LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA ECUATORIANA

LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA ECUATORIANA DNEI-INI-085 Versión 1.2 19-02-2014 Preparado por DIRECCIÓN DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN COORDINACIÓN DE NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

Tabla de Contenido Antecedentes:... 3 Objetivos:... 3 Producto Interno Bruto:... 4 Presupuesto General del Estado:... 5 Comparación con Países:... 7 Inversión Pública:... 9 Mercado Laboral y Crédito:... 11 Conclusiones:... 15

Antecedentes: Es indudable que la contratación pública en el Ecuador ha tenido importantes avances en los últimos años y mantiene cifras significativas en una economía nacional con una alta contribución por parte del sector público. En los últimos 7 años el sector público asumió el rol de promover el desarrollo, estabilidad y crecimiento de la economía nacional. En este ámbito, la contratación pública ha servido como un instrumento dinamizador que permite apalancar las estrategias y objetivos gubernamentales. Cabe resaltar la mejor disponibilidad y acceso a la información del mercado público durante los últimos años ya que este hecho permite realizar un estudio a fondo sobre la relevancia e impacto de la contratación pública en la economía del país. Este acceso a la información, que no se encuentra en muchos países de la región, también demuestra el esfuerzo del SERCOP para transparentar las compras públicas. El SERCOP mantiene una alineación directa con los objetivos y políticas gubernamentales que forman parte del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017-PNBV, y en particular en el Objetivo No. 10: Impulsar la transformación de la matriz productiva. Bajo este objetivo el PNBV describe a las compras públicas como un elemento estratégico del Estado para dicha transformación 1. Por estos motivos resulta trascendental examinar y comparar el comportamiento de la contratación pública con ciertos indicadores macroeconómicos. Objetivos: Evidenciar la importancia de la contratación pública en la economía del Ecuador para fomentar los objetivos nacionales. Realizar una comparación aproximada del peso de la contratación pública en relación a otros países del continente. Analizar las tendencias y relaciones que existen entre la contratación pública y la inversión pública así como los índices de empleo y de crédito. 1 http://www.buenvivir.gob.ec/

Producto Interno Bruto: El Producto Interno Bruto-PIB es el principal indicador macroeconómico para medir el crecimiento y actividad general de una economía. El PIB se mide en términos reales o nominales, el PIB nominal no toma en cuenta la variación de precios (o inflación), mientras que el PIB real mantiene precios constantes basados en un año en particular. En este sentido es importante medir la contratación pública frente a este indicador, en términos nominales, para tener una referencia del tamaño relativo que tiene la contratación pública en la economía. Año Tabla N 1 Contratación Publica vs. PIB Real y Nominal Producto Interno Bruto Producto Interno Bruto Contratación Pública (CP) (nominal) (real) 2 2010 $ 7,053,172,298.92 $ 67,513,700,000.00 $ 56,481,000,000.00 2011 $ 9,857,369,693.80 $ 76,769,700,000.00 $ 60,883,000,000.00 2012 $ 9,887,510,407.51 $ 84,039,900,000.00 $ 64,009,000,000.00 2013 $ 10,842,826,619.01 $ 93,577,228,000.00 $ 66,599,171,114.53 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador Gráfico N 1 Contratación Pública vs. PIB (Nominal) 10.45% 12.84% 11.77% 11.59% 2010 2011 2012 2013 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador En el Gráfico N 1 y Tabla N 1 se observa el peso de la contratación pública en la economía nacional, es decir, el porcentaje de las contrataciones del Estado con respecto al PIB nominal. Esta cifra ha oscilado entre el 10% y 13% del PIB en los últimos años, llegando en el año 2013 a 11.6% de los $93.5 mil millones del PIB, lo que representa un peso económico considerable. Estas cifras revelan la importancia de la contratación pública en la aplicación de políticas económicas y sociales fundamentales para el Ecuador como el 2 Basado en precios del 2007

