Escuela Municipal de Seguridad Local Formación Inicial de la Policía de Prevención local de General Pueyrredon 2015 Plan de Formación Complementario 2015 Universidad Nacional de Mar del Plata Facultad de Derecho Seminario: Administración del Estado Municipal y las políticas públicas Lectura y guía de actividades Clase 1: Federalismo En grupos de 2 o 3 personas, realice las siguientes actividades: 1) Lea atentamente el texto 1, complementando la lectura con los artículos de la Constitución Nacional cuando así se indica. 1. El federalismo argentino.- Siguiendo el modelo constitucional norteamericano, la República Argentina estableció el federalismo como forma de estado (art. 1 de la CN) (LEA EL ART. 1 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL). Las formas de estado tienen que ver con la relación que se establece entre dos de sus elementos: 1. el territorio 2. el poder Esta relación pregunta: cuántos centros territoriales con capacidad normativa existen en el estado? En el Estado Federal, a diferencia de los estados unitarios, hay más de un centro de poder que puede dictar normas. En todo diseño estatal federal coexisten dos esferas estatales: el gobierno federal (también llamado central o nacional) y los gobiernos provinciales (también denominados locales o estaduales). Por medio de la Constitución sancionada en 1853, y en cumplimiento de los pactos preexistentes a los que alude el preámbulo de la Constitución Nacional (LEA EL PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN), la República Argentina 1 El texto fue realizado por Germán Bernardi, coordinador del seminario, abogado, docente de la Academia de Policía de Prevención Local y Secretario del Juzgado Correccional Nº 5 del Departamento Judicial de Mar del Plata 1
adoptó el modelo federal. Más que una técnica divisoria del poder, el federalismo es un auténtico ideario cuyo origen cabe detectar desde la propia revolución de mayo de 1810. En el caso argentino, la adopción de tal sistema fue el fruto de un largo proceso político iniciado en 1810, y en el que incidieron diversas causas, de orden económico, cultural, geográfico, sociológico e histórico. Aunque el federalismo es más bien un ideario que una auténtica técnica divisoria del poder, cabe reconocer que el mismo configura un instrumento idóneo para garantizar las libertades individuales. Si bien es correcto afirmar que históricamente las provincias son anteriores o preexistentes al Estado Federal, debemos destacar que el origen jurídico de las mismas deriva de la propia Constitución Nacional. Es decir, normativamente nacen con la Ley Fundamental, y con las características y facultades que ésta les reconoce. Una organización estatal federal implica la descentralización del poder político en dos esferas, coexistiendo: 1 Un Estado Federal dotado de soberanía 2 Varios estados provinciales investidos de autonomía (arts. 5, 6, 121, 122 y 123 de la CN) (LEA EL ARTÍCULO 5 DE LA CONSTITUCIÓN). En nuestro esquema jurídico político existe una única Constitución Nacional para el Estado Federal y todas las provincias y una Constitución Provincial para cada una de las Provincias. En definitiva, en la idea de federación subyace el reparto de poder entre los distintos sujetos de la relación federal: la nación y las provincias y, posteriormente, entre éstas y los municipios. La existencia de los municipios es un imperativo constitucional que no puede ser desconocida por las provincias (arts. 5 y 123 de la CN). 2. La distribución de competencias entre la nación y las provincias.- 2
El éxito o fracaso de una federación está en el equilibrio de la distribución de competencias, evitando superposiciones y conflictos. 3 Todo sistema federal supone la existencia de dos órdenes de poder territorial entre los que se distribuyen atribuciones las provincias y el Estado Federal. En esa dirección, el art. 121 de la Constitución Nacional (LEA EL AR- TÍCULO) sienta un principio propio de aquel sistema en virtud del cual los poderes delegados por los entes locales en el gobierno central están taxativamente enunciados en la Constitución. Se lo denomina principio de reserva competencial provincial, y constituye la base del federalismo argentino. Hasta dónde se proyecta el poder soberano de la nación y hasta dónde llega el poder autonómico de las provincias constituye la cuestión fundamental de la materia.