publicación de información relevante datos abiertos. 25
PROMOCIÓN DE LA CULTURA DE TRANSPARENCIA Y EL DAIP Los sujetos obligados deberán cooperar con los respectivos órganos garantes de transparencia para capacitar y actualizar de forma permanente a todos sus servidores públicos en materia del DAIP, a través de cursos, seminarios, talleres y toda otra forma de enseñanza y entrenamiento que se considere pertinente. Con objeto de crear una cultura de la transparencia y AIP entre los habitantes, los organismos garantes deberán promover, en colaboración con instituciones educativas y culturales del sector público o privado, actividades, mesas de trabajo, exposiciones y concursos relativos a la transparencia y acceso a la información. 26
FONDO FEDERAL DE APORTACIONES APORTA La Federación creará el Fondo Federal de Aportaciones para la Transparencia y Acceso a la Información Pública. Este FONDO será establecido por la Ley de Coordinación Fiscal. Los recursos se destinarán a la promoción, capacitación y cultura de la transparencia y acceso a la información y protección de datos personales. Serán distribuidos con base en los criterios que apruebe el SNT, a los estados y el Distrito Federal para ser destinados exclusivamente a los fines mencionados. Los recursos provenientes del APORTA serán vigilados y fiscalizados por el secretariado ejecutivo del SNT. 27
CONSIDERACIONES ADICIONALES PARA EL SNT Además de lo señalado en las propuestas de Leyes Generales, es importante que el SNT también incluya las siguientes acciones para que todos los organismos garantes las tomen en cuenta en su operación: Definir criterios para resolver de forma homogénea los recursos de revisión a nivel nacional, lo que deberá también reducir los casos en que los particulares hagan uso de la segunda instancia ante el IFAI. 2ª Instancia Elaborar los lineamientos generales en materia de reserva de la información, que guíen la metodología de argumentación en las pruebas de daño que deban realizar los sujetos obligados y en las pruebas de interés público por parte de los órganos garantes. 28
CONSIDERACIONES ADICIONALES PARA EL SNT Diseñar instrumentos que permitan explotar la información estadística para identificar patrones de comportamiento en los sujetos obligados, usuarios y demás actores involucrados, para la toma de decisiones y la creación de estrategias. Elaborar los lineamientos generales para la protección de datos personales en posesión del sector público, definiendo y diferenciando la protección que deben tener los servidores públicos. Definir los lineamientos de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición de datos personales (ARCO). 29
CONSIDERACIONES ADICIONALES PARA EL SNT Desarrollar planes de alcance nacional para la investigación y el conocimiento del avance en la protección de datos personales. Generar una plataforma informática que permita tener un registro homogéneo de sistemas de datos personales en posesión del sector público (gobierno federal, de estados y municipios), así como dar cumplimiento al deber de informar sobre la forma en la que son tratados los datos personales. 30
CONCLUSIONES La reforma constitucional del 7 de febrero pasado posiciona al IFAI a la cabeza del Sistema Nacional de Transparencia; por lo tanto, este órgano federal está obligado a plantear las líneas de acción y a coordinarse con todas las instituciones que integrarán este Sistema para definir y desarrollar los programas estratégicos. La colaboración entre los 33 órganos garantes será determinante para construir un SNT robusto y funcional, que genere beneficios reales para toda la población en igualdad de circunstancias, independientemente de la entidad federativa en donde radique. Una vez que se expidan las leyes generales, se conocerá con claridad los fundamentos y los alcances del Sistema Nacional de Transparencia, toda vez que éstas determinarán puntualmente las atribuciones del órgano garante federal y de los órganos garantes de las entidades federativas. No obstante, debemos impulsar y promover el contenido de dichas leyes para concebir este Sistema de la manera que más convenga a los mexicanos. 31
MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN! MTRO. OSCAR M. GUERRA FORD Twitter: @oscarguerraford Correo electrónico: oscar.guerra@ifai.org.mx INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS Insurgentes Sur No. 3211 Col. Insurgentes Cuicuilco, Delegación Coyoacán, C.P. 04530, México, D.F. TEL. (55) 5004 2400 01 800 835 4324 01 800 te l ifa i