fomento de la producción nacional, la inclusión de micro y pequeños proveedores-mipes, así como los actores de la economía popular y solidaria- EPS, y la territorialización de los procedimientos contractuales con el fin de redistribuir mejor la riqueza en el país. Presupuesto General del Estado 3 : El Presupuesto General del Estado-PGE está compuesto por los recursos monetarios del Estado, es decir, los ingresos (tributarios, venta de petróleo, etc.) tanto como los gastos (gasto corriente, inversión, etc.) del Gobierno Central. Cabe mencionar que durante un año existe un PGE inicial y un PGE codificado. El PGE inicial hace referencia al monto asignado a las instituciones al comienzo del año fiscal, mientras que el PGE codificado incorpora las reformas al presupuesto inicial durante el transcurso del año. Estos indicadores sobre las finanzas del país se vuelven relevantes ya que la contratación pública está directamente relacionada a los montos asignados a diferentes entidades dentro del PGE. Tabla N 2 Contratación Pública vs. PGE Inicial y Codificado Año Presupuesto General del Presupuesto General del Contratación Pública Estado Inicial (PGE Estado Inicial (PGE (CP) inicial) codificado) 2010 $ 7,053,172,298.92 $ 21,282,000,000.00 $ 23,523,010,000.00 2011 $ 9,857,369,693.80 $ 23,950,000,000.00 $ 26,550,990,000.00 2012 $ 9,887,510,407.51 $ 26,109,000,000.00 $ 30,024,390,000.00 2013 $ 10,842,826,619.01 $ 32,366,000,000.00 $ 36,160,890,000.00 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Ministerio de Finanzas Gráfico N 2 Contratación Pública vs. PGE PGE (codificado) PGE (inicial) 29.98% 33.14% 37.13% 41.16% 32.93% 37.87% 29.98% 33.50% 2010 2011 2012 2013 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Ministerio de Finanzas 3 El PGE incluye todo el sector público menos seguridad social, banca pública, empresas públicas, GADs provinciales.

En la Tabla N 2 y Gráfico N 2 se muestra un comparativo entre la contratación pública y el Presupuesto General del Estado. El porcentaje equivalente al PGE codificado es por naturaleza menor que el inicial ya que durante el transcurso del año las reformas presupuestarias incrementan el monto total del gasto. En relación al PGE inicial y codificado, la contratación pública tuvo su punto más alto en el año 2011, donde fue equivalente a más del 41% y 37%, respectivamente. En el año 2013 el peso de las compras públicas disminuyó en alrededor de 7% en comparación al 2011. Esta reducción en los últimos años se debe principalmente a que el PGE ha crecido a mayor ritmo que la contratación pública. Gráfico N 3 Variación de la Contratación Pública, PGE y PIB 45.00% 40.00% 39.76% 35.00% 30.00% 25.00% 23.96% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% 12.54% 7.79% 9.01% 9.66% 5.13% 4.05% 0.31% 2010-2011 2011-2012 2012-2013 % Crecimiento (CP) % Crecimiento de PGE (inicial) % Crecimiento de PIB (real) Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Ministerio de Finanzas, Banco Central del Ecuador El Gráfico N 3 evidencia la variación de la contratación pública, el PGE inicial, y el PIB real. La variación sirve para explicar el comportamiento del peso de la contratación pública en los últimos años. Por ejemplo, el alto peso de la contratación pública en relación al PGE en el año 2011 se debe a un incremento substancial de cerca del 40% de las compras públicas, mientras que el PGE subió solamente en un 12.5%. En tanto al 2013, se evidencia un nivel histórico de la contratación pública frente al PIB real ya que el crecimiento fue de un 9.7% frente a un 4%. Sin embargo, con respecto al PGE se ve un peso disminuido de la contratación pública, ya que a pesar de haber crecido cerca del 10%, el PGE inicial creció en cerca el 24%. Adicionalmente, vale resaltar que existe una relación positiva entre la contratación pública, el PGE y el PIB, ya que todos los indicadores han crecido en los últimos 4 años.