- Como el art. 121 de la CN está redactada en términos muy generales, el reparto de competencias entre la federación (el estado nacional) y los estados provinciales (locales) surge de diferentes artículos (también llamados cláusulas) constitucionales, y de la interpretación que de las mismas hace la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Algunas normas (o artículos)de la Constitución contienen las competencias delegadas en los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Nación, es decir del Estado Federal (arts. 6, 23, 30, 75, 99, 116 y 117 de la CN). Estas competencias exclusivas del Estado Federal, paralelamente, constituyen competencias prohibidas para las provincias (arts. 126 y 127 de la CN). Otras reglas establecen las competencias expresamente reservadas por las provincias (arts. 5, 75 inc. 12, 122, 124 y 125 de la CN). Estas competencias exclusivas de las provincias, importan prohibición de su ejercicio por el Estado Federal. También existen disposiciones constitucionales de las que surgen competencias compartidas (arts. 3, 13 y 41 de la CN) y concurrentes (arts. 75 incs. 2,17, 18 y 19 y 125 de la CN). Las competencias compartidas son aquellas cuya decisión debe ser adoptada por la voluntad integrada del gobierno federal y de las provincias, es decir, se requieren la voluntad conjunta de ambas entidades para que esa competencia se cumpla (por ejemplo, dictar una Ley de Coparticipación Federal). Las competencias concurrentes, en cambio,
pertenecen en común al Estado Federal y a las provincias, pudiendo ser realizadas tanto por la nación como por las provincias en forma indistinta y simultánea. Entre las competencias concurrentes cabe mencionar las competencias derivadas de la reglamentación de los derechos por razones de bienestar general, pues es finalidad primordial del Estado nacional, provincial y municipal, cada uno dentro de su órbita jurisdiccional, amparar la vida, la propiedad, la seguridad y la salud de los habitantes, entre otros derechos. En definitiva, la jurisprudencia ha reconocido que la facultad estatal para reglamentar los derechos es concurrente entre las provincias (donde en principio reside) y la nación. En su ejercicio, una norma provincial y nacional puede entrar en conflicto. En estos casos de incompatibilidad entre normas de los poderes nacionales y provinciales, debe prevalecer el precepto federal, por su carácter de ley suprema según dispone el art. 31 de la Constitución Nacional (LEA EL ARTICULO). 3. El estatus jurídico-político de las provincias.- Los gobiernos provinciales -junto al gobierno federal- son autoridades de la nación, tal como indica la Constitución Nacional. Los gobiernos provinciales son organizados por las Constituciones Provinciales, perola Constitución Nacional fija dos importantes pautas: 1) A través del art. 121 de la CN, se consagra una regla general en materia de reparto competencial entre nación y provincias, como se explicó anteriormente. 2) Por medio del art. 5 de la CN, se establecen restricciones jurídicas al ejercicio del poder constituyente provincial. Esto porque este artículo reconoce y garantiza a las provincias su autonomía institucional, esto es, la potestad de dictar su propia Constitución, que organice y estructure sus instituciones sin intervención del gobierno federal, conforme art. 122 de la CN, pero siempre que respete el modelo jurídico-político deparado por el constituyente nacional.- En efecto, esa Constitución Provincial que las provincias tienen el derecho y el deber de sancionar no puede tener cualquier contenido: 4
La Constitución Provincial debe respetar y asegurar: 1) el sistema representativo y republicano de gobierno; 2) los principios, declaraciones y garantías establecidos en la Constitución Nacional; 3) la administración de justicia; 4) el régimen municipal y 5) la educación primaria. A través de esta indicación se pretende lograr un mínimo de homogeneidad institucional en la federación, sin exigir que las constituciones provinciales sean una copia literal o reproducción idéntica de la Constitución Federal. Sólo deben adecuarse a ésta, y haciéndolo, pueden crear todas aquellas instituciones que consideren útiles y convenientes. Dentro del modelo jurídico-político demarcado por la Constitución Nacional, cabe la más grande variedad organizativa. La observancia de estos límites constituye un presupuesto para que el Gobierno Federal garantice a las provincias el goce y ejercicio de sus instituciones, conforme los distintos mecanismos previstos constitucionalmente, siendo el más extremo la intervención federal (arts. 5 in fine y 6 de la CN).- En conclusión, las provincias son estados miembros del estado federal, gozan de autonomía y no son soberanas, pues la Constitución Provincial que tienen la facultad y obligación de dictar debe respetar las directrices establecidas en el art. 5 de la CN. La Corte Suprema de Justicia de la Nación las ha definido como personas jurídicas de existencia necesaria de origen constitucional. 4. La provincia de Buenos Aires y el régimen municipal autonómico.- Ninguna duda que las provincias deben asegurar y disciplinar un régimen municipal de carácter autónomo. Las constituciones provinciales deben asegurar la autonomía de sus municipios, pero simultáneamente deben reglar el contenido y alcance de esa misma autonomía. Originariamente el art. 5 de la CN indicaba que las provincias debían asegurar el régimen municipal. Actualmente, luego de la reforma constitucional de 1994, se suma la cláusula del art. 123 de la CN (LEA EL ARTICULO), 5
que refiere al deber de asegurar la autonomía municipal, aunque las provincias deben reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Las constituciones provinciales deben garantizar la autonomía de sus municipios, pero también deben precisar la extensión de la misma. Así, lo que los municipios pueden o no pueden hacer, debe ser trazado por el Estado Provincial, por lo que su graduación en las diferentes materias señaladas (políticas, económicas, administrativas) es una facultad que la Constitución Nacionalle otorga a los estados locales (las Provincias). En el caso de Buenos Aires, la estructura y organización municipal vigente proviene de la Constitución Provincial de 1934, que dedica expresamente una sección exclusiva y ocho artículos al tratamiento de la cuestión. La última reforma constituyente de la Provincia, también realizada en 1994, no modificó el contenido de esa organización municipal, habiendo variado solamente la numeración de la sección y de los artículos correspondientes.- Según la Constitución Provincial, no existen municipios de convención o de carta como se denominan a aquellos que tienen facultades para dictarse una Ley Fundamental. En su lugar, se prefirió establecer una organización municipal uniforme en base a pautas fijadas por el constituyente local, que a su vez deben ser razonablemente reglamentadas por el legislador. En este sentido, las cláusulas constitucionales (arts. 190/197 de la CBA) se encuentran detalladas y complementadas por la regulación legal (Decreto-Ley 6769/58 -Ley Orgánica de las Municipalidades-, y sus sucesivas modificaciones).- A continuación realice las siguientes actividades, siempre en grupo: 2) Indique los términos que no entiendan y realicen una lista para luego ponerla en común con el resto de los compañeros y el profesor/a. 3) Con sus propias palabras, escriban una definición que trate de explicar lo que significan las siguientes expresiones. En el caso de no poder hacerlo con alguna de ellas, debatan posibles alternativas en el grupo y luego háganlo en común con el resto de la clase y el profesor/a: 6
1. capacidad normativa 2. estados unitarios 3. taxativamente enunciados 4. reglamentación de derechos 5. órbita jurisdiccional 6. autonomía municipal 4) En base a lo explicado en el punto 2 del texto, y en su caso leyendo los artículos que allí se mencionan, indiqué cuáles de los siguientes ejemplos constituyen ejercicios de: 4.a) competencias exclusivas de la Nación 4.b) competencias reservadas a las Provincias 4.c) competencias compartidas 4.d) competencias concurrentes 1. Construcción de escuelas públicas dentro del territorio de la provincia de Buenos Aires. 2. Sanción del Código Penal y de la legislación penal complementaria. 3. Generación de energía nuclear. 4. Elaboración de planes de vivienda y programas alimentarios para personas en situación de vulnerabilidad. 5. Implementación de un sistema de coparticipación federal de impuestos. 6. Creación de municipalidades, organizando su estructura interna y otorgando competencias para cumplir sus finalidades. 7. Organización y manejo de las fuerzas armadas. 8. Conducción de las relaciones exteriores con Estados extranjeros y organismos internacionales por medio de la celebración de tratados. 9. Establecimiento del sistema de enjuiciamiento penal por medio del dictado de los códigos procesales penales. 10. Creación y organización de fuerzas de seguridad interna. 7
5) En base a lo que leyó y las explicaciones del profesor/a, trate de responder los siguientes interrogantes: 5a) Por qué hay un poder judicial federal y otro poder judicial provincial? 5b) Porqué en algunas ocasiones actúa uno o el otro? 5c) Entre el poder judicial federal y el provincial, cuál es el poder judicial normal (llamado ordinario y cuál es el excepcional? 5e) La policía provincial o local, podría intervenir en alguna cuestión penal que fuera del poder judicial federal? Si es así, piense, debata en grupo e indique cómo sería esa intervención. 8