Comparación con Países: El análisis previo muestra el relativo peso de la contratación pública en la economía nacional, lo cual revela la importancia que tienen las compras públicas como política pública. Para complementar el análisis del peso de la contratación pública en el Ecuador, el presente estudio lo compara con otros países. Cabe mencionar que la elección de los países, Chile, México, y Estados Unidos, se basa netamente en que estos son países donde se puede encontrar información pertinente. También es importante indicar que las comparaciones son estimaciones ya que en ciertos países solo existe información de las contrataciones del Gobierno Central (México y Estados Unidos) y de municipalidades (Chile), mientras que en Ecuador existen datos de la contratación pública en todos los niveles y sectores públicos. Tabla N 3 Chile vs. Ecuador (millones USD) Año CP Ecuador 4 PIB nominal Ecuador CP Chile PIB nominal Chile 2010 $ 4,232 $ 67,514 $ 6,577 $ 217,312 2011 $ 5,914 $ 76,770 $ 8,054 $ 250,994 2012 $ 5,933 $ 84,040 $ 9,124 $ 268,177 2013 $ 6,506 $ 93,577 $ 9,763 5 $ 281,666 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador, Chile Compra, Fondo Monetario Internacional Gráfico N 4 % Contratación Pública 6 respecto al PIB (nominal) Ecuador Chile 6.27% 7.70% 7.06% 6.95% 3.03% 3.21% 3.40% 3.47% 2010 2011 2012 2013 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador, Chile Compra, Fondo Monetario Internacional En el Gráfico N 4 se observa los pesos relativos de la contratación pública en las economías de Ecuador y Chile, tomando en cuenta solamente las compras realizadas por los gobiernos centrales y municipalidades. Bajo estos 4 Estos valores representan el 60% de las compras públicas, ya que es el valor aproximado contratado por la Administración del Estado, GAD municipales, seguro social y educación superior 5 Este es un valor estimado en base a la tendencia de crecimiento ya que no se encuentra la información completa del 2013 6 Solo se toma en cuenta la contratación del Gobierno Central, municipalidades, salud y educación

parámetros, las compras públicas en el Ecuador equivalen a aproximadamente un 60-70% de las compras públicas en Chile, mientras que el PIB del Ecuador es un 30% del PIB de Chile. No obstante, el peso de la contratación pública es mayor en Ecuador. En el periodo 2010-2013 se evidencia que el peso de la contratación pública en el Ecuador es por lo menos el doble que en Chile. En el año 2013, las compras públicas en Chile equivalieron el 3.5% del PIB nominal, mientras que en Ecuador fueron el 7% del PIB. Nuevamente, esto refleja una mayor importancia del sector público, y por ende las compras públicas en el Ecuador. Algo similar se evidencia al comparar Ecuador con economías mucho más grandes como las de México y Estados Unidos. Tabla N 4 7 Ecuador vs. México vs. EEUU (millones USD) Año 2010 2011 2012 2013 CP Ecuador $ 2,821 $ 3,943 $ 3,955 $ 4,337 PIB nominal Ecuador $ 67,514 $ 76,770 $ 84,040 $ 93,577 CP México - $ 20,717 $ 28,916 $ 23,140 PIB nominal México $ 1,046,711 $ 1,160,727 $ 1,177,398 $ 1,327,021 CP EEUU $ 539,800 $ 539,500 $ 517,500 $ 459,800 PIB nominal EEUU $ 14,958,300 $ 15,533,825 $ 16,244,575 $ 17,437,856 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador, USA Spending, CompraNET México, FMI Gráfico N 5 % Contratación Pública respecto al PIB (nominal) Ecuador Mexico Estados Unidos 5.14% 4.71% 4.63% 3.47% 2.46% 3.19% 2.64% 1.78% 1.74% 2011 2012 2013 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador, USA Spending, CompraNET México, FMI. Los resultados obtenidos en la comparación del peso de la contratación pública con respecto al PIB con Chile se mantienen al hacer un similar análisis con 7 Solamente se toma en cuenta las contrataciones del Gobierno Central, que en Ecuador equivale a aproximadamente 40%

México y EEUU. En esta comparación solamente se toma en cuenta las contrataciones de los gobiernos centrales (federales), ya que esta es la información reportada en los portales de México y EEUU. Se observa que bajo estos parámetros, nuevamente el Ecuador tiene un peso más significativo con respecto a su Producto Interno Bruto. En el año 2013, la contratación pública representa aproximadamente 3 veces más en la economía ecuatoriana que en la economía mexicana y 2 dos veces más que en la economía estadounidense. En parte, esto se debe al rol del Estado en estos países, que no solamente tienen un involucramiento menor que el Estado ecuatoriano en sus economías, sino que dada la crisis de los últimos años, han reducido sus gastos fiscales. Al contrario, el gobierno ecuatoriano ha ejecutado políticas contracíclicas con altos gastos estatales en inversión pública. Por ende, toma relevancia un análisis entre el gasto en inversión pública y las compras del Estado. Inversión Pública: La inversión pública en el Ecuador está compuesta mayoritariamente por salud, educación, obras estratégicas y obras de desarrollo de acuerdo a la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo- SENPLADES. La inversión pública ha sido un factor altamente dinamizador de la economía del país, especialmente en periodos de desaceleración, y esta cercanamente relacionada con la contratación pública, particularmente obras. Es importante notar que durante los últimos años la inversión pública ha crecido a un ritmo constante. Tabla N 5 Inversión Pública vs. Contratación Pública (millones USD) Año Inversión Pública Contratación Pública Obras 2010 $ 3,731 $ 7,053 $ 2,640 2011 $ 5,243 $ 9,857 $ 5,103 2012 $ 6,287 $ 9,888 $ 4,339 2013 $ 7,052 $ 10,843 $ 4,972 2014 $ 8,116 $ 11,927 8 $ 5,469 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, SENPLADES En la Tabla N 5 se observa que en montos, la inversión pública fue equivalente a aproximadamente el 65% de la contratación pública en el 2013. Durante este mismo año, las obras representaron el 46% de la contratación pública. Vale resaltar la relación positiva evidenciada entre obras e inversión pública, expuesta en el siguiente gráfico. 8 Las proyecciones para el 2014 son basadas en un incremento del 10%

Millones USD DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN Gráfico N 6 Obras vs. Inversión Pública $ 14,000 $ 12,000 $ 10,000 $ 8,000 $ 6,000 $ 4,000 Inversión Pública Contratación Pública Obras Lineal (Obras) $ 2,000 $ - 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, SENPLADES El Gráfico N 6 muestra que todos los indicadores han crecido notablemente en los últimos años, como se puede ver en la línea de tendencia de obras. En el grafico también se observan proyecciones para el año 2014, donde el Estado prevé que la inversión pública superará los $8.000 millones, es decir un 15% más que en año 2013. Si la contratación pública crece a un ritmo similar que en el 2013, es decir alrededor del 10%, se aproximaría a los $12.000 millones mientras que las obras llegarían a $5.500 millones en el 2014. Estos rubros son de suma importancia ya que se ve que la contratación pública está alineada a la inversión pública, y por ende a los objetivos estratégicos gubernamentales. En los últimos años la economía ecuatoriana ha entrado en un ciclo de desaceleración, evidenciado por un menor ritmo de crecimiento en el Producto Interno Bruto. Los ciclos de aceleración y desaceleración en una economía son normales, sin embargo, ciertas políticas económicas pueden ser ejecutadas para disminuir los efectos negativos en periodos de desaceleración. Esto es precisamente lo que se ha hecho en el Ecuador y se evidencia en el siguiente gráfico 9. 9 En 2014, la economía ecuatoriana volverá a acelerarse Patricio Rivera Diario El Telégrafo.

Gráfico N 7 Políticas Contracíclicas $ 12,000 $ 10,000 $ 8,000 $ 6,000 $ 4,000 $ 2,000 9.00% 8.00% 7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% Inversión Pública Contratación Pública Variación PIB (real) $ - 2010 2011 2012 2013 0.00% Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, SENPLADES, Banco Central del Ecuador El Gráfico N 7 demuestra el ciclo de desaceleración en la economía que comenzó en el año 2011. Como explica el Ministro Coordinador de la Política Económica, Patricio Rivera: Lo que hacemos es utilizar la política fiscal (en este caso la inversión y contratación pública) de manera contracíclica cuando el ciclo esta abajo. 10 Es decir, la inversión y la contratación pública sirven como instrumentos de política contracíclica, bajo un crecimiento considerable y constante, lo que permite mantener una estabilidad durante este periodo sin mayores efectos socioeconómicos. Mercado Laboral y Crédito: Dado el peso que tiene la contratación pública en la economía del país, es incuestionable que es una herramienta útil para fomentar políticas públicas, como son las de incentivar la adquisición de bienes y servicios de origen nacional, y a la vez, promover la participación de microempresas, pequeñas empresas y actores de la Economía Popular y Solidaria. En base a estas políticas gubernamentales, resulta relevante examinar la relación entre la contratación pública y el mercado laboral en los últimos años. 10 En 2014, la economía ecuatoriana volverá a acelerarse Patricio Rivera Diario El Telégrafo.

Tabla N 6 Mercado Laboral Año MIPES Adjudicados Tasa de Desempleo 2010 11 19.017 6,1% 2011 20.723 5,1% 2012 22.796 5,0% 2013 26.666 4,6% Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador Gráfico N 8 Desempleo vs. MIPES Adjudicados 29000 27000 25000 23000 21000 19000 17000 15000 2010 2011 2012 2013 MIPES Adjudicados Tasa de Desempleo 6.5% 6.0% 5.5% 5.0% 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador En el Gráfico N 8 se puede observar una relación inversa entre la tasa de desempleo y el número de micro y pequeñas empresas-mipes adjudicadas en el periodo 2010-2013. Es decir, la participación de las MIPES en el país ha crecido en la contratación pública y se ha evidenciado una rebaja en el desempleo. En el año 2010, el desempleo en el Ecuador era de 6,1% y en ese año adjudicaron 19.000 MIPES, en el año 2013 el número de MIPES que contrataron con el Estado subió a más de 26.000 y la tasa de desempleo bajo 1,5% llegando a un nivel de 4,6%. Existen varios factores y políticas económicas que han contribuido con la reducción del desempleo, pero se puede deducir que existe un vinculo positivo entre la contratación pública destinada a MIPES y el mercado laboral. 11 Para los años 2010 y 2011 no constan los proveedores por Catalogo Electrónico.

En el presente análisis, cabe mencionar que un factor importante para la participación de las MIPES en los últimos años es el acceso al crédito, ya sea de fuente pública o privada. El crédito ha permitido que las MIPES tengan una mejor capacidad para proveer los bienes y servicios requeridos por las entidades del Estado. 27000 Gráfico N 9 Crédito Privado vs. Participación MIPES $ 23,000 26000 25000 24000 23000 22000 21000 20000 2012 2013 $ 22,500 $ 22,000 $ 21,500 $ 21,000 $ 20,500 $ 20,000 $ 19,500 $ 19,000 MIPES Adjudicados Volumen de Credito millones USD (privado) Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Banco Central del Ecuador Gráfico N 10 Crédito Público CFN 12 vs. Participación MIPES 23000 $ 900 22500 22000 21500 21000 20500 20000 19500 19000 18500 $ 800 $ 700 $ 600 $ 500 $ 400 MIPES Adjudicados Creditos CFN (Millones USD) 18000 2010 2011 2012 $ 300 Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Corporación Financiera Nacional 12 A la fecha no se encuentran publicados datos 2013

El Gráfico N 9 muestra el volumen de crédito otorgado por el sistema financiero privado en los dos últimos años. Dicho monto ha incrementado de $20.430 millones en el 2012 a $22.770 en el 2013, durante este mismo periodo el número de MIPES adjudicados incrementó de aproximadamente 22.800 a cerca de 27.000 proveedores, un 18%. En el ámbito del crédito público por parte de la Corporación Financiera Nacional-CFN se observa una similar tendencia en favor de estos proveedores. La CFN tiene un enfoque de apoyo productivo por lo que resulta aún más relevante la relación. Como se observa en el Gráfico N 10, en el periodo 2010-2012, mientras el volumen de crédito se incrementó de $500 a $800 millones, la participación de micro y pequeñas empresas en el mercado público incrementó un 20%. Cabe indicar que a pesar de que existe una relación positiva, no existe información sobre el valor del crédito que fue destinado a empresas, y en particular a MIPES. Sin embargo, la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria revela información que demuestra una relación más directa entre el acceso al crédito y la participación de microempresas en la contratación pública. 21000 Gráfico N 11 Crédito a Microempresas - SEPS 13 $ 4,500 20000 19000 18000 17000 16000 15000 14000 13000 12000 2012 2013 Microempresas Adjudicadas Creditos para Microempresas millones USD (SEPS) $ 4,000 $ 3,500 $ 3,000 $ 2,500 $ 2,000 $ 1,500 $ 1,000 $ 500 $ - Fuente: SOCE, PgAdmind 2013, Superintendencia de Economía Popular y Solidaria. En el Gráfico N 11 se puede observar el crédito otorgado a microempresas en el 2012 y 2013 por parte de las cooperativas de ahorro y crédito. Este monto ha crecido notablemente ya que en el 2012 era de $1.939 millones mientras que solamente hasta la mitad del 2013 este crédito superó los $2.000 millones 13 $2.013.5 millones hasta junio de 2013. En baso a esto se estima el valor total del 2013.

lo que representaría un aumento del 100%. Durante este periodo el número de microempresas que contrataron con el Estado subió de 16.500 a más de 20.000, lo que representa un incremento del 22% en solamente un año. En base a esta información se evidencia un vínculo directo entre el crédito, la participación de microempresas en las compras públicas e incluso el mercado laboral, cuyos resultados positivos contribuyen a las políticas públicas gubernamentales previamente expuestas. Conclusiones: Las compras públicas en el Ecuador han tenido un cambio transcendental desde el establecimiento del Instituto Nacional de Contratación Pública en el 2008 (actualmente SERCOP). Bajo un adecuado control y mejores niveles de transparencia, el peso de la contratación pública en los últimos años se ha mantenido en un nivel significativo y constante en la economía nacional, en relación al PIB y el PGE. Este peso se evidencia aún más al compararlo con otros países, donde se observa claramente que las contrataciones estatales en el Ecuador tienen una importancia económica mayor, lo que responde directamente a la alta participación del sector público en el crecimiento y desarrollo de la economía nacional en los últimos años. Esto ha permitido que las compras públicas se conviertan en un instrumento dinamizador para las políticas públicas del Estado, como son los proyectos de inversión social y obras para el desarrollo. De igual manera las compras públicas han tenido una contribución fundamental en las políticas contracíclicas durante los periodos de desaceleración económica en el país. Las compras públicas han fomentado la participación de las empresas locales, y en especial las categorizadas como micro y pequeñas. De la mano de mejores niveles y acceso a crédito para estas empresas, se ha visto una relación positiva con el mercado laboral, específicamente la tasa de desempleo. Para los próximos años, el gobierno central ha delineado un Plan Nacional del Buen Vivir, con desafíos importantes como el cambio de la matriz productiva. El SERCOP deberá seguir contribuyendo desde la regulación del mercado público y seguir promoviendo políticas que contribuyan a estas metas gubernamentales.